MEDIO DE CONTROL DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / PROCESO AGRARIO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO De conformidad con el numeral 10 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala tiene competencia para resolver la presente controversia en única instancia, ya que esta Corporación conoce de las demandas de revisión interpuestas en contra de las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos agrarios.
Además, el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 radicó en esta Sección la competencia para conocer de los procesos que versen sobre asuntos agrarios. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 149 NUMERAL 10 / ACUERDO 80 DE 2019 DEL CONSEJO DE ESTADO - ARTÍCULO 13 CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Finalidad / DERECHO DE ACCIÓN - Términos preclusivos para presentar la demanda / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO - Carga de los demandantes / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda.
Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Ejercicio oportuno / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REVISIÓN / EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO AGRARIO / ASUNTOS AGRARIOS / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO Para casos como el analizado, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 2, literal f, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según la cual la demanda de revisión deberá interponerse dentro de los 15 días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo agrario definitivo.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2, LITERAL F PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REVISIÓN / FINALIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REVISIÓN / MEDIO DE CONTROL DE REVISIÓN - Actos contra los cuales es dable su interposición / ACTOS ADMINISTRATIVOS AGRARIOS / INCODER / AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS La demanda de revisión, en esencia, constituye un instrumento o vehículo procesal que permite controvertir la legalidad de los actos administrativos agrarios proferidos por el Incoder -hoy Agencia Nacional de Tierras-.
Aquella tiene por virtud consolidar una suerte de homologación de aquellos actos, dado que así no se formulen cargos en su contra a esta Corporación le corresponde verificar de oficio que se hayan cumplido todos los trámites y exigencias establecidas en la ley. Así, el medio de control tiene por objeto la verificación y validación, a cargo de esta Corporación, de que la entidad administrativa hubiera ejercido sus competencias con apego a las normas pertinentes sobre la materia.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza y el objeto del medio de control de repetición, consultar providencia de 12 de diciembre de 2014, Exp. 36251, C.P. Danilo Rojas Betancourth. DERECHO AL DEBIDO PROCESO / CONCEPTO DE DERECHO AL DEBIDO PROCESO / ALCANCE DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Aplicación en el ejercicio de la actividad agraria del Estado / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Deber de aplicación inmediata El derecho fundamental al debido proceso está previsto expresamente en la Carta Política con la enunciación de unos elementos mínimos que deben ser respetados por las autoridades en todos los ámbitos.
(…) Así mismo, indica el precepto constitucional que el debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, lo cual incluye aquellas que se adelanten en el ejercicio de la actividad agraria del Estado. Por esta razón, su aplicación y garantía deben ser inmediatas y no dependen de que la ley, u otra norma de inferior jerarquía, lo desarrollen o complementen.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Eventos / CAUSALES DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - En asuntos agrarios / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / REVOCATORIA DIRECTA DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / CONSENTIMIENTO DEL TITULAR DEL DERECHO - En materia agraria no requiere consentimiento expreso y escrito del titular / INCODER / AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS / REVOCATORIA DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE TIERRAS / FACULTAD DE LA REVOCATORIA DIRECTA El artículo 69 del Código Contencioso Administrativo determinó como causales de revocatoria directa de un acto administrativo cuando éste i) sea manifiestamente contrario a la Constitución Política y a la ley; ii) no esté conforme con el interés público, o atenten contra él, y/o iii) cause un agravio injustificado.
En similar sentido está consagrado en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 –norma agraria-. Ahora bien, el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo establece que cuando se pretenda la revocatoria directa de un acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreta, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Así mismo, el artículo 74 ibídem estipula que el trámite para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto se debe adelantar de conformidad con las pautas y derechos consagrados para el procedimiento administrativo referido en el artículo 28 y siguientes de esa normativa. No obstante, debe dejarse claro que el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, norma especial en materia agraria, establece que en estos asuntos el Incoder –hoy ANT- puede, en cualquier tiempo, revocar directamente el acto de adjudicación sin el “consentimiento expreso y escrito del titular”.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 28 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 69 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 73 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 74 / LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 72 PROCEDIMIENTO DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DIRECTA DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO [E]l Incoder debió atender, en el proceso de revocatoria directa, lo siguiente: i) deber de comunicación sobre la existencia de la actuación administrativa (artículo 28), ii) establecer el recaudo de las pruebas y la oportunidad para que los interesados las soliciten (artículo 34), iii) brindar garantía de los derechos de defensa y contradicción, previo a decidir de fondo (artículo 35), iv) elaborar un debida motivación en la decisión (artículo 35, inc.1), v) notificar el acto (artículos 43 al 45), e vi) indicar expresamente los recursos procedentes contra el mismo (artículo 47).
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 28 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 34 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 35 INCISO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 43 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 45 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 47 MEDIO DE CONTROL DE REVISIÓN / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / REVOCATORIA DIRECTA DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / IMPROCEDENCIA EN LA AFECTACIÓN SUSTANCIAL DEL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA DEFENSA / PRUEBA DE LA PROPIEDAD / MEDIOS DE PRUEBA / INSPECCIÓN JUDICIAL / TESTIMONIO INTERROGATORIO DE PARTA / DOCUMENTAL / DICTAMEN PERICIAL [E]l procedimiento se ajustó a los parámetros formales y materiales establecidos en el Código Contencioso Administrativo, la Constitución Política y la Ley 160 de 1994, ya que a los señores (…) se les vinculó debidamente al proceso de revocatoria directa; tuvieron la oportunidad de pedir pruebas y ejercer su derecho de defensa en relación con las mismas; la resolución que puso fin a la actuación administrativa fue debidamente motivada y se les puso de presente que, por la naturaleza del trámite, contra el acto no procedían recursos.
(…) Así, para la Sala no se vulneró el derecho alguno relacionado con el debido proceso que debía surtir el trámite de revocatoria directa; por el contrario, se evidencia que el extinto Incoder realizó los trámites correspondientes para verificar si el predio cuestionado era baldío y adjudicable. De hecho, con ese fin, decretó y practicó varias pruebas tendientes a determinar la propiedad del inmueble, tales como, la inspección ocular, el dictamen pericial, los testimonios, el interrogatorio de parte y las documentales.
Al respecto, conviene precisar que los señores (…) estuvieron representados en el proceso administrativo por un apoderado y se les otorgó el debido traslado de todo el material probatorio, por lo que se concluye, además, que no se vulneró el derecho de defensa. ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL En relación con la debida motivación en la decisión, de[l] artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, (…) se desprende, (…) [que] la motivación es obligatoria y debe ajustarse a la verdad, so pena de que se rompa la presunción de legalidad que el ordenamiento les otorga a las decisiones de la administración. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha enfatizado en que la motivación es un elemento estructural del acto administrativo, a tal punto que su ausencia acarrea la nulidad de la decisión. NOTA DE RELATORÍA: Referente a la motivación como elemento estructural del acto administrativo, consultar providencia de 18 de mayo de 2006, Exp. 14778, C.P. María Inés Ortiz Barbosa; de 18 de marzo de 2010, Exp. 17452, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; de 12 de noviembre de 2014, Exp. 28505, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 35 MEDIO DE CONTROL DE REVISIÓN / ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / REVOCATORIA DIRECTA DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO - Era procedente / FALTA DE OCUPACIÓN DE PREDIO RURAL / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO - No se realizó / INEXISTENCIA DE LA FALTA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA Para la Sala, la resolución (…) no adolece de algún vicio que pudiera afectar su validez, ya que guardó congruencia con lo solicitado en el trámite de revocatoria, valoró en conjunto las pruebas recaudadas, argumentó las razones de su decisión y dejó claro que la revocatoria procedía legalmente porque los señores (…) no ocuparon el predio, y las coordenadas del acto de adjudicación fueron inexactas, porque se referían a la propiedad de otra persona.
