GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca / CUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA / BONO PENSIONAL [D]e acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la AFP Protección SA, en informes de 27 de agosto de 2018 y 19 de septiembre de 2018, respectivamente, ya se reconoció, liquidó, emitió y redimió el bono pensional en favor de la señora [B.L.G.]; situación que conlleva a REVOCAR la decisión del a quo, a través de la cual sancionó al señor [C.N.T.], en calidad de jefe de la oficina de Bonos Pensiones del Ministerio de hacienda y Crédito Público.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00792-02(AC)A Actor: BEATRIZ LÓPEZ GUERRERO Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO La Sala procede a conocer en grado jurisdiccional de consulta la providencia del 13 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual resolvió acerca de la solicitud de desacato presentada por la señora Beatriz López González en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por el presunto incumplimiento a la orden de amparo contenida en la sentencia de 6 de febrero de 2018, emitida por esta Corporación.
ANTECEDENTES - La señora Beatriz López González, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y petición presentó acción de tutela en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y otros, con el fin de obtener el reconocimiento, expedición y redención del bono pensional respecto del cual consideraba tenía derecho.
El conocimiento de la acción de tutela le correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas que, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2017, resolvió amparar los derechos fundamentales de la señora López González y, «ordenó a Pensiones y Cesantías Protección S.A., ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Colpensiones, Dirección de Salud de Caldas y departamento de Caldas […] de manera coordinada […] emita respuesta en lo relativo a las entidades responsables de realizar para el bono pensional de la actora por los periodos laborados en el E.S.E. Hospital San Marcos de Chinchiná antes de diciembre de 1993 […]». - La Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- y el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. presentaron impugnación contra la anterior decisión, la cual fue desatada por la subsección B de la sección segunda del Consejo de Estado, a través de sentencia del 6 de febrero de 2018, en la que modificó la orden de amparo emitida por el a quo, así: « […]
SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental a la seguridad social, en conexidad con la vida y el mínimo vital de la señora Beatriz López González.
TERCERO: ORDENAR a la AFP Protección S.A. y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cada una dentro del marco de sus competencias que, dentro del término de quince (15) días, contado a partir de la notificación de la presente providencia, adelanten las gestiones tendientes a reconocer, liquidar, emitir y redimir el bono pensional a que haya lugar en favor de la señora Beatriz López González; advirtiéndose, que el ente ministerial asumirá lo respectivo frente a la cuota parte en discusión, sin perjuicio del derecho que la asista de reclamar ante la entidad que corresponda lo pertinente. […]» Con escrito radicado el 9 de julio de 2018, la accionante promovió ante el Tribunal de conocimiento, solicitud de desacato contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por el presunto incumplimiento de la orden de amparo proferida a través de la sentencia anteriormente mencionada, en tanto no sea redimido el bono pensional objeto de amparo.
TRAMITE DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas, emitió auto del 18 de julio de 2018[1], a través del cual requirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., para que informara acerca del cumplimiento otorgado al pluricitado fallo de tutela proferido en favor de la señora Beatriz López González.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio de 18 de julio de 2018[2], señaló que el incidente de desacato resulta improcedente, toda vez que «[…] La Oficina de bonos Pensionales (OBP) NO ES COMPETENTE, de reportar y verificar la historia laboral del accionante para solicitar un bono pensional. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 20 del Decreto 656 de 1994, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 48 de Decreto 1748 de 1995 y el artículo 2 del Decreto 13 de 2001, quien tiene la obligación legal y contractual de reportar la historia laboral verificada y certificada del beneficiario Emisor del bono, la NACIÓN, con el fin de efectuar el cálculo correcto del bono pensional es la AFP PROTECCIÓN, en asocio con su afiliado. […]» Por otra parte, la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., mediante oficio CO02V0163-514490 CAS-1809089-R3S1N4 del 26 de julio de 2018[3], informó que: «[…] Sobre el particular debe ponerse de presente que el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO no ha procedido a RECONOCER, LIQUIDAR, EMITIR Y REDIMIR EL BONO PESIONAL a favor de la accionante.
Las últimas gestiones que se tienen respecto de su bono pensional, se refieren a la certificación de información laboral remitida por la GERENTE de la ESE HOSPITAL SAN MARCOS donde relaciona que la entidad responsable por los periodos laborados entre el 5 de mayo de 1981 hasta el 31 e julio de 1992 es el DEPARTAMENTO DE CALDAS a través del FONPET SECTOR SALUD: […] De la misma manera, recibimos respuesta por parte de la DRESS donde se informa que la señora Beatriz López González no es beneficiaria del CONRATO DE CONCURRENCIA. No obstante, estas situaciones quedaron superadas con el fallo proferido en segunda instancia por el Consejo de Estado, donde indica que es el MINISTERIOO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO quien debe RECONOCER, LIQUIDAR, EMITIR Y REDIMIR EL BONO PENSIONAL, situación que a la fecha no ha ocurrido.
