IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Al no haber agotado todos los mecanismos de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN - Medio idóneo y eficaz [L]a Sala debe verificar si el a quo acertó al concluir que la tutela no cumplió el requisito de subsidiariedad. Si no se cumple, la sentencia será confirmada.
De lo contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos propuestos por la [entidad tutelante]. (…) [L]a Sala advierte que la demanda no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la parte demandante contó con otro medio de defensa judicial para cuestionar el auto que modificó la liquidación del crédito, esto es, el recurso de apelación previsto en el artículo 446 [numeral 3] de la Ley 1564 de 2012.
(…) Siendo así, la Sala estima que el a quo sí acertó al concluir que la tutela no cumplió el requisito de subsidiariedad. Por consiguiente, será confirmada la sentencia impugnada. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 446. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 08001-23-33-000-2019-00342-01(AC) Actor: POLICÍA NACIONAL Demandado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE BARRANQUILLA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Policía Nacional contra la providencia del 18 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró improcedente la tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la Policía Nacional pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la providencia del 4 de diciembre de 2018, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla. En concreto, formuló las siguientes pretensiones[1]: PRIMERA: Que se declare que la providencia del 4 de diciembre de 2018 y aquellas que dieron lugar a la misma, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla, demandante WALTER ZAPATA DE LA CRUZ, Acción ejecutiva, violó los derechos a la defensa y al debido proceso, de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se concede el amparo de tutela solicitado por la Policía Nacional, se DEJE SIN EFECTOS la liquidación del crédito, y se ordenen al JUEZ SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA, dentro del término razonable que se considere, dictar la sentencia de reemplazo, en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción y observando el precedente fijado por la Honorable Corte Constitucional y Honorable Consejo de Estado cuyo desconocimiento se invocó. 2.
Hechos De la revisión del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. El señor Walter de Jesús Zapata de la Cruz promovió proceso ejecutivo contra la Policía Nacional, con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia del 21 de noviembre de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que ordenó la reliquidación de la pensión de invalidez. 2.2.
El 13 de diciembre de 2017[2], el contador liquidador del Tribunal Administrativo del Atlántico, liquidó el crédito a favor del señor Walter de Jesús Zapata de la Cruz. 2.3. Mediante providencia del 20 de marzo de 2018[3], el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla libró mandamiento de pago y decretó el embargo de las cuentas de la Policía Nacional, hasta el monto de $99.517.048. 2.4.
El 3 de julio de 2018, la Policía Nacional formuló excepciones al mandamiento de pago[4]. 2.5. En audiencia del 11 de octubre de 2018[5], el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla desestimó las excepciones propuestas por la Policía Nacional, ordenó seguir adelanta con la ejecución y la condenó en costas. 2.6. El Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla, en sendos autos del 4 de diciembre de 2018[6], modificó la liquidación de crédito propuesta por el señor Walter de Jesús Zapata de la Cruz y aprobó la liquidación de costas realizada por la respectiva Secretaría ($5.575.474). 2.7.
El 10 de diciembre de 2018[7], la parte actora apeló la liquidación de la condena en costas, pues, en su criterio, no es procedente reconocer agencias en derecho por el máximo previsto en el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. 2.8. El 10 de diciembre de 2018, la Policía Nacional presentó memorial en el que presentaba «LIQUIDACIÓN DEL MANDAMIENTO EJECUTIVO»[8]. 2.9.
Por auto del 6 de marzo de 2019[9], el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla concedió el recurso de apelación formulado contra la providencia que aprobó la liquidación de la condena en costas. 2.10. El 8 de mayo de 2019, la parte actora solicitó al Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla que «dé curso al memorial de apelación presentado contra el auto de fecha 4 de diciembre de 2018», por cuanto «yerra el perito contador al señalar cifras que no corresponden con lo dispuesto en la sentencia»[10]. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. La parte actora, preliminarmente, explicó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad, puesto que: (i) el asunto reviste relevancia constitucional, por la vulneración del derecho al debido proceso y la eventual afectación del patrimonio público; (ii) se cumplió el requisito de subsidiariedad, por haberse planteado el recurso de apelación contra la decisión del 4 de diciembre de 2018, que liquidó el crédito reconocido en el proceso ejecutivo;
(iii) hay inmediatez, por hacerse interpuesto la tutela en un término razonable;(iv) fueron expuestos con claridad los cargos de vulneración, y (v) no se cuestiona una sentencia de tutela. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la parte demandante alegó que la providencia del 4 de diciembre de 2018, que liquidó el crédito reconocido en el proceso ejecutivo, incurrió en los siguientes defectos: 3.2.1.