(…) Por estas razones, la Sala considera que la resolución (…) estuvo ajustada a la ley y la Constitución Política, ya que era procedente la revocatoria en el caso concreto, por lo que se negarán las súplicas de la demanda. MEDIO DE CONTROL DE REVISIÓN / CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS - Factor objetivo / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS - Eventos / ELEMENTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.
En efecto, como la condena en costas obedece a un factor objetivo, no se tiene en cuenta la conducta de las partes, sino a los supuestos decantados por la norma. (…) Así, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso; sin embargo, el artículo 361 ibídem establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.
Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 de esa misma norma. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 361 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366 NUMERAL 4 CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / PROCESO DE ÚNICA INSTANCIA / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO Por lo anterior, la Sala fijará las agencias en derecho en (…), ya que se trata de un proceso de única instancia que carece de cuantía, de conformidad con las tarifas establecidas en el artículo 5 del acuerdo 1887 de 2003, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura.
FUENTE FORMAL: ACUERDO 1887 DE 2003 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - ARTÍCULO 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00104-00(48017) Actor: ÁNGEL RAMÓN PULIDO CASTRO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL-INCODER- Referencia: REVISIÓN ASUNTOS AGRARIOS - LEY 1437 DE 2011 Temas: REVISIÓN AGRARIA - características / revocatoria directa de acto de adjudicación / procedimiento administrativo de revocatoria, de conformidad con el Código Contencioso Administrativo.
Procede la Sala a resolver, en única instancia, el medio de control de revisión presentado por el señor Ángel Ramón Pulido Castro contra la resolución 139 de 14 de junio de 2012, proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder-. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Ángel Ramón Pulido Castro presentó demanda de revisión agraria para que se estudie la legalidad de la resolución 139 de 2012, la cual fue proferida por el Incoder en un procedimiento administrativo de revocatoria directa de un acto que le había adjudicado un predio agrario.
En dicha revocatoria se estableció que el inmueble había sido erróneamente adjudicado, ya que se probó que aquel nunca lo ocupó personalmente y, además, le pertenecía a la señora Ofelia Rivera de Barreto. La parte actora sostuvo que se vulneraron la Constitución Política, la ley civil, la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994, porque el Incoder inició el proceso sobre un predio que no correspondía; tergiversó algunas pruebas allegadas a ese sumario y no se debía demostrar nuevamente la posesión sobre aquel.
II. A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda En escrito presentado el 4 de octubre de 2012 (fls. 23 – 28 c. ppal), el señor Ángel Ramón Pulido Castro, por conducto de apoderado judicial (fls. 2 – 3 c. ppal), presentó demanda que denominó como de “nulidad y restablecimiento del derecho”[1], con el fin de que se anulara la resolución 139 de 14 de junio de 2012, proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder-[2], por medio de la cual se revocó directamente el acto mediante el cual se les había adjudicado al demandante y a la señora Ana Encarnación Novoa Pulido el predio denominado “Villadito”, ubicado en la vereda Ferralarada del municipio de Choachí, Cundinamarca.
Como fundamentos fácticos de la demanda se narró, únicamente, lo siguiente: Mediante resolución 595 de 11 de noviembre de 2008, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante Incoder) adjudicó el predio denominado “Villadito” a los señores Ángel Ramón Pulido Castro y Ana Encarnación Novoa de Pulido. El 14 de junio de 2012, mediante resolución 139, el Incoder revocó directamente el acto antes mencionado, dado que, “en la visita de trámite”, el señor Ángel Ramón Pulido Castro no probó la posesión del predio.
Aseguró la parte actora que dicha posesión se debía demostrar en el proceso de adjudicación, por lo que “a partir de la adjudicación, el adjudicatario adquiere la propiedad que no puede ser discutida por nadie”. 1.1.- Concepto de violación La parte actora narró que la resolución 139 de 2012 había desconocido y/o vulnerado la Constitución Política, la ley civil, la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994, por las siguientes razones: Se vulneró el derecho al debido proceso y a la propiedad privada, en tanto que, contrario a lo que se estableció en ese proceso administrativo, el señor Pulido Castro sí había demostrado la posesión sobre el predio.
Agregó que el Incoder desconoció la Ley 160 de 1994, la cual establecía el deber de probar la posesión del predio durante cinco años, por lo que “hecha la adjudicación, el adjudicatario adquiere un derecho real sobre el inmueble y en adelante no tiene que estar demostrando posesión”. Manifestó, además, que el Incoder se equivocó al iniciar el proceso de revocatoria directa sobre el predio “Villadito” cuando la solicitud fue interpuesta sobre un predio denominado “Velladito”, inmuebles que tenían matrículas, linderos y números catastrales diferentes.
Precisó que la resolución de revocatoria mencionó que el señor Pulido Castro “no arrendó el predio Villadito” directamente, sino “como administrador de su hermano”, lo cual no era cierto, porque el demandante tomó posesión del predio en calidad de heredero, debido al deceso de su familiar. Advirtió que la resolución 139 de 2012 tergiversó el interrogatorio rendido por el señor Pulido Castro en el proceso administrativo, ya que se entendió que aquel nunca había poseído el predio, por lo que negó la existencia de varios contratos de arrendamiento suscritos sobre el inmueble que demostraban lo contrario. 2.- El trámite en única instancia Mediante proveído de 19 de noviembre de 2015, la demanda fue ajustada al medio de control de revisión agrario, porque de aquella se podía inferir que el acto demandado decidía de fondo un procedimiento agrario; no obstante, se decidió inadmitirla, ya que no se había arrimado copia magnética de la misma para realizar la notificación electrónica de que trata el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011 (fls. 56 – 66 c. ppal).
La demanda fue admitida mediante providencia de 7 de abril de 2016, la cual se notificó en debida forma a la entidad demandada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público (fls. 71- 75, vto. 75, 78, 79 c. ppal). En la contestación de la demanda, el Incoder se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la parte actora.
Como razones de su defensa, se limitó a manifestar que la naturaleza propia de la revisión agraria hacía que no fuera necesario esgrimir cargos de violación, dado que buscaba simplemente examinar el procedimiento administrativo. Agregó que el proceso se ajustó a las normas pertinentes y, en consecuencia, la resolución 139 de 14 de junio de 2012 no incurrió en violación del debido proceso ni de ningún otro derecho del actor (fls. 86 - 94 c. ppal).
