66001-23-33-000-2016-00337-01 — Consejo de Estado

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que ordenó la terminación del proceso por no ser los actos susceptibles de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos esenciales: existencia, validez y eficacia / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Cuando pone fin a la actuación administrativa / ACTO DE TRÁMITE – Lo es aquel por medio del cual se da respuesta a una solicitud de información relacionada con el pago de unas facturas por concepto de prestación de servicios del régimen subsidiado de salud / RECHAZO DE LA DEMANDA- Procedente [L]a existencia de un acto administrativo está ligada a la voluntad de la Administración materializada a través de una decisión que produce efectos jurídicos. […] Los actos cuestionados tuvieron su origen en un derecho de petición radicado por la parte demandante ante la Tesorería del Municipio de Dosquebradas, Risaralda, donde pidió le remitieran los soportes de pago de las unidades de pago por capitación de los meses de julio a octubre de 2011, representadas en las facturas 3599, 6697, 3625 y 3644 del mismo año. En respuesta a la citada solicitud, la Secretaría de Salud y Seguridad Social del citado ente territorial, profirió el oficio SSSS-RS-231.1.00- 2214 del 30 de julio de 2015, remitiendo a Asmet Salud ESS E.P.S., los soportes pedidos, indicándole que todos los valores adeudados fueron pagados en su totalidad, previo descuento por las glosas aplicadas con ocasión de la expedición de la Resolución nro. 256 de 2008, encontrándose a paz y salvo en relación con las citadas facturas.

A raíz de dicha contestación, el apoderado de la Entidad Promotora de Salud, interpuso “recurso de apelación”, manifestando que los descuentos provenientes de la Resolución 256 de 2008, ya habían sido aplicados a cuentas de las vigencias 2009 y 2010, por lo que solicitó se le indicara de manera concreta las facturas mediante las cuales fueron compensados tales descuentos y se revocara lo dispuesto en el citado oficio, disponiendo en su lugar, el pago del valor representado en las facturas 3587, 3599, 3625 y 3644 de 2011, junto con los correspondientes intereses moratorios. […] En consecuencia, para la Sala, del contenido tanto del oficio SSSS-RS-231.1.00-2214 de 2015 como de la Resolución nro. 926 de 2015, no es posible deducir la existencia de decisiones que tengan la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, puesto que allí lo que se hizo fue brindar la información solicitada por la EPS del Régimen Subsidiado frente al pago de unas facturas reclamadas por concepto de la prestación de servicios del régimen subsidiado y por ende, le asiste razón al Tribunal de instancia en cuanto llegó a dicha conclusión. NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 9 de mayo de 2019, Radicación 05001-23-31-000-1995-00538, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00337-01 Actor: ASOCIACIÓN MUTUAL LA ESPERANZA ASMET SALUD ESS E.P.S Demandado: MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala se pronuncia frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto proferido en audiencia inicial el 25 de enero de 2018, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que ordenó la terminación del proceso, por considerar que los actos enjuiciados no son pasibles de control judicial[1].

ANTECEDENTES 1.1. La Asociación Mutual La Esperanza Asmet Salud ESS E.P.S, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto por el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, solicitó la nulidad de los siguientes actos: - Oficio SSSS-RS231.1.00-2214 del 30 de julio de 2015, expedido por la Secretaria de Salud y Seguridad Social del Municipio de Dosquebradas, por medio del cual se dio respuesta al requerimiento efectuado por Asmet Salud ESS E.P.S el 2 de junio de 2015, remitiendo los soportes correspondientes a las facturas números 3587, 3599, 3625, 3644 de 2011, - Resolución nro. 926 de 5 de noviembre de 2015, proferida por la Alcaldía Municipal de Dosquebradas, por medio de la cual decidió el recurso de apelación en contra del oficio anteriormente referido. 1.2.

