MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO / REQUISITOS DE ADMISIÓN DE LA DEMANDA / CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO RELATIVO A IDENTIFICAR Y DEFINIR UN GRUPO [E]n el asunto bajo estudio que la demanda presentada sí cumplió con la carga de expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo y, lo pertinente, es que en el curso procesal, con la práctica de pruebas, se defina cuántos y quiénes son los usuarios afiliados a Cafesalud EPS en el régimen contributivo, que entre abril de 2014 y marzo de 2016 hayan requerido cualquier servicio de salud que no haya sido prestado dentro de las condiciones de calidad establecidas en las normas que regulan la materia y que con ello presuntamente se vulneraron sus derechos fundamentales a la salud, la seguridad social y la vida.
(…) En consecuencia, se revocará la decisión que dispuso el rechazo de la demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo, de conformidad con lo expuesto en esta providencia, en razón a que se cumplió con el requisito previsto en la Ley 472 de 1998 de fijar los criterios para identificarlos y definir el grupo. FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-00897-01(AG)A Actor: MARÍA MORELIA ORTIZ CARO Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Procede el despacho a decidir el recurso de apelación formulado por la parte actora contra el auto de 15 de febrero de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, declaró probada la excepción de “inexistencia del demandante y, en consecuencia la de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” y dio por terminado el proceso.
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante escrito radicado el 21 de abril de 2016 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fol. 1 – 78, c.1.), la señora María Morelia Ortiz Caro, actuando a través de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de reparación por los perjuicios causados a un grupo contra la Superintendencia Nacional de Salud y Cafesalud EPS, para que se les declare administrativa y patrimonialmente responsables por los “daños inmateriales de índole moral” y la afectación a “bienes constitucionales” ocasionados al grupo conformado por los usuarios del Sistema General de Salud afiliados a Cafesalud EPS en el régimen contributivo, por la no prestación de servicios médicos con oportunidad y calidad. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó la demandante que se condene a las entidades demandadas al pago a título de indemnización a favor del grupo perjudicado de la suma de un billón ciento setenta y siete mil quinientos dieciséis millones ciento siete mil seiscientos noventa y dos pesos ($1.177.517.107.692). 3. En síntesis, los hechos y circunstancias que se adujeron en la demanda fueron los siguientes (fol. 62 – 67, c.1.): 3.1.
Según la parte demandante, mediante la Resolución n.º 00051 de enero de 2013, la superintendencia Nacional de Salud decretó medida cautelar de vigilancia especial sobre Cafesalud EPS, orientada a prevenir la afectación de los servicios de salud y prohibiéndole realizar nuevas afiliaciones. 3.2. Mediante auto n.º 329 de octubre de 2014, la Corte Constitucional ordenó a la Superintendencia Nacional de Salud realizar un plan de acción para corregir las graves deficiencias en la prestación de salud que se presentaban en Cafesalud EPS. 3.3.
Con el oficio 2-214-118026 del 26 de noviembre de 2014 y en respuesta al precitado auto, la Superintendencia Nacional de Salud confirmó a la Corte Constitucional la ocurrencia de graves violaciones a derechos constitucionales de los usuarios de Cafesalud y otras EPS, que incluían casos de pacientes fallecidos durante la espera de atención médica, por: - Falta de oportunidad en la asignación de citas de medicina general. - Falta de oportunidad en la asignación de citas de medicina especializada. - Falta de oportunidad en la autorización de servicios médicos POS. - Falta de oportunidad en la autorización de servicios médicos NO POS, por demora en el trámite ante el CTC, y - Falta de oportunidad en al entrega de medicamentos. 3.4.
En agosto de 2015, mediante Resolución n.º 001610, la Superintendencia Nacional de Salud reiteró que Cafesalud carecía de una red suficiente de prestación de servicios de salud para garantizar a sus usuarios los estándares establecidos en la Ley, razón por la cual ordenó una nueva prórroga de la medida cautelar de vigilancia especial ordenada en 2013.
No obstante, en noviembre de 2016 levantó la restricción de afiliar nuevos usuarios. 3.5. A partir del 1° de diciembre de 2015, Cafesalud quedó con una población de 5 millones de usuarios afiliados en el régimen contributivo. 3.6. En el caso particular de la accionante, su señora madre Martha Lucy Ortiz Caro estaba afiliada a Cafesalud EPS, en calidad de cotizante pensionada por invalidez, y en el año 2015 presentó el crecimiento de un tumor en la mejilla derecha, sugestivo de cáncer en la órbita ocular, el cual se le diagnosticó y fue causa de una hospitalización en el mes de julio del mismo año. 3.7.
