SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se adoptan unas normas para facilitar la operación de aeronaves al servicio de la Organización de las Naciones Unidas / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada al no advertirse sustentación que permita la comparación para deducir la presunta violación [L]a parte actora solicitó la suspensión provisional de los artículos 2 y 3 y numerales 1, 5, 6 y 7 del artículo 4 de la Resolución 00201 del 23 de enero de 2017, expedida por el director general (e) de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil ̶ UAEAC, por considerar que la autorización para el ingreso, operación y permanencia de dos (2) helicópteros MI-8 MTV de propiedad de una compañía de nacionalidad rusa, junto con sus tripulaciones, se otorgó sin el cumplimiento de requisitos establecidos en las normas aéreas colombianas, lo que está generando un inminente riesgo para la seguridad aérea cada día que vuelan en Colombia, y, además, se viola el derecho a la igualdad, así como el artículo 3 de la Ley 816 de 2003. […] [E]l Despacho comienza por resaltar que, según el peticionario, los requisitos que, en su criterio, la Aerocivil omitió verificar para la expedición de la Resolución cuestionada se encuentran contenidos en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia identificados como RAC 4 (normas de aeronavegabilidad y operación de aeronaves), RAC 20, RAC 2 (personal aeronáutico), RAC 5 (reglamento del aire), RAC 6 (gestión de tránsito aéreo), RAC 15 (servicios de información aeronáutica), RAC 160 (seguridad de la aviación civil) y Circular Informativa CI-5103-082-01. […] Ahora bien, como ya se anotó, en sustento de la violación de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia el demandante se limitó a asegurar que la autorización para el ingreso, operación y permanencia de dos (2) helicópteros MI-8 MTV de propiedad de una compañía rusa, sin la previa verificación del cumplimiento de los requisitos necesarios para que una aeronave y su tripulación operen en Colombia, genera un evento de nulidad por inobservancia de las normas en que se debió fundar el acto administrativo acusado.

Como puede apreciarse, el demandante no argumenta sus afirmaciones, pues la simple alusión en torno a que la Resolución bajo análisis fue expedida con inobservancia de las normas en que se debió fundar, resulta insuficiente para hacer una confrontación con los referidos Reglamentos Aeronáuticos de Colombia y, especialmente, deducir de ello la infracción aludida.

En la misma línea argumentativa, debe anotarse que la aseveración consistente en que la seguridad aérea del país está en riesgo porque no se sabe si las aeronaves cuya operación se autorizó cumplen con todas las normas de seguridad aérea, corresponde a un planteamiento que no proporciona elementos de juicio suficientes para un análisis de legalidad, a lo que se agrega que no se acompañó de ningún medio de prueba que acredite tal escenario de riesgo.

Con base en estas consideraciones, es claro que la solicitud no cumple con el requisito de sustentación de que trata el artículo 229 del CPACA, que dispone que la medida cautelar procede «a petición de parte debidamente sustentada», razón suficiente para negar la procedencia de la medida en lo que atañe a la violación de normas aéreas. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se adoptan unas normas para facilitar la operación de aeronaves al servicio de la Organización de las Naciones Unidas / CARGO DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD – Requiere que el solicitante sustente en que forma la norma infringe el derecho / CARGO DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD – Requiere precisar situaciones en las que se otorga un trato diferente sin justificación alguna / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada al no advertirse sustentación que permita la comparación para deducir la presunta violación El solicitante afirmó que, en todos los casos, la UAEAC verifica previamente que las aeronaves y tripulaciones que operan en Colombia cumplan con los requisitos definidos en las normas aéreas, por lo que, en su concepto, al autorizar la operación de los helicópteros MI-8, sin dicha verificación, se vulneró el derecho a la igualdad. […] El Despacho pone de presente que la Sala Plena del Consejo de Estado ha establecido que para analizar la violación del derecho a la igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución Política, se requiere precisar si ante situaciones iguales se otorga un trato diferente sin justificación alguna, o si, a personas o ante circunstancias disímiles, se brinda un trato igual, debiéndose adoptar uno diferenciado. […] [E]n el asunto sub examine el solicitante no sustentó la forma en que, en su criterio, las normas acusadas infringieron el principio de igualdad, ya que se circunscribió a señalar que todas las aeronaves que vuelan en Colombia deben cumplir con los requisitos establecidos en los Reglamentos Aeronáuticos, manifestación que per se no constituye elemento de juicio que conlleve a una discusión de ilegalidad que tampoco desvirtúa las condiciones especiales y el carácter particular que le atribuye la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil a la operación de aeronaves al servicio de la Organización de las Naciones Unidas, en cumplimiento del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y las Naciones Unidas, relativo al Estatuto de la Misión Naciones Unidas en Colombia.

Así, entonces, nuevamente se advierte que el solicitante incumple con la carga argumentativa mínima que le impone la ley, y que se requiere para la valoración inicial y confrontación de las disposiciones acusadas con el artículo 13 de la Constitución Política. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se adoptan unas normas para facilitar la operación de aeronaves al servicio de la Organización de las Naciones Unidas / ESTATUTO DE LA MISIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN COLOMBIA / AERONAVES DE APOYO DE LA MISIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN COLOMBIA SOMA – Naturaleza de su operación / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada al no vislumbrarse vulneración con el ordenamiento superior El solicitante cuestionó la legalidad del numeral 1 del artículo 4 de la Resolución 00201 de 2017, por cuanto considera que pese a que la Misión no desarrolla una actividad comercial, la relación contractual entre la Organización de las Naciones Unidas y los propietarios de los helicópteros que tiene por objeto el arrendamiento de los mismos sí lo es, y, bajo esa consideración, estima que al no contratarse personal y aeronaves del territorio nacional para el apoyo a las operaciones, se vulneró el artículo 3 de la Ley 816 de 2003, cuyo objeto es la protección a la industria nacional. […] Ahora bien, el contenido de la disposición cuestionada es el que se subraya a continuación: Artículo 4.