Como hechos se relataron los siguientes[2]: “[…]

PRIMERO: Para lograr la afiliación de la población pobre y vulnerable del país al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el Estado Colombiano ha definido al Régimen Subsidiado En Salud como su vía de acceso efectiva al ejercicio del derecho fundamental de la salud.

SEGUNDO: ASMET SALUD ESS EPS, es una entidad de derecho privado encargada de la administración de recursos del Régimen Subsidiado y por tanto, se encuentra encargada de brindar a sus afiliados la atención en salud conforme a lo establecido en la normatividad que rige el Sistema de Seguridad Social en Salud. De su lado, el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS - RISARALDA, en virtud de su competencia descentralizada es la entidad responsable del aseguramiento de la población de su jurisdicción, y la operación adecuada de sus procesos frente al bienestar de la población. (…)

CUARTO: Desde abril de 2011 los recursos del Régimen Subsidiado provenientes del Sistema General de Participaciones, del FOSYGA y de Aportes del Presupuesto General de la Nación se giran directamente a las EPS e IPS de acuerdo con lo previsto por el artículo 29 de la Ley 1438 de 2011, reglamentado por los Decretos 971, 1700 y 3830 del mismo año. El giro a las Entidades Prestadoras del Servicio de Salud (o directamente a las Instituciones Prestadoras del Servicio), se realiza en nombre de las entidades territoriales y corresponde a la Liquidación Mensual de Afiliados, LMA, que usa como soporte la Base de Datos Única de Afiliados-BDUA-.

Al comienzo y en forma temporal, el giro directo se estableció para los municipios menores de 100 mil habitantes o para los Distritos y Municipios mayores de 100 mil habitantes que voluntariamente se acogieran a la medida. A partir de enero de 2012 los recursos se giran directamente a las EPS e IPS, independientemente de la categoría de los municipios o Distritos.

QUINTO: De manera que, siendo el Municipio de Dosquebradas-Risaralda, una entidad municipal con más de Cien Mil habitantes y al no haberse acogido a la medida de giro directo, se tiene que el flujo de recursos del ente territorial se circunscribe a lo estipulado en el artículo 3 del Decreto 3830 de 2011, que establece: "Artículo 11.

Giro de los recursos a municipios y distritos de más de 100.000 habitantes. Para los municipios y distritos de más de cien mil (100.000) habitantes que optaron por continuar administrando los recursos del Régimen Subsidiado, procederá el giro por parte del Ministerio de la Protección Social de los recursos referentes al Sistema General de Participaciones en su componente de subsidios a la demanda, dentro de los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponda, de conformidad con lo previsto en el artículo 53 de la Ley 715 de 2001.

(…) Las entidades territoriales realizarán el pago a las Entidades Promotoras de Salud y a su red prestadora de servicios de salud, de conformidad con los acuerdos que previamente hayan realizado estas entidades, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la puesta en conocimiento de la Liquidación Mensual de Afiliados, por parte del Ministerio de la Protección Social o quien haga sus veces.

(…)

SEXTO: No obstante, el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS a través de la SECRETARÍA DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL omitió realizar el pago de las facturas No. 3587, 3599, 3625 y 3644 de 2011 las cuales arrojan un saldo de MIL CIENTO SESENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y UN MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.164.391.656), valor que le corresponde a ASMET SALUD EPS, como consecuencia del giro de los recursos por parte del Ministerio de Protección Social de la Unidad de Pago por Capitación de los meses de Julio a Octubre y que debía ser girada en nuestra cuenta maestra por la Entidad Territorial, existiendo solo reporte del pago realizado a la IPS por el pago autorizado para la ESE Hospital Santa Mónica, (…).

(la Sala destaca) Aunado a lo anterior, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 050 de 2003 la entidad territorial por no girar los recursos en los plazos acordados, deberá reconocer de acuerdo con lo establecido en el Decreto Ley 1281 de 2002, intereses de mora a la tasa de interés moratorio establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.

