ACCIÓN POPULAR – Revoca parcialmente la sentencia / CARENCIA DE OBJETO EN LA ACCIÓN POPULAR POR HECHO SUPERADO – Acreditado / EXHORTACIÓN A AUTORIDADES / UTILIZACIÓN DE LA SEÑALIZACIÓN DE TRÁNSITO – Mientras se construye la variante vial de San Gil / SEÑAL PREVENTIVA DE TRÁNSITO – Instalación y reforzamiento para reducir la accidentalidad / REDUCTOR DE VELOCIDAD – Instalación y reforzamiento como medida de mitigación [L]a Sala considera que, si bien en su momento se configuró la vulneración a los derechos colectivos a la seguridad pública y a la defensa del patrimonio público, con base en la cual el Tribunal Administrativo de Santander emitió órdenes encaminadas a su protección, en el transcurso del proceso tales órdenes fueron ejecutadas y en esa medida cesó la vulneración de derechos colectivos inicialmente declarada, razón por la cual se configura en el presente asunto una carencia actual de objeto por hecho superado.

No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que, por un lado, de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso, las obras de señalización preventiva, reglamentaria e informativa, demarcación de carriles, construcción de líneas reductoras de velocidad con estoperoles y demarcación de marcas viales de PARE, entre otras, fueron realizadas en el año 2016 y, por el otro, hasta que no entre en funcionamiento la variante que se pretende construir los usuarios de la vía son en gran parte vehículos de alto tonelaje, la Sala estima que las medidas implementadas en su momento podrían estar desgastadas por el uso.

En ese orden de ideas se considera necesario exhortar al INVÍAS para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adelante una verificación del estado de las mismas y de ser necesario, proceda a su reforzamiento. Asimismo, se considera pertinente exhortar a Municipio de San Gil y a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional con el fin de que continúen realizando las campañas de seguridad vial y los controles de velocidad en la vía para disminuir a la menor medida posible el nivel de accidentalidad en la zona.

En ese orden de ideas, se revocarán los ordinales tercero y cuarto y se confirmará en lo demás la sentencia de 16 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal de Santander. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-33-000-2013-01075-01(AP) Actor: MARCO ANTONIO VELÁSQUEZ Demandado: MUNICIPIO DE SAN GIL Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Vinculados: Departamento de Santander, Instituto Nacional de Vías, integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial de los Comuneros: Constructora Carlos Collins S.A., Constructora Montecarlo Vías S.A.S., Álvarez y Collins S.A., KMC Ingenieros Ltda. y Proyectos S.A., Agencia Nacional de Infraestructura, Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional de Colombia – Policía de Carreteras y Nación – Ministerio de Transporte - Agencia Nacional de Seguridad Vial Asunto: Apelación de la sentencia de 16 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo Santander, en primera instancia, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos a la seguridad pública y a la defensa del patrimonio público.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de San Gil, la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. y la apelación adhesiva interpuesta por la Agencia Nacional de Infraestructura, contra la sentencia de 16 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la amenaza de los derechos colectivos a la seguridad pública y a la defensa del patrimonio público previstos en los literales e) y g) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

La presente providencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación: I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Marco Antonio Velásquez, en el marco del artículo 88 de la Constitución Política y de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[1] en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos presentó demanda contra el Municipio de San Gil, autoridad a la que considera responsable de la vulneración de los derechos colectivos a: i) la moralidad administrativa, ii) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, iii) la defensa del patrimonio público, iv) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, v) la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Pretensiones 2. El actor presenta las siguientes pretensiones[2]: “[…] Que se declaren vulnerados los derechos a. La moralidad administrativa; El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; La defensa del patrimonio público, El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;

La realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Y en consecuencia se ordenen (sic) al Municipio de SAN GIL, para que En consecuencia se ordene. 1. al municipio realice las obras necesarias para el desvió (sic) de los vehículos de alto tonelaje del sector comprendido entre el puente rojas pinilla y la estación de servicios la paloblanca. 2.

Que se orden (sic) la construcción de un puente peatonal en el sector ragonessy intercepción de la vía al hotel bella isla y el centro de San Gil. 3. que se ordene el pago de costas procesales o agencia de de (sic) derecho, por valor de 4 salarios mínimos las cuales son los costos o gastos relacionados con la defensa judicial de quien resulta ganador en un determinado litigio.

Estos costos o gastos, comúnmente conocidos como costas judiciales, deben ser asumidos por quien pierde el litigio o la querella. Las tarifas correspondientes a estas costas judiciales o agencias de derecho, están fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura, que en el acuerdo 1887 de 2003, estableció que dice:

ARTICULO PRIMERO. - Objetivo y ámbito de aplicación. Es objetivo de este acuerdo establecer, a nivel nacional, las tarifas de agencias en derecho aplicables a los procesos judiciales.

ARTICULO SEGUNDO. - Concepto. Se entiende por agencias en derecho la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa, a cargo de quien pierda el proceso, el incidente o trámite especial por él promovido, y de quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, revisión o anulación que haya propuesto, y en los casos especiales previstos en los códigos de procedimiento.

ARTICULO TERCERO. - Criterios. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables.

Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones.

PARAGRAFO. - En la aplicación anterior, además, se tendrán en cuenta las normas legales que en particular regulen la materia.

ARTÍCULO CUARTO. - Fijación de tarifas. Las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes, o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia.

PARÁGRAFO. En los eventos de terminación del proceso sin haberse proferido sentencia, o ésta sea solamente declarativa, se tendrán en cuenta los criterios previstos en el artículo tercero, sin que en ningún caso la tarifa fijada supere el equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Que se ordene conformase (sic) el Comité de verificación del cumplimiento de la sentencia, que trata el inciso 5º del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, con la participación de las partes y del juez. […]”.

Presupuestos fácticos 3. Los hechos en los que se fundamenta la acción son, en síntesis, los siguientes[3]: 3.1. El actor señaló que desde hace tiempo los vehículos nacionales de carga pesada pasan por el centro del Municipio de San Gil, lo que ha ocasionado gran cantidad de accidentes de vehículos entre los sectores “el derrumbe” y “Ragonessy” que terminan en el puente Rojas Pinilla, entre las calles 2 y 6 del Municipio. 3.2.

Manifestó que en los accidentes mencionados han muerto varias personas sin que se observe un compromiso serio de hacer una variante y que los mismos se presentan por la inclinación de la vía que genera un “[…] recalentamiento de frenos y la pérdida de los mismos […]” aunado al hecho de que la mayoría de vehículos son de alto tonelaje. 3.3.

Afirmó que el sector “Ragonessy” es residencial y tiene invasiones en el parque, en donde se encuentran menores de edad que a diario exponen sus vidas al tener que atravesar la vía central para llegar a sus colegios o al centro del Municipio de San Gil y, pese a que se ha incrementado la población en ese sector del Municipio, no se ha visto la preocupación por parte de la Administración Municipal de poner en funcionamiento un puente peatonal. 3.4.

Refirió que varias de las viviendas del sector “Ragonessy” están construidas, con la aprobación de planeación municipal, en un área declarada mediante acuerdo municipal como zona de reserva forestal y protección del parque El Gallineral, sin que se cumpla la norma y tampoco se asignen recursos para dar solución a la problemática que es cada día más grave. 3.5.

Finalmente señaló, por un lado, que en el sector funcionan locales comerciales que ponen en riesgo la vida de las personas que los frecuentan y, por el otro, que en los accidentes ocurridos han muerto familias completas cuyas viviendas quedan completamente destruidas. Actuaciones en primera instancia 4. Inicialmente por reparto conoció de esta acción popular el Juzgado Adjunto (Descongestión) del Juzgado Primero Administrativo en Oralidad del Circuito Judicial de San Gil, Despacho que mediante auto proferido el 29 de enero de 2013[4] admitió el presente medio de control y dispuso notificar personalmente al Municipio de San Gil, al Ministerio Público, al Defensor del Pueblo y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[5] y los artículos 21 y 22 de la Ley 472 para que procedieran a su contestación, propusieran excepciones, solicitaran pruebas y allegaran los documentos que pretendieran hacer valer como tales. 5.

En auto proferido el 16 de abril de 2013[6] el Juzgado Adjunto (Descongestión) del Juzgado Primero Administrativo en Oralidad Judicial de San Gil ordenó vincular al Departamento de Santander y al Instituto Nacional de Vías. 6. Mediante auto proferido el 18 de julio de 2013[7], el Juzgado Adjunto (Descongestión) del Juzgado Único Administrativo del Circuito de San Gil ordenó vincular: i) a los integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros: Constructora Carlos Collins S.A., Constructora Montecarlo Vías S.A.S., Álvarez y Collins S.A., KMC Ingenieros Ltda. y Proyectos S.A.; ii) al Fondo de Adaptación; y iii) a la Agencia Nacional de Infraestructura, conforme al inciso final del artículo 18 de la Ley 472. 7.

Por auto proferido el 31 de julio de 2013[8], atendiendo a la supresión del Juzgado Adjunto (Descongestión) del Juzgado Primero Administrativo en Oralidad del Circuito Judicial de San Gil, el proceso fue devuelto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, Despacho que mediante providencia proferida el 15 de agosto de 2013[9] se declaró impedido para conocer del mismo y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el numeral 8.º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, teniendo en cuenta que el Juez tiene formulada una querella por el delito de calumnia contra el actor popular. 8.

Mediante auto proferido el 26 de septiembre de 2013[10], el Tribunal Administrativo de Santander resolvió la solicitud de impedimento mencionada supra declarándolo fundado y, en consecuencia, designó como Juez Ad Hoc a la Juez Trece del Circuito Judicial Administrativo de Bucaramanga, Despacho que a su vez, por auto proferido el 24 de octubre de 2013[11], resolvió remitir por competencia el asunto al Tribunal Administrativo Oral de Santander en razón a que el Instituto Nacional de Vías es una entidad del orden nacional. 9.

El Tribunal Administrativo de Santander avocó el conocimiento del presente asunto mediante providencia proferida el 3 de diciembre de 2013[12] y declaró la nulidad de las actuaciones posteriores a la vinculación del Instituto Nacional de Vías. 10. Por auto proferido el 19 de agosto de 2014, la Magistrada Sustanciadora en la primera instancia: i) ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar formulada por la parte actora, ii) ordenó la publicación del aviso a la comunidad, iii) requirió pruebas a la Secretaría de Tránsito del Municipio de San Gil, a la Corporación Fondo de Prevención Vial y a la Unidad Básica del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses del Municipio de San Gil y iv) vinculó al proceso a la Agencia Nacional de Infraestructura y a la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros. 11.

El 16 de diciembre de 2014[13] se ordenó la vinculación de la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, en su componente de Policía de Carreteras y la Agencia Nacional de Seguridad Vial, disponiendo que se les corriera traslado de la demanda y de la medida cautelar. En la misma providencia se decretó una medida cautelar consistente en la orden a la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S y a la Policía Nacional de Carreteras de “[…] adoptar las medidas que técnica y legalmente estimen se puedan aplicar al tramo vial sector Ragonessy – Puente Rojas Pinilla del municipio de San Gil, para obtener que los conductores y peatones transiten bajo la velocidad permitida y adviertan el respeto de la señalización de seguridad vial […]”. 12.

Por auto proferido el 27 de septiembre de 2016, día señalado para la celebración de la audiencia especial de pacto de cumplimiento, el Tribunal tuvo como pruebas documentales aquellas aportadas por la parte actora, el INVÍAS, el Departamento de Santander, la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional; de igual manera decretó pruebas de oficio, entre las que incluyó las solicitadas por el actor popular, el INVÍAS y la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros. 13.

En auto proferido el 8 de noviembre de 2016[14] se decretó el cierre del periodo probatorio y se corrió traslado a las partes para que formularan alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo en el asunto. 14. Una vez agotadas las etapas procesales previstas en la Ley 472, el Tribunal profirió sentencia, en primera instancia, el 16 de febrero de 2017[15]. 15.