Las Aeronaves operarán únicamente al servicio de la Misión, de conformidad con lo siguiente: 1. La operación de las Aeronaves tendrá por finalidad exclusiva apoyar la Misión, y, en consecuencia, no será considerada una operación comercial. […] Así mismo, se transcribe la norma que según el solicitante se vulnera con la disposición, valga decir, el artículo 3 de la Ley 816 de 2003, cuyo tenor es el siguiente: ARTÍCULO 3o.

El oferente extranjero deberá cumplir con los mismos requisitos, procedimientos, permisos y licencias previstos para el oferente colombiano y acreditar su plena capacidad para contratar y obligarse conforme a la legislación de su país. De la transcripción realizada, para el Despacho resulta claro que el numeral 1 del artículo 4 de la Resolución 00201 de 2017 no regula la actividad contractual de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, ni contiene actuación dirigida a la contratación de personal y aeronaves para el apoyo a las operaciones de la Organización de las Naciones Unidas, por lo que el reproche del solicitante carece de sustento.

Por lo demás, cabe señalar que la Ley 816 de 2003, la cual regula aspectos de contratación con la finalidad de que la administración pública adopte criterios objetivos que permitan apoyar a la industria nacional, es una norma interna, que por tanto no puede imponerse a los organismos internacionales, como lo es la Organización de las Naciones Unidas, que, como lo manifestó la entidad demandada, lleva a cabo sus procesos de contratación de conformidad con las normas que la rigen y sin injerencia de las partes con las que suscribe un acuerdo para determinada misión, en este caso, del Gobierno de Colombia.

Por lo anteriormente expuesto, se negará la solicitud de suspensión provisional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. MEDIDAS CAUTELARES - Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES - Requisitos de procedencia / MEDIDAS CAUTELARES - Criterios de aplicación / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Análisis inicial no implica prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo y Secciones Primera y Tercera, de 2 de mayo de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2015-00110-00(REVPI), C. P. William Hernández Gómez; 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799- 00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 27 de agosto de 2015, Radicación 11001- 03-24-000-2015-00194-00, C.P. María Elizabeth García González; 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, 21 de octubre de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2012-00317-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala y 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; de la Corte Constitucional, C- 834 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO – 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 816 DE 2003 – ARTÍCULO 3 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 00201 DE 2017 (23 de enero) DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – ARTÍCULO 2 (No suspendido) / RESOLUCIÓN 00201 DE 2017 (23 de enero) DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – ARTÍCULO 3 (No suspendido) / RESOLUCIÓN 00201 DE 2017 (23 de enero) DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – ARTÍCULO 4 NUMERAL 1 (No suspendido) / RESOLUCIÓN 00201 DE 2017 (23 de enero) DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – ARTÍCULO 4 NUMERAL 5 (No suspendido) / RESOLUCIÓN 00201 DE 2017 (23 de enero) DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – ARTÍCULO 4 NUMERAL 6 (No suspendido) / RESOLUCIÓN 00201 DE 2017 (23 de enero) DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – ARTÍCULO 4 NUMERAL 7 (No suspendido) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-000265-00 Actor: JAVIER MONTES ZEA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – MEDIDA CAUTELAR Tema: IMPROCEDENCIA DE MEDIDA CAUTELAR / No procede la suspensión de las normas cuestionadas por cuanto la solicitud carece de sustentación SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO El Despacho procede a resolver solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 2º y 3º y numerales 1, 5, 6 y 7 del artículo 4º de la Resolución 00201 del 23 de enero de 2017, expedida por el director general (e) de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

I-.

ANTECEDENTES I.1 La demanda El ciudadano Javier Montes Zea, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ̶ CPACA, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 2º y 3º y numerales 1, 5, 6 y 7 del artículo 4º de la Resolución 00201 del 23 de enero de 2017[1], «[p]or la cual se adoptan unas normas para facilitar la operación de aeronaves al servicio de la Organización de las Naciones Unidas, en cumplimiento del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y las Naciones Unidas, Relativo al Estatuto de la Misión Naciones Unidas en Colombia», expedida por el director general (e) de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

I.2. Solicitud de suspensión provisional En cuaderno separado[2], el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos acusados, lo cual sustentó, en síntesis, de la siguiente forma: Adujo que los artículos 2º y 3º de la Resolución 00201 de 2017, vulneran las normas de transporte aéreo de Colombia, así como derecho a la igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución Política, toda vez que autoriza el ingreso, operación y permanencia de dos (2) helicópteros de propiedad de una compañía rusa sin el cumplimiento de los requisitos exigidos para la operación de cualquier aeronave en nuestro país. Concretamente, aseguró que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil concedió la autorización referida sin corroborar previamente el cumplimiento de los requisitos para la operación de las aeronaves contemplados en el RAC[3], los cuales enlistó en veintiún (21) ítems, así como el paz y salvo del operador con la autoridad aeronáutica y los documentos emitidos por el inspector designado, a saber: el resultado de la inspección técnica y de la inspección física de la aeronave y de la inspección de registros de mantenimiento, y documentos para el ingreso de los datos de registro en el sistema de la UAEAC, medidas que, dice, se ajustan a los estándares de la aeronáutica internacional establecidos en el Convenio sobre Aviación Internacional suscrito en Chicago en 1944, adoptado y aprobado por Colombia a través de la Ley 12 de 1947[4].