SÉPTIMO: En respuesta al Derecho de Petición OFIC-FIN RIS 6009 impetrado ante la Tesorería Municipal de Dosquebradas- Risaralda por Asmet Salud EPS el 03 de Junio de 2015 y mediante el cual se solicita copia de los soportes de los pagos del cobro de UPC de los meses de Julio a Octubre de 2011 - facturas 3587, 3599, 3625 y 3644-, LA SECRETARÍA DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS emite el oficio SSSS-RS-231.1.00-2214 del 30 de Julio de 2015, notificado el 03 de Agosto, documento en el que refiere que el Municipio de Dosquebradas canceló en su totalidad las sumas adeudadas a la EPS ASMET SALUD, previos descuentos efectuados por glosas aplicadas con ocasión de la Resolución No. 256 de 2008, acorde con concepto jurídico fechado a agosto 25 de 2011, indicando que a la fecha se encuentra a paz y salvo en relación a las facturas referenciadas.

OCTAVO: En consecuencia, se procede a elevar recurso de apelación en contra de la decisión adoptada a través del oficio SSSS-RS-231.1.00- 2214, precisando que de conformidad al sistema contable de ASMET SALUD EPS, el Municipio de Dosquebradas- Risaralda - Secretaría de Salud y Seguridad Social, efectuó los descuentos por las glosas de la Resolución 256 del 18 de marzo de 2008 a facturas de los años 2009 y 2010, específicamente a las facturas 3034, 3061, 3097, 3100, 3005, 3013, 2314, 2315, 2971 y 2972, evidenciándose incluso un saldo a favor de Asmet Salud EPS de CIENTO OCHENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($189.867.455).

Entonces, encontrándose probado que los descuentos a la glosa por incumplimiento a la Resolución No. 256 del 2008 ya han sido efectuados, no es viable que la Secretaria de Salud refiera que se encuentra a paz y salvo con mi representada respecto a las facturas No. 3587, 3599, 3625 y 3644 de 2011.

NOVENO: No obstante, el Señor Luis Edgar Ramírez Arbelaez, ALCALDE (E) DEL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, a través de la Resolución No. 926 del 5 de Noviembre de 2015 da respuesta al recurso de apelación presentado por ASMET SALUD ESS EPS y en el mismo, entre otras cosas, manifiesta nuevamente que el ente territorial se encuentra a paz y salvo con mi representada respecto a las facturas No. 3587, 3599, 3625 y 3644; sin embargo en este acto administrativo indica que las mismas fueron canceladas por compensación conforme a las Actas de Liquidación Unilateral de los contratos del Régimen Subsidiado, de los saldos a favor que arrojó cada contrato, (…) TOTAL COMPENSADO $1.164.391.755.25.

Finalmente concluye que Asmet Salud EPS en la mesa de trabajo llevado a cabo el 16 de Mayo de 2012, revisó nuevamente las liquidaciones unilaterales, en cumplimiento de lo preceptuado en los Decretos 1080 y 2260 de 2012, lo cual dio lugar al reconocimiento y posterior pago de la suma de CIEN MILLONES DE PESOS ($100.000) (sic), tal como consta en el Decreto 478 de Diciembre 15 de 2012 expedido por el Alcalde del Municipio de Dosquebradas.

DECIMO: Respecto a los argumentos planteados por el ALCALDE (E) DEL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS en la Resolución No. 926 del 5 de Noviembre de 2015, se tiene que tal como consta en el Decreto 478 de Diciembre 15 de 2012, en la mesa de trabajo llevada cabo el 16 de mayo de 2012, como consecuencia de la revisión detallada de las liquidaciones unilaterales de los contratos referidos y adiciones cuya diferencias se presentaban en los usuarios no cargados, pero que sí tuvieron la garantía de acceso a la prestación del Servicio ya que se encontraban en la base de datos de la IPS, se reconoció el pago de las siguientes sumas (…) total compensado $100.000.000.,oo.