Mediante autos proferidos el 28 de febrero[16] y 9 de marzo de 2017[17] y el 30 de enero de 2018[18], el Despacho sustanciador, en la primera instancia, concedió los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de San Gil, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. y rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura contra la sentencia proferida el 16 de febrero de 2017.

Intervenciones de las entidades accionadas 16. Las autoridades demandadas contestaron la demanda y ejercieron su derecho de defensa en los siguientes términos: 17. El Municipio de San Gil[19], mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 17.1. No existe vulneración de derechos colectivos por parte del Municipio de San Gil, porque si bien es cierto que los vehículos pesados pasan por el tramo de la vía nacional que atraviesa el Municipio, tal circunstancia no es, en sí misma, un problema. 17.2.

Las autoridades municipales nunca se han comprometido a construir ningún desvío en la vía nacional, habida cuenta que una obra de tal magnitud requiere de inversión por parte de la Nación y los Departamentos. 17.3. El sector del puente que conduce al Hotel Bella Isla hasta el barrio Altos del Gallineral es una zona catalogada como residencial pero solamente a un costado de la vía nacional que conduce a Bucaramanga, el otro costado es zona de amenaza.

Asimismo, en el sector aledaño a la vía nacional que va desde el puente Rojas Pinilla hasta “Ragonessy” hay zonas catalogadas como de Actividad Múltiple y de Actividad Comercial. 17.4. Todas las licencias otorgadas por la Secretaría de Planeación Municipal de San Gil se ciñen a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico colombiano y, en ese sentido, no es cierto que el Municipio haya autorizado construcción de viviendas en zonas de reserva forestal. 17.5.

Formuló las excepciones de “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]”, “[…] Falta de supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular […]” y “[…] Excepción genérica […]”, por considerar que quien debe realizar las medidas necesarias en la vía, como reductores de velocidad y una debida señalización, así como la realización de estudios para determinar la viabilidad y necesidad de un puente peatonal en el sector, es el Instituto Nacional de Vías, quien la tiene a su cargo. 18.

El Departamento de Santander[20], mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 18.1. El corredor vial que se menciona en la demanda es de competencia exclusiva del Municipio de San Gil en atención a que las vías que competen al orden departamental son las secundarias, que para el caso concreto es la vía San Gil – Charalá – Duitama. 18.2.

La vía comprende el área urbana del Municipio de San Gil conforme a lo dispuesto en los artículos 11 y 16 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993[21]. 18.3. Formuló las excepciones de “[…] Autonomía de las Entidades Territoriales […]”, “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]” y “[…] Excepción genérica que se pruebe en el proceso […]”, como quiera que, a su juicio, el mantenimiento y reparación de las vías urbanas del Municipio de San Gil corresponde única y exclusivamente a éste, en ejercicio de la autonomía que le confiere la Constitución y la Ley. 19.

El Instituto Nacional de Vías, INVÍAS[22], mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 19.1. El Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992[23] reestructuró el Fondo Vial Nacional en Instituto Nacional de Vías y le impuso la función de ejecutar la política del gobierno nacional en relación con la infraestructura vial de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte. 19.2.

Las acciones populares no pueden imponer al Estado la ejecución de obras o adopción de políticas gubernamentales con el fin de proteger derechos colectivos, teniendo en cuenta que imponer tales cargas va en contra del principio constitucional de separación de poderes en el entendido que “[…] el ordenador del gasto no puede ser el juez de primera instancia, quien no está por supuesto al tanto del presupuesto o de disponibilidades de caja o tesorería […]”. 19.3.

No existe ningún concepto técnico o estudios de tráfico que viabilicen la pretensión exagerada del actor popular. Al respecto, el Instituto Nacional de Vías está elaborando un inventario de las necesidades en las vías de su competencia para proponer a Planeación la apropiación de recursos para ejecutar obras que resulten técnicamente viables. 19.4.

Por requerimiento del INVÍAS, la Agencia Nacional de Infraestructura informó que el Fondo de Adaptación[24] está adelantando la convocatoria abierta FA-CA-030-2012 cuyo objeto es contratar la consultoría especializada para la estructuración integral del corredor vial Bogotá – Bucaramanga – Pamplona, en el que se incluye la intervención del corredor de la variante de San Gil. 19.5.

El Instituto Nacional de Concesiones –hoy Agencia Nacional de Infraestructura- y su concesionario Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros tienen responsabilidad por la omisión en la ejecución de los senderos peatonales de la vía, teniendo en cuenta que estuvo a su cargo desde el año 2002 hasta abril del año 2012 sin adelantar ninguna obra, pese a que el contrato de concesión 1161 de 2001, suscrito entre las dos entidades mencionadas, tenía dentro de las obligaciones a cargo del concesionario “[…] construir, mantener, conservar, y rehabilitar puentes y senderos peatonales como la del objeto de examen […]”. 19.6.

La vía aludida por el actor popular cuenta con las características reglamentarias de una vía vehicular y está debidamente señalizada, en ese sentido, la necesidad de las obras referidas en la demanda no está demostrada. 19.7. Las entidades llamadas a responder son, por una parte, el Instituto Nacional de Concesiones – hoy Agencia Nacional de Infraestructura- y su contratista Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros por tratarse de una vía concesionada desde el 2002 hasta abril de 2012 y, por la otra, el Municipio de San Gil en cumplimiento de los deberes que le imponen el artículo 82 de la Constitución Política, el artículo 1 del Decreto 1504 de 4 de agosto de 1998[25] y el artículo 10 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997[26]. 19.8.

Con fundamento en las anteriores afirmaciones formuló las excepciones de “[…] La genérica […]”, “[…] El medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y el decreto de obras públicas […]”, “[…] El principio de planeación aplicado a la Contratación Pública […]” y “[…] Inexistencia de la obligación por parte del Instituto Nacional de Vías […]”. 20.

La Agencia Nacional de Infraestructura[27], mediante apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 20.1. La vía objeto del presente litigio es una vía concesionada en virtud del contrato de concesión núm. 1161 de 2001 y forma parte de la red troncal nacional pavimentada ubicada en los departamentos de Cundinamarca, Boyacá y Santander, recorriendo 30 municipios entre los que se incluye San Gil. 20.2.

La cláusula 11 del mencionado contrato de concesión estableció una causal anticipada del mismo, en el siguiente supuesto: “[…] Cuando el valor del Ingreso Generado, en un determinado periodo bimestral de ejecución del Contrato, sea igual o superior al Ingreso Esperado, esto será causal de terminación anticipada del Contrato, para lo cual el Concesionario y el Interventor comunicarán al INVIAS, dentro de los tres (3) Días Calendario siguientes a la suscripción del acta bimestral correspondiente, esta circunstancia, para que el INVIAS tome posesión del Proyecto en un término máximo de dos (2) meses, término que puede ser reducido a opción del INVIAS […]” 20.2.1.

El 9 de enero de 2012, una vez se cumplió la situación anteriormente mencionada, el Estado inició la toma de posesión del corredor vial que culminó el 1 de abril de 2012, momento en el que, por un lado, cesaron las obligaciones por parte del concesionario y la ANI y, por la otra, el corredor fue entregado al INVÍAS para su operación y mantenimiento mientras se adelantaba un nuevo proceso licitatorio. 20.3.

Posteriormente se firmó el contrato de concesión núm. 517 de 11 de diciembre de 2013 cuyo objeto fue el otorgamiento de una concesión para que el concesionario realice por su cuenta y riesgo el reforzamiento, obras de construcción, operación y mantenimiento, según corresponda, del proyecto vial Zipaquirá – Bucaramanga (Palenque) y la preparación de los estudios a detalle a que hubiere lugar, la gestión predial, social y ambiental, la obtención y/o modificación de licencias ambientales o permisos y la financiación en el corredor concesionado. 20.4.

Dentro de los contratos de concesión 1161 de 2001 y 517 de 2013 la Agencia Nacional de Infraestructura tiene la función de vigilar y controlar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el concesionario y no la ejecución de obras públicas, labor asignada al concesionario en cumplimiento del objeto contractual. 20.5. Mediante informe dirigido al Gerente de Proyectos Carretero 1 de la Agencia Nacional de Infraestructura, el Director del Proyecto Zipaquirá – Bucaramanga (Palenque) de la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., manifestó que en las intersecciones de la vía nacional con el Municipio de San Gil existe una demarcación y señalización vertical y que se instalaron sonorizadores sobre la demarcación virtual (resaltos), como una forma de contribuir a que los usuarios de la vía reduzcan la velocidad en las zonas de alta pendiente. 20.6.

La Agencia Nacional de Infraestructura está realizando estudios y diseños de la infraestructura del corredor vial mencionado, entre los que se incluyen pasos peatonales y variantes necesarias para el Municipio de San Gil. El mencionado proyecto se encontraba en ese momento en fase de estructuración y se esperaba comenzar el proceso de licitación en el primer semestre de 2015. 20.7.

No existe prueba del daño contingente, amenaza o agravio de los derechos colectivos invocados y está probado que la Agencia Nacional de Infraestructura ha ejercido las funciones que le corresponden en relación con los contratos de concesión para el corredor vial Zipaquirá – Bucaramanga (Palenque), en ese orden de ideas, no se configura la vulneración a los derechos colectivos invocada por la parte actora. 20.8.

En cuanto a la solicitud del actor popular de construir un puente peatonal en el sector “Ragonessy”, intersección de la vía al Hotel Bella Isla y el centro del Municipio de San Gil, tal competencia corresponde al Municipio en aplicación de lo dispuesto en el artículo 311 de la Constitución Política que establece que a la mencionada entidad territorial le corresponde construir las obras que demande el progreso local y ordenar el desarrollo de su territorio. 20.9.

Adicionalmente se expidieron la Ley 388 de 1997 y el Decreto 879 de 1998 que ratifican en cabeza del municipio la obligación de coordinar y ejecutar el ordenamiento territorial de su competencia y no establecen ninguna obligación en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura, máxime cuando la construcción de un puente peatonal que no esté estipulado en el contrato de concesión contraría el principio de planeación que rige la contratación estatal. 20.10.

Formuló las excepciones de “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]” y “[…] excepción genérica […]”, por cuanto considera que no tiene competencia para realizar las obras solicitadas por el actor bajo ninguno de los contratos de concesión mencionados, habida cuenta que, por una parte, el contrato núm. 01161 de 2001 ya fue reversado y, por la otra, el contrato núm. 517 de 2013 es principalmente de mantenimiento y rehabilitación por lo que las obras solicitadas excederían el objeto de este. 21.

Los integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros: sociedades Alvarez y Collins S.A., Constructora Carlos Collins S.A., Proyectos S.A., K.M.C. S.A.S y Constructora Montecarlo Vías S.A.S.[28], mediante apoderado, se opusieron a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 21.1. La Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros no puede ser vinculada al presente proceso atendiendo a la terminación del contrato de concesión núm. 1161 de 2001, que fue revertido al Estado para su administración, operación y mantenimiento el 1.º de abril de 2012. 21.2.

La demanda hace referencia a la obligación del Municipio de San Gil de ejecutar las obras pretendidas, lo que demuestra el actuar diligente de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros en el cumplimiento cabal de sus obligaciones. 21.3. La construcción de obras de espacio público, como el puente peatonal o la variante solicitada en la demanda, nunca ha estado a cargo de la Unión Temporal y en ese sentido, no tiene ninguna relación con los hechos y obligaciones relatados en la demanda. 21.4.

Durante la vigencia del contrato de concesión núm. 1161 de 2001, la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros cumplió con todas las obligaciones a satisfacción, manteniendo una calificación superior a 4.0, lo que se traduce en que “[…] proveyó óptimas condiciones de transitabilidad y circulación a lo largo del corredor vial, tanto en sus elementos de pavimento como en la señalización tanto vertical como horizontal […]”, además, dentro de sus atribuciones no se incluyó la construcción de obras adicionales en jurisdicción del Municipio de San Gil. 21.5.

