RECURSO DE APELACIÓN – Contra la decisión que rechazó algunas de las pretensiones por no ser los actos susceptibles de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO Y ACTO DE TRÁMITE – Diferencias / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Cuando pone fin a la actuación administrativa / ACTO DEFINITIVO - Lo es el que pone fin o con el cual termina un proceso de responsabilidad fiscal / RECHAZO DE LA DEMANDA - Procedente por no ser algunos de los actos demandados susceptibles de control judicial El Despacho con el propósito de determinar la naturaleza de los actos objeto del presente recurso y si son o no pasibles de control judicial verifica lo siguiente: Los autos frente a los cuales fueron rechazadas las pretensiones de la demanda corresponden a los números 000844 del 25 de noviembre de 2010; 00475 del 12 de mayo de 2011; 1500 del 16 de octubre de 2015, y el acto administrativo producto del silencio administrativo negativo.

Según está documentado en el expediente, a través del auto nro. 000844 del 25 de junio de 2010, se admitió y autorizó la realización de un control excepcional, requerido por la Comisión Cuarta del Senado de la República, sobre el impacto legal, económico, ambiental y social de las prórrogas a los Contratos C-4054/03, C-4055/036, C-4053/03 y C-4069/2003. […] Mediante el auto nro.00475 del 12 de mayo de 2011, se modificó el auto dictado el 25 de junio de 2010, ampliando el control excepcional a la estructuración de la licitación pública que debía adelantar la UAESP. […] Con el auto nro. 01500 de 16 de octubre de 2015, se ordenó la acumulación del Proceso de Responsabilidad Fiscal nro.

PRF-2014-3239_UCC/PRF/009/2012 al PRF-2014-02038_UCC/PRF/038/2012, atendiendo a que las dos actuaciones se tramitaban contra las mismas personas, teniendo como afectada la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos y por hechos conexos relacionados con las erogaciones irregulares de los recursos de las tarifas recaudadas y manejadas a través del patrimonio autónomo Fideicomiso P.A. Concesión Aseo D.C., […].

Finalmente se cuestiona la legalidad del acto ficto derivado de la falta de respuesta al derecho de petición radicado por la hoy demandante ante la Contraloría Intersectorial 11 de la Unidad de Investigaciones Especiales Contra la Corrupción, por medio del cual solicitó se le otorgara el término procesal correspondiente para conocer las actuaciones adelantadas en su contra y ejercer su derecho de defensa y contradicción. Conforme con lo señalado, es posible concluir que tales actos son de mero trámite, puesto que sirvieron para impulsar la actuación administrativa surtida en el marco del Proceso de Responsabilidad Fiscal que concluyó con el Fallo nro. 1348 del 10 de agosto de 2017, el cual fue confirmado por autos del 10 de agosto y del 13 septiembre 2017, cuya demanda fue admitida a través del presente medio de control.

En este orden de análisis, no le asiste razón al recurrente cuando señala que cada una de estas decisiones constituye una actuación independiente que culminó algún tipo de trámite así como tampoco en la manera como interpretó lo explicado por la Corte Constitucional al examinar el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, puesto que es claro que las mismas pueden ser examinadas a través del control de legalidad del acto definitivo que a la postre puede enmarcarse en una sola actuación administrativa que termina con el fallo de responsabilidad fiscal, por lo tanto, no es posible diferenciarlos como si se tratara de actos autónomos.