Es decir, de un saldo negativo establecido por el Municipio de Dosquebradas en las Actas de Liquidación Unilateral correspondiente a MIL CIENTO SESENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y UN MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS CON VENTICINCO CENTAVOS MONEDA CORRIENTE ($1.164.391.755.25). se pasó a un saldo a favor de ASMET SALUD ESS EPS por la suma de CIEN MILLONES DE PESOS ($100,000.000), resultando de esta manera, desacertado e improcedente fáctica y jurídicamente la aplicación de la compensación alegada, pues no se está frente a la reciprocidad de deudas entre las partes […]”.

(Destacado del texto) 1.3. Como pretensiones se formularon las siguientes[3]: “[…]

PRIMERO: Que se declare la NULIDAD PARCIAL del oficio SSSS-RS- 231.1.00-2214 del 30 de Julio de 2015 y la Resolución No. 926 del 5 de Noviembre de 2015 por medio de las cuales el Municipio de DOSQUEBRADAS- RISARALDA - SECRETARÍA DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL, entre otras cosas, declara que se encuentra a paz y salvo con ASMET SALUD EPS, en relación a las facturas No. 3587, 3599, 3625 y 3644 de 2011, para evitar de esta forma las acciones pertinentes que señala, para el efecto, nuestro ordenamiento jurídico.

SEGUNDA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se pronuncien las siguientes o similares condenas: - Ordénese al Municipio de DOSQUEBRADAS- RISARALDA -SECRETARÍA DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL, reconocer y pagar a favor de ASMET SALUD EPS los recursos correspondientes a las facturas No. 3587, 3599, 3625 y 3644 de 2011, las cuales arrojan un saldo de MIL CIENTO SESENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y UN MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.164.391.656), por concepto del giro por parte del Ministerio de Protección Social de la Unidad de Pago por Capitación y que debía ser girada en nuestra cuenta maestra por la Entidad Territorial en cita. -Igualmente se ordenará la actualización de las sumas mencionadas conforme a la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE, entre la fecha en que debió realizarse el pago y la ejecutoria de la sentencia. -La suma reconocida en el numeral anterior devengará los intereses señalados en el art. 32 del Decreto 050 de 2003 en concordancia con los establecidos en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 […]”.

(Destacado del texto) 1.4. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira que, mediante proveído del 26 de mayo de 2017[4], la remitió al Tribunal Administrativo de dicha ciudad, por considerar que no era competente para conocer del asunto en razón a la cuantía. 1.5. El expediente fue asignado al despacho de la Magistrada Dufay Carvajal Castañeda, quien por auto del 7 de octubre de 2017[5] admitió la demanda, ordenando las notificaciones y el traslado correspondiente. 1.6.

El Municipio de Dosquebradas, por medio de apoderado judicial, presentó la correspondiente contestación en oportunidad[6], formulando las siguientes excepciones previas: “[…]

1. FALTA DE JURISDICCIÒN Por existencia de la cláusula compromisoria en el contrato No. 2008002000 suscrito el 1 de abril de 2008, vale decir que esta alta Corporación ya conoció del tema, aplicando esta misma excepción, mediante auto de 13 de febrero de 2014, dicha providencia estaba apoyada en la providencia del 18 de abril de 2013 expediente 17859, Sección Tercera del Consejo de Estado que unificó la jurisprudencia y precisó sobre la irrenunciabilidad tácita de las partes en los contratos estatales a la cláusula compromisoria y cambio de jurisprudencia.

2. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Me baso en lo manifestado por esta alta Corporación, en el sentido de que para efectos de contabilizar la caducidad de la acción se tendrá en cuenta la presentación de la demanda, esto es el 3 de mayo de 2010; importante dejar claro la mala fe del actuar de la empresa ASMET SALUD, lo digo en el sentido de revivir términos de una manera innecesaria y oscura, aprovechándose del buen actuar de la Administración Municipal e induciendo al despacho a tomar decisiones distintas a la inicialmente proferidas.