Agregó que la actuación de la UAEAC vulnera el derecho a la igualdad por cuanto toda aeronave que vuela en Colombia debe cumplir previamente con los requisitos antes mencionados y, además, pone en riesgo la seguridad aérea en el país puesto que no se sabe si las aeronaves en cuestión, provenientes de otro país, cumplen con todas las normas de seguridad aérea.

Por otro lado, señaló que el numeral 1 del artículo 4º de la Resolución, según el cual la operación de las aeronaves no es considerada una actividad comercial dada la finalidad exclusiva de apoyar la Misión, es una norma contraria a derecho, violatoria del artículo 3º de la Ley 816 de 2003, que se ocupa de la protección de la industria nacional, pues si bien es cierto que la Misión de la ONU[5] en Colombia no tiene carácter comercial, la realidad es que entre sus miembros y los propietarios de los helicópteros existe una relación contractual, ya que suscriben un contrato de arrendamiento, lo cual, en su concepto, constituye una actividad comercial, y, por ende, en la contratación debe tenerse en cuenta que en el territorio nacional existe personal y aeronaves que cumplen la normativa para brindar apoyo a las operaciones.

Cuestionó, además, el numeral 5 del artículo 4º de la Resolución 00201 de 2017, el cual prescribe que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil dará a conocer a la Misión las normas y procedimientos contenidos en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, en cuanto le sean aplicables, ya que, en su criterio, en la medida en que los mismos deben cumplirse antes de la autorización de vuelo, deben darse a conocer previamente.

Afirmó que en cuanto las citadas aeronaves se encuentran operando sin que se haya revisado y certificado el cumplimiento de los requisitos necesarios, claramente no se garantiza la seguridad aérea colombiana, la cual, afirma, está en riesgo latente, y específicamente relacionó de nuevo los requisitos para expedición de certificado de aeronavegabilidad, enlistando además requisitos de tripulaciones MI[6] según RAC 2.

Se refirió, también, a la convalidación de licencia extranjera de aeronaves, de acuerdo a RAC 2 numeral 2.1.7. y a los métodos de convalidación que contempla la UAEAC, y reiteró que es ilegal que se haya expedido una autorización para operar aeronaves junto con los respectivos tripulantes sin el cumplimiento de requisitos establecidos en normas de imperativo cumplimiento.

Por otro lado, afirmó que la UAEAC concedió el permiso de operación de los helicópteros en el territorio colombiano, junto con sus tripulaciones, sin haber certificado el cumplimiento de los requisitos establecidos en el numeral 6 del artículo 4º de la Resolución 00201 de 2017, valga decir, certificado de matrícula, certificado de aeronavegabilidad, licencia de los miembros de la tripulación, especificaciones de operación, contrato para el apoyo de la misión de Naciones Unidas, contrato de arrendamiento sobre las aeronaves y seguros de responsabilidad, por lo que, en su criterio, la autoridad aeronáutica actuó de forma arbitraria y sin acatar previamente los procedimientos establecidos en los Reglamentos Aeronáuticos Colombianos (RAC).

Finalmente, se refirió al numeral 7 del artículo 4º de la Resolución 00201 de 2017, según el cual los tripulantes requeridos para la operación de las aeronaves serán titulares de licencias válidas expedidas o convalidadas por la autoridad aeronáutica del Estado de registro de las aeronaves, y que en caso de que sean expedidas en otro país serán convalidadas en Colombia, argumentando que la UAEAC debió adelantar el trámite de dicha convalidación antes de expedir la resolución de autorización cuestionada, ya que no tiene sentido que se permita la operación de aeronaves por parte de tripulantes que aún no han convalidado las respectivas licencias, lo cual, asegura, ocurrió en el caso sub examine.

En sustento del planteamiento, una vez más relacionó los requisitos de tripulaciones de helicópteros MI y se refirió a la convalidación de licencias según el RAC 2 numeral 2.1.7., así como a los métodos de convalidación que contempla la UAEAC, a los que aludió al cuestionar el numeral 5 del artículo 4º del acto administrativo en análisis, e insistió en que se desatendieron tales normas, lo cual, en su criterio, pone en riesgo la seguridad aérea colombiana, a lo que agregó que se vulneró el derecho a la igualdad, teniendo en cuenta que en los demás casos la entidad verifica que se hayan cumplido a cabalidad tales requisitos antes de expedir la autorización para que tripulantes de aeronaves puedan operarlas.

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR II.1. El Despacho ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la entidad demandada[7] con el fin de que se pronunciara sobre la misma dentro del término de cinco (5) días, de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.

II.2. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en adelante Aerocivil, por conducto de apoderado, solicitó que se deniegue la suspensión provisional de la Resolución 00201 de 2017, lo cual sustentó como se resume a continuación: Aseguró que el acto administrativo en juicio no vulnera normas superiores, que fue expedido conforme a las competencias que sobre el particular establecen los artículos 1790, 1791, 1801, 1815, 1819 y 1860 del Código de Comercio, el artículo 68 de la Ley 336 de 1996 y los artículos 2º, 5º y 9º del Decreto 260 de 2004, y que no obran pruebas que determinen con claridad la violación de las normas citadas como transgredidas.