Asimismo, durante el cumplimiento del contrato de concesión núm. 1161 de 2001 la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros siempre tuvo el interés de preservar los derechos colectivos, para cuyo efecto instaló en el Municipio de San Gil reductores de velocidad y reforzó la señalización preventiva, razón por la cual queda demostrada su diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales. 21.6.

Las acciones populares no son el mecanismo para que se ordene la ejecución de obras públicas, habida cuenta que dichas obras son precedidas por unos estudios y diseños previos y por la disposición de recursos respaldados por el presupuesto del ente ejecutor y de un plan de desarrollo. 21.7. Con fundamento en lo anterior formularon las excepciones de “[…] Ausencia de legitimación en la causa por pasiva y ausencia de obligación […]”, “[…] Ausencia de obligación durante la vigencia del contrato de concesión […]”, “[…] Nunca se generó vulneración o amenaza de derechos colectivos por parte de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros […]” y “[…] Naturaleza de las Acciones Populares […]”. 22.

La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional[29], mediante apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 22.1. Las soluciones a la problemática que se presenta escapan a la competencia de la Policía Nacional, en el entendido que no es esta entidad, a través de la Dirección Nacional de Tránsito y Transporte, la llamada a cumplir las pretensiones de la demanda, que son obras públicas cuya ejecución corresponde a los entes territoriales o a las entidades públicas encargadas del sostenimiento de la infraestructura vial nacional, teniendo en cuenta si la vía es nacional o municipal. 22.2.

La Ley 388 de 1997 y el Decreto 879 de 1998 radican en cabeza de los municipios la obligación de construir las obras que requiera el desarrollo de los mismos y, en caso de que las obras sean requeridas en vías nacionales, la responsabilidad también es del Instituto Nacional de Vías. 22.3. Las entidades que deben involucrarse en el presente asunto, para establecer si han causado algún daño colectivo, son el Municipio de San Gil y el Instituto Nacional de Vías atendiendo a la misionalidad específica asignada a éstos. 22.4.

Formuló las excepciones de “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]” y “[…] Ausencia de Imputabilidad por Inexistencia de Obligación respecto a las pretensiones […]” y “[…] Excepción genérica […]”, como quiera que, a su juicio, no existen acciones u omisiones por parte de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional que hayan vulnerado o pretendan vulnerar los derechos colectivos señalados en la demanda. 23.

La Agencia Nacional de Seguridad Vial[30], mediante apoderada, contestó la demanda en los siguientes términos: 23.1. Ninguna de las pretensiones de la demanda es del resorte de la Agencia Nacional de Seguridad Vial teniendo en cuenta que: i) no tiene funciones de restricción de tráfico, ii) las competencias de señalización y demarcación de las vías nacionales, así como la colocación de reductores de velocidad y construcción de puentes peatonales corresponde a la Agencia Nacional de Infraestructura, y iii) la suspensión de las licencias de construcción en el tramo que atraviesa el Municipio de San Gil es de competencia de la Alcaldía Local. 23.2.

La gestión de las autoridades nacionales en materia de seguridad vial se realiza sobre vías del mismo orden de acuerdo con lo establecido en la Ley 105 de 1993; por su parte, las entidades territoriales poseen autonomía en su jurisdicción derivada de la Constitución Política y replicada en el Código Nacional de Tránsito. 23.3. Las funciones de las autoridades nacionales respecto de las territoriales en materia de Seguridad Vial están basadas en los principios de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad conforme al artículo 288 de la Constitución Política. 23.4.

La finalidad de la Agencia Nacional de Seguridad Vial es la reducción de víctimas por accidentes y hechos de tránsito sin que esto implique que tenga funciones de señalización, provisión de personal de control en las vías, dotación de infraestructura de reductores de velocidad, ni dotación de patios o grúas en el nivel territorial. 23.5.

Formuló la excepción de “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]”, como quiera que, a la Agencia Nacional de Seguridad Vial no le corresponde intervenir funcionalmente en las actuaciones u omisiones que se alegan como contrarias al derecho o interés colectivo, ni le son atribuibles los hechos que alude el actor popular. La audiencia de pacto de cumplimiento 24.

Esta audiencia tuvo lugar el día 27 de septiembre de 2016[31], con la asistencia del apoderado del Municipio de San Gil, el apoderado del INVÍAS, el apoderado de la Agencia Nacional de Infraestructura, el apoderado de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, el apoderado de la Nación Ministerio de Transporte - Agencia Nacional de Seguridad Vial, el apoderado del Departamento de Santander, el apoderado de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros y el agente del Ministerio Público, fecha en la que fue declarada fallida por inasistencia del actor popular.

La sentencia impugnada 25. El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia proferida el 16 de febrero de 2017, decidió[32]: “[…] Primero. Declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Santander y de los miembros de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros (Constructora Carlos Collins S.A., Constructora Montecarlo Vías S.A.S., Álvarez y Collins S.A., kmc Ingenieros Ltda. y Proyectos S.A.).

Segundo. Amparar los derechos colectivos a la seguridad pública y a la defensa del patrimonio público que están siendo vulnerados por el Municipio de San Gil, Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., Policía Nacional de Carreteras y la Agencia Nacional de Infraestructura. Tercero. Ordenar al Municipio de San Gil, Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. y a la Policía Nacional de Carreteras, adoptar las medidas que técnica y legalmente estimen se puedan aplicar al tramo vial sector Ragonessy – Puente Rojas Pinilla del municipio de San Gil, para obtener que los conductores y peatones transiten bajo la velocidad permitida y adviertan el respeto de la señalización de seguridad vial; de la anterior orden deberán presentar un informe detallado con las estimaciones adoptadas en la búsqueda de mitigar la accidentalidad en el sector.

Parágrafo. La Agencia Nacional de Seguridad Vial deberá brindar asesoría para el cumplimiento de estas órdenes en el ámbito de sus competencias. Cuarto. Ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura a que dentro de los tres (03) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia diseñen un programa de actividades a fin que se pueda conocer la fecha cierta en la que se iniciará la construcción. (sic) Quinto. Denegar las demás pretensiones.

Sexto. Condenar al Municipio de San Gil, Concesionaria Vial de Colombia S.A.S, Policía Nacional de Carreteras y a la Agencia Nacional de Infraestructura a pagar las costas procesales al actor popular.. Séptimo. Reconocer a la Aba. (sic) Nubia Rosa Rivera Ocampo portadora de la T.P. 106.803 del C.S. de la J., como apoderada de la Agencia de Seguridad Vial ANSV en los términos del documento poder que obra al folio 871 del Cuaderno 02 del expediente.

Octavo. Una vez en firme este proveído (sic), Archívese el expediente, previa las anotaciones en el Sistema Justicia. (sic) […]” (Destacado del original). 25.1. Una vez analizadas las pruebas obrantes en el proceso, el Tribunal destacó que en la problemática está involucrada una vía nacional en la que convergen deberes del Municipio de San Gil y de autoridades nacionales como el INVÍAS y la ANI. 25.2.

Consideró que el paso de la mencionada vía nacional por el casco urbano del Municipio de San Gil amenaza los derechos colectivos de transeúntes y residentes, en el sentido que el material probatorio demostró que en el tramo Ragonnessy y el puente Rojas Pinilla quienes transitan a pie y en vehículo están expuestos a un daño contingente de accidentalidad, que se ha materializado en lesiones y muertes. 25.3.

Asimismo, el Tribunal consideró que se configuró una omisión frente al daño contingente que representa el paso de la vía por el casco urbano del Municipio de San Gil, en el entendido que a pesar de que la Agencia Nacional de Infraestructura ya cuenta con una solución a la problemática advertida, mediante la construcción de una variante de la vía que pasa por los alrededores del Municipio, no se cuenta con una fecha de inicio de la misma. 25.4.

Indicó que la materialización del riesgo que representa en el Municipio de San Gil el tráfico vehicular por una vía nacional, muestra cifras constantes de accidentalidad en el sector “Ragonessy” y el puente Rojas Pinilla donde está en riesgo la vida humana. 25.4. Refirió que la mayoría de accidentes de tránsito que ocurren en el sector comprendido entre “Ragonessy” y el Hotel Bella Isla es consecuencia de no atender las normas de tránsito pero lo anterior no es óbice para que el Estado cumpla sus deberes de protección a los transeúntes. 25.5.

Una vez analizadas, por una parte, las medidas adoptadas por las entidades demandadas para hacer frente al riesgo mencionado, vale decir: i) obras de señalización vial instaladas por el INVÍAS y la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S; ii) convenios interadministrativos celebrados por la Policía Nacional con el Municipio de San Gil relacionados con pedagogía vial, mediante los cuales se realizaron jornadas de prevención y seguridad vial en el tramo del puente Rojas Pinilla y hasta el sector “el Derrumbe”; y iii) planeación de obras por parte del Municipio de San Gil en su Plan de Desarrollo como la construcción de 4 puentes peatonales en el casco urbano; y, por la otra, las obras llevadas a cabo en desarrollo de los contratos de concesión núms. 1161 de 2001 y 517 de 2013, celebrados por la importancia de la vía en cuestión a efectos de que particulares con experiencia lleven a cabo su administración y mantenimiento, el Tribunal concluyó que en el orden nacional se tiene previsto desde tiempo atrás un proyecto que construye un tramo vial variante que no pase por el casco urbano del Municipio de San Gil, sin que se tenga certeza de la fecha cierta de su ejecución. 25.6.

Al respecto, adujo que se cuenta con estudios y diseños de la variante desde el año 2012, los cuales fueron realizados en su momento por la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros y actualizados por el Concesionario Vial de Colombia S.A.S., sin que se haya iniciado la construcción. 25.7. El Despacho sustanciador, en la primera instancia, consideró que existe una mora de casi 5 años en la puesta en marcha de un proyecto vial necesario para el Municipio de San Gil, situación que amenaza el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público si se tiene en cuenta que los diseños ya realizados implicaron una inversión de recursos públicos pagados a un particular. 25.8.

Con fundamento en lo anterior, indicó que es necesario que la medida cautelar que decretó en el año 2014, consistente en “[…] la orden a la sociedad Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. y a la Policía Nacional de Carreteras, de adoptar las medidas que técnica y legalmente estimen se puedan aplicar al tramo vial sector Ragonessy – Puente Rojas Pinilla del municipio de San Gil, para obtener que los conductores y peatones transiten bajo la velocidad permitida y adviertan el respeto de la señalización de seguridad vial […]”, debía mantenerse hasta que se realice la construcción de la variante.

Recursos de apelación 26. El Municipio de San Gil[33] presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, por las razones que se sintetizan de la siguiente manera: 26.1. Adujo que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva debe prosperar para esa entidad territorial por cuanto, en sentido similar al Departamento de Santander, el Municipio no tiene a su cargo la administración y mantenimiento de la vía nacional. 26.2.

Mencionó que se configura un hecho superado en relación con el numeral 3 de la sentencia impugnada, puesto que las actividades decretadas en la medida cautelar se están ejecutando “[…] mucho antes de la expedición de la sentencia […]”, conforme consta en las copias de actas de reunión, aportadas al plenario en su momento, realizadas el 13 y 31 de enero de 2017 con la presencia del Alcalde del Municipio de San Gil, delegados de la Concesionaria Convicol S.A.S., la Gobernación de Santander, la Policía Nacional, la ANI, el INVÍAS y FENALCO y medios de comunicación, donde se acordaron y pusieron en marcha medidas preventivas y de control para vigilar el tránsito de maquinaria pesada en el sector, consistentes en: i) la instalación de un puesto de control permanente de la Policía Nacional, ii) la instalación de reductores de velocidad para regular el tránsito de vehículos, y iii) la instalación de un radar para controlar el exceso de velocidad. 27.