Por las anteriores razones será confirmada la decisión recurrida que rechazó la demanda frente a lo pretendido en los numerales 1, 2, 3 y 6, comoquiera que los actos allí referidos no son pasibles de control judicial. EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / FALTA DE COMPETENCIA PARA PROFERIR EL ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / VIOLACIÓN DEL DERECHO DE AUDIENCIA Y DE DEFENSA - Concepto / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Quinta, de 30 de mayo de 2019, Radicación 76001-23-33-002-2016-00839-01; 18 de julio de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2016-00457-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 20 de junio de 2019, Radicación 25000-23-24-000-2009-00156- 01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 29 de noviembre de 2018, Radicación 11001-03-28-000-2018-00034-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; y Corte Constitucional, sentencia C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

FUENTE FORMAL: LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 59 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00264-01 Actor: CATALINA FRANCO GÓMEZ Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y OTRO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN El Despacho se pronuncia frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto proferido el 5 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección B, que rechazó algunas de las pretensiones de la demanda, por considerar que no son susceptibles de control judicial.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La señora Catalina Franco Gómez, presentó demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto por el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011, en donde solicitó sea declarada la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Los Autos números 000844 del 25 de noviembre de 2010 y 0475 de 12 de mayo de 2011, por medio de los cuales respectivamente, “se admite y comisiona control excepcional Unidad Administrativa de Servicios Públicos de Bogotá.” y se “modifica el auto 000844 del 25 de noviembre de 2010…” expedidos por la Contraloría Delegada para las Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República. • El auto nro.1500 del 16 de octubre de 2015 “Por medio del cual se ordena la acumulación del proceso de responsabilidad fiscal número PRF- 2014-03239_UCC-PRF/009/2012 al proceso de responsabilidad fiscal número PRF-2014-02038_UCC-PRF 038/012”. • El acto administrativo número 1348 de 10 de agosto de 2017 “por el cual se profiere fallo dentro del trámite del proceso ordinario de Responsabilidad Fiscal número PRF-2014-02038-UCCPRF-038/12 y se adoptan otras disposiciones”. • El auto 1695 del 13 septiembre 2017, “por medio del cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos contra el fallo 1348 de 10 de agosto de 2017 y se adoptan otras determinaciones”, éstos tres últimos expedidos por la Contraloría Intersectorial 11, Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción. • El acto administrativo producto del silencio administrativo negativo, derivado de la falta de respuesta a la petición presentada por la parte demandante mediante oficio radicado el 13 de septiembre de 2017. • El auto número ORD-80112-0275-2017 del 9 de octubre de 2017, por el cual se resuelve el grado jurisdiccional de consulta y el recurso de apelación dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal nro.

UCC-PRF- 038-2012, proferido por la Contraloría General de la República. • La Resolución ordinaria nro. ORD-80112-0429-2017 de 21 de diciembre de 2017, “por medio del cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa”, expedida por la misma entidad. 1.2. Las Pretensiones Como pretensiones se formularon las siguientes[1]: “[…] PRIMERA: se Declare y decrete la NULIDAD de los siguientes actos administrativos: 1.

Auto No. 000844 del 25 de noviembre de 2010 por el cual se admitió y autorizó la procedencia de un control excepcional. 2. Auto No. 0475 de 12 de mayo de 2011, por el cual la Contraloría General de la República decidió ampliar el control excepcional a los recursos de la Bolsa. 3. Auto No.1500 del 16 de octubre de 2015 por el cual por medio del cual la Contraloría General de la República resuelve acumular el proceso PRF-2014-03239_UCC-PRF/009/2012 dentro del PRF-2014-02038_UCC-PRF 038/012, (…).

La Contraloría en los recursos contra el fallo le dio un alcance al anterior auto definitivo frente al proceso PRF-009-2012 al señalar que con el auto 1500 había desaparecido el proceso PRF-009-2012 y por lo tanto la prescripción corría desde el auto de apertura del Proceso PRF-038-2012. 4. Fallo 1348 de fecha 10 de agosto de 2017 notificado por aviso número 131 del 22 de agosto de 2017 a la Doctora CATALINA FRANCO GOMÉZ. 5.

Auto 1695 del 13 septiembre 2017, por medio del cual la CONTRALORIA DELEGADA INTERSECTORIAL resuelve los recursos de reposición interpuestos, contra el fallo 1348 de 10 de agosto de 2017 notificado por estado del día 14 de diciembre de 2017. 6. Acto producto del silencio administrativo negativo con ocasión de la petición no respondida resuelta y presentada mediante oficio radicado el 13 de septiembre de 2017. 7.