Adujo, además, que la suspensión solicitada no es procedente toda vez que para su prosperidad es indispensable el análisis de las cuestiones de hecho y la estimación de pruebas que deben ser aportadas a lo largo del debate probatorio y analizadas y valoradas al momento de expedir el respectivo fallo, ya que de la Resolución 00201 de 2017 no se predica una ostensible o flagrante violación. En lo que respecta a la vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, anotó que la Organización de las Naciones Unidas, organismo internacional de origen gubernamental, que se empeña en alcanzar objetivos de valor superior para toda la humanidad, compatibles con los fines esenciales del Estado previstos en los artículos 2º y 22 de la Carta, cuyo actuar en el país donde interviene se ajusta a estrictos protocolos y prácticas internacionales clasificados como diplomáticos por su naturaleza, no se puede igualar con un prestador de servicios de transporte aéreo o empresas de trabajos aéreos especiales que persiguen una rentabilidad por la explotación de servicios aéreos o el uso de aeronaves.

Agregó que la Organización de Naciones Unidas interviene en el proceso de paz colombiano por petición expresa de las partes en conflicto, las que solicitaron su participación como garante del cumplimiento de los acuerdos que pusieron fin a una lucha armada de más de 50 años. Advirtió que el actor no precisa cuáles son las leyes colombianas que, en su criterio, se vulneran con las normas de la Resolución 00201 de 2017, cuya suspensión solicita, ni los hechos constitutivos de la violación, ni la afectación, ya que solo en lo que se refiere a la contratación de helicópteros por parte de la Organización de las Naciones Unidas expresa que se desconoció la Ley 816 de 2003, la cual regula aspectos sobre la contratación pública en Colombia.

Sobre el particular precisó que el contrato aludido por el actor, valga decir, el de arrendamiento de aeronaves para movilizar personal diplomático en desarrollo de compromisos adquiridos con el gobierno de Colombia, fue adjudicado y suscrito por la Organización de las Naciones Unidas, organismo que no forma parte de la administración pública colombiana y que goza de autonomía para determinar la forma de contratación o el suministro de bienes o servicios, de acuerdo a sus protocolos, procesos y procedimientos, y sin injerencia alguna de la Aerocivil.

En lo atinente a la infracción al derecho a la igualdad alegada por el actor por el hecho de que una empresa extranjera opere en Colombia sin cumplir normas aeronáuticas, subrayó que la compañía propietaria de las aeronaves no es la llamada a verificar el cumplimiento de los Acuerdos de Paz suscritos entre el Gobierno de Colombia y las FARC ̶ EP, ya que quien hace esa labor en el país es la Organización de Naciones Unidas, que tiene de forma directa e inmediata el control operacional de las aeronaves.

Por otro lado, aseveró que la actuación administrativa que culminó con la expedición de la Resolución 00201 de 2017, fue rigurosa y se ciñó a los principios que regulan la función administrativa; que las condiciones técnicas y jurídicas de la empresa propietaria de las aeronaves, de las aeronaves mismas y de sus tripulantes fueron verificadas previamente a la expedición del acto administrativo, y que los documentos aportados fueron constatados con la autoridad aeronáutica que los expidió para establecer su veracidad.

Explicó que dado que los helicópteros son de matrícula extranjera, deben registrase en el registro aeronáutico de Rusia y que la autoridad aeronáutica de ese país tiene el deber de expedirle todos sus certificados, entre ellos el de matrícula y el de aeronavegabilidad, y asegurarse de que cumplan todos los requisitos, conforme con el compromiso internacional contenido en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional de 1944, del cual Colombia y Rusia forman parte.

Por lo demás, destacó que la Resolución 00201 de 2017 es una norma en sí misma, de carácter especial, de la misma jerarquía de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, que precave la obligación de cumplir con las demás normas de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, y con un objetivo desprovisto de cualquier finalidad económica, por lo que no puede predicarse que vaya en contravía de las demás normas aeronáuticas.

Enfatizó en que la Resolución acusada, en esencia, apunta a instrumentar lo acordado en el marco del Acuerdo de Paz, suscrito entre el gobierno de Colombia y el grupo guerrillero FARC ̶ EP, por lo que se trata de una norma nueva y especial que sale del ámbito propio de la aviación civil para ubicarse en una operación aérea especial, que por sus características se asimila más a una operación de aeronaves de Estado, a la cual se aplica el artículo 1786 del Código de Comercio.

Recalcó que la Misión Especial de la ONU no realiza actividades de aviación civil ni comercial en el país, y que la Organización se limita a fungir como un tercero neutral verificador del cumplimiento del Acuerdo de Paz, circunstancia que conllevó a la expedición de la Resolución 00201 de 2017, que se aplica exclusivamente a una misión especial de corte diplomático, razón de más para señalar que no existen instrumentos con los cuales confrontarla.

Añadió que por tratarse de una actividad especial de interés y beneficio para el Estado colombiano, la operación de las aeronaves en cuestión está exenta del pago de servicios y derechos por uso de instalaciones, por lo que no requieren paz y salvo. Adujo, además, que la previsión normativa de informar y hacer conocer algunos RAC a la Misión de la Organización de las Naciones Unidas, contenida en el numeral 5 del artículo 4º de la Resolución 00201 de 2017, solo puede entenderse en el sentido de prevenirla sobre el posterior y continuo cumplimento de requisitos en la operación diaria que sobreviene a la fase operativa, y poner a su disposición la experiencia y conocimiento aeronáutico de la Aerocivil, como una contribución del Estado colombiano al logro de los objetivos de la Misión, servicio que está disponible para todos los usuarios de la aviación civil colombiana, sean nacionales o extranjeros.