La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional[34] presentó recurso de apelación con fundamento en lo siguiente: 27.1. Indicó que de acuerdo con la misión de la Policía Nacional, establecida en el artículo 218 de la Constitución Nacional, dicha entidad no tiene competencia alguna para contribuir a la solución de la problemática planteada en el presente asunto.

Lo anterior, teniendo en cuenta que las pretensiones del actor constituyen obras públicas cuya ejecución corresponde a los entes territoriales o entidades públicas encargadas del sostenimiento de la infraestructura vial nacional, dependiendo de si la vía es nacional o municipal. 27.2. Informó que la Policía Nacional celebró un convenio con la Alcaldía Municipal de San Gil el 22 de agosto de 2016 para llevar a cabo la regulación y supervisión del sector objeto del presente asunto, con base en el cual se adelantaron controles en el inicio de la bajada del “Ragonessy” de manera periódica. 27.3.

Adujo que no ha surgido ningún tipo de obligación en relación con la Policía Nacional que tenga que ver con la construcción de las obras públicas que demanda la parte actora, atribución asignada por una parte, a los diferentes entes territoriales de conformidad con lo dispuesto en la Ley 388 y el Decreto 879 de 1998 y, por la otra, al Instituto Nacional de Vías cuando las obras sean requeridas en una vía nacional. 27.4.

Señaló que la obligación del Municipio de realizar obras estructurales requeridas para el debido funcionamiento de las vías urbanas encuentra su fundamento en el literal d) del artículo primero del Decreto 80 de 1987, y que corresponde al INVÍAS el mantenimiento y la señalización de las vías nacionales; en ese orden de ideas, estima que es respecto a las funciones de dichas entidades que se debe analizar si alguna de sus actuaciones u omisiones ha generado perjuicio a los habitantes del Municipio de San Gil. 27.5.

Finalmente, sostuvo que por parte de la Policía Nacional no se ha presentado ninguna acción u omisión que haya generado daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos que posibilite endilgarle algún tipo de responsabilidad en el asunto. 28. La Concesionaria Vial de Colombia S.A.S.[35] interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en la primera instancia, argumentando lo siguiente: 28.1.

En primer lugar, adujo que existe una ilegalidad en su vinculación al proceso teniendo en cuenta que ocurrieron una serie de irregularidades que afectaron su derecho de defensa y contradicción. Para el efecto, sostuvo que el procedimiento a aplicar para el decreto de medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos es el previsto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 28.2.

Conforme al inciso 2 del artículo 233 ibídem, una vez admitida la demanda el Juez ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de 5 días “[…] plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda […]”, lo cual no ocurrió en relación con Convicol S.A.S. 28.3.

Refirió que, adicionalmente, una vez examinadas las respuestas de las demás entidades demandadas al traslado de la solicitud de medida cautelar, el Tribunal resolvió vincularlo y decretar medidas cautelares en su contra, configurándose una clara vulneración a su derecho fundamental al debido proceso. 28.4. Sostuvo que una vez se le vinculó al presente asunto, no se le corrió traslado para que contestara la demanda, incurriendo el Tribunal en una nueva infracción a su derecho al debido proceso, habida cuenta que se le negó la oportunidad de controvertir los hechos y pretensiones tanto de la demanda, como de la solicitud de medidas cautelares. 29.5.

Concluyó esta primera parte diciendo que no es posible imponer condenas u órdenes a Convicol por su inadecuada vinculación al presente proceso judicial, circunstancia que le ha impedido ejercer correctamente su derecho de defensa. 29.6. En segundo lugar, informó que en el marco del contrato de concesión núm. 517 de 2013, Convicol cumplió de manera diligente y puntual la obligación contractual relacionada con el diseño e implementación de acciones necesarias para reducir los índices de accidentalidad en la vía, a través de estrategias preventivas de seguridad vial en el tramo objeto de la presente acción. 29.7.

Para el efecto, incluso antes del decreto de medidas cautelares, Convicol adelantó una serie de actividades como campañas de seguridad vial, señalización horizontal en el tramo “Ragonessy” – Puente Rojas Pinilla, instalación de resaltos y estoperoles, socialización de folletos informativos y material didáctico y reforzamiento de obras fijas, razón por la cual, a su juicio, la condena impuesta en la sentencia proferida, en la primera instancia, es innecesaria teniendo en cuenta que las medidas han sido adelantadas de manera constante e ininterrumpida por Convicol desde el 1 de enero de 2014. 29.8.

En tercer lugar, expresó que la ejecución del contrato de concesión núm. 517 de 2013 finalizó el pasado 31 de diciembre de 2016 y por tanto Convicol ya no es responsable de la administración de la vía nacional que va desde el Municipio de Zipaquirá hasta la ciudad de Bucaramanga. Lo anterior, de acuerdo a la lectura conjunta de las cláusulas 3, 4 y 81 del contrato, que establecieron que finalizaría al momento de la terminación de la etapa de operación y mantenimiento, la cual inició el día calendario siguiente a la fecha de suscripción del acta de terminación de la etapa pre operativa y se extendió hasta el vencimiento del contrato, es decir, una vez transcurridos los 3 años contados a partir de la suscripción del acta de inicio que ocurrió el 1 de enero de 2014.

En razón a lo anterior, sostuvo que no es posible endilgarle una responsabilidad e imponerle medidas en el presente asunto. 30. La Agencia Nacional de Infraestructura[36] se adhirió al Recurso de Apelación interpuesto por la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. con fundamento en lo siguiente: 30.1. Realizó un recuento de los objetos de los contratos de concesión 1161 de 2001 y 517 de 2013 con la finalidad de explicar que en el evento en que pudiera surgir alguna responsabilidad por causa de una ejecución defectuosa de las obras vinculadas al corredor vial en cuestión, los perjuicios causados solamente pueden ser reclamados al Concesionario quien es obligado por la ley y por el contrato. 30.2.

Refirió que las funciones de la ANI están establecidas en el Decreto 4165 de 2011 y entre las mismas no se encuentra ninguna relacionada con el mantenimiento y rehabilitación de las vías, habida cuenta que la ANI se encarga de la administración de los contratos de concesión mediante los cuales el concesionario obtiene una remuneración por la materialización de unos proyectos de infraestructura. 30.3.

Informó que el contrato de concesión núm. 517 se encontraba en etapa de liquidación y reversión a partir del 1 de enero de 2017 y en ese sentido, es muy importante que para efectos de la garantía de intervención en el proceso se vincule al INVÍAS, que será la entidad pública a la cual se le entregará el corredor vial. 30.4. Adujo que, si bien no tiene a cargo la realización de obras públicas, si debe ejercer la veeduría y vigilancia de la correcta operación y mantenimiento del proyecto Zipaquirá – Palenque, para lo cual se han sostenido tanto la garantía de operación, como la transitabilidad, con las condiciones de seguridad establecidas en los manuales de señalización vial vigentes, como fue reconocido por el a quo quien manifestó que fue debidamente probada la existencia de una señalización vial y la realización por parte de la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. de una adecuada prevención y mitigación del riesgo de accidentes para el corredor vial. 30.5.

Sostuvo que, de mantenerse la decisión proferida en la primera instancia, se sometería a la ANI a una situación de imposibilidad de cumplimiento dentro del marco legal de sus funciones, en tanto que el contrato que la faculta a llevar a cabo una administración y vigilancia se encuentra en etapa de liquidación y reversión. 30.6. Indicó que la cláusula 2 del contrato de concesión referido, en concordancia con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, fijó la constitución de una póliza o amparo de responsabilidad civil extracontractual “[…] para mantener indemne por cualquier concepto a la Agencia Nacional de Infraestructura frente a las acciones, demandas o reclamaciones derivadas de daño y perjuicios causados […]”. 30.7.

Precisó que el deber de vigilancia y supervisión que la ANI debe ejercer sobre el concesionario recae sobre los aspectos material, técnico, financiero y jurídico, por tanto no puede predicarse que deba entrar a ejecutar obras. 30.8. Afirmó que en el presente asunto no se probó la relación entre la acción u omisión de la entidad y el daño efectivo, por el contrario, las pruebas dieron cuenta de las labores de mantenimiento y seguridad vial ejecutadas por la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. bajo la administración y veeduría de la ANI. 30.9.

Mencionó que el Tribunal efectuó una valoración parcial de las circunstancias actuales de transitabilidad del corredor vial en el sector del tramo “Ragonessy” y el hotel Bella Vista, en tanto no puede considerarse que la inobservancia de la señalización por parte de los transeúntes y vehículos en movimiento sea una falla en el servicio de la ANI por acción u omisión, habida cuenta que, si bien se garantiza el cumplimiento de lo reglado en el manual de señalización vigente, el riesgo lo está generando el colectivo que se desplaza faltando a las normas. 30.10.

Finalmente, informó que el corredor vial Zipaquirá – Bucaramanga –Palenque fue reversado al INVÍAS el 30 de junio de 2017, en virtud de la terminación del contrato de concesión núm. 517 de 2013, como consta en el acta de la misma fecha. Actuaciones en segunda instancia 31. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 28 de noviembre de 2017[37] devolvió el proceso al Tribunal Administrativo de Santander para que se pronunciara respecto de la concesión del recurso de apelación presentado por la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. 32.

Por auto proferido el 2 de mayo de 2018[38], se admitieron los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de San Gil, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., así como el recurso de apelación adhesiva presentado por la Agencia Nacional de Infraestructura, contra la sentencia de 16 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. 33.

Mediante auto proferido el 10 de agosto de 2018[39], se negó el decreto de la prueba solicitada por el Municipio de San Gil porque la misma no cumplió con los requisitos dispuestos en el artículo 212 de la Ley 1437. 34. Por auto proferido el 19 de septiembre de 2018[40], se ordenó correr traslado a las partes para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión, igualmente, vencido el término anterior, se ordenó surtir traslado al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado por diez (10) días.

Alegatos de conclusión 35. La Sala observa que en esta instancia procesal, la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros, el Municipio de San Gil, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Agencia Nacional de Seguridad Vial, allegaron alegatos de conclusión. 35.1. La Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. – Convicol S.A.S.[41] solicitó que se revoque la sentencia apelada, se nieguen las pretensiones y se declare que cumplió con la totalidad de las obligaciones pactadas dentro del contrato de concesión núm. 517 de 2013 y por tanto no tiene el deber de responder por ninguna obligación en el presente asunto, ni vulneró ningún derecho colectivo, con fundamento en las siguientes consideraciones: 35.1.1.

Indicó que se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva de Convicol S.A.S. teniendo en cuenta que el contrato de concesión núm. 517 estableció en su cláusula núm. 78 los riesgos en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura, entre los cuales se incluyen “[…] Los efectos favorables o desfavorables del riesgo político social, tales como acciones populares, acciones colectivas y acciones judiciales o no judiciales que impidan la instalación de casetas de Peaje, impliquen el movimiento de Estaciones de Peaje y/o ejecución de obras complementarias […]”. 35.1.2.

Para complementar el anterior argumento, expresó que el día 30 de junio de 2017 se suscribió el Acta de Reversión y Entrega de la Infraestructura Vial y Bienes Afectados al Contrato de Concesión núm. 517 de 2013, en la cual quedó evidenciado el recibo a satisfacción de todas las obras incluidas en el objeto del mencionado instrumento contractual. 35.1.3.

Informó que dentro de las obligaciones pactadas dentro del contrato de concesión, quedó a cargo de Convicol S.A.S. el diseño e implementación de todas las acciones necesarias para reducir índices de accidentalidad en toda la vía concesionada a través de estrategias preventivas que permitieran mejorar la seguridad de los usuarios, atribución que fue cumplida de manera diligente y puntual por la concesionaria que, para el efecto, llevó a cabo: i) campañas de seguridad vial, ii) señalización horizontal en el tramo “Ragonessy” – Puente Rojas Pinilla, iii) instalación de resaltos estoperoles, iv) socialización de folletos informativos y materiales didácticos, y v) reforzamiento de obras fijas – señalización tipo chevrón continua. 35.1.4.