Auto nro. ORD-80112-0275-2017 del 9 de octubre de 2017, por el cual el despacho del Contralor General resuelve grado de consulta y recursos de apelación dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF- 038-2012, notificado por estado número 181 del 10 de octubre de 2017. 8. Resolución ordinaria número ORD-80112-0429-2017 de 21 de diciembre de 2017, por la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa.

SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de los demandantes ordenando las siguientes condenas: […]” (Se transcribe con errores) 1.3. La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección B, que mediante proveído de 5 de abril de 2018, rechazó las pretensiones relacionadas en los numerales 1, 2, 3, 6 y 8, por considerar que los actos administrativos allí contenidos no pueden ser objeto de control judicial y respecto a las demás admitió el medio de control ordenando las notificaciones y traslado correspondientes. 1.4.

La decisión recurrida El Tribunal de instancia sustentó su decisión en los siguientes términos[2]: Refirió que a través de la presente demanda se solicitó la nulidad del auto nro. 000844 del 25 de noviembre de 2010, por medio del cual se admitió y autorizó la realización del control excepcional solicitado por la Comisión Cuarta del Senado de la República a la Contraloría General.

Del auto nro. 00475 del 12 de mayo de 2011, que modificó el numeral segundo del referido auto admisorio, comisionando a la Contraloría Delegada del sector Medio Ambiente para adelantar el proceso auditor. Del auto nro. 1500 del 16 de octubre de 2015, que dispuso la acumulación del Proceso de Responsabilidad Fiscal nro. PRF-2014-03239-UCC-PRF-009/2012 al proceso ordinario de Responsabilidad Fiscal nro.

PRF-2014-02038-UCC-PRF- 038/2012. Por último, del acto administrativo producto del silencio administrativo negativo, derivado de la falta de respuesta a la petición presentada por la parte demandante mediante oficio radicado el 13 de septiembre de 2017, donde solicitó se le permitiera ejercer su derecho de defensa y contradicción en el proceso de responsabilidad fiscal cuestionado.

Con fundamento en lo anterior, concluyó que los actos administrativos mencionados son de trámite dado que no ponen fin al proceso de responsabilidad fiscal, por lo que acorde con lo establecido por el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 éstos no son demandables y rechazó las pretensiones allí contenidas. Finalmente respecto de la petición dirigida a sacar de la vida jurídica la Resolución nro.

ORD-80112-0429-2017, que resolvió la solicitud de revocatoria directa del acto administrativo nro. ORD-80112-0275-2017 de 9 de octubre de 2017, igualmente argumentó que no se trata de un acto con carácter de definitivo, dado que no hace parte de la vía gubernativa ni generó una situación jurídica diferente a la del acto cuya revocatoria se pretendía, concluyendo que tampoco era cuestionable ante la jurisdicción Contencioso Administrativa. 1.5.

El sustento del recurso interpuesto El apoderado del actor mediante memorial radicado el 11 de abril de 2018[3],esto es, en oportunidad, interpuso recurso de apelación en contra de la precitada decisión, afirmando que se equivocó el a quo al considerar que los actos administrativos citados son de trámite y por ello no admiten control judicial, dado que con esta posición se está desconociendo lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-557 de 2001, al analizar la exequibilidad de la palabra “solamente” contenida por el artículo 59 de la Ley 610 de 2000.

Aseveró que pese a que el Tribunal de instancia hizo referencia a través de una cita jurisprudencial al precedente según el cual algunos autos de trámite son susceptibles de control judicial, al efectuar su análisis no advirtió que los actos administrativos objeto de su decisión impedían continuar con la actuación, por ello, no podía calificarlos automáticamente como de trámite sin verificar la incidencia que tuvieron en el proceso de responsabilidad fiscal.