Como excepciones propuso la de caducidad y la que denominó como “de la improcedencia de la acción de revisión”, para las cuales narró los siguientes argumentos: Caducidad: La resolución 139 de 14 de junio de 2012 se entendió notificada por “conducta concluyente” el 9 de agosto, esto es, el día siguiente a la solicitud de conciliación presentada por la parte actora, respecto de la cual indicó que no suspendió el término para presentar la demanda, en la medida en que aquella no era un requisito para interponer el medio de control de revisión. Así, los 15 días para ejercer el derecho de acción fenecieron el 31 de agosto de ese mismo año, por lo que la demanda presentada el 4 de octubre siguiente estaba caducada.
Improcedencia de la acción de revisión: Manifestó que no existía coherencia con las pretensiones elevadas y la revisión agraria, en tanto que era claro que su finalidad era solamente la de analizar la legalidad de un acto agrario definitivo. La parte demandante guardó silencio en el término de traslado de las excepciones propuestas (fls. 95 – 96 c. ppal).
Mediante providencia de 5 de febrero de 2018, se dispuso tener como sucesor procesal del extinto Incoder a la Agencia Nacional de Tierras (fls. 158 – 159 c. ppal). 2.1.- La audiencia inicial Una vez agotado el trámite correspondiente, el 5 de abril de 2019 se celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En dicha diligencia, luego de la verificación de la asistencia de los intervinientes, se advirtió la inexistencia de alguna circunstancia que pudiera afectar la validez de lo actuado y, al no encontrar configurada ninguna excepción previa, se procedió a hacer una síntesis de la demanda y su contestación con el objeto de fijar el litigio, para luego proceder al decreto de pruebas (CD de la audiencia inicial, fol. 229 del c. ppal).
En la etapa de resolución de excepciones, se reiteró lo expuesto en el auto admisorio respecto de la adecuación del medio de control y se procedió a contabilizar el término de caducidad. Dicho cómputo tuvo en cuenta que la presentación de la conciliación prejudicial sí había suspendido el término de caducidad, por las siguientes razones: La primera porque las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001 no hacen distinción alguna, es decir, de su lectura se advierte que la presentación de la solicitud de conciliación, en cualquier caso, suspende el término de caducidad.
La segunda porque el numeral 1° de la Ley 1437 de 2011 permite que la conciliación se adelante en cualquier asunto siempre que no esté prohibida[3]. Acto seguido, se concluyó que la caducidad no había ocurrido en el sub lite, porque la parte demandante tenía hasta el 17 de octubre de 2012 para interponer la demanda y como ésta se presentó el 4 octubre de ese mismo año, resultaba evidente que el ejercicio del derecho de acción fue oportuno. Por esta razón, se declaró como no probada la excepción en comento, decisión frente a la cual no se interpusieron recursos.
Ahora bien, una vez la fijación del litigio fue puesta a consideración de las partes y el Ministerio Público, quienes manifestaron su aceptación, se concluyó que el proceso se contraía a determinar si el proceso de revocatoria directa, que culminó con la resolución 139 de 2012, se ajustó o no a las normas que lo regulaban. En la etapa destinada a resolver sobre las medidas cautelares se dejó constancia de que, mediante providencia de 13 de octubre de 2016 (fls. 97 – 98 c. ppal), se surtió el traslado a la parte actora para que se pronunciara acerca de la suspensión del acto administrativo demandado, de conformidad con la sentencia C-623 de 2015; no obstante, el término concluyó en silencio, por lo que se consideró agotada esta etapa.
Posteriormente, se ordenó tener como pruebas dentro del proceso, con el valor probatorio que les correspondiera de conformidad con la ley, las que fueron allegadas al expediente. Al término de la diligencia, se consideró procedente prescindir de la audiencia de pruebas. Mediante providencia de 10 de mayo de 2019, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para presentaran por escrito sus alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fol. 231 c. ppal).
La parte actora reiteró en su totalidad los argumentos expuestos en la demanda (fls. 234-236 c. ppal). La Agencia Nacional de Tierras –sucesor procesal- se ratificó en lo expuesto en oportunidades anteriores, pero advirtió, nuevamente, que la demanda estaba caducada, porque la conciliación extrajudicial no tenía por virtud suspender dicho plazo en este tipo de procesos (fls.249 – 250 c. ppal).
En su concepto, el Ministerio Público solicitó que se negaran las peticiones de la demanda, ya que el procedimiento de revocatoria directa del acto de adjudicación era procedente y se surtió de conformidad con las normas vigentes para la época. En concreto, manifestó que a partir de “marzo de 1998” era posible revocar actos de adjudicación sin el consentimiento del titular del predio, siempre y cuando se advirtiera la trasgresión de disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias.
Así, aseguró que no debió adjudicárseles el predio a los señores Ángel Ramón Pulido Castro y Ana Encarnación Novoa de Pulido, porque no cumplieron con los requisitos del artículo 8 del Decreto 2664 de 1994[4], toda vez que no tenían, ni tuvieron, la calidad de ocupantes sobre el inmueble y, además, había “inexactitud respecto de las coordenadas reales del predio” (fls. 237 – 247 c. ppal).
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Competencia De conformidad con el numeral 10 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala tiene competencia para resolver la presente controversia en única instancia, ya que esta Corporación conoce de las demandas de revisión interpuestas en contra de las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos agrarios.
Además, el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 radicó en esta Sección la competencia para conocer de los procesos que versen sobre asuntos agrarios. 2.- Ejercicio oportuno de la acción La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda.
Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive. En el caso concreto, el ejercicio oportuno de la acción debe estarse a lo dispuesto en las consideraciones de la audiencia inicial de 5 de abril de 2019, ya que en esa diligencia se declaró como no probada la excepción de caducidad y no se interpusieron recursos en su contra.
No obstante, resulta procedente realizar un recuento de la misma, para efectos de dejar claro que no hay lugar a su declaratoria. Para casos como el analizado, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 2, literal f, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según la cual la demanda de revisión deberá interponerse dentro de los 15 días[5] siguientes a la ejecutoria del acto administrativo agrario definitivo.
Ahora, se tiene que la resolución 139 de 14 de junio de 2012 adquirió firmeza el 8 de agosto de ese mismo año, esto es, el día de la desfijación del edicto, en tanto que en ese mismo acto se dejó constancia de que no procedían recursos en su contra. Así, en principio, el plazo para interponer la demanda corrió hasta el 30 de agosto de ese mismo año (fls. 213 del Cd obrante a folio 199 del c. ppal).
No obstante, en el expediente hay prueba de que se presentó solicitud de conciliación prejudicial el 8 de agosto de 2012 y la misma se declaró fallida el 25 de septiembre siguiente por ausencia de ánimo conciliatorio[6] (fol. 13 c. ppal). Por lo anterior, se tiene que el término de caducidad fue suspendido de conformidad con lo dispuesto expresamente en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001[7], cuando faltaban 15 días para su vencimiento.
