IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN OTRA TUTELA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA FRAUDULENTA - No configuración En el caso concreto, el accionante se limita a manifestar que la respuesta dada por el Ministerio de Salud y Protección Social no fue de fondo e insiste en que había lugar a que las autoridades judiciales accionadas ampararan el derecho fundamental de petición, de donde se colige que lo realmente pretendido es volver sobre lo ya decidido, sin alegar o probar que en las decisiones cuestionadas esté configurada la existencia de cosa juzgada fraudulenta, de tal manera que posibilite el estudio del mecanismo de amparo contra una sentencia de tutela.
Por contera, la presente acción deviene en improcedente dado que la parte actora pretende que se revoquen los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Sección Tercera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los cuales negaron el amparo al derecho fundamental de petición. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03164-00(AC) Actor: YECID ARMANDO CARREÑO MONTAÑEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Yecid Armando Carreño Montañez contra la Sección Tercera – Subsección A,del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de las decisiones proferidas, en su orden, el 13 de junio de 2019 y el 15 de mayo de la misma anualidad, dentro del expediente de tutela nro. 11001 3343 064 2019 00143 00. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela contra la Sección Tercera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[1]: “[…]1.
REVOCAR LAS SENTENCIAS NRO. 64 de primera instancia del JUZGADO SESENTA Y CUATRO (64) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ; de segunda instancia fechada trece (13) de junio de dos mil diecinueve (2019) del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “A”. 2. TUTELAR el derecho constitucional fundamental al DERECHO DE PETICIÓN del radicado 20192300050232. 3.
ORDENA R al Ministro de Salud y Seguridad Social: I. Certificarme que normas establecieron, ordenaron, crearon los descuentos retroactivos por aportes a salud a las mesadas pensionales. II. Anular tales conceptos o en su defecto se tramite una norma legal. III. Trámite para ser reintegrados la suma descontada. IV. Allegar copia de la respuesta del concepto 4017 del ISS a la Viceministra de esa cartera de la época […]”.
(Negrillas en el escrito)
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que el 16 de enero de 2019 radicó derecho de petición ante el Ministerio de Salud y Protección Social solicitando le informaran la disposición legal que prevé los descuentos retroactivos por aportes en salud a las mesadas pensionales, adicionalmente pidió “(…) 2. Anular tales conceptos o en su defecto tramitar una norma al respecto, 3.
Cuál es el trámite para ser reintegrada la suma descontada, 4. Allegar copia de la respuesta respecto del concepto 4017 del ISS a la Viceministra de esa cartera de la época (…)”[2]. Señaló que el 8 de febrero de 2019 la Subdirectora Técnica de Pensiones y otras Prestaciones dio “respuesta” “(…) limitándose a enunciar uno que otro artículo de la Ley 100 de 1993, igualmente del Decreto 692 de 1994, de la Ley 1250 de 2008, del Decreto 780 de 2016 donde ninguno de estos “trata, cita, alude, crea, ordena, constituye, establece DESCUENTOS RETROACTIVOS POR APORTES EN SALUD A MESADAS PENSIONALES”, como tampoco hacía (sic) parte de las peticiones formuladas(…)”[3].
Explicó que interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Salud y Protección Social toda vez que estimó que la contestación al derecho de petición no era de fondo, puesto que no se indicaron las normas que establecieron los descuentos retroactivos ni el procedimiento para solicitar la devolución de los saldos. Sostuvo que el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá en sentencia del 15 de mayo de 2019 negó el amparo deprecado por lo que impugnó la decisión y la Sección Tercera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la confirmó. Manifestó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto procedimental absoluto y violación directa de la ley por cuanto desconocieron lo previsto por el Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991 y en defecto fáctico ya que “(…) para negar el amparo deprecado, careció del apoyo probatorio que le permitiera la aplicación del supuesto legal en el que sustentó la decisión pues el único documento fue la respuesta enviada al suscrito y adjuntada como prueba (…)”[4].