3. COSA JUZGADA Me baso en que una vez se presenta la solicitud para llevar a cabo la demanda y posteriormente se somete al Tribunal de Arbitramento y estos sin motivo alguno desisten del proceso, siendo la herramienta otorgada por la Ley. (…) Así las cosas, claramente se encuentra marcada la figura de la cosa juzgada, es por eso que solicito al despacho declarar la terminación del presente proceso […]”. 1.7.

El despacho de conocimiento fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial[7]y el día y hora señalada, luego de hacer el saneamiento del proceso, al momento de abordar el estudio de las excepciones previas, decretó pruebas[8] con el fin de determinar si las facturas cuyo pago se reclama derivaban de algún contrato; para su recaudo ordenó la suspensión de la diligencia, fijando nueva fecha para su continuación. 1.8.

Por oficio del 20 de noviembre de 2017[9], la Secretaría de Salud del Municipio de Dosquebradas se pronunció sobre las pruebas decretadas informando que las referidas facturas no provenían de ningún contrato sino que correspondían a los cobros de la liquidación mensual de afiliados de los meses de julio, agosto, septiembre y octubre del año 2011, efectuadas por la Empresa Promotora de Salud, Asmet Salud ESS E.P.S. 1.9.

La audiencia fue reanudada el 25 de enero de 2018[10], en la cual, la Sala de decisión del citado Tribunal, declaró la terminación del proceso, bajo la consideración que la actuación administrativa demandada no resultaba enjuiciable, lo que sustentó así: Refirió que por escrito del 3 de junio de 2015, Asmet Salud ESS E.P.S. solicitó al Municipio de Dosquebradas allegara los soportes de los pagos de unidades de pago por capitación de los meses de julio, agosto septiembre y octubre de 2011, que fueron cobradas mediante las facturas números 3587, 3599, 3625 y 3644 de 2011, solicitud que se enmarcó en los parámetros del derecho de petición de información o de expedición de documentos regulado en la Ley 1755 de 2015[11].

Adujo que a través del oficio SSSS-RS-231.1.00-2214 del 30 de julio de 2015, el ente territorial resolvió dicha solicitud entregando los respectivos soportes e indicándole que estaba a paz y salvo de conformidad con los descuentos aplicados por las glosas de la Resolución 256 de 2008. Señaló que sin ser procedente el hoy demandante interpuso recurso de apelación, cuando frente a esta clase de solicitudes solo era posible el recurso de insistencia de conformidad con lo previsto en los artículos 25 y 26 ibídem y adicionalmente introdujo una nueva pretensión referente al pago de las facturas por valor de mil ciento sesenta y cuatro millones trescientos noventa y un mil seiscientos cincuenta y seis pesos ($1.164.391.656) m/c., transgrediendo el principio de la congruencia entre la petición inicial y el recurso.

Concluyó que, pese a que el Municipio de Dosquebradas resolvió el mentado recurso confirmando en todas sus partes el acto recurrido, ello no implicaba per se, que éste sea pasible de control judicial a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, dado que la documentación entregada no creó, modificó o extinguió una situación jurídica particular.

Por último, destacó que la parte demandante, más allá de pretender la declaratoria de nulidad de los actos acusados, lo que realmente quiere es obtener el pago de una obligación sustentada en facturas de prestación de servicios del régimen subsidiado en salud, obligación que de cumplir los presupuestos de exigibilidad debía reclamarse a través de la acción ejecutiva o de lo contrario provocar el proceso declarativo correspondiente; para concluir que, de continuar el proceso, culminaría con un fallo inhibitorio. 1.10.

La apoderada de la parte demandante interpuso en la misma audiencia recurso de apelación[12] afirmando que los actos administrativos expedidos por el Municipio de Dosquebradas pueden ser objeto de examen de legalidad a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en razón a que se pretende el pago de las facturas números 3587, 3399, 3625 y 3649 de 2011 derivadas de los recursos que subsidia el régimen de salud que su representada administra y provienen del giro directo que por ley le pertenecen.