La historia clínica de la señora Martha Lucy Ortiz Caro da fe de múltiples irregularidades en la atención de su patología, por lo que formuló acción de tutela contra de Cafesalud EPS para que se le ordenara la prestación del servicio médico que necesitaba sin ninguna barrera u obstáculo administrativo que pusiera en riesgo sus derechos fundamentales a la salud, a la integridad y a la vida. 3.8.
La señora Martha Lucy Ortiz Caro falleció el 28 de noviembre de 2015, sin que la EPS Cafesalud autorizara su traslado a una institución oncológica de cuarto nivel donde se le brindara el tratamiento especial que necesitaba para el cáncer ocular que la aquejaba. 3.9. Hasta el 10 de diciembre de 2015, es decir, 2 semanas después del fallecimiento de la señora Martha Lucy Ortiz Caro, la EPS Cafesalud envió al Instituto Nacional Cancerológico la autorización para el tratamiento integral que requería la paciente, para lo cual giró 35 millones de pesos para su financiamiento. 4.
La accionante identificó a los miembros del grupo como usuarios del Sistema General de Salud afiliados a Cafesalud EPS en el régimen contributivo, que entre abril de 2014 y marzo de 2016 hayan requerido servicios como citas de medicina general y/o especializada, entrega de medicamentos, realización de cirugías, realización de exámenes diagnósticos o cualquier otro servicio de salud que no haya sido prestado dentro de las condiciones de calidad establecidas en las normas que regulan la materia y siendo con ello vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, la seguridad social y la vida. 5.
Por auto del 10 de mayo de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” admitió la demanda (fol. 197 -200, c.1) y, notificadas las accionadas, la Superintendencia de Salud contestó la demanda proponiendo excepciones (fol. 216 a 256, c.1). II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante auto del 15 de febrero de 2018 (fol. 215 – 218, c. ppal.) resolvió las excepciones previas y declaró probada la de “inexistencia del demandante y, en consecuencia la de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” y dio por terminado el proceso por considerar que: - La única condición uniforme del grupo actor según los criterios expuestos en la demanda es la de haber recibido una “mala prestación del servicio de salud”, sin que presunto daño se haya generado en hechos idénticos o que provengan de la misma circunstancia de tiempo modo y lugar, requisito sine qua non para identificar al grupo actor. - La demandante indicó que los daños ocurrieron de abril de 2014 a marzo de 2016 “y aún continúan ocurriendo” lo que genera una indeterminación del tiempo de ocurrencia de los hechos, además porque las posibles consecuencias de falla en la prestación del servicio médico hace mucho más difusa la identificación del grupo actor, toda vez que las situaciones deben abordarse desde cada individuo afectado.
III. RECURSO DE APELACIÓN El 23 de febrero de 2018, el apoderado de la accionante presentó recurso de apelación contra el auto que decidió las excepciones previas y dio por terminado el proceso (fol. 516 - 534 c.ppal). En síntesis, los argumentos planteados fueron los siguientes: - Señaló que el a quo habría incurrido en una posible vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de la Corte Constitucional C-569 de 2004, la cual define que las condiciones uniformes de los miembros del grupo deben ser jurídicas y no fácticas. - Mencionó que la providencia objeto de alzada se encuentra falsamente motivada y contradice una providencia de esa misma Subsección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual en la acción popular con radicación n.º 2016-01314-00 cuyos hechos son similares a los de la presente acción de grupo, expresamente señaló que existía una causa común o uniforme que afectaba, a partir de diciembre de 2015, a todos los usuarios de Cafesalud EPS e inclusive decretó una medida cautelar. - Así mismo, adujo que se desconocen otros precedentes judiciales del Consejo de Estado que en acciones de grupo han señalado que las condiciones subjetivas de todos los miembros del grupo no tienen que ser idénticas respecto de las causas del daño, sino que basta con que se demuestre la existencia de una causa común de la que se deriven los daños individuales. - A juicio de la recurrente la providencia apelada contradice de forma manifiesta los artículos 5° de la Ley 472 de 1998 y del Código General del Proceso, en cuanto hace una interpretación errónea del texto de la demanda queriendo reducir la causa del daño a hechos de “responsabilidad médica” y no a la deficiente prestación del servicio de salud que es al que en realidad motiva la presente acción de grupo. - Finalmente, consideró que la providencia objeto de apelación desconoce los precedentes judiciales contenidos en los autos de la Corte Constitucional 89, 243 y 329 de 2014 y 205 de 2016, en los cuales se estableció que las fallas en la prestación de los servicios de salud por parte de las EPS, “i) afectan a un numeroso grupo de víctimas en condiciones uniformes, ii) corresponden a situaciones ‘antijurídicas’ que los ciudadanos no tienen por qué soportar, y iii) conllevan daños morales y por violación de derechos constitucionales”.