De este modo, dado que el término se reanudó el día siguiente a la expedición de la constancia de fallida de la audiencia de conciliación prejudicial, esto es, el 25 de septiembre de 2012, la parte demandante tenía hasta el 17 de octubre de ese mismo año para interponer la demanda y como ésta se presentó el 4 octubre, resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción fue oportuno. 3.- La legitimación en la causa El señor Ángel Ramón Pulido Castro está legitimado en la causa por activa en tanto que adujo ser el afectado con la resolución 139 de 14 de junio de 2012, en su condición de último propietario del inmueble, cuya adquisición se registró antes de la expedición del acto cuestionado, calidad que demostró con impresión simple del folio de matrícula inmobiliaria (fol. 22 c. ppal).
Por su parte, el Incoder [hoy Agencia Nacional de Tierras[8]] tiene interés en controvertir las pretensiones de la demanda y, por tanto, está legitimada en el extremo pasivo de la causa, ya que fue la entidad que profirió el acto administrativo demandado mediante la demanda de revisión. Ahora, el Incoder era un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 1300 de 2003.
Posteriormente, de conformidad con el inciso segundo del artículo 1º del Decreto 1850 de 2006, se estableció a la Agencia Nacional de Tierras “ANT” como sucesor procesal del extinto Incoder. Esta, a su vez, fue constituida como agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la rama ejecutiva, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, de conformidad con el artículo 1º del Decreto-ley 2363 de 2015. 4.- Análisis de la Sala La demanda de revisión, en esencia, constituye un instrumento o vehículo procesal que permite controvertir la legalidad de los actos administrativos agrarios proferidos por el Incoder -hoy Agencia Nacional de Tierras-.
Aquella tiene por virtud consolidar una suerte de homologación de aquellos actos, dado que así no se formulen cargos en su contra a esta Corporación le corresponde verificar de oficio que se hayan cumplido todos los trámites y exigencias establecidas en la ley[9]. Así, el medio de control tiene por objeto la verificación y validación, a cargo de esta Corporación, de que la entidad administrativa hubiera ejercido sus competencias con apego a las normas pertinentes sobre la materia[10].
Por esta razón y dada la naturaleza de la demanda, procede la Sala a verificar si el proceso administrativo que culminó con la resolución 139 de 2012 estuvo acorde a la ley. De conformidad con lo dicho, la Sala analizará el procedimiento administrativo, en punto a determinar si existió algún vicio o irregularidad que pudiera afectar su validez.
A su vez, de manera concomitante, irá resolviendo uno a uno los cargos de nulidad invocados en la demanda para determinar si están acreditados y si son procedentes. Con ese fin, se recuerda, que la parte actora manifestó que se había vulnerado su derecho al debido proceso, porque, en el procedimiento administrativo de revocatoria, el señor Pulido Castro sí había demostrado la posesión sobre el predio.
También adujo que se desconoció la Ley 160 de 1994, porque una vez hecha la adjudicación sobre el predio no debía probar, nuevamente, la posesión realizada sobre el mismo. Igualmente, manifestó que el Incoder se equivocó al iniciar el proceso de revocatoria directa sobre el predio “Villadito” cuando la solicitud fue interpuesta sobre un predio denominado “Velladito”, inmuebles que tenían matrículas, linderos y números catastrales diferentes.
Además, el proceso de revocatoria mencionó que el señor Pulido Castro “no arrendó el predio Villadito” directamente, sino “como administrador de su hermano”, lo cual no era cierto, porque el demandante tomó posesión del predio en calidad de heredero, debido al deceso de su familiar. Finalmente, que la resolución 139 de 2012 tergiversó el interrogatorio rendido por el señor Pulido Castro en el proceso administrativo, ya que se entendió que aquel nunca había poseído el predio, por lo que negó la existencia de varios contratos de arrendamiento suscritos sobre el inmueble que demostraban lo contrario 4.1.- Revisión del procedimiento agrario, el debido proceso y los cargos de violación El derecho fundamental al debido proceso está previsto expresamente en la Carta Política con la enunciación de unos elementos mínimos que deben ser respetados por las autoridades en todos los ámbitos.
En efecto, el artículo 29 superior prevé que nadie podrá ser juzgado sino “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” y que toda persona tiene derecho a la defensa, “a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”.
Así mismo, indica el precepto constitucional que el debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, lo cual incluye aquellas que se adelanten en el ejercicio de la actividad agraria del Estado. Por esta razón, su aplicación y garantía deben ser inmediatas y no dependen de que la ley, u otra norma de inferior jerarquía, lo desarrollen o complementen.
En el presente caso, el procedimiento administrativo que debía adelantarse para darle trámite a la solicitud de revocatoria directa de la resolución de adjudicación 595 de 2008, era el contenido en el Código de Procedimiento Administrativo –Decreto 01 de 1984-, ya que así expresamente lo determinaba el artículo 72 de la Ley 160 de 1994[11].
Ahora bien, las solicitudes de revocatoria directa fueron interpuestas por la señora Ofelia Rivera de Barreto el 26 de mayo de 2009 y el 2 de agosto de 2010. De ahí que el procedimiento que surtieron aquellas debe analizarse a la luz del Código de Procedimiento Administrativo, ya que aún no estaba vigente la Ley 1437 de 2011[12]. El artículo 69 del Código Contencioso Administrativo determinó como causales de revocatoria directa de un acto administrativo cuando éste i) sea manifiestamente contrario a la Constitución Política y a la ley; ii) no esté conforme con el interés público, o atenten contra él, y/o iii) cause un agravio injustificado.
En similar sentido está consagrado en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 –norma agraria-. Ahora bien, el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo establece que cuando se pretenda la revocatoria directa de un acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreta, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Así mismo, el artículo 74 ibídem estipula que el trámite para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto se debe adelantar de conformidad con las pautas y derechos consagrados para el procedimiento administrativo referido en el artículo 28 y siguientes de esa normativa. No obstante, debe dejarse claro que el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, norma especial en materia agraria, establece que en estos asuntos el Incoder –hoy ANT- puede, en cualquier tiempo, revocar directamente el acto de adjudicación sin el “consentimiento expreso y escrito del titular”.
De conformidad con los parámetros constitucionales antes señalados y las pautas fijadas en el Código Contencioso Administrativo –aplicable en la época de los hechos-, el Incoder debió atender, en el proceso de revocatoria directa, lo siguiente: i) deber de comunicación sobre la existencia de la actuación administrativa (artículo 28), ii) establecer el recaudo de las pruebas y la oportunidad para que los interesados las soliciten (artículo 34), iii) brindar garantía de los derechos de defensa y contradicción, previo a decidir de fondo (artículo 35), iv) elaborar un debida motivación en la decisión (artículo 35, inc.1), v) notificar el acto (artículos 43 al 45), e vi) indicar expresamente los recursos procedentes contra el mismo (artículo 47).