Respecto de los autos que hicieron un control excepcional, refirió que la Contraloría General de la República en el fallo de responsabilidad fiscal que también es materia del proceso indicó que los mismos estaban amparados por el principio de legalidad al no haber sido demandados, anulados ni suspendidos, motivo por el cual era obligatorio su cuestionamiento a través de la acción Contencioso administrativa, de una parte para que no se configurara una ineptitud sustantiva de la demanda y por la otra, porque pusieron fin a una actuación, como era la posibilidad de discutir la competencia de la Contraloría General de la República con base en el control excepcional, controversia que fue zanjada por la entidad demandada en la actuación administrativa.

En relación con el auto nro. 1500 del 16 de octubre de 2015, por medio del cual la Contraloría General de la República acumuló el proceso PRF-2014- 3239_UCC/PRF/009/2012 al RF-2014-02038_UCC/PRF/038/2012, aludió que con la citada acumulación se puso fin a la primera actuación privándolo de la posibilidad que se declarara la prescripción a su favor.

Frente al acto producto del silencio administrativo negativo generado con ocasión de la petición no resuelta, presentada mediante oficio radicado el 13 de septiembre de 2017, señaló que también impidió que pudiera hacerse parte dentro del proceso de responsabilidad fiscal, dado que nunca fue notificada de su existencia y por ende ejercer su derecho de defensa.

Con fundamento en lo anterior solicitó fuera revocado el auto recurrido y en su lugar se ordenara la admisión de la demanda frente a los actos administrativos frente a los cuales se rechazó la demanda, con excepción de la Resolución ORD-80112-0429-2017 del 21 de diciembre de 2017, que resolvió una solicitud de revocatoria directa. II. CONSIDERACIONES El Despacho para resolver el presente recurso, examinará lo siguiente: (i) actos administrativos definitivos y su distinción con los de trámite, (ii) actos pasibles de control judicial en el proceso de responsabilidad fiscal, (iii) los vicios en la expedición de los actos administrativos y, (iv) el caso concreto. 2.1.

Actos administrativos definitivos y su distinción con los de trámite Para diferenciar esta clase de actos, la Sala ha dicho[4]: “[…] IV.2.3.1. Actos administrativos definitivos y su distinción con los actos de trámite De conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA, son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, así: “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” En ese contexto, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma.

Esta Corporación ha señalado al respecto que “[…] para proceder a admitir una demanda contra un acto de la Administración, debe analizarse, por el respectivo Juez, si se trata de un verdadero acto administrativo, en tanto decide de fondo el asunto, o, si siendo de trámite pone fin al proceso, haciendo imposible continuar la actuación.” En providencia fechada el 11 de mayo de 2017[5], esta Sala sostuvo lo siguiente: “Los actos administrativos de trámite son aquellos que le dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

En tal contexto, únicamente las decisiones de la Administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. […]” (Se destaca) Acorde con lo anterior, solo los actos que decidan de manera directa o indirecta el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación administrativa, puede dárseles la connotación de definitivos. 2.2.

Actos pasibles de control judicial en el proceso de responsabilidad fiscal Para determinar cuáles actos son objeto de control de legalidad en esta clase de procesos debe tenerse en cuenta lo siguiente: 2.2.1. El artículo 59 de la Ley 610 de 2000[6] dispuso: “[…] Artículo 59. Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme”. […]” (Destaca el Despacho) 2.2.2. La palabra “solamente” contenida en la disposición transcrita, fue demandada ante la Corte Constitucional por estimarla restrictiva del derecho al acceso a la administración de justicia; no obstante, mediante sentencia C - 557 de 2001[7], dicha expresión fue declarada exequible bajo las siguientes consideraciones: “[…] 4.1.

Buena parte de la fuerza del cargo que presenta el actor contra el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 se basa en el hecho que al establecerse que únicamente será demandable -ante la jurisdicción contencioso administrativa- el acto administrativo con el cual termina el proceso de responsabilidad, se restringe el derecho del interesado de acceder a la administración de justicia y, por ende, se desconoce su derecho al debido proceso.