Fáctico, porque no da cuenta de un estudio juicioso de la experticia contable presentada por el contador del Tribunal Administrativo de Atlántico, que, a su juicio, liquidó la pensión en contravía de lo dispuesto en la sentencia objeto de ejecución. Que dicha sentencia ordenó liquidar con base en el 75 % de los factores salariales y la liquidación del contador del tribunal tomó como base en el 100 % de dichos factores. 3.2.1.1.
Que, además, la autoridad demanda no corrió traslado del dictamen que sustentó la liquidación del crédito e hizo caso omiso a los errores advertidos por la Policía Nacional a lo largo del proceso ejecutivo. 3.2.2. Desconocimiento del precedente judicial fijado en providencias del 13 de diciembre de 2016 y 7 de mayo de 2009, dictadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que señalan que el juez de la ejecución no puede modificar la orden objeto de ejecución. Que, de hecho, se desconoció el propio precedente fijado en la sentencia objeto de ejecución, esto es, la del 21 de noviembre de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico. 4.
Intervenciones 4.1. La juez encargada del Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla sostuvo que si bien se evidenciaba un error en la liquidación realizada por el contador auxiliar del Tribunal Administrativo de Atlántico, lo cierto es que la parte actora no presentó recurso de apelación contra la providencia que aprobó dicha liquidación, sino que se limitó a afirmar que existía la «intención de pago»[11].
Que la acción de tutela sólo procede cuando se han agotado de manera idónea los recursos procedentes en el proceso ordinario y eso no ocurrió en el caso bajo estudio. 5. Sentencia impugnada 5.1. El Tribunal Administrativo de Atlántico, mediante sentencia del 18 de junio de 2019, declaró improcedente la solicitud de amparo, porque no cumplió con el requisito de subsidiariedad.
Consideró que la Policía Nacional debió presentar apelación contra el auto del 4 de diciembre de 2018, dictado por el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla, que modificó la liquidación del crédito propuesta por el señor Walter de Jesús Zapata de la Cruz, de conformidad con el artículo 446 [numeral 3] del Código General del Proceso. 6.
Impugnación 6.1. La parte actora impugnó[12] la sentencia de primera instancia. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. En concreto, dijo que no era procedente el recurso de apelación frente al auto cuestionado, puesto que no se configuró ninguno de los supuestos previstos en el artículo 446 [numeral 3] del Código General del Proceso, que dispone que dicho recurso solo es procedente cuando el auto resuelva una objeción a la liquidación o altere de oficio la liquidación. 6.1.1.
Que la providencia del 4 de diciembre de 2018, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla, no resolvió ninguna objeción y tuvo origen en la actuación de la parte demandante en el proceso ejecutivo. 6.2. La entidad actora alegó que a lo largo del proceso ejecutivo insistió en los errores cometidos en la pericia contable y que los actos manifiestamente ilegales no son fuente de derecho, de conformidad con las sentencias del 30 de agosto de 2012[13] y del 13 de octubre de 2016[14], dictadas por el Consejo de Estado.
CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[15], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[16], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[17]. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, la Sala debe verificar si el a quo acertó al concluir que la tutela no cumplió el requisito de subsidiariedad. Si no se cumple, la sentencia será confirmada. De lo contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos propuestos por la Policía Nacional y se adoptará la decisión que corresponda. 2.1.1.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.1.1.1.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[18]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 2.1.1.2.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.2.
En el sub lite, la Policía Nacional cuestiona el auto del 4 de diciembre de 2018, dictado por el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla, que modificó la liquidación del crédito propuesta por el señor Walter de Jesús Zapata de la Cruz en la demanda ejecutiva promovida contra la Policía Nacional para obtener el cumplimiento de la sentencia del 21 de noviembre de 2017. 2.3.