Al respecto, conviene aclarar que los hechos que se relatarán para efectos de estudiar al caso concreto corresponden a los procedimientos administrativos que culminaron con los actos de adjudicación y revocatoria contenidos en las resoluciones 595 de 2008 y 139 de 2012, respectivamente. Aquellos están contenidos en su totalidad en el medio magnético obrante a folio 199 del c. ppal.
Con el fin de establecer si el procedimiento administrativo adelantado en el caso concreto fue legal, valorado en conjunto el material probatorio, ha de decirse que se encuentran acreditados los siguientes hechos: Mediante resolución 595 de 18 de noviembre de 2008, el Incoder adjudicó a los señores Ángel Ramón Pulido Castro y Ana Encarnación Novoa de Pulido, en su condición de ocupantes del “terreno baldío” denominado “Villadito”, un predio ubicado en la “vereda Ferralarada, jurisdicción del municipio de Choachí, departamento de Cundinamarca, con un área de cero (0) hectáreas, nueve mil cuarenta y dos punto trece metros cuadrados (9042,13 m2) identificado por los linderos y el plano radicado en el Incoder bajo el plano No. 7-1-0172”.
En la parte resolutiva del acto administrativo, entre otras cosas, se estipuló lo siguiente: Artículo 9.- El Incoder podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
En lo demás el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código Contencioso Administrativo. Los linderos del predio señalados en el acto administrativo fueron los siguientes: Se toma como punto de partida el mojón número 6 donde concurren las colindancias de los predios de Carlos Hernando García y Gloria Villarraga, con la carretera al medio.
Colinda así: Norte, del mojón número 6 al mojón número 1, en dirección occidental, con el predio de Gloria Villarraga, en longitud de 46.65 mts., con carreteable al medio; oriente, del mojón número 1 al delta cero (0), en dirección sur, con el predio de Soledad González, en longitud de 163,19 mts.; sur, del delta cero (0) al mojón número 12, en dirección occidental, con el predio de los herederos de Carlos Pardo, en longitud de 79,28 mts., con el río blanco al medio; occidente, del mojón número 12 al número 6, en dirección norte, con el predio de Carlos Hernando García, en longitud 212,50 mts., y encierra.
El 8 de enero de 2009, el acto de adjudicación fue inscrito en la oficina de Registro de Instrumentos Púbicos del municipio de Cáqueza (fol. 22 c. ppal). Mediante escrito de 26 de mayo de 2009, la señora Ofelia Rivera de Barreto presentó ante el Incoder solicitud de revocatoria directa de la resolución 595 de 2008. Adujo que tenía mejor derecho sobre la propiedad del predio porque era la real propietaria del inmueble “Velladito”.
Con este fin allegó al proceso administrativo el certificado de tradición 152-68389 de la oficina de instrumentos públicos del municipio de Cáqueza. La petición tuvo como sustento lo siguiente: 1.- En primer lugar el señor Pulido Castro, no es poseedor del predio, nunca lo ha poseído, por cuanto en vida de mi madre ella lo explotaba y una vez falleció tomé posesión del mismo y en este momento lo tengo arrendado. 2.- Dicho señor actúo de mala fe ante Incoder (sic) manifestando que él era poseedor del predio, que era baldío y como tal no poseía matrícula inmobiliaria no siendo cierto estas afirmaciones por cuanto lo pueden certificar los documentos existentes del predio y los mismos vecinos, además posee matricula inmobiliaria. 3.- En este momento está cursando en el Juzgado Promiscuo Municipal de Choachí la sucesión de mi madre Victoria Prieto de Rivera, respecto del predio con matrícula inmobiliaria No. 152-4650 y dicho inmueble se me va adjudicar en calidad de legitimaria.
El 9 de diciembre de 2009, el Incoder ordenó iniciar el trámite de revocatoria directa de la resolución 595 de 2008 –adjudicación- y vinculó a la actuación a los señores Ángel Ramón Pulido Castro y Ana Encarnación Novoa de Pulido. Aquellos fueron notificados personalmente el 18 de agosto de 2010. El 2 de agosto de 2010, la señora Ofelia Rivera de Barreto, a través de apoderado, presentó nuevamente ante el Incoder solicitud de revocatoria directa de la resolución 595 de 2008.
En este escrito amplió los hechos y sus consideraciones para la procedencia de la revocatoria. Mediante escrito de 24 de agosto de 2010, los señores Ángel Ramón Pulido Castro y Ana Encarnación Novoa Pulido se opusieron a la revocatoria del acto de adjudicación. Manifestaron que ésta no era procedente porque ellos sí habían poseído debidamente el predio y, además, el certificado de tradición correspondía a un predio denominado “Velladito” y no “Villadito”, que fue el objeto del acto de adjudicación. El siguiente fue el sustento: Es totalmente falso la posesión quieta, pacifica, pública e ininterrumpida la hemos tenido nosotros Ángel Ramón Pulido Castro y mi señora, lo podemos demostrar con los contratos de arrendamiento que adjuntamos a la presente contestación firmados por Ángel Ramón Pulido Castro y el señor Carlos Arturo García, tampoco es verdad que la señora madre de doña Ofelia haya tenido posesión del inmueble, pues por más de cincuenta años ( 50 ) la posesión del bien inmueble denominado Villadito, la ostentó mi hermano el señor Pedro Hipólito Pulido Castro, una vez el mismo falleció procedí a arrendar el inmueble como quien estoy llamado a recoger su herencia en mi calidad de hermano legítimo toda vez que el causante no dejó hijos.
El 25 de agosto de 2010, el Incoder acumuló en un mismo proceso las dos solicitudes de revocatoria presentadas por la señora Ofelia Rivera de Barreto; así mismo, ordenó correr un nuevo traslado a los adjudicatarios del predio para que se pronunciaran sobre las mismas. El 12 de agosto de 2011, el Incoder abrió el proceso a pruebas y decretó como tales, entre otras, la inspección ocular al predio que fue adjudicado; los testimonios de los señores Santiago López, Alfonso Pulido Torres, Luis Pulido Bobadilla, Carlos Arturo García López, Julio César Pulido y Manuel Rodríguez García; el interrogatorio de parte del señor Ángel Ramón Pulido; y los certificados de tradición y libertad de los predios “Velladito” y “Villadito”, con matrículas inmobiliarias 152-4650 y 152-68389, respectivamente.
El 20 de septiembre de ese mismo año, el Incoder fijó fecha para realizar la inspección ocular del predio adjudicado y, además, decretó que en el curso de la diligencia se iban a practicar los testimonios y el interrogatorio de parte. En la diligencia de inspección realizada el 11 de octubre siguiente, a la cual asistieron el apoderado del señor Ángel Ramón Pulido y el topógrafo Henry Martínez Acosta, se dejó constancia de lo siguiente: De conformidad con el plano que obra dentro del expediente de adjudicación con número 7-1-0172, verificando efectivamente la existencia de un predio que se enmarca dentro de los colindantes señalados en el plano. (…) se procedió a identificar igualmente un predio existente en la colindancia, que al parecer corresponde al denominado Velladito, con matrícula inmobiliaria número 152-4650, el cual igual que el denominado dentro del proceso de adjudicación como Villadito, colinda por el pié con el río Blanco, por cabecera con camino carreteable, por un costado con el predio Villadito y por el otro costado con el predio de Ignacio Villarraga.