Por esta razón, la Corte debe definir si las decisiones adoptadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal, diferentes al acto definitivo con el que termina el proceso, tienen un contenido sustancial y unos efectos que hacen imperioso que deban ser controladas judicialmente en forma autónoma o, por el contrario, si se trata de decisiones de trámite, por regla general, no sujetas a dicho control.

(…) 4.4. En efecto, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo se ha ocupado de las consecuencias de esta distinción al aplicar e interpretar el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “son actos definitivos, que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla […]”[8].Además, el Consejo de Estado (especialmente la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo), ha reiterado que no procede la demanda de actos de trámite o preparatorios que no pongan fin a la actuación administrativa ni imposibiliten su continuación. (…) Sin embargo, ello no significaba que tales actos (los de trámite) estuvieran exentos de control judicial, pues su legalidad se revisaba junto con la del acto definitivo.

Así lo expresó el Consejo de Estado en varios de sus fallos, cuando al resolver demandas contra los actos que habían declarado responsable fiscalmente a los impugnantes estudiaba los posibles defectos de la actuación, de acuerdo con los cargos formulados[9]. 4.6. De lo expuesto anteriormente, se concluye que el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, no introdujo cambio alguno en cuanto a la impugnación de los actos proferidos en los procesos de responsabilidad fiscal.

El Legislador, al establecer expresamente en dicha disposición que únicamente será demandable el acto con el que termina el referido proceso, simplemente siguió las orientaciones de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la improcedibilidad de la demanda de los actos de trámite. Al hacerlo, introduce claridad en las reglas de juego que rigen el proceso de responsabilidad fiscal para todos los asociados, incluidos los que no conocieran la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular.Establecer que, en los procesos de responsabilidad fiscal, sólo es demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa el acto mediante el cual éste termina, no constituye una violación del debido proceso o del derecho a la administración de justicia garantizados por la Carta Política.

(…) 5. La interpretación de la norma demandada: la relevancia del derecho viviente (…) 5.3. Estas consideraciones son pertinentes para determinar si la interpretación de la norma propuesta por el demandante debe ser acogida por esta Corte. La respuesta es negativa. No sólo no es la que se impone de la simple lectura de la misma, sino que es contraria al derecho viviente conformado por la jurisprudencia del Consejo de Estado anteriormente analizada y respaldada por la doctrina.

Esta interpretación ha sido consistente y se ha consolidado; su relevancia para definir la cuestión que ocupa a la Corte es clara: la expresión "solamente" cuestionada no impide que los demás actos, generalmente de trámite o preparatorios, sean objeto de control judicial cuando sea demandado el acto definitivo mediante el cual termina el proceso.

(…) En este sentido, si el implicado en el proceso de responsabilidad fiscal pretende cuestionar la validez de las actuaciones surtidas dentro de dicho procedimiento, tendrá que impugnar judicialmente la resolución final de dicho trámite; en otras palabras, es requisito de procedibilidad de la acción que la actuación administrativa haya terminado y que el acto que resuelve definitivamente el asunto esté en firme.

Lo anterior significa que la norma demandada no impide de manera absoluta que los actos preparatorios o de trámite sean controvertidos ante los jueces competentes sino que fija condiciones de tiempo -hay que esperar a que termine el proceso de responsabilidad fiscal- y de modo -debe demandarse el acto que le puso fin al correspondiente proceso para mostrar la relevancia de la irregularidad previa en la decisión final-.

Además, no sobra advertir que en el juicio de responsabilidad fiscal se permite que las irregularidades sean corregidas a lo largo del proceso, al tenor del artículo 37 de la Ley 610 de 2000 que hace referencia al saneamiento de nulidades. […]” (Destaca el Despacho) En ese sentido, solo es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto administrativo que da terminación al proceso de responsabilidad fiscal porque así lo dispuso la ley. 2.3.