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue radicada el 8 de julio de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[5] y asignada en reparto el 9 adiado[6]. 3.2. Por auto del 12 de julio del 2019[7], se admitió y se dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, así como vincular, por tener interés en la resultas del proceso, al Ministro de Salud y de la Protección Social y comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[8]. 3.3.
El Magistrado ponente de la decisión cuestionada rindió informe en oportunidad[9] solicitando se declare improcedente la presente acción por considerar que el actor no logró demostrar que la respuesta dada por el Ministerio de Salud y Protección Social haya sido incongruente; arguyó que por el contrario, en la tutela se determinó que la entidad señaló el marco normativo “(…) en el cual se sustenta que los pensionados son cotizantes obligatorios a salud, por lo tanto las entidades pagadoras deben descontar la cotización para salud (…)”[10]. 3.4.
A su turno, el Juez Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá presentó informe dentro del término concedido[11], manifestando que la petición de amparo es improcedente ya que está dirigida a controvertir un fallo de tutela. 3.5. La Directora Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social allegó en medio magnético el informe requerido[12] solicitando se declare improcedente el amparo en la medida que la entidad contestó de manera clara, completa y de fondo el derecho de petición presentado por el interesado, añadiendo que dicha cartera ministerial no es competente para acceder a las pretensiones expuestas en el escrito de tutela. 3.6.
Por último, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[13] rindió el informe dentro del término, explicando que dicha entidad no ha incurrido en acciones u omisiones que vulneren los derechos fundamentales del accionante por lo que solicitó su desvinculación. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. CUESTIÓN PREVIA Acerca de la solicitud de desvinculación del presente trámite tutelar que formuló la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Sala advierte que dicha petición no es procedente comoquiera que su llamamiento obedece a lo dispuesto por el inciso 6 del artículo 612 del Código General del Proceso, por lo que así se declarará en la parte resolutiva.
4.2. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[14] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[15] así como el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 2019[16], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.3.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[17]: 4.3.1. El 16 de enero de 2019 el accionante radicó derecho petición ante el Ministerio de Salud y Protección Social solicitando información respecto de la disposición legal que estableció los descuentos retroactivos a las mesadas pensionales por concepto de salud y el trámite que debía seguir para pedir el reintegro de la suma de dinero deducida[18]. 4.3.2.
La Subdirectora Técnica de Pensiones y Otras Prestaciones del Ministerio de Salud y de la Protección Social respondió la petición del actor a través de escrito del 8 de febrero de 2019[19]. 4.3.3. El señor Carreño Montañez promovió acción de tutela pretendiendo el amparo del derecho fundamental de petición por estimar que el Ministerio de Salud y de la Protección Social no había dado una “(…) respuesta de fondo, clara, precisa y de manera congruente (…)”[20]. 4.3.4.
El Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá mediante fallo de tutela del 15 de mayo de 2019 negó el amparo del derecho invocado[21]. 4.3.5. La parte actora impugnó la precitada decisión y la Sección Tercera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 13 de junio de 2019 la confirmó[22]. 4.3.6.
El 8 de julio de 2019 el señor Carreño Montañez radicó acción de tutela contra el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Sección Tercera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuestionando las decisiones proferidas en su orden, el 15 de mayo de 2019 y el 13 de junio de la misma anualidad[23].
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA La Sala declarará improcedente la petición de amparo por las siguientes razones: (i) Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
(ii) Las providencias que la parte actora cuestiona por esta vía corresponden a fallos de tutela, de manera que para establecer si la acción incoada es procedente para controvertir lo allí decidido, debe distinguirse si ésta se dirige contra la sentencia o contra una actuación previa o posterior. (iii) La Corte Constitucional ha explicado que cuando la petición de amparo pretenda controvertir las actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, es menester diferenciar si éstas acaecieron con anterioridad o posterioridad al fallo, así[24]: “[…] 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional […]”.