Cabe anotar que, si bien en la citada sentencia la orden está dirigida tanto a Protección S.A. como al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las gestiones de “reconocimiento, emisión y redención” del bono pensional, son exclusivas de ese Ministerio; ya que este es el que registra las novedades y levanta las detenciones de los bonos en el sistema interactivo de la OBP, y además, es quien dispone de los recursos para pagar el bono pensional a favor de la accionante, por lo que Protección S.A. solo tiene como alternativa para acreditar la debida diligencia dentro del trámite de cumplimiento al fallo de tutela, enviar comunicación escrita al plurimentado Ministerio para solicitarles proceder con lo que es de su competencia. Se aclara que Protección S.A. no puede dar continuidad al trámite de la garantía de pensión mínima por vejez solicitada por la señora Beatriz López González, hasta que el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO ÚBLICO como lo ordena el fallo de tutela, RECONOZCA,, LIQUIDE, EMITA Y REDIMA EL BONO PENSIONAL, SITUACIÓN QUE A LA FECHA NO HA OCURRIDO. […]» De acuerdo a los informes rendidos, el Tribunal de conocimiento, a través de auto del 1.° de agosto de 2018[4], resolvió dar apertura al trámite incidental en contra del señor Ciro Navas Tovas, en calidad de Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Oportunidad en la cual el ente ministerial, a través de oficio del 3 de agosto de 2018[5], insiste en la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de amparo. PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante providencia del 13 de agosto de 2019, resuelve: «[…]
PRIMERO: SANCIONAR al señor CIRO NAVAS TOVAS JEFE OFICINA DE BONOS PENSIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de manera individual, […].
SEGUNDO: CIRO NAVAS TOVAS JEFE OFICINA DE BONOS PENSIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO De manera inmediata, adelantar las gestiones tendientes reconocer, liquidar, emitir y redimir el bono pensional a que haya lugar en favor de la señora Beatriz López González. […]» Lo anterior, al observar que el funcionario competente, «no ha desplegado ninguna acción tendiente a dar cumplimiento al fallo de tutela, observándose una clara actitud dilatoria y renuente frente al acatamiento de la orden dada».
Posteriormente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio 2-2018-029555 del 27 de agosto de 2018, informó y acreditó que: «[…] La orden del CONSEJO DE ESTADO se entiende encaminada a que se expida la totalidad del bono pensional, por lo que la OFICINA DE BONOS PENSIONALES en nombre de la NACIÓN pagará todos los tiempos laborados por la señora BEATRIZ LÓPEZ GONZÁLEZ al servicio de la ESE HOSPITAL SAN MARCOS DE CHINCHINÁ, inclusive los tiempos laborados y no soportados.
No obstante, dado que el CONSEJO DE ESTADO mediante fallo del 6 de abril de 2018 en su artículo tercero estableció que “… este ente ministerial asumirá los respectivo frente a la cuota parte en discusión, sin perjuicio del derecho que la asista de reclamar ante la entidad que corresponda lo pertinente (…)”; la OFICINA DE BONOS PENSIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ordenó emitir y pagar el bono pensional de la señora LÓPEZ GONZÁLEZ, salvaguardando cualquier tipo de responsabilidad en el entendido que la emisión y pago se da en cumplimiento al fallo de tutela proferido en el caso concreto y reservándose la posibilidad de iniciar las actuaciones pertinentes en aras de conseguir la devolución de los dineros pagados en el caso concreto.
Finalmente, recordamos que la entidad responsable de informar el trámite del bono pensional de la señora BEATRIZ LÓPEZ GONZÁLEZ, así como de definir la prestación a la cual tendría derecho, de acuerdo con la Ley, es la AFP PROVENIR por ser la Administradora de Pensiones a la que se encuentra actualmente afiliada la accionante de a referencia. […]» TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante oficio CO02VJ0163-517842 CAS-1809089-R3S1N4 del 19 de septiembre de 2018[6], informó: « […] Sobre el particular debe ponerse de presente que el bono pensional de la accionante ya se encuentra pagado y acreditado en su totalidad en su cuenta de ahorro individual […] CONSIDERACIONES GENERALIDADES DEL INCIDENTE DE DESACATO POR INCUMPLIMIENTO A LAS ÓRDENES DE TUTELA.
El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991[7] dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que, si no lo hace dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, el Juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se abra proceso contra el superior.
Además, la citada disposición establece que el Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la Sentencia y que, en todo caso, aquél establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. Por su parte el artículo 52 ibídem señala que: «[…] La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar[8]. [La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción]. {La consulta se hará en el efecto devolutivo. […]»[9].
Al respecto, debe afirmarse que el desacato es un instrumento orientado a facilitar el cumplimiento de las decisiones dictadas en acciones de tutela, lograr su efectividad y el respeto del derecho fundamental vulnerado. Se ha sostenido que se trata de una sanción de carácter correccional, impuesta por el Juez en desarrollo de su poder disciplinario a quien incumpla una orden proferida por él, bien sea en el trámite de la acción constitucional en mención o en el fallo respectivo.