Los vicios en la expedición de los actos administrativos Previo a decidir sobre el asunto que convoca al Despacho es pertinente hacer claridad sobre los vicios que puede comportar la expedición de los actos administrativos y conlleven a su anulación, puesto que no cualquier defecto tiene la virtualidad de afectar su validez. Al efecto, precisamente el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 se refiere a la posibilidad de declarar la nulidad de actos administrativos cuando en su formación incurran en vicios de tal manera que tengan la entidad suficiente de enervar su contenido; circunscribiéndonos a dichos defectos el Despacho estima importante explicar cómo operan las causales de expedición irregular, falta de competencia y violación del derecho de defensa y audiencia, así: 2.3.1.

La expedición irregular Esta causal tiene que ver con el desconocimiento de las disposiciones de orden superior que regulan los requisitos o procedimientos para la expedición de un acto administrativo, así lo ha precisado la Sala al señalar[10]: “[…] Ahora bien, la expedición irregular como causal de nulidad se configura cuando se desconocen las normas que regulan los requisitos o procedimientos para la expedición del acto administrativo, que incluye tanto las etapas previas como los requisitos necesarios para su formación. Sobre este particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado lo siguiente: (…) Consecuentemente, cuando la ley establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos, sean éstos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la Administración pretenda tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales requisitos, de tal manera que su desconocimiento, conducirá a que se configure, precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, expedición irregular del acto administrativo o vicios de forma” (negrillas fuera de texto).

Así pues, para que se configure la nulidad por expedición irregular del acto administrativo debe existir una norma o disposición superior que establezca unos requisitos formales, cuyo incumplimiento se aduce como causal de anulación. […]”. (Se destaca) 2.3.2. Falta de competencia Este vicio ataca la validez del acto administrativo en aquellos eventos que éste no haya sido expedido por la autoridad pública facultada por el ordenamiento jurídico para ello.

Al respecto, la Sala se pronunció recientemente en el siguiente sentido[11]: “[…] La validez del acto administrativo depende, entre otras razones, de que sea expedido por el funcionario o la autoridad pública habilitada por el ordenamiento jurídico para ello, es decir, que tal función se encuentre dentro de la órbita de las atribuciones asignadas en la Constitución, la ley o el reglamento.

Así lo ha precisado la Sala, entre otras, en sentencia 24 de agosto de 2018, proferida dentro del expediente 11001-03- 24-000-2008-00388-00 Acumulado 11001-03-24-000-2008-00173-00), en la que se afirmó sobre la competencia como un requisito de validez de los actos administrativos, lo siguiente: “La Sala recuerda, con apoyo en la doctrina, que la competencia como elemento de validez del acto administrativo, esto es, como presupuesto de regularidad jurídica de dicha manifestación estatal, es desde un punto de vista activo la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas; y desde una perspectiva pasiva, el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos.

La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido, situación inversa de la capacidad propia de los particulares, puesto que éstos pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido. Es una consecuencia de la limitación del poder público que surgió con el Estado de Derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder.

En este orden de ideas, el vicio de falta de competencia o incompetencia se presenta cuando el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver […]” (Se destaca) 2.3.3.

Violación del derecho de audiencia y de defensa En lo referente a esta causal de anulación, se resalta que en la actuación administrativa también tiene especial relevancia el principio constitucional del debido proceso (art. 29 Constitución Política), ámbito dentro del cual se desarrolla el derecho audiencia y de defensa, que se traduce en la posibilidad del administrado de participar en las actuaciones previas a la expedición de la decisión final, aportar y controvertir pruebas y en general ejerce el derecho de contradicción frente a la formación del juicio de la Administración. Sobre esta cuestión la Corporación ha expresado[12]: “[…] Este motivo de ilegalidad está relacionado con la garantía constitucional del debido proceso, pues “a través de éste se garantiza el derecho de audiencia y defensa…”[13], corolarios de ese referente axiológico.