Finalmente, señaló que no hay razón para afirmar que la seguridad aérea esté en riesgo, ya que la norma está vigente desde su publicación en el Diario Oficial el 25 de enero de 2017, fecha desde la cual las aeronaves han operado sin incidente de seguridad alguno, de lo que se colige que las operaciones se ejecutan con un alto grado de profesionalismo, seguridad y con apego a las normas.

III.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO III.1. Acto administrativo objeto de solicitud de suspensión provisional La solicitud de suspensión provisional de efectos jurídicos recae sobre los artículos 2º y 3º y numerales 1, 5, 6 y 7 del artículo 4º de la Resolución 00201 del 23 de enero de 2017, expedida por el director general (e) de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, que disponen lo siguiente: RESOLUCIÓN 201 DE 2017 (enero 23) Diario Oficial No. 50.127 de 25 de enero de 2017 «Por la cual se adoptan unas normas para facilitar la operación de aeronaves al servicio de la Organización de las Naciones Unidas, en cumplimiento del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y las Naciones Unidas, Relativo al Estatuto de la Misión Naciones Unidas en Colombia”». […] Artículo 2°.

Autorizase el ingreso, operación y permanencia en Colombia, de las siguientes Aeronaves:   a) Helicóptero MI-8 MTV registro RA-22579, número de matrícula UNO-620P, color blanco, base de operación Medellín.   b) Helicóptero MI-8 MTV registro RA-22554, número de matrícula UNO-621P, color blanco, base de operación Bogotá. Artículo 3°.

Las Aeronaves podrán ingresar al país a partir del 25 de enero de 2017 y podrán permanecer por el tiempo que sea requerido, sin exceder el término establecido por la Resolución 2261 (2016) del Consejo de Seguridad, de 25 de enero de 2016. No obstante, dicho término podrá prorrogarse conforme a lo establecido en la presente resolución. Artículo 4°. […]  1.

La operación de las Aeronaves tendrá por finalidad exclusiva apoyar la Misión, y, en consecuencia, no será considerada una operación comercial. […]    5. De conformidad con la Sección IV, párrafo 10 del SOMA, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en su condición de autoridad de aviación civil (Autoridad Aeronáutica) de Colombia, notificará o dará a conocer a la Misión las siguientes normas y procedimientos contenidos en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, en cuanto sean aplicables:   RAC 2 – Personal Aeronáutico RAC 4 – Normas de Aeronavegabilidad y Operación de Aeronaves RAC 5 – Reglamento del Aire RAC 6 – Gestión del Tránsito Aéreo RAC 15 – Servicios de Información Aeronáutica RAC 160 – Seguridad de la Aviación Civil.

Los reglamentos mencionados están sujetos a enmiendas y actualizaciones frecuentes, las cuales oportunamente le serían notificadas a la Misión, al igual que cualquier otro Reglamento o norma aeronáutica que pudiese resultar aplicable, en aras de la seguridad de la operación. En caso de duda respecto de la aplicación o interpretación de los mencionados Reglamentos o de esta Resolución, deberá consultarse al Grupo de Normas Aeronáuticas de la Oficina de Transporte Aéreo de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.   6.

Las Aeronaves, no estarán sujetas a registro por parte de la Autoridad Aeronáutica colombiana, o el Gobierno de Colombia, pero la Misión, de conformidad con la Sección IV, párrafo 11 del SOMA, proporcionará a la UAEAC con respecto a cada una de ellas, copia de los siguientes documentos relevantes, previo al ingreso de las aeronaves:   a) Certificado de Matrícula. b) Certificado de Aeronavegabilidad. c) Licencia de cada uno de los miembros de la tripulación. d) Especificaciones de operación. e) Contrato para el apoyo de la misión de Naciones Unidas. f) Contrato de arrendamiento sobre las aeronaves. g) Seguros de responsabilidad.

Los anteriores documentos serán aceptados como válidos por la UAEAC, sin perjuicio de que esta pueda, en caso de ser necesario, hacer consultas o intercambiar información al respecto con la autoridad de aviación civil del Estado de registro de las Aeronaves.   7. Los tripulantes requeridos para la operación de las Aeronaves; como pilotos, copilotos, ingenieros de vuelo y tripulantes de cabina; así como el personal técnico terrestre para su despacho y mantenimiento como despachadores y técnicos de mantenimiento, serán titulares de licencias válidas, expedidas o convalidadas por la autoridad aeronáutica del Estado de registro de las aeronaves.

Dichas licencias expedidas en otro país, serán convalidadas en Colombia, sin generar ningún costo a cargo de su titular o de la Misión. La convalidación se efectuará de manera automática y de conformidad con el Artículo 33 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional estará condicionada a haber sido expedidas dichas licencias, con requisitos iguales o superiores a los exigibles en los estándares internacionales adoptados en desarrollo de dicho Convenio.

En caso de requerirse personal local, para la operación o el mantenimiento de las Aeronaves o para asistencia durante el vuelo, este deberá ser titular de la correspondiente licencia expedida por la UAEAC. […]  III.2. Normas violadas En el escrito que contiene la solicitud de medida cautelar, el actor señaló que con las disposiciones transcritas se vulneraron los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC), adoptados de la normativa aérea internacional de acuerdo al Convenio de Chicago de 1944, aprobado en Colombia mediante la Ley 12 de 1947; el artículo 13 de la Constitución Política y el artículo 3º de la Ley 816 de 2003.

III.3. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo De conformidad con el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.

Sobre la finalidad de las medidas cautelares, la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera: […] las medidas cautelares, son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada.

Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido […][8]. Cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA ̶ Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez.

Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las que estime necesarias para «proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

De acuerdo con la precitada disposición, las medidas cautelares proceden: i) en cualquier estado del proceso; ii) a petición de parte debidamente sustentada y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares, el artículo 320 del CPACA las clasifica como: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho (numeral. 4); ii) conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo (numeral 1 primera parte); iii) anticipativas de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante (numerales 1 segunda parte, 2 y 3); y iv) de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa (numerales 2 y 3)[9].

Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230. Respecto de los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, teniendo en cuenta que, de conformidad con el ya referido artículo 229 del CPACA, «podrá decretar las que considere necesaria», aunque su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (resaltado fuera del texto).

Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, señaló: […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.

El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […][10] (negrillas fuera del texto).

Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015, sostuvo lo siguiente: […] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […][11](negrillas no son del texto).

Así pues, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación de intereses.

III.4. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo[12], se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231[13] y siguientes del CPACA Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida.

Es por ello que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».[14] De otra parte, es preciso resaltar que en el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la «manifiesta infracción de la norma invocada» y que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.

Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en la exigencia expresa de la confrontación de legalidad que debe efectuar el juez de la medida, es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas[15]. Dicho lo anterior, es menester indicar que esta Corporación, en el auto de 13 de mayo de 2015[16] citado anteriormente, señaló que «la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio».

Tal visión ha sido compartida por la Sección Primera, como quedó plasmado en el auto de 27 de agosto de 2015 en el cual subrayó lo siguiente: […] «En esta providencia no se está adoptando decisión de fondo, pues lo que se resuelve es la solicitud de suspensión provisional, la cual se niega mediante auto interlocutorio, entre otras razones, porque no se configuran los requisitos que la Jurisprudencia y la Doctrina denominan Fumus bonis iuris (apariencia de buen derecho) y periculum in mora (necesidad de urgencia de la medida cautelar)»[17].

Los principios y requisitos enunciados se concretan, a juicio de este Despacho, en las previsiones especiales del inciso primero del artículo 231 del CPACA para esta modalidad de cautela, sin perjuicio del análisis que para el caso en concreto deba realizar el juez en relación con la necesidad de la urgencia de la medida cautelar. Acerca de la forma en la que el juez debe abordar este análisis inicial, la ya citada providencia de 17 de marzo de 2015 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sostuvo: […] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […][18] (resaltado fuera del texto).

Como lo refiere la providencia en mención, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección Primera de esta Corporación, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto»[19].

III.5. El caso concreto En el caso sub examine, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los artículos 2º y 3º y numerales 1, 5, 6 y 7 del artículo 4º de la Resolución 00201 del 23 de enero de 2017, expedida por el director general (e) de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil ̶ UAEAC, por considerar que la autorización para el ingreso, operación y permanencia de dos (2) helicópteros MI-8 MTV de propiedad de una compañía de nacionalidad rusa, junto con sus tripulaciones, se otorgó sin el cumplimiento de requisitos establecidos en las normas aéreas colombianas, lo que está generando un inminente riesgo para la seguridad aérea cada día que vuelan en Colombia, y, además, se viola el derecho a la igualdad, así como el artículo 3º de la Ley 816 de 2003.

A continuación, el Despacho abordará el análisis de cada uno de los argumentos expresados por la parte actora en sustento de la solicitud de la medida cautelar, a efectos de determinar su procedencia: III.5.1. Violación de Reglamentos Aeronáuticos de Colombia y riesgo de la seguridad aérea El actor aseguró que la autoridad aeronáutica no verificó, con anterioridad a la expedición de la resolución acusada, el cumplimiento de los requisitos establecidos en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC) para la operación de aeronaves y para las tripulaciones de vuelo, exigencias que provienen de la normativa aérea internacional, de acuerdo con el Convenio de Chicago firmado en el año 1946, aprobado por Colombia mediante la Ley 12 de 1947, por lo que, en su criterio, se genera una nulidad por inobservancia de las normas en que se debió fundar el acto administrativo.

Afirmó, además, que la actuación de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil ̶ UAEAC, pone en riesgo la seguridad aérea en el territorio nacional, en la medida en que se autorizó la operación de dos (2) aeronaves y sus tripulaciones provenientes de otro país, desconociendo el deber de cumplimiento de todas las normas de seguridad aérea.

Por su parte, el apoderado de la UAEAC aseguró que la Resolución 00201 de 2017 no vulnera normas superiores y adujo que la suspensión solicitada no es procedente, toda vez que del acto administrativo no se predica una violación de las mismas. Aseveró que, previamente a la expedición de la Resolución 00201 de 2017, se verificó el cumplimiento de las condiciones técnicas y jurídicas de la empresa propietaria de las aeronaves, de sus tripulantes y de las mismas aeronaves, cuya operación se autorizó, y que los documentos aportados fueron constatados con la autoridad aeronáutica de Rusia, país competente para expedir todos sus certificados y para velar por el cumplimiento de todos los requisitos pertinentes, conforme con el compromiso internacional contenido en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional de 1944.

Aclaró que por tratarse de una operación especial de interés y beneficio para el Estado colombiano, el vuelo de las aeronaves autorizadas está exento del pago de servicios y derechos por uso de instalaciones, por lo que no requieren paz y salvo. Precisó que la seguridad aérea no está en riesgo a causa de la expedición de la resolución, lo cual se constata del hecho consistente en que las aeronaves en cuestión han operado sin ningún incidente desde que la norma se publicó en el Diario Oficial, valga decir, desde el 25 de enero de 2017.