También aseveró que en dichos actos administrativos se aceptó la obligación que tenía el ente territorial en cuanto al flujo de recursos de conformidad con lo establecido por la Ley 1438 de 2011, reglada por el Decreto 3830 de 2011, lo que lo facultaba “para solicitar incluso el restablecimiento del derecho en el giro de los recursos”. 1.11.

A su turno, el Ministerio Público, en el término de traslado del recurso, estimó que los argumentos esgrimidos por la parte recurrente no tenían la suficiente fuerza para enervar la decisión cuestionada, máxime cuando se estaba intentando revivir unos términos de caducidad derivados del tiempo transcurrido entre el momento en que se hizo exigible la obligación y la fecha en que se presentó la reclamación administrativa.

Advirtió que los actos atacados no reunían los requisitos que permitieran el control de legalidad ni podían catalogarse como la declaración de la voluntad unilateral de la administración, sino que constituían la respuesta a unas solicitudes, motivo por el cual pidió se confirmara la decisión cuestionada. 1.12. Mediante memorial radicado el 5 de junio de 2018[13], el apoderado de Asmet Salud ESS E.P.S., reiteró los argumentos esbozados en el recurso y solicitó que en caso que la providencia recurrida se confirme, el expediente se remita a la Jurisdicción Civil para que se tramite el proceso ejecutivo o de conocimiento a que el a quo hizo alusión. II CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 125[14] y 243-3[15] de la Ley 1437 de 2011 y para decidirlo examinará: (i) los elementos constitutivos de un acto administrativo, (ii) los actos acusados y (iii) abordará el caso concreto. 2.1.

Elementos constitutivos de los actos administrativos El medio de control incoado por la parte actora está instituido por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, y tiene como propósito que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica pueda solicitar se declare la nulidad del acto administrativo particular y se le restablezca su derecho, cuando éste sea expedido con infracción de las normas en que debería fundarse, o por funcionario sin competencia, o en forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien lo confirió. La jurisprudencia de esta Corporación con miras a establecer si un acto puede ser objeto de control judicial ha definido los atributos del acto administrativo en los siguientes términos[16]: “[…] Este planteamiento requiere de la Sala precisar lo concerniente a los atributos del acto administrativo, para establecer si es posible su control mediante el ejercicio de esta acción. Y para ello, hay que recurrir a tres conceptos y elementos esenciales que se predican del acto administrativo, en cuanto constituyen “piezas articuladoras, tendientes a la obtención de decisiones acordes con el ordenamiento jurídico”[17] relativos a: i) su existencia, ii) su validez y iii) su eficacia. La existencia del acto administrativo coincide con su nacimiento a la vida jurídica, en otro entendido, se presenta cuando la voluntad de la administración está integrada de los elementos necesarios que permiten considerar que ha proferido una decisión con efectos jurídicos.

(…) Ahora bien, en lo que respecta a los presupuestos de validez del acto administrativo, debe entenderse que la decisión de la administración nació a la vida jurídica, en razón a que por la presunción de legalidad se considera expedido en cumplimiento de las condiciones o elementos esenciales que lo identifican y que se refieren a: i) órgano competente, ii) objeto, causa, motivo y finalidad, y iii) procedimiento de expedición. Son estos elementos de formación los que están sometidos a control judicial.

(…) Y finalmente, en relación con los elementos de eficacia del acto administrativo, éstos constituyen esas actuaciones indispensables que la administración debe adelantar para que el acto existente y válido provoque frente a los destinatarios, los efectos jurídicos que tiene dispuestos […]”. (negrillas en la providencia, subrayas de la Sala) De lo anterior, es posible colegir que la existencia de un acto administrativo está ligada a la voluntad de la Administración materializada a través de una decisión que produce efectos jurídicos. 2.2.