Finalmente, adujo que resulta imposible una condena en su contra consistente en obligaciones de hacer, en la medida que la ejecución del contrato de concesión núm. 517 de 2013 finalizó, su infraestructura fue revertida y finalmente se liquidó. 35.2. La Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros[42] solicitó que se confirme la decisión adoptada, en la primera instancia, con fundamento en lo siguiente: 35.2.1.

Sostuvo que el contrato de concesión 1161 de 2001 finalizó el 1 de abril de 2012 con la reversión del contrato a la Agencia Nacional de Infraestructura y en el mismo no se previó la construcción o adecuación de un puente peatonal en el sector “Ragonessy”, intersección de la vía al Hotel Bella Isla y el centro del Municipio de San Gil. 35.2.2.

Indicó que el corredor vial fue posteriormente concesionado a la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. y en ese sentido no le asiste legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto, habida cuenta que quedó demostrado que no es responsable de los hechos objeto de la presente acción. 35.2.3. Informó que la gestión social, predial, ambiental y construcción de la variante de San Gil ya fue adjudicada a la firma Concay S.A. por parte del INVÍAS el 28 de junio de 2018, con una inversión prevista para la construcción de dicha variante de una suma cercana a los $173.033.000, cuya ejecución se tiene proyectada en un plazo de 54 meses. 35.3.

El Municipio de San Gil[43] solicitó que se declare configurado el fenómeno del hecho superado y se reconozca su excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con base en las siguientes consideraciones: 35.3.1. Manifestó que se configura un hecho superado frente a las órdenes proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander, en la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que el INVÍAS adjudicó el proceso licitatorio núm. LD-PO-003-2018, para la gestión social, predial, ambiental y construcción de la variante de San Gil con la firma Concay S.A., la cual contará con una longitud de 9.7 kilómetros, calzada de 7,3 metros de ancho e infraestructura especial con 4 intersecciones, de acuerdo a lo publicado en la página web del INVÍAS.

En ese sentido, se está dando cumplimiento al numeral 4 de la sentencia en el cual se ordenó a la ANI “[…] que dentro de los tres (03) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia diseñen un programa de actividades a fin que se pueda conocer la fecha cierta en la que se iniciará la construcción […]”. 35.3.2. En relación con la directriz contenida en el numeral 3 de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, sostuvo que las medidas ordenadas se han venido ejecutando por el Municipio de manera previa a que se profiriera la decisión, como en su momento lo expresó en el recurso de apelación (supra 26.2.). 35.3.3.

Expresó que el a quo concluyó que prosperaba la excepción de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Santander debido a que no tiene a su cargo la administración y mantenimiento de la vía nacional, pero omitió decidir lo mismo en relación con el Municipio a pesar de que, a su juicio, está en la misma situación que el Departamento respecto de la vía objeto del presente asunto, la cual está a cargo del Estado a través del INVÍAS y la ANI, aunado a que el Municipio no interviene ni aporta recursos para la ejecución de dicha obra. 35.4.

La Agencia Nacional de Infraestructura[44], mediante apoderado, presentó alegatos de conclusión en los siguientes términos: 35.4.1. Luego de hacer un recuento del objeto y funciones definidas en el Decreto 4165 de 2011, afirmó que no tiene asignada ninguna atribución relacionada con la ejecución de obras públicas, en el entendido que solamente se encarga de la administración de los contratos de concesión. 35.4.2.

Indicó que las labores que lleva a cabo frente a cada corredor vial son determinadas por las funciones asignadas normativamente y por lo pactado en los contratos de concesión, que constituyen ley para las partes y generan obligaciones exclusivas a cargo del particular. 35.4.3. Explicó las fases del contrato de concesión núm. 1161 de 2001 para concluir que las obras reclamadas por el actor popular no se encontraban dentro del alcance del proyecto, diseñado en su momento por el INVÍAS. 35.4.4.

Indicó que debían tenerse en cuenta tres situaciones determinantes: i) Corresponde al Municipio, conforme a lo dispuesto en el artículo 311 de la Constitución Política, construir las obras que demande el progreso local y ordenar el desarrollo de su territorio, función igualmente asignada en la Ley 388 y el Decreto 879 de 1998 a dichas entidades territoriales. ii) El contrato de concesión núm. 1161 de 2001, suscrito entre el INVÍAS y la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros, no estableció ninguna adecuación de puentes peatonales, razón por la cual, ordenar la realización de esa obra contraría el principio de planeación. iii) Con fundamento en lo dispuesto en la Resolución 1050 de 5 de mayo de 2004[45], expedida por el Ministerio de Transporte, la instalación de resaltos en la vía constituye una alternativa eficiente que obliga a los conductores a disminuir su velocidad de circulación para efectuar la transición de una velocidad determinada a una de menor magnitud en un tramo relativamente corto y éstos deberán preferirse a aquellas medidas que exijan una intervención más costosa como lo es la construcción de estructuras elevadas o puentes peatonales. 35.4.5.

Adujo que de los hechos narrados por el actor popular y de su “[…] precario arsenal de pruebas aportadas […]” no es posible acreditar que la ANI haya incurrido en alguna acción u omisión determinante en el asunto. 35.4.6. A su juicio, en el caso sub examine no se evidencia la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, habida cuenta que el material probatorio no permite establecer idóneamente que se esté materializando alguna amenaza o afectación, presupuesto fundamental para acceder al amparo; por tanto las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar. 35.4.7.

Finalmente dijo que debe tenerse en cuenta que el corredor vial ya no se encuentra a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura como quiera que fue reversado al INVÍAS desde el pasado 30 de junio de 2017. 35.5. La Agencia Nacional de Seguridad Vial[46] solicitó que se le desvincule del presente asunto con fundamento en lo siguiente: 35.5.1.

Señaló que de conformidad con el análisis de las competencias establecidas en la ley que la creó, Ley 1702 de 27 de diciembre de 2013[47], se acredita su falta de legitimación en la causa por pasiva. 35.5.2. Lo anterior en atención a que los artículos 3.º y 9.º ibídem, referidos al objeto y funciones de la Agencia Nacional de Seguridad Vial no le asignan ninguna competencia relacionada con “[…] realizar las obras necesarias para desviar los vehículos de alto tonelaje a fin de que no transiten por el sector comprendido entre el puente Rojas Pinilla y la estación de servicios la Paloblanca […] construir un puente peatonal en el sector de ragonessy y la intersección de la vía al hotel Bella Isla y el centro de San Gil […]”. 35.5.3.

Mencionó que del trámite efectuado al caso bajo análisis se deduce que la Agencia Nacional de Seguridad Vial no tiene responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, habida cuenta que no hay una acción u omisión de su parte que se relacione con el asunto. Concepto del Ministerio Público 36. El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado[48], luego de realizar un recuento de los antecedentes, hechos y actuaciones surtidas dentro de la primera instancia y de efectuar una valoración a las pruebas obrantes dentro del proceso, solicitó a la Sala confirmar el fallo proferido en primera instancia y declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva en favor de la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., toda vez que en la actualidad, y para el momento en que se vaya a ejecutar la sentencia, ya no existe un vínculo contractual que le genere obligaciones. 36.1.

Conceptuó que por una parte, al Municipio de San Gil le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, ordenar el desarrollo de su territorio y el mejoramiento social de sus habitantes y, por la otra, al alcalde específicamente le corresponde cumplir la ley, conservar el orden público y dirigir la acción administrativa de su municipio, de conformidad con los artículos 311 y 315 de la Constitución Política. 36.1.1.

En concordancia, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 136 de 1994, el Municipio debe velar por el orden público, el mejoramiento de la gestión local, la ejecución de acciones tendientes a la protección de las personas y el diseño, dirección e implementación de estrategias y políticas de respeto y garantía de los derechos humanos. 36.1.2. Por su parte, mediante la Ley 1503 de 29 de diciembre de 2011[49], reglamentada por el Decreto 2851 de 2013, se hace un llamado a todas las entidades del sector público para que diseñen un plan estratégico de seguridad vial. 36.1.3.

De acuerdo a lo anterior, el Ministerio Público expresó que al Municipio de San Gil le incumbe interés en el presente asunto, por cuanto es de su competencia la adopción de las medidas que técnica y legamente estime necesarias para proteger los derechos colectivos amparados en la primera instancia. En ese sentido, lo que el Municipio denominó hecho superado por la ejecución de medidas preventivas y de control en la vía en cuestión, comprende su función como primera autoridad administrativa y no termina allí. 36.2.

En lo que atañe al recurso de apelación formulado por la Policía Nacional, indicó que dentro de sus dependencias se cuenta con la Dirección de Tránsito y Transporte, cuya misión es contribuir con la movilidad, aplicar normas de tránsito y prevenir la accidentalidad de los usuarios de las vías, conforme a lo dispuesto en la Ley 1310 de 26 de junio de 2009[50]. 36.2.1.

Afirmó que la Policía Nacional si tiene legitimación en la causa por pasiva por las competencias que le ha asignado la ley y no puede excusarse aduciendo que carece de competencia para adelantar procesos contractuales o de ejecución de obras públicas, teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia no se limita solo a eso, sino que ordena a cada entidad, en el marco de sus competencias, actuar para minimizar, mitigar o eliminar las amenazas o riesgos. 36.3.

Frente a Convicol S.A.S. expresó, por una parte, que su vinculación al proceso si se hizo en debida forma, pudiendo ejercer su derecho de defensa y contradicción y, por la otra, que el plazo de ejecución de 3 años del contrato de concesión núm. 517 de 2013 se cumplió el 31 de diciembre de 2016. En ese sentido, para la fecha de presentación de la demanda (10 de diciembre de 2012) el contrato se encontraba vigente, sin embargo, en la actualidad la relación contractual ya se encuentra terminada, lo que implica que la sentencia de primera instancia ya no tiene el poder vinculante para exigir de su parte la adopción de medidas que técnicamente estime para proteger los derechos colectivos amparados. 36.3.1.

En razón a lo anterior, el Ministerio Público considera procedente declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de Convicol S.A.S. causada por el vencimiento del plazo contractual que terminó la carga obligacional que vinculaba a dicho Concesionario. 36.4. Finalmente, respecto del recurso de apelación adhesiva presentado por la Agencia Nacional de Infraestructura, el Procurador Primero Delegado expresó que el objeto y funciones de dicha entidad le atribuyen competencias para planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de asociación público privada para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todas sus formas, por tanto la ANI se encuentra en relación directa con las pretensiones como parte pasiva. 36.4.1.

Mencionó que el argumento de la ANI sobre inexistencia del nexo causal e indebida valoración probatoria para sustentar una falla en el servicio, no corresponde al contexto de una sentencia de Acción popular y no está llamado a prosperar. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 37. A continuación, la Sala abordará el estudio de las siguientes cuestiones: i) Competencia de la Sala; ii) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; iii) planteamiento del problema jurídico; iv) Análisis y solución del caso concreto y; v) conclusiones de la Sala.

Competencia de la sala 38. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472[51] de 5 de agosto de 1998, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 58 de 15 de septiembre de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003[52], sobre la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos, en el trámite de las acciones populares. 39.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a emitir la sentencia correspondiente. Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular 40. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 41.

En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 42.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 43. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 44.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia proferida el 28 de marzo de 2014[53], explicó lo siguiente: “[…] Esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses […] Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción popular no persigue un beneficio pecuniario […] Dentro de este contexto la acción popular se encuentra vinculada estrechamente con el principio de solidaridad consagrado en la Constitución Política, esto es, que constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado […] Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial.

En efecto, esta Sección ha indicado que esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con la demanda […] Es de resaltar que la acción popular puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica.

Empero, ha destacado la Sala que quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es el actor quien en la demanda, fija el litigio […] la Sala encuentra el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, el cual permite el decreto de medidas cautelares de oficio o a petición de parte, antes de notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiese causado.