Con fundamento en las anteriores premisas y para resolver la medida cautelar, el Despacho comienza por resaltar que, según el peticionario, los requisitos que, en su criterio, la Aerocivil omitió verificar para la expedición de la Resolución cuestionada se encuentran contenidos en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia identificados como RAC 4 (normas de aeronavegabilidad y operación de aeronaves), RAC 20, RAC 2 (personal aeronáutico), RAC 5 (reglamento del aire), RAC 6 (gestión de tránsito aéreo), RAC 15 (servicios de información aeronáutica), RAC 160 (seguridad de la aviación civil) y Circular Informativa CI-5103-082-01.

Adicionalmente, en el acápite de pruebas, relacionó como aportada la «copia de las normas contenidas en la Regulación Aeronáutica Colombiana que fueron vulneradas con la resolución demandada» (resaltado fuera del texto). Revisados los anexos aportados, se encuentra copia de apartes de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia identificados como RAC 4, RAC 20, RAC 3, RAC 2 y de la Circular Informativa sobre Procedimientos y Requisitos para Expedición del Certificado Aeronavegabilidad (CI-5103-082-01), contenidos en 69 folios.

Ahora bien, como ya se anotó, en sustento de la violación de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia el demandante se limitó a asegurar que la autorización para el ingreso, operación y permanencia de dos (2) helicópteros MI-8 MTV de propiedad de una compañía rusa, sin la previa verificación del cumplimiento de los requisitos necesarios para que una aeronave y su tripulación operen en Colombia, genera un evento de nulidad por inobservancia de las normas en que se debió fundar el acto administrativo acusado.

Como puede apreciarse, el demandante no argumenta sus afirmaciones, pues la simple alusión en torno a que la Resolución bajo análisis fue expedida con inobservancia de las normas en que se debió fundar, resulta insuficiente para hacer una confrontación con los referidos Reglamentos Aeronáuticos de Colombia y, especialmente, deducir de ello la infracción aludida.

En la misma línea argumentativa, debe anotarse que la aseveración consistente en que la seguridad aérea del país está en riesgo porque no se sabe si las aeronaves cuya operación se autorizó cumplen con todas las normas de seguridad aérea, corresponde a un planteamiento que no proporciona elementos de juicio suficientes para un análisis de legalidad, a lo que se agrega que no se acompañó de ningún medio de prueba que acredite tal escenario de riesgo.

Con base en estas consideraciones, es claro que la solicitud no cumple con el requisito de sustentación de que trata el artículo 229 del CPACA, que dispone que la medida cautelar procede «a petición de parte debidamente sustentada», razón suficiente para negar la procedencia de la medida en lo que atañe a la violación de normas aéreas. Por otro lado, y sin perjuicio de lo anterior, se establece que, según el contenido de la Resolución 00201 de 2017, ésta se expidió como consecuencia del Acuerdo suscrito el 15 de septiembre de 2016 entre el Gobierno de la República de Colombia y las Naciones Unidas, relativo al estatuto de la Misión de las Naciones Unidas en Colombia (SOMA), para el monitoreo y verificación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, firmado entre el Presidente de la República de Colombia y el Comandante del Estado Mayor Central de las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016.

Concretamente, el acto administrativo tiene como objeto garantizar el cumplimiento del SOMA, en virtud del cual el Gobierno colombiano asumió responsabilidades para el establecimiento y operación de la Misión de la ONU como garante del referido acuerdo de paz, y así garantizar las facilidades requeridas para la operación de aeronaves en apoyo de la Misión, bajo condiciones especiales, habida cuenta del particular carácter, privilegios e inmunidades propios de la ONU[20], acatando, en todo caso, la obligación de observar estándares propios de la aviación civil que buscan preservar la seguridad aérea, impuestos por el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, suscrito en Chicago en 1944 y aprobado por Colombia mediante Ley 12 de 1947.

Así mismo, se determina que la resolución fue expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, con base en las facultades que le confiere, entre otras disposiciones, el artículo 1860 del Código de Comercio y los artículos 2º y 5 numeral 4 del Decreto 260 de 2004, que señalan lo siguiente: Código de Comercio: Artículo 1860. <REGLAMENTACIÓN POR AUTORIDAD AERONÁUTICA Y CLASIFICACIÓN DE SERVICIO AÉREO>.

La autoridad aeronáutica reglamentará y clasificará los servicios aéreos, los explotadores y las rutas, y señalará las condiciones que deberán llenarse para obtener los respectivos permisos de operación, con la finalidad de lograr la prestación de servicios aéreos seguros, eficientes y económicos, que al mismo tiempo garanticen la estabilidad de los explotadores y de la industria aérea en general.

Decreto 260 de 2004: Artículo 2°. Jurisdicción y competencia. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, es la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional y le compete regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, y coordinar las relaciones de esta con la aviación de Estado; desarrollando las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos sobre la materia, contribuyendo de esta manera al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional.

Le corresponde también la prestación de servicios aeronáuticos y, con carácter exclusivo, desarrollar y operar las ayudas requeridas para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad. Así mismo, le corresponde reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del país, y administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad y los de propiedad de la Nación. Igualmente autorizará y vigilará la construcción de aeródromos, actividad esta que continuarán desarrollando las entidades territoriales, las asociaciones de estas o el sector privado.

Artículo 5°. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL. Son funciones generales de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, las siguientes: […] 4. Expedir los reglamentos y demás disposiciones necesarias para el desarrollo de la aviación civil y del modo de transporte aéreo.