(iv) También ha señalado que este mecanismo excepcional sólo procede cuando se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre que no se trate de sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional [caso en el cual sólo procede el incidente de nulidad] y se cumplan los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, además que no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada ni exista otro medio, ordinario o extraordinario eficaz para resolver la situación[25].
(v) En el caso concreto, el accionante se limita a manifestar que la respuesta dada por el Ministerio de Salud y Protección Social no fue de fondo e insiste en que había lugar a que las autoridades judiciales accionadas ampararan el derecho fundamental de petición, de donde se colige que lo realmente pretendido es volver sobre lo ya decidido, sin alegar o probar que en las decisiones cuestionadas esté configurada la existencia de cosa juzgada fraudulenta, de tal manera que posibilite el estudio del mecanismo de amparo contra una sentencia de tutela.
(vi) Por contera, la presente acción deviene en improcedente dado que la parte actora pretende que se revoquen los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Sección Tercera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los cuales negaron el amparo al derecho fundamental de petición y, en su lugar, se acceda a su protección, sin que exista causal alguna para el efecto.
Precisamente el Tribunal Constitucional ha explicado que los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no puede prolongarse de manera indefinida[26], en los siguientes términos[27]: “[…] la jurisprudencia constitucional desde la sentencia SU -1219 de 2001 dejó en claro que las decisiones que se adopten en virtud de los procesos de tutela no pueden ser objeto de controversia constitucional a través de este mismo mecanismo.
El fundamento de tal improcedencia se encuentra, por un lado, en que se debe respetar la función judicial que se concreta en la protección de los derechos fundamentales y, por otro, garantizar la defensa del acceso efectivo a la justicia, el cual se vería truncado si no se cierra la posibilidad de cumplimiento de las órdenes de tutela en virtud de la espiral indefinida que podría generarse.
Esta posibilidad afectaría indudablemente la seguridad jurídica y la cosa juzgada además de generar un perjuicio al goce efectivo de los derechos constitucionales que la tutela busca garantizar […]”. Conforme con lo anterior, la Sala concluye que la presente acción constitucional es improcedente puesto que no superó el análisis de los presupuestos generales de procedibilidad de este mecanismo de amparo cuando se controvierten providencias judiciales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme lo explicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el señor Yecid Armando Carreño Montañez contra el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y la Sección Tercera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según lo analizado en precedencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 4 del cuaderno de la acción de tutela. [2] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [3] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folio 2 del cuaderno de la acción de tutela. [5] A folio 1 del cuaderno de la acción de tutela obra sello de radicación de la Secretaría General. [6] Según consta en el Acta Individual de Reparto obrante a folio 44 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folios 46 y 47 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Esta orden se cumplió en la fecha del 16 de julio de 2019 según consta de folios 47 a 51 del cuaderno de la acción de tutela. [9] Folio 52 a 54 del cuaderno de la acción de tutela. [10] Folio 54 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Folio 55 a 65 del cuaderno de la acción de tutela. [12] Folio 69 y 70 del cuaderno de la acción de tutela. [13] Folio 72 a 74 del cuaderno de la acción de tutela. [14] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [15] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [16] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, se publicó el día 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [17] Lo que se desprende de las pruebas aportadas por las partes. [18] Folio 22 a 27 del cuaderno de la acción de tutela. [19] Folio 28 y 29 del cuaderno de la acción de tutela. [20] Folio 19 a 21 del cuaderno de la acción de tutela. [21] Folio 5 a 11 del cuaderno de la acción de tutela. [22] Folio 12 a 18 del cuaderno de la acción de tutela. [23] Folio 1 a 4 del cuaderno de la acción de tutela. [24] Corte Constitucional.
SU 627 del 1 de octubre de 2015. M.P.: Mauricio González Cuervo. [25] Corte Constitucional. Sentencia SU- 627 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo. [26]Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001 entre otras. [27]Corte Constitucional. sentencia T-133 de 2015.