Los actos acusados En aras de determinar qué clase de actos son los que aquí se demandan, la Sala observa que los mismos dispusieron lo siguiente: 2.2.1. Mediante el oficio SSSS-RS231.1.00-2214 del 30 de julio de 2015, la Secretaría de Salud y Seguridad Social del Municipio de Dosquebradas, Risaralda, dio respuesta al requerimiento efectuado el 2 de junio de 2015 por Asmet Salud ESS E.P.S, remitiéndole los soportes de la cancelación de las unidades de pago por capitación correspondientes a las facturas números 3587, 3599, 3625, 3644 de los meses de julio a agosto de 2011, allí se informó: “[…] De esta manera el municipio canceló en su totalidad las sumas adeudadas a la EPS Asmet salud, previos descuentos efectuado (sic), por glosas aplicadas con ocasión de la expedición de la Resolución No. 256 de 2008, acorde con concepto jurídico fechado a agosto 25 de 2011, situación que fue objeto de litigio ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en el Tribunal de Administrativo de la Cámara de Comercio de Dosquebradas, siendo favorables al Municipio de Dosquebradas, encontrándose a paz y salvo en relación con las facturas relacionas […]”. 2.2.2.

Por medio de la Resolución nro. 926 de 5 de noviembre de 2015, la Alcaldía Municipal de Dosquebradas resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra del oficio SSSS-RS231.1.00-2214 del 30 de julio de 2015, indicando: “[…] De acuerdo con la finalidad legal de los recursos, señalado en el trasunto artículo 74, tenemos que el administrado solo puede lograr a través de esta figura que aclare, modifique, adicione o revoque una decisión administrativa.

Sin embargo, se observa, que la empresa recurrente como una de las pretensiones que se le brinde una información específica consistente en “indicar de manera concreta la facturas a las cuales el municipio de Dosquebradas imputó los descuentos de las glosas por incumplimiento de la Resolución 256 de 2008”; lo cual corresponde obtener a través de derecho de petición y no a través de recurso de apelación, como aquí lo hace Asmet Salud EPS.

Análisis del caso concreto 2.3.1. Examinado el contenido de los actos acusados la Sala concluye lo siguiente: • Los actos cuestionados tuvieron su origen en un derecho de petición radicado por la parte demandante ante la Tesorería del Municipio de Dosquebradas, Risaralda, donde pidió le remitieran los soportes de pago de las unidades de pago por capitación de los meses de julio a octubre de 2011, representadas en las facturas 3599, 6697, 3625 y 3644 del mismo año. • En respuesta a la citada solicitud, la Secretaría de Salud y Seguridad Social del citado ente territorial, profirió el oficio SSSS-RS-231.1.00- 2214 del 30 de julio de 2015, remitiendo a Asmet Salud ESS E.P.S., los soportes pedidos, indicándole que todos los valores adeudados fueron pagados en su totalidad, previo descuento por las glosas aplicadas con ocasión de la expedición de la Resolución nro. 256 de 2008, encontrándose a paz y salvo en relación con las citadas facturas. • A raíz de dicha contestación, el apoderado de la Entidad Promotora de Salud, interpuso “recurso de apelación”, manifestando que los descuentos provenientes de la Resolución 256 de 2008, ya habían sido aplicados a cuentas de las vigencias 2009 y 2010, por lo que solicitó se le indicara de manera concreta las facturas mediante las cuales fueron compensados tales descuentos y se revocara lo dispuesto en el citado oficio, disponiendo en su lugar, el pago del valor representado en las facturas 3587, 3599, 3625 y 3644 de 2011, junto con los correspondientes intereses moratorios. • Por tal razón, la Resolución nro. 926 de 5 de noviembre de 2015 proferida por la Alcaldía Municipal de Dosquebradas lo que hizo fue dar trámite a lo solicitado informando: (i) las facturas a las que fueron atribuidos los descuentos de la Resolución nro. 256 de 2008.