(…) Por otro lado, en lo que respecta al derecho de audiencia y defensa, éste ha sido caracterizado como el conjunto de facultades y garantías previstas en el ordenamiento jurídico, con el fin de brindar protección al ciudadano sometido a cualquier proceso, de manera que, durante el trámite se puedan hacer valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto de las formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida administración de justicia[14] […]” (Se destaca) Hechas estas precisiones es posible concluir: i. Únicamente las decisiones de la Administración que culminen un procedimiento administrativo o los actos de trámite que hagan imposible la continuación de la actuación administrativa son pasibles de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ii.

Los vicios de legalidad que atacan el proceso de formación de los actos administrativos deben referirse al desconocimiento de las disposiciones que regulan los requisitos para su expedición, o que afecten la validez del acto por no haber sido emitidos por la autoridad administrativa facultada por el ordenamiento jurídico para ello o con violación de las garantías allí previstas para que el administrado ejerza su derecho de contradicción. iii.

En tratándose de las decisiones que se profieran en un proceso de responsabilidad fiscal, solo es demandable el acto administrativo que de culminación al mismo, por así disponerlo de manera expresa la ley. iv. En consecuencia, los actos de trámite que se profieran en un proceso de responsabilidad fiscal solo podrán cuestionarse impugnando el acto definitivo, precisando de manera clara cuáles son las irregularidades o vicios en que se haya incurrido de manera que incidan en la decisión final. 2.4.

El caso concreto: El Despacho con el propósito de determinar la naturaleza de los actos objeto del presente recurso y si son o no pasibles de control judicial verifica lo siguiente: 2.4.1. Los autos frente a los cuales fueron rechazadas las pretensiones de la demanda corresponden a los números 000844 del 25 de noviembre de 2010; 00475 del 12 de mayo de 2011; 1500 del 16 de octubre de 2015, y el acto administrativo producto del silencio administrativo negativo. 2.4.2.

Según está documentado en el expediente, a través del auto nro. 000844 del 25 de junio de 2010[15], se admitió y autorizó la realización de un control excepcional, requerido por la Comisión Cuarta del Senado de la República, sobre el impacto legal, económico, ambiental y social de las prórrogas a los Contratos C-4054/03, C-4055/036, C-4053/03 y C-4069/2003, ejecutados por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá; para el efecto en el mentado auto se comisionó a: • La Contraloría Delegada del Sector Medio Ambiente de la Contraloría General de la República para que adelantara el proceso auditor a los referidos contratos. • La Dirección de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada del Medio Ambiente para conocer, tramitar y decidir sobre las indagaciones preliminares del caso. • La Dirección de Investigaciones de la Contraloría Delegada para las Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la república para conocer, tramitar y decidir sobre los procesos de responsabilidad fiscal a que hubiere lugar con ocasión del citado control excepcional. 2.4.3.

Mediante el auto nro.00475 del 12 de mayo de 2011[16], se modificó el auto dictado el 25 de junio de 2010, ampliando el control excepcional a la estructuración de la licitación pública que debía adelantar la UAESP, por los servicios de recolección, barrido y limpieza de la ciudad de Bogotá y sobre los recursos de la Bolsa General del Esquema de Aseo, la legalidad de los gastos con cargo a estos recursos y el manejo que de conformidad a la naturaleza de los mismos debía dársele acorde con lo establecido por la Ley 142 de 1994. 2.4.4.

Con el auto nro. 01500 de 16 de octubre de 2015[17], se ordenó la acumulación del Proceso de Responsabilidad Fiscal nro. PRF-2014- 3239_UCC/PRF/009/2012 al PRF-2014-02038_UCC/PRF/038/2012, atendiendo a que las dos actuaciones se tramitaban contra las mismas personas, teniendo como afectada la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos y por hechos conexos relacionados con las erogaciones irregulares de los recursos de las tarifas recaudadas y manejadas a través del patrimonio autónomo Fideicomiso P.A. Concesión Aseo D.C., que se emplearon en la financiación de gastos de funcionamiento de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, no autorizadas en su presupuesto, violando el régimen vigente. 2.4.5.