Posteriormente, se recibió la declaración del señor Carlos Arturo García López, quien fue arrendatario del predio “Villadito”, el cual le fue entregado por el señor Pedro Hipólito Pulido, quien, a su vez, era arrendatario de la señora Ofelia Rivera de Barreto. Manifestó que el canon fue pagado al primero de los nombrados hasta que se enfermó y fue delegado el señor Ángel Ramón Pulido para tales menesteres; no obstante, “don Pedro Hipólito vino y me dijo que le pagara el arriendo al hermano y que cuando él…muriera, le entregara la finca a los señores Barreto que era de ellos”.
Cuando se le indagó sobre si el hoy demandante ejerció ocupación sobre el predio respondió: “No señora, nunca lo he visto”. Por su parte, el señor José Santiago López Rivera mencionó que conocía el predio “Villadito”, el cual era, inicialmente, de propiedad de la señora Casimira Pulido, pero después fue de “don Juan Rivera y la esposa”, luego, de sus herederos las señoras “Aleja y Ofelia Rivera de Barreto”.
Agregó que siempre ha reconocido la última de las enunciadas como dueña del predio. A su turno, en declaración de parte, el señor Ángel Ramón Pulido manifestó que el predio “Villadito” era de su hermano -Pedro Hipólito Pulido- y que éste último “le había comprado a la cuñada de Ofelia Rivera de Prieto…en ese tiempo valía la palabra, la señora le entregó el lote y luego mi hermano le pagó”.
Después de que su familiar murió le dijo al señor Carlos Arturo García que “le arrendaba…hicimos 5 contratos con él, al sexto, él me dijo que los señores Rivera, o sea la señora Ofelia y don Simón, lo estaban presionando para que no me pagara más…le puse abogado para sacarlo, para que me entregara, el Juzgado de Choachí [ordenó] la entrega”.
Agregó que su hermano no firmó ninguna escritura y cuando se le preguntó por qué aquel no dejó el predio en su testamento mencionó que “desafortunadamente yo soy pobre y no soy agalludo y le hubiera dicho que anexara el lote, que no hiciera testamento sino escritura”. Luego se le preguntó si conocía un inmueble denominado “Velladito” y respondió “es el predio que tiene Carlos Eduardo García, que es colindante al predio Villadito”.
Frente a esto se le preguntó “por qué usted aportó al trámite de adjudicación de baldíos el folio de matrícula inmobiliaria 152-4650, que corresponde al predio Velladito si sabía que era un predio diferente al predio Villadito”, a lo que respondió “yo supe que se llamaba Velladito ese predio, cuando hubo que levantar el plano”. Finalmente, se le preguntó si directamente él había ocupado el predio y dijo que “no, yo no le he puesto mano, porque me entregaron no le puse cuidado y a los tres días ya matamaleciaron (sic) y se entraron al predio”.
En la inspección ocular se allegaron las siguientes pruebas: “9 folios, copias auténticas de contratos de arrendamiento diligencia de inspección ocular que obran dentro del proceso de restitución…2007-0112 del Juzgado Civil del Circuito de Cáqueza (…). Se reciben ficha catastral 0005- 007800, del predio Villadito, copia del plano del Incoder y copia de la escritura No. 41”.
El 1 de noviembre de 2011, el ingeniero topográfico del Incoder presentó informe técnico en el proceso de revocatoria directa, en el cual manifestó que el predio que fue adjudicado a los señores Ángel Ramón Pulido y Ana Encarnación no coincidía sobre el terreno mostrado en el plano. Las siguientes fueron las conclusiones: El levantamiento topográfico concluye que con la información presentada en la escritura 214 de fecha 26 de abril de 1999 y con las coordenadas tomadas del plano 7-1-0172 y verificadas en la visita en terreno, siguiendo los linderos tomados de la escritura, queda claro que el predio levantado topográficamente corresponde al nombrado en el expediente como “Villadito”, el cual se encuentra localizado en el vereda Ferralarada del municipio de Choachí-Cundinamarca.
Que de las indicaciones dadas en terreno para corroborar los linderos y verificar las coordenadas descritas por Ángel Ramón Pulido y Simón Barreto, son distintas y no concuerdan con el predio Villadito y corresponden en su lugar al predio Velladito. Que el predio se recorrió en su totalidad el día de la inspección ocular, y [el] que les fue adjudicado a Ángel Ramón Pulido y Ana Encarnación Novoa, (sic) no coincide sobre el terreno con el plano obrante dentro del trámite de adjudicación. Que en la visita de inspección ocular el día 6 de octubre de 2011 se estableció que los linderos mostrados por Ángel Ramón Pulido y Simón Barreto, corresponden al predio Velladito que es colindante del predio objeto de revocatoria.
El 10 de noviembre de 2011, el señor Ángel Ramón Pulido, a través de apoderado, solicitó que se aclarara el dictamen pericial para precisar si “el plano 7-1-0172, que se usó en el trámite de adjudicación por el Incoder, y cuyos linderos se confirmaron en la inspección ocular, coincide e identifica (sic) con el predio Villadito o no”. El experto respondió en los siguientes términos: Primero: En la diligencia de Inspección Ocular se procedió a identificar el inmueble que, según el adjudicatario, le fue adjudicado por medio de la Resolución No. 000595 del 18 de Noviembre de 2008 y que corresponde al predio Villadito, sobre el terreno, por su ubicación y linderos, comprobándose que el mismo tiene los siguientes linderos: NORTE, con Carreteable que conduce a Choachí. ESTE, con predios de SOLEDAD GONZÁLEZ.
SUR, con el Rio Blanco. OESTE, con predios de CARLOS HERNANDO GARCÍA. Segundo: No obstante que los anteriores colindantes coinciden con los señalados en el Plano No. 7-1-0172 que obra dentro del expediente de adjudicación, las coordenadas que en dicho plano se mencionan, no coinciden con las que presenta el predio, descrito en el numeral anterior y que se comprobaron al momento de la diligencia. Tercero: Las coordenadas que se relacionan en el plano 7-1-0172, coinciden, por el contrario, con el predio adyacente al que se describe en el numeral primero de este escrito y que, según información de los comparecientes se denomina VELLADITO que se encuentra comprendido dentro de los siguientes linderos especiales: NORTE, con carreteable a Choachí. ESTE, con el predio denominado VILLADITO.