(ii) la forma en que fueron pagadas las facturas números 2971 de 2009, 3005, 3013, 3034, 3061, 3097, 3100 de 2010 e informó (iii) que las sumas reclamadas a través de las facturas 3587, 3599, 3625 y 3644 de 2011 -objeto del presente asunto- fueron pagadas por compensación conforme con lo ordenado por las actas de liquidación unilateral de los contratos del Régimen Subsidiado 200801000, 200901100, 200900300, 200900500, 200900600, 200900800, 200900900 de 2011, donde se estableció un saldo a favor del hoy demandado.

En consecuencia, para la Sala, del contenido tanto del oficio SSSS-RS- 231.1.00-2214 de 2015 como de la Resolución nro. 926 de 2015, no es posible deducir la existencia de decisiones que tengan la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, puesto que allí lo que se hizo fue brindar la información solicitada por la EPS del Régimen Subsidiado frente al pago de unas facturas reclamadas por concepto de la prestación de servicios del régimen subsidiado y por ende, le asiste razón al Tribunal de instancia en cuanto llegó a dicha conclusión. Por contera, la parte actora tendría en principio la posibilidad de reclamar las correspondientes sumas de dinero a través del proceso ejecutivo o en su defecto, provocar el proceso declarativo correspondiente; en ese sentido, el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho no es procedente.

Por último, en cuanto al memorial radicado por la parte actora el 5 de junio de 2018 ante esta Corporación, mediante el cual solicita que en caso que la providencia cuestionada se confirme sean remitidas las presentes diligencias a la jurisdicción ordinaria, en esta instancia no es procedente descender a su análisis, habida cuenta que ello no es el motivo de la apelación. Corolario de lo señalado, la decisión recurrida será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 25 de enero de 2018, por el Tribunal Administrativo del Risaralda, con fundamento en lo explicado en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Expediente recibido en compensación el 13 de agosto de 2018 atendiendo lo previsto en el proveído del 30 de julio de 2018, en cumplimiento de la medida ordenada en el Acuerdo 094 del 16 de mayo del mismo año, proferido por la Sala plena de esta Corporación. [2] Folios 133 a 139 cuaderno 1. [3] Folios 132 y 133 cuaderno 1. [4] Folio 154 cuaderno 1. [5] Folios 160 y 161 del cuaderno 1. [6] Mediante memorial radicado el 14 de junio de 2017. [7] Folio 197 cuaderno 1. [8] (i) Certificar cual contrato o contratos generaron el cobro de las facturas Nos. 3587 del 28 de julio de 2011, 3625 del 24 de septiembre de 2011 y 3644 del 12 de octubre de 2011 expedidas por la E.P.S. Asmet Salud ESS, (ii) remitir copia de dicho contrato para el cubrimiento de la atención en salud del régimen Subsidiado y (iii) copia de la Resolución nro. 256 del 2008, por la cual se aplicaron los descuentos o compensaciones en las facturas. [9] Folios 219 a 223 del cuaderno 2. [10] Folios 225 a 229 del cuaderno 2. [11] “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [12] Minuto 11:18 a 13: 39 de la audiencia celebrada el 25 de enero de 2018. [13] Folios 5 y 6 cuaderno 3. [14] El artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “(…) Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)” [15] El artículo 243 numeral 1 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “(…) Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.

También serán apelables los siguientes autos (…) 3. El que ponga fin al proceso (…) Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3, 4, relacionados anteriormente serán apelables, cuando sean proferidos por los Tribunales Administrativos en primera instancia.” [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de mayo de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente radicación nro. 05001-23-31-000-1995-00538-01. [17] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017. página 535 “ELEMENTOS ESENCIALES PARA LA EXISTENCIA Y VALIDEZ DEL ACTO ADMINSITRATIVO DE CONTENIDO INDIVIDUAL”.