IV. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde al despacho determinar si en el caso sub judice existe un número plural de por lo menos de 20 personas que reúna condiciones uniformes respecto del daño que originó los perjuicios reclamados para que sea procedente el medio de control de reparación por los perjuicios causados a un grupo, o si por el contrario, procede confirmar la providencia que declaró probada la excepción de inexistencia de la demandante y, en consecuencia, la de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y dio por terminado el proceso, dado que no existe un grupo identificado o identificable que cuente con tales condiciones.
V. COMPETENCIA El artículo 152 numeral 16 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, indica que los Tribunales Administrativos son competentes para conocer en primera instancia de los procesos referidos a la reparación de los daños causados a un grupo contra autoridades del orden nacional. En el mismo sentido, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del ejusdem, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, frente a los cuales sea procedente este medio de impugnación. Atendiendo la remisión del artículo 68[1] de la Ley 472 de 1998 frente a los aspectos no regulados, se aplicarán las disposiciones del Código General del Proceso[2] en tanto no contraríen las normas especiales[3].
En consecuencia, al circunscribirse este asunto a lo establecido en el numeral 1º del artículo 321 del Código General del Proceso[4], y comoquiera que el recurso fue interpuesto en el término[5], es viable realizar su estudio de fondo. Corresponde a la Sala adoptar la decisión en razón a lo dispuesto en los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011.
VI. CONSIDERACIONES Considera el despacho que debe revocarse el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se declaró probada la excepción de inexistencia de la demandante y, en consecuencia, la de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y dio por terminado el proceso, por los motivos que pasan a exponerse a continuación: 1.
Consagración, procedencia y finalidad del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo 1. Las acciones de grupo, hoy medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, fueron estipuladas en el inciso segundo del artículo 88 de la Constitución Política como un mecanismo para obtener la reparación de los daños ocasionados por parte de entidades estatales o particulares a un número plural de personas. 2.
Con el propósito de desarrollar esta figura constitucional el legislador expidió la Ley 472 de 1998, en la cual se señalaron algunos requisitos que debían cumplir el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo para que fuera posible disponer su admisión -artículo 46[6] ibídem -. 3. En efecto, el artículo 46 de la Ley 472 de 1998 estipuló que uno de los requisitos que debía cumplir este tipo de demandas para que fuera procedente su ejercicio es que la causa que ocasionó los perjuicios individuales que se solicitaba indemnizar, fuera común y uniforme respecto a 20 personas o más. 4.
Ahora, es necesario recordar que este requisito de procedencia fue reiterado por el artículo 145[7] de la Ley 1437 de 2011 que regula aspectos relativos al medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dicha norma establece que cualquier ciudadano que pertenezca a un conjunto de personas que reúna condiciones uniformes referentes a una misma causa que les ocasionó perjuicios en forma individual, puede solicitar, en nombre del conjunto, la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el pago de los perjuicios ocasionados al grupo. 5.
Por otro lado, debe mencionarse que la exigencia referente al número de integrantes del grupo fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional[8] la cual manifestó que el colectivo debía estar integrado por 20 personas o más; sin embargo, aclaró que la demanda podía ser formulada por cualquiera de los afectados, el cual: i) actuaría a nombre de todos los demás y ii) proporcionaría los datos de los otros integrantes del grupo o señalaría criterios para identificarlos y definirlos. 6.
De igual forma, la Corte Constitucional[9] manifestó respecto de las condiciones uniformes que debía reunir el grupo actor lo siguiente: i) que el hecho generador del daño debía ser igual para todos los demandantes, ii) que ese hecho debía ser atribuible a la misma autoridad y iii) que debía existir relación de causalidad entre el hecho que produjo el daño y el perjuicio que posibilitaba la formulación del medio de control encaminado a la reparación por parte del grupo. 7.
En este sentido, esta Corporación[10] ha considerado que no se puede predicar la conformación de un grupo, cuando se fundan las pretensiones en circunstancias ocurridas en diferentes momentos, con la participación de distintos grupos armados, móviles disimiles y daños diferentes, pues el hecho generador del daño sería distinto para cada uno de ellos.
Sin embargo, en la práctica excepcionalmente puede presentarse que exista un daño común a los demandantes cuando sea resultado de una conducta sistemática o generalizada en diferentes momentos y circunstancias frente a cada integrante del grupo, cuando se alega, por ejemplo, un genocidio[11]. 8. En este orden de ideas, es posible concluir que uno de los requisitos de procedencia del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo es que exista un número plural de por lo menos 20 personas que reúna condiciones uniformes respecto la causa que ocasionó los perjuicios individuales que se reclaman, esto es que su origen sea el mismo. 2.
Caso concreto 2.1. En el presente asunto la parte actora formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados al grupo conformado por los usuarios del Sistema General de Salud afiliados a Cafesalud EPS en el régimen contributivo, por la no prestación de servicios médicos con oportunidad y calidad. 2.2.