La Corte Constitucional[10] ha abordado la institución de la consulta dentro del trámite del incidente por desacato a un fallo de tutela y al respecto ha señalado que el juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes. Primero debe verificar si hubo un incumplimiento y/o si este fue total o parcial; en ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido.
Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. Por su parte, esta Corporación en relación con los aspectos del nombrado trámite sancionatorio que debe absolver el Ad quem para decidir en consulta un incidente de desacato, ha señalado que además de verificar el cumplimiento del debido proceso en la instancia inferior, debe definir con certeza si se cumplió con el fallo de tutela que contiene la orden impuesta: « […] el marco de competencia del juez que tramita el desacato está definido con la orden judicial que se produjo para amparar los derechos fundamentales de la demandante, para verificar si a quien se le ha dado una orden por vía de tutela ha incurrido en su cumplimiento o la incumplió. […]»[11].
A su turno, de conformidad con lo sostenido por la jurisprudencia constitucional, en sede de consulta una vez verificado el referido cumplimiento del fallo, se debe valorar las causas del incumplimiento, con el objeto de asegurar la tutela judicial efectiva y analizar la razonabilidad, adecuación y proporcionalidad de la sanción con miras a obtener el cumplimiento del fallo[12].
Finalmente, no puede perderse de vista que, en tanto la sanción por desacato es una medida de orden correccional, deben analizarse las situaciones que rodearon el incumplimiento con el objeto de derivar de allí una responsabilidad por parte del funcionario llamado a cumplir la orden, tampoco, el hecho que el objeto de estudio en el grado jurisdiccional de consulta es única y exclusivamente, los motivos que originaron la sanción impuesta; razón por la cual, así se hará en el caso bajo estudio.
DEL ANÁLISIS DEL CASO EN CONCRETO La señora Beatriz López González, presentó a través de apoderada judicial solicitud de declaratoria de desacato contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., con ocasión del presunto incumplimiento a la orden de amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, en conexidad con la vida y el mínimo vital, contenida en la sentencia del 6 de febrero de 2018, en el cual esta Corporación ordenó: «[…]
TERCERO: ORDENAR a la AFP Protección S.A. y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cada una dentro del marco de sus competencias que, dentro del término de quince (15) días, contado a partir de la notificación de la presente providencia, adelanten las gestiones tendientes a reconocer, liquidar, emitir y redimir el bono pensional a que haya lugar en favor de la señora Beatriz López González; advirtiéndose, que el ente ministerial asumirá lo respectivo frente a la cuota parte en discusión, sin perjuicio del derecho que la asista de reclamar ante la entidad que corresponda lo pertinente. […]» Revisado el expediente, observa la Sala que el fundamento del Tribunal Administrativo del Caldas para « SANCIONAR al señor CIRO NAVAS TOVAR JEFE OFICINA DE BONOS PENSIONALES DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO», fue la falta de diligencia para dar cumplimiento a la referida.
Revisado el expediente, observa la Sala que para la fecha en que fue proferida la providencia de 13 de agosto de 2018, hoy consultada, el Tribunal de instancia carecía de medios probatorios que pudieran acreditar el cumplimiento efectivo de la orden de amparo alegado, toda vez, que pese a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no demostró actuación alguna relacionada con el cumplimiento de la orden de amparo contenida en sentencia de 6 de febrero de 2018.
Sin embargo, de acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la AFP Protección SA, en informes de 27 de agosto de 2018 y 19 de septiembre de 2018, respectivamente, ya se reconoció, liquidó, emitió y redimió el bono pensional en favor de la señora Beatriz López González; situación que conlleva a REVOCAR la decisión del a quo, a través de la cual sancionó al señor Ciro Navas Tovar, en calidad de jefe de la oficina de Bonos Pensiones del Ministerio de hacienda y Crédito Público.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto consultado de 13 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que sancionó con multa de dos (2) SMMLV al señor Ciro Navas Tovar, en calidad de jefe de la oficina de Bonos Pensiones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
SEGUNDO: En su lugar, NEGAR la solicitud de desacato presentada por la señora Beatriz López González, por encontrarse acreditado el cabal cumplimiento a la sentencia del 6 de febrero de 2018, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase la actuación al tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones a que haya lugar. La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Ff. 46 y 47, vto. [2] Ff. 68 a 77, vto. [3] Ff. 114 a 144. [4] Ff. 171 a 173, vto. [5] Ff. 182 a 185 [6] Ff. 203 a 2011. [7] Diario Oficial 40165 del 19 de noviembre de 1991. [8] Decreto 2591 de 1991. Artículo 52, Inciso 1o. declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-092-97 del 26 de febrero de 1997, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz. [9] Aparte entre corchetes { } declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-243-96 del 30 de mayo de 1997, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
Mediante esta misma sentencia la Corte declaró exequible el aparte entre paréntesis cuadrados [ ] [10] Sentencia T-086 del seis (6) de febrero de dos mil tres (2003) M.P. Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA [11] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Quinta. Veinticinco (25) de marzo de dos mil cuatro (2004). [12] Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-086 de 2003.