SUR, con el Rio Blanco. OESTE, con predios de IGNACIO VILLARRAGA. Cuarto: El predio descrito en el numeral anterior, según manifestación de los comparecientes a la diligencia denominado Velladito, es propiedad del señor Hernando García. Una vez concluido el trámite probatorio del proceso administrativo, el Incoder profirió la resolución 139 de 14 de junio de 2012, por medio de la cual revocó la resolución 595 de 2008 –adjudicación-, en los siguientes términos: Artículo primero.- revocar la resolución no. 000595 de fecha diez y ocho (18) de noviembre de dos mil ocho (2008), proferida por la dirección territorial de Cundinamarca del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- Incoder- mediante la cual se adjudicó a los señores Ángel Ramón Pulido Castro y Ana Encarnación Novoa de Pulido el predio Villadito ubicado en la vereda Ferralarada del municipio de Choachí (Cund), con una extensión de cero (0) hectáreas, nueve mil cuarenta y dos punto trece metros cuadrados (9042,13 m2) por las razones expuestas en precedencia. Artículo segundo.- notificar la presente resolución a la procuraduría judicial ambiental y agraria, a los adjudicatarios y a la solicitante de la revocatoria directa y/o a sus apoderados, según el caso, en los términos del artículo 44 y s.s. del C.C.A, haciéndoles saber que contra la misma no procede ningún recurso por la vía gubernativa.
Artículo tercero: ejecutoriada esta resolución, ordenar su inscripción al folio de matrícula inmobiliaria número 152-68389 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Cáqueza, abierto para efecto de la inscripción de la resolución de adjudicación que se revoca. Ofíciese. Como fundamento de la decisión, después de valorar las pruebas obrantes en el proceso administrativo, concluyó que: i) las coordenadas del plano 7-1- 0172 no correspondían al predio que el señor Ángel Ramón Pulido manifestó que le había sido adjudicado.
Así mismo, ii) las coordenadas del predio señaladas por aquel correspondían a un inmueble colindante, sobre el cual no ejerció posesión y, además, era de propiedad del señor Hernando García y, finalmente, iii) no estaba probado que el señor Ángel Ramón Pulido hubiere ocupado el predio de manera personal, tal como lo requería la norma. Así lo dijo la entidad pública: [L]as coordenadas que se señalan en el plano 7-1-0172 no corresponden al predio que argumenta el señor Ángel Ramón Pulido Castro le fue adjudicado, sino que corresponden en su lugar, al predio adyacente que se denomina Velladito… y que se encuentra demarcado así: norte, con carreteable a Choachí. Este, con el predio denominado Villadito.
Sur, con el río Blanco. Oeste, con predio de Ignacio Villarraga. (…) [D]esde el fallecimiento del señor Pedro Hipólito Pulido Castro ocurrida según se ha afirmado aquí, desde el año 2003, su hermano Ángel Ramón Pulido Castro suscribió varios contratos como arrendador, pero en calidad de administrador de la posesión que ejercía el señor Pedro Hipólito Pulido Castro sobre el predio Villadito con el señor Carlos Arturo García, (años 2004 a 2007), hecho que descarta de plano la calidad de ocupante del señor Ángel Ramón Pulido en nombre propio sobre el predio Villadito (…).
La Sala, a partir de los antecedentes administrativos antes descritos y detallados, concluye que el procedimiento se ajustó a los parámetros formales y materiales establecidos en el Código Contencioso Administrativo, la Constitución Política y la Ley 160 de 1994, ya que a los señores Ángel Ramón Pulido y Encarnación Novoa de Pulido se les vinculó debidamente al proceso de revocatoria directa; tuvieron la oportunidad de pedir pruebas y ejercer su derecho de defensa en relación con las mismas; la resolución que puso fin a la actuación administrativa fue debidamente motivada y se les puso de presente que, por la naturaleza del trámite, contra el acto no procedían recursos.
Así, para la Sala no se vulneró el derecho alguno relacionado con el debido proceso que debía surtir el trámite de revocatoria directa; por el contrario, se evidencia que el extinto Incoder realizó los trámites correspondientes para verificar si el predio cuestionado era baldío y adjudicable. De hecho, con ese fin, decretó y practicó varias pruebas tendientes a determinar la propiedad del inmueble, tales como, la inspección ocular, el dictamen pericial, los testimonios, el interrogatorio de parte y las documentales.
Al respecto, conviene precisar que los señores Ángel Ramón Pulido y Encarnación Novoa de Pulido estuvieron representados en el proceso administrativo por un apoderado y se les otorgó el debido traslado de todo el material probatorio, por lo que se concluye, además, que no se vulneró el derecho de defensa. 4.1.1.- La motivación del acto enjuiciado Conviene dejar claro que la motivación de la resolución 139 de 2012 estuvo conforme al Código Contencioso Administrativo y la jurisprudencia que se ha referido al respecto.
En relación con la debida motivación en la decisión, el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo establecía que: “habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a las partes”. Como se desprende de la norma, la motivación es obligatoria y debe ajustarse a la verdad, so pena de que se rompa la presunción de legalidad que el ordenamiento les otorga a las decisiones de la administración. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha enfatizado en que la motivación es un elemento estructural del acto administrativo, a tal punto que su ausencia acarrea la nulidad de la decisión[13].
Al respecto, se ha explicado[14]: La motivación de las decisiones de la administración, y entre ellas las del Presidente de la República, garantiza “la transparencia en la actividad pública” porque “pone de manifiesto la vinculación de la administración al ordenamiento jurídico y… porque también permite el control de la actividad administrativa por parte de la opinión pública, como extensión del principio de publicidad del artículo 209 de la C. P. en la parte que consagra: ‘La función administrativa está al servicio de los intereses generales’, y del artículo 123 en la parte que indica: ‘Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad’.
Luego, existiendo el deber de motivar toda decisión de la administración, el hecho de no hacerlo implica que ella es ilegal y por consiguiente cualquier determinación que se tome con fundamento en tal acto injurídico, también lo será. Por tanto, es preciso que la autoridad pública exponga siempre clara y verazmente el motivo de sus decisiones, no solo como garantía de respeto a los derechos del administrado afectado con lo resuelto, sino porque es deber de las entidades estatales cumplir y atender los principios constitucionales que dan fundamento al Estado Social de Derecho.
Para la Sala, la resolución 139 de 2012 no adolece de algún vicio que pudiera afectar su validez, ya que guardó congruencia con lo solicitado en el trámite de revocatoria, valoró en conjunto las pruebas recaudadas, argumentó las razones de su decisión y dejó claro que la revocatoria procedía legalmente porque los señores Ángel Ramón Pulido y Ana Encarnación Novoa no ocuparon el predio, y las coordenadas del acto de adjudicación fueron inexactas, porque se referían a la propiedad de otra persona.
Además, la revocatoria directa del acto de adjudicación era procedente por haber sido manifiestamente contraria a la ley, ya que, como se determinó en el procedimiento, el predio que se denominó como “Villadito” y que fue adjudicado en la Resolución 595 de 2008 era de propiedad del señor del señor Hernando García y, en realidad, ese inmueble se llamaba “Velladito”.
Esto por cuanto así se podía establecer de las coordenadas utilizadas en ese acto –plano 7-1-01-72-, tal como lo concluyó, además, el topógrafo. De lo anterior, se puede concluir que la Resolución 595 de 2008 incurrió en un error mecanográfico al otorgarle el nombre de “Villadito” a ese predio; así como al asignarle las coordenadas del predio colindante, todo lo cual incidió en la confusión provocada de manera posterior en el trámite de revocatoria directa.