Sería del caso estudiar los argumentos propuestos por la Policía. Sin embargo, la Sala advierte que la demanda no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la parte demandante contó con otro medio de defensa judicial para cuestionar el auto que modificó la liquidación del crédito, esto es, el recurso de apelación previsto en el artículo 446 [numeral 3] de la Ley 1564 de 2012, que al tenor dispone: Artículo 446.
Liquidación del crédito y las costas. Para la liquidación del crédito y las costas, se observarán las siguientes reglas: 1. Ejecutoriado el auto que ordene seguir adelante la ejecución, o notificada la sentencia que resuelva sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación, y si fuere el caso de la conversión a moneda nacional de aquel y de estos, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento ejecutivo, adjuntando los documentos que la sustenten, si fueren necesarios. 2.
De la liquidación presentada se dará traslado a la otra parte en la forma prevista en el artículo 110, por el término de tres (3) días, dentro del cual sólo podrá formular objeciones relativas al estado de cuenta, para cuyo trámite deberá acompañar, so pena de rechazo, una liquidación alternativa en la que se precisen los errores puntuales que le atribuye a la liquidación objetada. 3.
Vencido el traslado, el juez decidirá si aprueba o modifica la liquidación por auto que solo será apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva. El recurso, que se tramitará en el efecto diferido, no impedirá efectuar el remate de bienes, ni la entrega de dineros al ejecutante en la parte que no es objeto de apelación. 2.3.1.
Como se ve, el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012 facultó a las partes del proceso para solicitar la apelación de las providencias judiciales que aprueben o modifiquen el crédito liquidado en un proceso ejecutivo, bajo dos presupuestos: cuando se resuelva una objeción o cuando se altere de manera oficiosa la cuenta respectiva. 2.3.2. A juicio de la Sala, en el sub lite, la apelación era procedente, puesto que la providencia del 4 de diciembre de 2018 resolvió objeciones formuladas frente a la liquidación propuesta por el señor Walter de Jesús Zapata de la Cruz.
En efecto, dicha providencia advirtió lo siguiente: «La parte demandada presentó liquidación del crédito, sin tener en cuenta los valores ordenados en el auto que libró mandamiento de pago de 20 de marzo de 2018. La parte actora también presentó escrito objetando la referida liquidación de crédito presentando los soportes de las mesadas del actor, por consiguiente esta agencia judicial procederá a actualizar la liquidación realizada por el contador del Tribunal Administrativo del Atlántico, la cual se tuvo en cuenta al momento de librar de (sic) pago»[19]. 2.4.
Siendo así, la Sala estima que el a quo sí acertó al concluir que la tutela no cumplió el requisito de subsidiariedad. Por consiguiente, será confirmada la sentencia impugnada. 2.5. Por último, la Sala advierte que la parte actora no es el señor Bladimir Polo Coca, sino la Policía Nacional. Equivocadamente se identificó al señor Polo Coca como demandante en la portada del expediente y en el sistema de gestión judicial, pero lo cierto es que el señor Bladimir Polo actúa en calidad de apoderado judicial de la Policía Nacional, de conformidad con el poder que obra a folio 18 del expediente de tutela.
Por consiguiente, se ordenará a la Secretaría General de esta Corporación que realice la correspondiente corrección. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Por Secretaría, corregir el nombre de la parte demandante en la portada del expediente y en el sistema de gestión judicial siglo XXI. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 15 del expediente de tutela. [2] Folios 65 a 71. [3] Folios 74 a 76. [4] Folios 80 a 86. [5] Folios 110 a 116. [6] Folios 126 a 129. [7] Folios 130 a 132. [8] Folios 133 a 136. [9] Folio 139. [10] Folios 144 a 146. [11] Folio 158 del expediente de tutela [12] Folios 169 a 175 ibídem. [13] Expediente 11001-03-15-000-2012-00117-01. [14] Expediente 47001-23-33-000-2013-90066-01 (21901). [15] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [16] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [17] SU-573 de 2017. [18] Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [19] Folio 126 del expediente de tutela.