Por auto del 15 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió las excepciones previas formuladas con la contestación de la demanda que declaró probada la “inexistencia del demandante y, en consecuencia la de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” y dio por terminado el proceso por considerar la “mala prestación del servicio de salud”, no conlleva a que presunto daño se haya generado en hechos idénticos o que provengan de la misma circunstancia de tiempo modo y lugar, requisito indispensable para identificar al grupo actor y que las posibles consecuencias de falla en la prestación del servicio médico hace mucho más difusa la identificación del grupo actor, toda vez que las situaciones deben abordarse desde cada individuo afectado. 2.3.
Al respecto, se advierte que según la demanda, el grupo actor se encuentra conformado por los usuarios del Sistema General de Salud afiliados a Cafesalud EPS en el régimen contributivo, que entre abril de 2014 y marzo de 2016 hayan requerido servicios como citas de medicina general y/o especializada, entrega de medicamentos, realización de cirugías, realización de exámenes diagnósticos o cualquier otro servicio de salud que no haya sido prestado dentro de las condiciones de calidad establecidas en las normas que regulan la materia. 2.4.
Sobre el particular, observa el Despacho que: i) existe un grupo identificable de posibles afectados - afiliados a Cafesalud EPS en el régimen contributivo, que entre abril de 2014 y marzo de 2016 hayan necesitado la prestación e servicios de salud- y ii) se pueden identificar las condiciones uniformes que dieron origen al perjuicio que presuntamente se generó al precitado grupo, esto es, que la causa común del daño proviene de falla en la prestación de servicios médicos con oportunidad y calidad a esos afiliados de mencionada EPS que entre abril de 2014 y marzo de 2016 hayan requerido servicios como citas de medicina general y/o especializada, entrega de medicamentos, realización de cirugías, realización de exámenes diagnósticos o cualquier otro servicio de salud que no haya sido prestado dentro de las condiciones de calidad establecidas en las normas que regulan la materia y viendo con ello presuntamente vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, la seguridad social y la vida. 2.5.
El artículo 52 de la Ley 472 de 1998 prescribe los requisitos que debe reunir toda demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo, para su correspondiente admisión, entre estos que, “Si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los individuos de un mismo grupo, expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo”. 2.6.
Se observa en el asunto bajo estudio que la demanda presentada sí cumplió con la carga de expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo y, lo pertinente, es que en el curso procesal, con la práctica de pruebas, se defina cuántos y quiénes son los usuarios afiliados a Cafesalud EPS en el régimen contributivo, que entre abril de 2014 y marzo de 2016 hayan requerido cualquier servicio de salud que no haya sido prestado dentro de las condiciones de calidad establecidas en las normas que regulan la materia y que con ello presuntamente se vulneraron sus derechos fundamentales a la salud, la seguridad social y la vida. 2.7.
En consecuencia, se revocará la decisión que dispuso el rechazo de la demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo, de conformidad con lo expuesto en esta providencia, en razón a que se cumplió con el requisito previsto en la Ley 472 de 1998 de fijar los criterios para identificarlos y definir el grupo. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto del 15 de febrero de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, declaró probada la excepción de declaró probada la excepción de “inexistencia del demandante y, en consecuencia la de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” y dio por terminado el proceso, para que en su lugar se continúe con el trámite procesal correspondiente, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta decisión, por Secretaría de la Sección DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] “Artículo 68º.- Aspectos no Regulados. En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil.” [2] Conforme a la posición del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 25 de junio de 2014, exp. 49.299, C.P. Enrique Gil Botero. [3] Remitirse a lo señalado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en auto del 10 de febrero de 2016, exp. 2015-00934, C.P. Hernán Andrade Rincón. [4] “Artículo 321 del C.G.P. Procedencia. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad.
También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: “El que rechace la demanda, su reforma o la contestación a cualquiera de ellas.” [5] Artículo 322 del C.G.P. “El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: La apelación contra la providencia que se dicte fuera de audiencia deberá interponerse ante el juez que la dictó, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación por estado”. [6] “Artículo 46.
Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios.
El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas.” [7] “Artículo 145. Reparación de los perjuicios causados a un grupo. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia. // Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”. [8] Corte Constitucional, Sentencia C 1062 del 16 de agosto de 2000.
M.P. Álvaro Tafur Galvis. [9] Véase: Corte Constitucional, Sentencia C 1062 del 16 de agosto de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis y Corte Constitucional, Sentencia C-569 del 8 de junio de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de noviembre de 2016 exp., n.° 2015-00128-01 (AG) MP. Stella Conto Días del Castillo. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” sentencia 25000-23- 41-000-2014-01449-01 (AG) del 30 de marzo de 2017, MP.
Ramiro Pazos Guerrero.