Lo anterior resulta relevante porque el verdadero predio “Velladito” colinda con el inmueble “Villadito”, el cual se determinó que era de propiedad de la señora Ofelia Rivera de Barreto, según las matrículas inmobiliarias que fueron allegadas al proceso administrativo. Por esta razón, se concluye que el acto de revocatoria estuvo ajustado a la ley, porque en el acto de adjudicación se otorgó un predio que no correspondía a la supuesta ocupación del señor Ángel Ramón Pulido, el cual, a la postre, era de propiedad del señor del señor Hernando García. Ahora, para que los señores Ángel Ramón Pulido y Ana Encarnación Novoa de Pulido fueran adjudicatarios del predio debían haber probado en ese proceso una ocupación y explotación del mismo durante 5 años, de conformidad con el artículo 8 del Decreto 2664 de 1994.
Además, la norma establece que “el tiempo de ocupación de persona distinta del peticionario, no es transferible en ningún caso”, es decir, la posesión del predio, en materia agraria, debe ser de carácter personal. En efecto, se debía verificar si la posesión que los señores Ángel Ramón Pulido y Ana Encarnación Novoa acreditaron en el proceso de adjudicación estaba acorde a la ley, pues precisamente ese era uno de los motivos por los cuales era procedente la revocatoria directa.
De hecho, en este procedimiento se probó que el adjudicatario nunca había ocupado directamente el predio, porque i) lo ocupó su hermano -Pedro Hipólito Pulido-, ii) suscribió varios contratos de arrendamiento con el señor Carlos Arturo García López, y aceptó en la diligencia de inspección ocular que iii) no lo había explotado directamente.
En efecto, el predio sobre el cual recae la controversia nunca fue baldío, por lo que no era posible adjudicarlo a los señores Ángel Ramón Pulido y Ana Encarnación Novoa. Por ende, si sobre el mismo, como lo narró el actor en el proceso administrativo, se había celebrado un contrato de compraventa, el trámite de adjudicación no era el idóneo para acceder al derecho de dominio.
Para la Sala resulta irrelevante si el señor Ángel Ramón Pulido Castro arrendó el predio en calidad de “administrador” o de “poseedor”, pues lo cierto es que se probó que no lo ocupó en los términos que establecía el Decreto 2664 de 1994, esto es, de manera personal. Además, el Incoder no tergiversó el interrogatorio de parte que rindió el señor Ángel Ramón Pulido Castro en la diligencia de inspección ocular que se realizó sobre el predio.
El actor libremente manifestó lo que se consignó en la resolución 139 de 2012. Esto se puede corroborar de la lectura de su declaración y las consideraciones del acto, los cuales se valoraron previamente. Así, la Sala comparte las apreciaciones del Ministerio Público en punto a negar las pretensiones de la demanda, ya que el procedimiento de revocatoria directa del acto de adjudicación se surtió de conformidad con las normas vigentes para la época.
Por estas razones, la Sala considera que la resolución 139 de 2012 estuvo ajustada a la ley y la Constitución Política, ya que era procedente la revocatoria en el caso concreto, por lo que se negarán las súplicas de la demanda. 5. Condena en costas De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.
En efecto, como la condena en costas obedece a un factor objetivo, no se tiene en cuenta la conducta de las partes, sino a los supuestos decantados por la norma. Así, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso; sin embargo, el artículo 361 ibídem establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.
Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 de esa misma norma. Por lo anterior, la Sala fijará las agencias en derecho en 1 SMMLV, ya que se trata de un proceso de única instancia que carece de cuantía, de conformidad con las tarifas establecidas en el artículo 5 del acuerdo 1887 de 2003, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura[15].
Finalmente, de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso, la Secretaría de la Sección liquidará las costas, para lo cual incluirá los gastos judiciales en los que incurrió la parte beneficiada con la presente providencia, siempre que aparezcan comprobados y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. Además, tomará en consideración las agencias en derecho fijadas previamente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de revisión.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante.
TERCERO: Por Secretaría de la Sección Tercera, LIQUÍDENSE las costas del proceso, de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso. Para el efecto, como agencias en derecho se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta sentencia, a cargo de la parte vencida.
CUARTO: Por secretaría, DEVUÉLVASE a la parte actora la suma consignada para gastos del proceso o su remanente si los hubiere.
QUINTO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE la presente actuación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Como más adelante se narrará, la demanda fue ajustada al medio de control de revisión. [2] El cual se encuentra sucedido procesalmente por la Agencia Nacional de Tierras. [3] Consultar, al respecto, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de 2 de agosto de 2018, M.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez. [4] “Requisitos.
Las personas naturales, las empresas comunitarias y las cooperativas campesinas que soliciten la adjudicación de un terreno baldío, deberán demostrar que tienen bajo explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación solicitan y que la explotación adelantada corresponde a la aptitud del suelo establecida por el Incora en la inspección ocular.
Los peticionarios deberán acreditar una ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años y que su patrimonio neto no sea superior a mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales. Cuando se trate de empresas comunitarias y de cooperativas campesinas, para efectos de la prohibición anterior deberá tenerse en cuenta, además, la suma de los patrimonios netos de los socios cuando éstos superen el patrimonio neto de la sociedad.
El tiempo de ocupación de persona distinta del peticionario, no es transferible a terceros en ningún caso. En la solicitud de adjudicación, el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entiende prestado al formular su pretensión, si es o no propietario o poseedor a cualquier título de otros inmuebles rurales en el territorio nacional, y además, si se halla o no obligado legalmente a presentar declaración de renta y patrimonio”. [5] Este término debe computarse de conformidad con el artículo 62 de la Ley 4 de 1913.
“En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”. [6] Como se dejó expuesto en el acápite de antecedentes, sobre este punto se resolvió en la audiencia inicial, sin que las partes hubieran presentado reparo alguno. [7] Artículo 21.
Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. [8] La sucesión procesal fue reconocida mediante providencia de 5 de febrero de 2019 (fls. 158 – 159 c. ppal). [9] Corte Constitucional, sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de diciembre de 2014, exp. 36.251, M.P. Danilo Rojas Betancourth. [11] “El procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo (…)”.
En igual sentido está estipulado en el artículo 45 del Decreto 1465 de 2013, “De acuerdo con lo establecido en el inciso 6°, del artículo 72, de la Ley 160 de 1994, para adelantar el procedimiento de revocatoria directa se aplicará lo dispuesto en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Este decreto, además, derogó el procedimiento establecido en el artículo 41 del Decreto 2664 de 1994, el cual resultaba contradictorio con la norma de la Ley 160 de 1994. [12] “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 18 de mayo de 2006, exp. 14778, M.P.: María Inés Ortiz Barbosa.
En el mismo sentido, la sentencia del 18 de marzo de 2010, exp. 17452, Sección Cuarta. M.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 12 de noviembre de 2014, exp. 28.505, M.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [15] Artículo 5. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1.
Procesos declarativos en general. En única instancia. (…) b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 SMMLV.