Finalmente se cuestiona la legalidad del acto ficto derivado de la falta de respuesta al derecho de petición radicado por la hoy demandante ante la Contraloría Intersectorial 11 de la Unidad de Investigaciones Especiales Contra la Corrupción[18], por medio del cual solicitó se le otorgara el término procesal correspondiente para conocer las actuaciones adelantadas en su contra y ejercer su derecho de defensa y contradicción. Conforme con lo señalado, es posible concluir que tales actos son de mero trámite, puesto que sirvieron para impulsar la actuación administrativa surtida en el marco del Proceso de Responsabilidad Fiscal que concluyó con el Fallo nro. 1348 del 10 de agosto de 2017, el cual fue confirmado por autos del 10 de agosto y del 13 septiembre 2017, cuya demanda fue admitida a través del presente medio de control.

En este orden de análisis, no le asiste razón al recurrente cuando señala que cada una de estas decisiones constituye una actuación independiente que culminó algún tipo de trámite así como tampoco en la manera como interpretó lo explicado por la Corte Constitucional al examinar el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, puesto que es claro que las mismas pueden ser examinadas a través del control de legalidad del acto definitivo que a la postre puede enmarcarse en una sola actuación administrativa que termina con el fallo de responsabilidad fiscal, por lo tanto, no es posible diferenciarlos como si se tratara de actos autónomos.

Por las anteriores razones será confirmada la decisión recurrida que rechazó la demanda frente a lo pretendido en los numerales 1, 2, 3 y 6, comoquiera que los actos allí referidos no son pasibles de control judicial. En mérito de lo expuesto, el Despacho en Sala Unitaria,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 5 de abril 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección B, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 28 y 29 cuaderno 1. [2] Folios 829 a 838 del cuaderno 2. [3] Folios 840 a 857 del cuaderno 2. [4] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 30 de mayo de 2019. C.P. Oswaldo Giraldo López, Expediente radicación: número: 76001-23-33-002-2016-00839-01. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto del 11 de mayo de 2017.

C.P. María Elizabeth García González, Expediente radicación número 7600-12-33-3003-2016-00768-01. [6] “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”. [7] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia del 31 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Referencia: expediente D-3264. [8] Ya desde 1972 el punto suscitó un salvamento de voto sobre el grado de precisión con el cual debía identificarse cada acto administrativo (Salvamento de voto de Miguel Lleras Pizarro a la Sentencia del 27 de octubre de 1972;

C.P. Carlos Portocarrero M. Anales del Consejo de Estado LXXXIII, nos. 435- 436 pág. 429 de 1972. En dicha sentencia, el Consejo de Estado definió las características de los actos administrativos complejos). [9] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 17 de abril de 1997.

C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz (En dicha sentencia, el Consejo de Estado confirmó una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en la que se confirma la decisión del Contralor Municipal de Pueblo Nuevo (Córdoba) de imponer una sanción fiscal al actor); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 2 de abril de 1998 C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez (En dicha sentencia, el Consejo de Estado resolvió en segunda instancia la acción interpuesta por el actor en contra de las decisiones adoptadas en su contra dentro de un proceso de responsabilidad fiscal.

El Consejo de Estado declaró la nulidad de varios actos por considerar que no se había seguido el debido proceso. En la sentencia se estudian las irregularidades que se cometieron en la notificación de las providencias interlocutorias y en la práctica de algunas pruebas). [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 20 de junio de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Expediente radicación número 25000-23-24-000-2009-00156-01 [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 18 de julio de 2019.

C.P. Oswaldo Giraldo López, Expediente radicación número 11001-03-24-000-2016-00457-00. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 29 de noviembre de 2018, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Expediente radicación número 11001-03-28-000-2018-00034-00. [13]Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Rad. nº. 11001-03-28-000-2015-00016-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. Actor: Municipio de Girardot. [14] Corte Constitucional Sentencia T-068 de 2005 Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. [15] Folios 79 y 80 del cuaderno 1. [16] Folios 81 y 82 cuaderno 1. [17] Folios 91 a 97 del cuaderno 1. [18] CD de pruebas folio 78 cuaderno 1.