Aunado a ello, el artículo 26 ibídem, señala que contra el auto que ordena dichas medidas proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deben ser concedidos en el efecto devolutivo […] Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas […]”. 45. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.º, 2.º, 4.º y 9.º de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 46.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Planteamiento del problema jurídico 47. De acuerdo con el análisis fáctico y normativo previamente efectuado, la Sala dividirá en dos partes el problema jurídico; si, del estudio de la primera parte, la Sala encuentra que se presenta en el asunto una carencia actual de objeto por hecho superado, se omitirá por sustracción de materia el estudio de la segunda parte. 47.1.

Primera parte: Deberá analizarse: i) Si, conforme al argumento de la Agencia Nacional de Infraestructura de que el material probatorio no permite establecer idóneamente que se esté materializando alguna amenaza o afectación, se vulneran los derechos colectivos de la parte actora en el presente asunto; ii) si es procedente la solicitud de nulidad invocada por la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. en atención a sus afirmaciones de que fue indebidamente vinculada al presente asunto; ii) si, teniendo en cuenta las afirmaciones del Municipio de San Gil y la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. de que, por una parte, las medidas ordenadas en el numeral 3 de la sentencia proferida, en la primera instancia, se han llevado a cabo de manera constante e ininterrumpida desde el 1 de enero de 2014 y, por la otra, la orden dirigida a la Agencia Nacional de Infraestructura contenida en el numeral 4 ya se cumplió, en atención a que el INVÍAS adjudicó el proceso licitatorio núm. LD-PO-003-2018, para la gestión social, predial, ambiental y construcción de la variante de San Gil con la firma Concay S.A.; se dan los presupuestos para que se configure o no la carencia actual de objeto por hecho superado. 47.2.

Segunda parte: Deberá determinarse: vi) si el Municipio de San Gil y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional deben ser eximidas de responsabilidad en atención a sus afirmaciones, relacionadas con su falta de competencia para ejecutar las obras ordenadas por el Tribunal Administrativo de Santander originada, por un lado, respecto del Municipio porque al ser una vía nacional dicha entidad manifiesta no tener a su cargo su administración y mantenimiento y, por el otro, respecto a la Policía Nacional porque aduce que el asunto no corresponde a su naturaleza misional y que no hay ninguna acción u omisión que haya vulnerado los derechos invocados en la demanda; v) si la Concesionaria Vial de Colombia debe ser eximida de responsabilidad en atención a sus afirmaciones, relacionadas con la terminación del contrato de concesión núm. 517 de 2013 por cumplimiento del plazo y su posterior materialización a través de la reversión de la infraestructura vial y los bienes destinados al mismo a la Agencia Nacional de Infraestructura; vi) si la Ley asigna a la Agencia Nacional de Infraestructura funciones relacionadas con las órdenes proferidas por el Tribunal sustanciador, en la primera instancia, para diseñar un programa de actividades a fin de que se pueda conocer la fecha cierta en que se iniciará la construcción de la variante vial de San Gil, y finalmente, vii) determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada. 48.

Para efectos de abordar el estudio del caso, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) El marco normativo y jurisprudencial de los derechos colectivos al patrimonio público y a la seguridad pública; ii) el marco general de la carencia actual de objeto por hecho superado; iii) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de las nulidades procesales; y finalmente, iv) se procederá a resolver los problemas jurídicos.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas 49. La Constitución Política prevé varias disposiciones relacionadas con los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, entre las cuales se destacan los artículos 2º, 22, 48, 49, 213, 303 y 315 que establecen: i) la convivencia pacífica y vigencia de un orden justo como fines esenciales del estado, aunado a la atribución de las autoridades de la República de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; ii) la paz como derecho y deber de obligatorio cumplimiento; iii) la seguridad social como servicio público de carácter obligatorio; vi) la atención en salud y saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado; v) la declaración del estado de conmoción interior, por parte del Presidente de la República y con la firma de todos los ministros, cuando se presente una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía; vi) la facultar asignada a los gobernadores como agentes del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y; vii) la obligación de los alcaldes de conservar el orden público en el municipio. 50.

En desarrollo de los mencionados preceptos constitucionales, el artículo 4º de la Ley 472, estableció en su literal g) los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, que se han entendido, por un lado, en el caso de la seguridad, como la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, por el otro, en el caso de la salubridad, como la garantía de la salud de los ciudadanos. 51.

Asimismo, los derechos bajo análisis guardan relación con las obligaciones que tiene el Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y con el concepto de orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que garanticen la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas, así como la eficiencia de los derechos humanos[54]. 52.

En anterior oportunidad[55], ésta Corporación se refirió a la relación de las nociones de seguridad y salubridad públicas con el concepto de orden público en los siguientes términos: “[…] el concepto de orden público se garantiza el ejercicio de los derechos y libertades públicas, razón por la que en aras de materializarlo es necesario que existan: i) el poder de policía, ii) la función de policía, y iii) la actividad de policía, ya que estas tres manifestaciones del poder público son las encargadas de velar por el mantenimiento y conservación de la seguridad, tranquilidad, paz y salubridad públicas […] […] las nociones de seguridad y salubridad públicas se orientan al mantenimiento del orden público, concepto éste que no puede ser entendido desde una perspectiva gendarme o restrictiva de derechos, sino que, por el contrario, en una dimensión progresista y garantista lo que pretende es promover las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, seguridad y de salud para el goce efectivo de los derechos individuales y colectivos. […] En esa perspectiva, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas son derechos subjetivos que se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad […]” 53.

En concordancia, la Corte Constitucional[56] ha entendido este derecho colectivo como el mecanismo especializado para la protección del derecho a la paz, al señalar que: “[…] En efecto, el artículo 22 de la C.N., contiene el derecho a la paz y el deber de su obligatorio cumplimiento, derecho éste que por su propia naturaleza pertenece a los derechos de la tercera generación, y requiere el concurso para su logro de los más variados factores sociales, políticos, económicos e ideológicos que, recíprocamente se le pueden exigir sin que se haga realidad por su naturaleza concursal o solidaria.

Esta interpretación encuentra fundamento adicional en lo preceptuado en el Art. 88 de la C.N. que consagra las Acciones Populares como mecanismo especializado para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad (véase la paz) y la salubridad pública " y otros de similar naturaleza que se definen en ella".

Así lo entendió el legislador al expedir el Decreto 2591 cuando señaló la improcedencia de la Acción de Tutela para proteger derechos colectivos como la paz y los demás contemplados en el artículo 88 de la Constitución Política […]”. 54. A manera de conclusión, resulta pertinente reiterar lo expuesto por esta Sección en sentencia proferida el 15 de mayo de 2014[57]: “[…] dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas “se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad”[58].

En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva […]”. Marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público 55.

Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2 de la Constitución Política, que dispone lo siguiente: “[…] ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 56. Estrechamente ligado a la moralidad administrativa, se encuentra el derecho colectivo que garantiza la protección del patrimonio público, entendido este como la totalidad de bienes, derechos y obligaciones del Estado, cuya garantía implica su administración eficiente, que evite cualquier detrimento al patrimonio estatal.

Sobre esta garantía colectiva ha señalado la Corporación[59]: “[…] El derecho colectivo al patrimonio público alude no solo a “la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino también a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado”. En tal virtud, si el funcionario público o el particular administraron indebidamente recursos públicos, bien “porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público”.

El concepto de patrimonio público “cobija la totalidad de bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento normativo. […]” Adicionalmente, el Consejo de Estado ha reconocido que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público implica que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita el detrimento patrimonial.

A su vez, ha concluido en múltiples ocasiones “que la afectación de patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa” por cuanto generalmente supone “la falta de honestidad y pulcritud en las actuaciones administrativas en el manejo de recursos públicos […]»[60]. 57. Esta Corporación también ha indicado[61] que esta garantía entraña una dimensión subjetiva, como garantía de la que goza la colectividad, así como una objetiva que se traduce en la obligación de manejarlo de manera eficiente, por lo que el análisis de su transgresión conlleva la necesaria verificación de las condiciones en que ha tenido lugar su manejo por parte de los gestores públicos y, en general, de los involucrados en su cuidado, administración y ejecución, de modo que no se vea afectada su integridad.

Marco general de la carencia actual de objeto por hecho superado 58. En relación con el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado en las acciones populares, esta Corporación ha expuesto lo siguiente[62]: “[…] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desparecido, desparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia de dichas circunstancias, supone, precisamente, que las cosas volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial.

Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia.

Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad […]” (Destacado de la Sala). 59. Esta Sección, respecto del mismo asunto, ha señalado[63]: “[…] la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió pero desapareció […]” (Destacado de la Sala). 60.

Conforme con esas precisiones jurisprudenciales, los elementos sustanciales del fenómeno de carencia de objeto por hecho superado, son los siguientes: i) que se pruebe que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho colectivo. En el evento en que no se pruebe este aspecto, no se configurará el hecho superado, sino que se deberán negar las pretensiones de la demanda; ii) que en el curso del proceso judicial, cese la amenaza o vulneración del derecho colectivo; iii) que al momento de dictar sentencia no sea posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho colectivo porque ese derecho ya no se encuentra amenazado ni vulnerado.

En el evento en que cese la vulneración del derecho colectivo como consecuencia del ejercicio de la acción popular, no resulta procedente denegar de plano las pretensiones, sino que, por el contrario, el juez de conocimiento deberá declarar la vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la transgresión del derecho colectivo cuyo amparo se perseguía. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de las nulidades procesales 61.

Vistos los artículos 207 y 208 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 y los artículos 132 a 138 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[64], sobre control de legalidad y nulidades; una vez agotada cada etapa del proceso el juez tiene el deber de realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio de lo previsto para los recursos de revisión y casación. 62.

Las causales de nulidad están taxativamente enumeradas en el artículo 133 de la Ley 1564 de la siguiente manera: “[…]

ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.

Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece […]” (Resaltado de la Sala). 63. Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación se pronunció en los siguientes términos[65]: “[…] En virtud de lo dispuesto en el artículo 208 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las causales de nulidad aplicables a los procesos de conocimiento de esta Jurisdicción, así como las reglas para proponerlas y el procedimiento para decidirlas, se regulan de conformidad con lo consagrado en el Código de Procedimiento Civil -en este caso CGP-.

Es así que el artículo 133 del CGP establece de manera expresa los vicios que afectan la validez del proceso en todo o en parte, enunciación que se rige por el principio de taxatividad, según el cual solo pueden alegarse como causales de nulidad los supuestos expresamente contemplados en la ley. Con fundamento en lo anterior resulta razonable concluir que solamente los eventos señalados de manera taxativa por el legislador pueden tenerse como causales de nulidad. […]” 64.

En cuanto a la parte que resulta beneficiada con la declaratoria de nulidad por indebida notificación, la norma establece: “[…]

ARTÍCULO 134. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella. La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, o la originada en la sentencia contra la cual no proceda recurso, podrá también alegarse en la diligencia de entrega o como excepción en la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de revisión, si no se pudo alegar por la parte en las anteriores oportunidades.

Dichas causales podrán alegarse en el proceso ejecutivo, incluso con posterioridad a la orden de seguir adelante con la ejecución, mientras no haya terminado por el pago total a los acreedores o por cualquier otra causa legal. El juez resolverá la solicitud de nulidad previo traslado, decreto y práctica de las pruebas que fueren necesarias.

La nulidad por indebida representación, notificación o emplazamiento, solo beneficiará a quien la haya invocado. Cuando exista litisconsorcio necesario y se hubiere proferido sentencia, esta se anulará y se integrará el contradictorio […]” (Destacado de la Sala). 65. Asimismo, la norma indica que la nulidad se entenderá saneada en los siguientes casos: “[…]

ARTÍCULO 136. SANEAMIENTO DE LA NULIDAD. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. 2. Cuando la parte que podía alegarla la convalidó en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada. 3. Cuando se origine en la interrupción o suspensión del proceso y no se alegue dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que haya cesado la causa. 4.

Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.

PARÁGRAFO. Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables […]” (Destacado de la Sala). Análisis y solución del caso concreto 66. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 67.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en los recursos de apelación presentados por el Municipio de San Gil, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. y la apelación adhesiva interpuesta por la Agencia Nacional de Infraestructura, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia. Acervo y valoración probatoria 68.

Teniendo en cuenta que para resolver los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de San Gil, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. y adhesivamente por la Agencia Nacional de Infraestructura es necesario estudiar las pruebas frente a cada problema jurídico planteado con los recursos, para efectos metodológicos de la decisión la Sala procederá de la siguiente manera: i) Estudio sobre la posible configuración de una nulidad por indebida notificación a la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., ii) Amenaza a los derechos colectivos y actividades desplegadas por las autoridades demandadas, ii) análisis de la carencia actual de objeto por hecho superado, y iii) conclusiones.

Estudio sobre la posible configuración de una nulidad por indebida notificación a la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. 69. La Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. manifestó en su escrito de impugnación que no se le corrió traslado de la demanda ni de la medida cautelar, vulnerándose por tanto su derecho de contradicción y defensa. 70.

De conformidad con la jurisprudencia de esta Sección[66], el recurso de apelación no es el medio procedente para alegar nulidades procesales, comoquiera que este tiene por objeto exclusivo que el superior examine la cuestión decidida y la reforme o modifique[67]. Además, el artículo 134 del Código General del Proceso prevé que la nulidad únicamente podrá alegarse en segunda instancia siempre que la causal haya ocurrido con posterioridad a la sentencia proferida por el A quo, lo cual no ocurrió en el caso sub examine.

Amenaza a los derechos colectivos y actividades desplegadas por las autoridades demandadas 71. Con base en las pruebas allegadas al expediente, la Sala considera que, para la fecha en que se presentó la demanda, había una vulneración a los derechos colectivos de la comunidad que reside en el sector comprendido entre “el puente Rojas Pinilla” y “Ragonessy” del Municipio de San Gil, originada por dos factores determinantes: En primer lugar, los altos niveles de accidentalidad ocurridos en la vía nacional que atraviesa el municipio por: i) fallas mecánicas; ii) imprudencia en el manejo, iii) falta de puente peatonal para las personas que deben atravesar la mencionada vía principal y iv) desatención a las normas de tránsito; aunado a que por la mencionada vía transitan vehículos de alto tonelaje y, en segundo lugar, porque se demostró que en el año 2012 se habían llevado a cabo, con inversión de recursos públicos pagados a un particular, unos estudios y diseños para la construcción de una variante como alternativa para desviar el tráfico pesado del Municipio, cuya construcción no se había concretado. 72.

Lo anterior se puede evidenciar en: i) las constancias[68] expedidas el 7 de mayo de 2014 por la Secretaría de Tránsito y Transporte de la Alcaldía Municipal de San Gil que contienen la relación de los accidentes de tránsito ocurridos desde el año 2000 hasta mayo del 2014 en la vía nacional que atraviesa el Municipio, desde la entrada al parque El gallineral hasta el sitio El Guasca; ii) el oficio[69] núm. 095-GCRRV-DRNORIENTE-2014 de 1 de septiembre de 2014, expedido por la Dirección Regional Nororiente del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, según el cual: “[…] Se consultó la base de datos de necropsias, desde el año 2007 hasta agosto 5 de 2014, muertes en accidentes de tránsito en el municipio de San Gil […] Realizada esta revisión se encuentran cinco (5) muertes, una (1) en el año 2007, una (1) en el año 2009 y tres (3) en el 2012) (sic), que tienen como lugar del hecho “Ragonnessy […]”; iii) la comunicación[70] suscrita por la Directora Ejecutiva de la Corporación Fondo de Prevención Vial, en la que informa sobre 5 muertes y varios lesionados en el sector bajo análisis y iv) el oficio[71] núm. 150-152-O 354-2014 de 11 de septiembre de 2014, mediante el cual el Secretario de Tránsito y Transporte de la Alcaldía del Municipio de San Gil remitió al Tribunal Administrativo de Santander la relación de los accidentes de tránsito ocurridos desde el año 2000 hasta el año 2009 en el sitio del Puente Rojas Pinilla al sector El derrumbe del Municipio, sobre la vía nacional que lo atraviesa. 73.

Asimismo, en relación con la acción de las autoridades demandadas, se tiene en primer lugar, de acuerdo a lo manifestado por el Municipio de San Gil mediante oficio[72] núm. 904-2016 de 19 de octubre de 2016, que dicha entidad territorial tiene planeada la construcción de 4 puentes peatonales en el casco urbano del Municipio, pero no determina los lugares exactos de construcción. 74.

Por su parte, consta en los oficios núms. 0266/SETRAS-SOAPO-29[73] de 9 de febrero de 2015 y 0446/SETRA DESAN-COMAN-29[74] del 3 de marzo de 2015 que la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, celebró diferentes convenios administrativos con el Municipio de San Gil, a través de los cuales realizó diferentes jornadas de prevención y seguridad vial en el tramo del puente Rojas Pinilla y hasta el sector denominado “el derrumbe” y controles de medidas de seguridad en los vehículos automotores que transitan por la vía, aunado a diferentes campañas promovidas a través de emisoras de radio locales. 75.

Finalmente, la Agencia Nacional de Infraestructura administró los contratos de concesión 1161 de 2001[75] y 517 de 2013, ejecutados por la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros y la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. respectivamente. Por una parte, los bienes afectados por el contrato de concesión 1161 fueron revertidos y entregados a la Agencia Nacional de Infraestructura el 1 de abril de 2012, fecha en la que se firmó el acta de reversión y entrega[76] y, por la otra, la infraestructura vial y bienes afectados por el contrato de concesión 517 de 2013, fueron entregados por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura al Instituto Nacional de Vías mediante acta de reversión y entrega[77] de 30 de junio de 2017. 76.

En relación con el actuar de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros, la Sala observa que mediante oficio[78] núm. 2016-304-01661-3 de 12 de octubre de 2016, la Agencia Nacional de Infraestructura informó que, en lo correspondiente al Municipio de San Gil, se realizaron actividades de rehabilitación, señalización y demarcación y construcción de un puente vehicular.

Adicionalmente se elaboraron estudios y diseños para construcción de una variante en extensión de 12 kilómetros. 77. Resulta pertinente destacar la comunicación[79] de 7 de octubre de 2008, suscrita por el representante legal de la Unión Temporal Concesión Vial Los comuneros referida al paso seguro de peatones en el sector donde está ubicado el puente Rojas Pinilla, según la cual: “[…] respecto al tema de demarcación horizontal […] ha realizado trabajos permanentes de demarcación en este sitio, y la última de ellas se llevó a cabo hace tres meses en toda la zona urbana del Municipio de San Gil, pero debido al giro forzoso de los vehículos pesados en este sitio, el desgaste de la demarcación es demasiado alto […]” (Destacado de la Sala).

En el escrito en mención, se expresó que la construcción de un puente peatonal para facilitar el cruce de los peatones a los diferentes destinos de la intersección, escapaba a la competencia del concesionario y debía hacerse la solicitud al INVÍAS y se manifestó que la problemática que se presenta en la vía por la restricción de espacio “[…] será subsanada una vez se definan los estudios del trazado de la variante de San Gil y se inicie su construcción […]”. 78.

Respecto del actuar de la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. obra, por una parte, el informe núm. 017-14-CU-CVC-DPR de 5 de marzo de 2014, suscrito por el Director del Proyecto en el que informa sobre la señalización y demarcación de los cruces de la vía en el sector correspondiente al Municipio de San Gil y, por la otra, el oficio[80] de 20 de septiembre de 2016, mediante el cual informó que en el marco del contrato de concesión núm. 517 de 2013 ejecutó las siguientes acciones: “[…] 1.

Instalación de señalización vertical preventiva, reglamentaria e informativa, desde el Kilómetro 2+300 (Frente a restaurante Montecarlo) hasta el kilómetro 0+400 (Acceso a Parque Gallineral). En el registro fotográfico que se anexa se observa que la Señal Reglamentaria de Velocidad Máxima 30 Kilómetros por hora fue ubicada estratégicamente y de forma reiterativa en intervalos muy cortos; buscando crear conciencia en los conductores para que regulen la velocidad. 2.

Demarcación de los carriles de la vía, con doble línea amarilla en el centro y líneas laterales blancas complementadas con tachas retroreflectivas blancas y amarillas. 3. Construcción líneas Reductoras de velocidad con estoperoles en el Kilómetro 02+200, Carretera San Gil – Bucaramanga, Ruta 45 A07. 4. Demarcación de marcas viales de PARE en las entradas al Puente Rojas Pinilla. 5.

Construcción en concreto de tapa para alcantarilla, PR 0+850 Carril Izquierdo y podas de las zonas laterales para mejorar la visibilidad del sector. 6. Rehabilitación de Carpeta Asfáltica. 7. Campañas de seguridad vial. […]” (Negrillas del texto original). 79. Finalmente, se cuenta con el oficio[81] núm. 2013-200-001148-1 de 28 de enero de 2013, mediante el cual la Agencia Nacional de Infraestructura informó al Subdirector de la Red Nacional de Carreteras del Instituto Nacional de Vías lo siguiente: “[…] me permito informarle que el Fondo de Adaptación se encuentra adelantando el proceso de Convocatoria Abierta FA- CA-030-2012 para contratar la consultoría especializada para la estructuración integral de el (sic) corredor vial Bogotá – Bucaramanga – Pamplona, el cual contiene en su Plan de Intervención Inicial la estructuración del corredor incluida la variante de San Gil […]”, información ratificada por el Fondo de Adaptación mediante oficio[82] núm. E-2016-07698 de 10 de octubre de 2016, que en respuesta al requerimiento formulado por el Tribunal sustanciador, en la primera instancia, indicó que: “[…] Con base en el reporte del Sector Transporte del FA, cuya copia se adjunta, en mi condición de Secretaria General del Fondo Adaptación me permito certificar con destino al proceso de la referencia que en la Convocatoria Abierta FA-CA-030-2012 se incluyó la estructuración técnica, legal y financiera del corredor Bogotá – Bucaramanga el cual contempló en su alcance los diseños para la construcción de la variante del municipio de San Gil, debiéndose precisar que el objeto de esta intervención se circunscribió exclusivamente al diseño de dicha variante sin involucrar ejecución de obra a cargo de esta entidad […]” (Destacado del texto original). 80.

De acuerdo con lo expresado por el Municipio de San Gil en los alegatos de conclusión y consultada la página web del INVÍAS[83], se pudo constatar que se adjudicó el proceso licitatorio núm. LD-PO-003-2018, para la gestión social, predial, ambiental y construcción de la variante de San Gil con la firma Concay S.A., construcción que mejorará el tránsito por la zona al mantener velocidades constantes, además de desplazar el tráfico pesado a una vía exclusiva, para descongestionar las vías urbanas del municipio y disminuir el riesgo de accidentalidad. 81.

En virtud del material probatorio analizado, que demuestra que se han llevado a cabo actividades encaminados a superar la amenaza de los derechos colectivos, es pertinente analizar si se configuró o no la figura de carencia actual de objeto por hecho superado. Carencia actual de objeto por hecho superado en el caso concreto 82. Teniendo en cuenta el marco general desarrollado en esta providencia, se reitera que los elementos sustanciales del fenómeno de carencia de objeto por hecho superado, son en síntesis los siguientes: i) que se pruebe que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho colectivo; ii) que en el curso del proceso judicial, cese la amenaza o vulneración del derecho colectivo; y iii) que al momento de dictar sentencia no sea posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho colectivo porque ese derecho ya no se encuentra amenazado ni vulnerado. 83.

En el caso sub judice, se tiene acreditado, según el análisis probatorio desarrollado en esta providencia, que: i) a la fecha de la presentación de la demanda existía una amenaza de los derechos colectivos invocados; ii) en el transcurso del trámite judicial, el Municipio de San Gil, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros, la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., el INVÍAS y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, han adelantado acciones tendientes a reducir el nivel de accidentalidad que se presenta en la vía nacional que atraviesa el Municipio de San Gil, enfocadas por una parte, a la demarcación de la vía para mejorar la señalización vial vertical, preventiva, reglamentaria e informativa, e instalación de resaltos visuales, estoperoles y líneas de señalización logarítmicas así como la realización de actividades de pedagogía vial, y, por la otra, se adjudicó el proceso licitatorio núm. LD-PO-003-2018, para la gestión social, predial, ambiental y construcción de la variante de San Gil con la firma Concay S.A. 84.

A este respecto, destaca la Sala que las obligaciones impuestas en la sentencia de primera instancia son las siguientes: “[…] Ordenar al Municipio de San Gil, Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. y a la Policía Nacional de Carreteras, adoptar las medidas que técnica y legalmente estimen se puedan aplicar al tramo vial sector Ragonessy – Puente Rojas Pinilla del municipio de San Gil, para obtener que los conductores y peatones transiten bajo la velocidad permitida y adviertan el respeto de la señalización de seguridad vial; de la anterior orden deberán presentar un informe detallado con las estimaciones adoptadas en la búsqueda de mitigar la accidentalidad en el sector.

Parágrafo. La Agencia Nacional de Seguridad Vial deberá brindar asesoría para el cumplimiento de estas órdenes en el ámbito de sus competencias. Cuarto. Ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura a que dentro de los tres (03) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia diseñen un programa de actividades a fin que se pueda conocer la fecha cierta en la que se iniciará la construcción […]” 85.

Por lo anterior, la Sala considera, en concordancia con lo expuesto en forma precedente, que la ejecución de las mismas ya ocurrió y en esa medida cesó la vulneración a los derechos colectivos declarada por el Tribunal sustanciador, en la primera instancia así: por un lado, en relación con el derecho colectivo a la seguridad pública, las medidas ordenadas fueron efectivamente llevadas a cabo por las autoridades involucradas y han sido objeto de controles permanentes y, por el otro, respecto del derecho colectivo al patrimonio público, con la adjudicación del proceso licitatorio mencionado supra se garantiza que los estudios y diseños elaborados van a ser materializados en la construcción de la variante de San Gil. 86.

Por lo tanto, se configura en el presente asunto la carencia actual de objeto por hecho superado, circunstancia que determina que no se analicen los demás problemas jurídicos planteados, por sustracción de materia. Conclusión de la Sala 87. En suma, la Sala considera que, si bien en su momento se configuró la vulneración a los derechos colectivos a la seguridad pública y a la defensa del patrimonio público, con base en la cual el Tribunal Administrativo de Santander emitió órdenes encaminadas a su protección, en el transcurso del proceso tales órdenes fueron ejecutadas y en esa medida cesó la vulneración de derechos colectivos inicialmente declarada, razón por la cual se configura en el presente asunto una carencia actual de objeto por hecho superado. 88.

No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que, por un lado, de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso, las obras de señalización preventiva, reglamentaria e informativa, demarcación de carriles, construcción de líneas reductoras de velocidad con estoperoles y demarcación de marcas viales de PARE, entre otras, fueron realizadas en el año 2016 y, por el otro, hasta que no entre en funcionamiento la variante que se pretende construir los usuarios de la vía son en gran parte vehículos de alto tonelaje, la Sala estima que las medidas implementadas en su momento podrían estar desgastadas por el uso.

En ese orden de ideas se considera necesario exhortar al INVÍAS para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adelante una verificación del estado de las mismas y de ser necesario, proceda a su reforzamiento. Asimismo, se considera pertinente exhortar a Municipio de San Gil y a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional con el fin de que continúen realizando las campañas de seguridad vial y los controles de velocidad en la vía para disminuir a la menor medida posible el nivel de accidentalidad en la zona. 89.

En ese orden de ideas, se revocarán los ordinales tercero y cuarto y se confirmará en lo demás la sentencia de 16 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO por hecho superado respecto de las órdenes impartidas en los ordinales tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 16 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: REVOCAR los ordinales tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: EXHORTAR al Instituto Nacional de Vías para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adelante una verificación del estado de las medidas de seguridad vial existentes en el sector comprendido entre “el puente Rojas Pinilla” y “Ragonessy” de la vía nacional que pasa por el Municipio de San Gil y, de ser necesario, proceda a su reforzamiento, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: EXHORTAR al Municipio de San Gil y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, continúen llevando a cabo campañas de seguridad vial y controles de velocidad en el sector comprendido entre “el puente Rojas Pinilla” y “Ragonessy”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 16 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SÉPTIMO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Santander. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. [2] Cfr. folio 3 del cuaderno núm. 1 del expediente. [3] Cfr. folio 1 del cuaderno núm. 1 del expediente. [4] Cfr. folio 13 del cuaderno núm. 1 del expediente. [5] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [6] Cfr. folio 39 del cuaderno núm. 1 del expediente. [7] Cfr. folio 223 del cuaderno núm. 1 del expediente. [8] Cfr. folio 232 del cuaderno núm. 1 del expediente. [9] Cfr. folio 234 del cuaderno núm. 1 del expediente. [10] Cfr. folio 252 del cuaderno núm. 1 del expediente. [11] Cfr. folio 262 del cuaderno núm. 1 del expediente. [12] Cfr. folio 272 del cuaderno núm. 1 del expediente. [13] Cfr. folio 25 del cuaderno de medidas cautelares. [14] Cfr. folio 870 del cuaderno núm. 4 del expediente. [15] Cfr. folio 994 del cuaderno núm. 4 del expediente. [16] Cfr. folio 1033 del cuaderno núm. 4 del expediente. [17] Cfr. folio 1067 del cuaderno núm. 4 del expediente. [18] Cfr. folio 1102 del cuaderno número 4 del expediente. [19] Cfr. folio 26 del cuaderno núm. 1 del expediente. [20] Cfr. folio 336 del cuaderno núm. 1 del expediente. [21] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones [22] Cfr. folio 288 del cuaderno núm. 1 del expediente. [23] Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y r [24] Creado mediante Decreto 4819 de 29 de diciembre de 2010 con la función de atender la construcción, reconstrucción, recuperación y reactivación económica y social en las zonas afectadas por el fenómeno de “la niña” con criterios de mitigación y prevención del riesgo. [25] Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial. [26] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. [27] Cfr. folio 443 del cuaderno núm. 2 del expediente. [28] Cfr. folio 503 del cuaderno núm. 2 del expediente. [29] Cfr. folio 562 del cuaderno núm. 2 del expediente. [30] Cfr. folio 676 del cuaderno núm. 3 del expediente. [31] Cfr. folio 736 del cuaderno núm. 3 del expediente. [32] Cfr. folio 994 del cuaderno núm. 4 del expediente. [33] Cfr. folio 1017 del cuaderno núm. 4 del expediente. [34]Cfr. folio 1022 del cuaderno núm. 4 del expediente. [35] Cfr. folio 1086 del cuaderno núm. 4 del expediente. [36]Cfr. folio 1139 del cuaderno núm. 4 del expediente. [37] Cfr. folio 1091 del cuaderno núm. 4 del expediente. [38] Cfr. folio 1201 del cuaderno núm. 5 del expediente. [39] Cfr. folio 1216 del cuaderno núm. 5 del expediente. [40] Cfr. folio 1230 del cuaderno núm. 5 del expediente. [41] Cfr. folio 1242 del cuaderno núm. 5 del expediente. [42] Cfr. folio 1281 del cuaderno núm. 5 del expediente. [43] Cfr. folio 1284 del cuaderno núm. 5 del expediente. [44] Cfr. folio 1286 del cuaderno núm. 4 del expediente. [45] Por la cual se adopta el Manual de Señalización Vial - Dispositivos para la Regulación del Tránsito en Calles, Carreteras y Ciclorrutas de Colombia, de conformidad con los artículos 5°, 113, 115 y el parágrafo del artículo 101 de la Ley 769 del 6 de agosto de 2002. [46] Cfr. folio 1305 del cuaderno núm. 5 del expediente. [47] Por la cual se crea la agencia nacional de seguridad vial y se dictan otras disposiciones. [48] Cfr. folio 1313 del cuaderno núm. 5 del expediente. [49] Por la cual se promueve la formación de hábitos, comportamientos y conductas seguros en la vía y se dictan otras disposiciones. [50] Mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones. [51] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [52] “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”: [53] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 28 de marzo de 2014, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [54] En relación con el concepto de orden público, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia proferida el 28 de noviembre de 1996, M.P. Ricardo Hoyos Duque, núm. de radicación: 1996-9617 y Corte Constitucional, sentencia C-024 de 27 de enero de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. [55] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia proferida el 26 de noviembre de 2013, C.P. Enrique Gil Botero.

Núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00227- 01(AP) [56] Corte Constitucional, Sentencia T-008 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz. [57] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, núm. único de radicación: 25000-23-24- 000-2010-00609-01(AP) [58] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, C.P.: Enrique Gil Botero, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP).

C.P.: Enrique Gil Botero. [59] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de junio de 2011. C.P.: Jaime Santofimio Gamboa, número único de radicación 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP). [60] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. 12 de octubre de 2006, número único de radicación AP 857 -01.C.P.: Ruth Stella Correa Palacio. [61] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 25 de febrero de 2016, número único de radicación 25000-23-24-000-2012-00656- 01(AP) M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz. [62] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia proferida el 12 de febrero de 2004, proceso identificado con número único de radicación 19001-23-31-000-2002-1700-01(AP), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. [63] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 29 de agosto de 2013, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-24-000-2010-00616-01(AP).C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [64] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [65] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia proferida el 25 de mayo de 2018; proceso identificado con número único de radicación 08001-23-33-004-2012-00469-01(59283), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [66] Ver entre otras: Consejo de Estado.

Sección Primera. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia proferida el 19 de julio de 2018. Radicación núm. 17001-23-31-000-2012-00328-02(AP). Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López. Sentencia de 1.º de marzo de 2018. Radicación núm. 66001-23-31-000-2010- 00356-02 (AP) [67] Artículo 320 CGP [68] Cfr. folios 359 a 373 del cuaderno núm. 1 del expediente. [69] Cfr. folio 392 del cuaderno núm. 1 del expediente. [70] Cfr. folio 394 del cuaderno núm. 1 del expediente. [71] Cfr. folio 403 del cuaderno núm. 2 del expediente. [72] Cfr. folio 793 del cuaderno núm. 2 del expediente. [73] Cfr. folio 576 del cuaderno núm. 2 del expediente. [74] Cfr. folio 604 del cuaderno núm. 2 del expediente. [75] Copia del mismo obra a folio 110 del cuaderno núm. 1 del expediente.

Inicialmente fue suscrito por el INVÍAS y mediante acta núm. 003 de 28 de noviembre de 2003, obrante a folio 93 del cuaderno núm. 1 del expediente, fue transferido al Instituto Nacional de Concesiones, hoy Agencia Nacional de Infraestructura, en virtud del Decreto 4165 de 3 de noviembre de 2011. [76] Cfr. folio 183 del cuaderno núm. 1 del expediente. [77] Cfr. folio 1152 del cuaderno núm. 4 del expediente. [78] Cfr. folio 800 del cuaderno núm. 3 del expediente. [79] Cfr. folio 536 del cuaderno núm. 2 del expediente [80] Cfr. folio 194 del cuaderno núm. 1 del expediente. [81] Cfr. folio 188 del cuaderno núm. 1 del expediente. [82] Cfr. folio 778 del cuaderno núm. 3 del expediente. [83] Fuente: https://www.invias.gov.co/index.php/mas/sala/noticias/3296- variante-de-san-gil, consultada el 12 de julio de 2019.