De conformidad con lo anterior, se determina que, al igual que los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia invocados por el actor como violados, la Resolución 00201 de 2017 fue expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, como autoridad en materia aeronáutica, con el fin de regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano y garantizar en el territorio nacional la observancia de las normas y procedimientos propios de la aviación civil trazados por la Organización de Aviación Civil Internacional, en aras de preservar la seguridad aérea, razón por la cual, prima facie no se establece que los reglamentos tengan superior jerarquía frente al cuestionado acto administrativo, por lo que en esta etapa procesal no es posible su confrontación. III.5.2.

Vulneración del derecho a la igualdad El solicitante afirmó que, en todos los casos, la UAEAC verifica previamente que las aeronaves y tripulaciones que operan en Colombia cumplan con los requisitos definidos en la normas aéreas, por lo que, en su concepto, al autorizar la operación de los helicópteros MI-8, sin dicha verificación, se vulneró el derecho a la igualdad.

Al respecto, la autoridad aeronáutica aseguró que la Organización de las Naciones Unidas no puede ser comparada con prestadores o empresas de transporte o de trabajos aéreos especiales, que persiguen una rentabilidad por la explotación de servicios aéreos o el uso de aeronaves. El Despacho pone de presente que la Sala Plena del Consejo de Estado ha establecido que para analizar la violación del derecho a la igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución Política, se requiere precisar si ante situaciones iguales se otorga un trato diferente sin justificación alguna, o si, a personas o ante circunstancias disímiles, se brinda un trato igual, debiéndose adoptar uno diferenciado.

Así lo dispuso la Sala Plena en sentencia del 2 de mayo de 2018, al señalar: […] En relación con este aspecto, la Sala Plena recuerda que el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, se analiza desde dos perspectivas: (i) la formal o ante la ley[21] y (ii) la material o de trato[22]. Con el objetivo de determinar cuándo existe una vulneración del derecho a la igualdad, bien sea en su modalidad formal o material, es necesario precisar si ante situaciones iguales se otorga un trato diferente sin justificación alguna; o por el contrario, si a personas o circunstancias distintas se les brinda un trato igual pese a que debe prohijarse uno diferenciado acorde con el mandato constitucional.

Para el efecto, la jurisprudencia constitucional ha diseñado el test integrado de igualdad, compuesto por tres etapas de análisis a saber: (i) determinación de los criterios de comparación, esto es, si se trata de sujetos de la misma naturaleza, (ii) definir si existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales y (iii) concluir si la diferencia de trato está justificada constitucionalmente[23]. […].

Ahora bien, en el asunto sub examine el solicitante no sustentó la forma en que, en su criterio, las normas acusadas infringieron el principio de igualdad, ya que se circunscribió a señalar que todas las aeronaves que vuelan en Colombia deben cumplir con los requisitos establecidos en los Reglamentos Aeronáuticos, manifestación que per se no constituye elemento de juicio que conlleve a una discusión de ilegalidad que tampoco desvirtúa las condiciones especiales y el carácter particular que le atribuye la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil a la operación de aeronaves al servicio de la Organización de las Naciones Unidas, en cumplimiento del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y las Naciones Unidas, relativo al Estatuto de la Misión Naciones Unidas en Colombia.

Así, entonces, nuevamente se advierte que el solicitante incumple con la carga argumentativa mínima que le impone la ley, y que se requiere para la valoración inicial y confrontación de las disposiciones acusadas con el artículo 13 de la Constitución Política. III.5.3. Violación de la Ley 816 de 2003 El solicitante cuestionó la legalidad del numeral 1 del artículo 4º de la Resolución 00201 de 2017, por cuanto considera que pese a que la Misión no desarrolla una actividad comercial, la relación contractual entre la Organización de las Naciones Unidas y los propietarios de los helicópteros que tiene por objeto el arrendamiento de los mismos sí lo es, y, bajo esa consideración, estima que al no contratarse personal y aeronaves del territorio nacional para el apoyo a las operaciones, se vulneró el artículo 3º de la Ley 816 de 2003, cuyo objeto es la protección a la industria nacional.

Sobre el particular, la Aerocivil indicó que la ONU, como organismo internacional, es autónomo en la toma de sus decisiones contractuales, de acuerdo con la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas, y que, por ende, puede contratar la operación de aeronaves para movilizar su personal diplomático en desarrollo de los compromisos adquiridos con el gobierno de Colombia para el seguimiento de los Acuerdos de Paz suscritos con las FARC ̶ EP, con independencia y sin injerencia alguna de la Aerocivil y, más aún, sin observancia de las normas colombianas.

Ahora bien, el contenido de la disposición cuestionada es el que se subraya a continuación: Artículo 4°. Las Aeronaves operarán únicamente al servicio de la Misión, de conformidad con lo siguiente:   1. La operación de las Aeronaves tendrá por finalidad exclusiva apoyar la Misión, y, en consecuencia, no será considerada una operación comercial. […] Así mismo, se transcribe la norma que según el solicitante se vulnera con la disposición, valga decir, el artículo 3º de la Ley 816 de 2003, cuyo tenor es el siguiente: ARTÍCULO 3o.

El oferente extranjero deberá cumplir con los mismos requisitos, procedimientos, permisos y licencias previstos para el oferente colombiano y acreditar su plena capacidad para contratar y obligarse conforme a la legislación de su país. De la transcripción realizada, para el Despacho resulta claro que el numeral 1 del artículo 4º de la Resolución 00201 de 2017 no regula la actividad contractual de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, ni contiene actuación dirigida a la contratación de personal y aeronaves para el apoyo a las operaciones de la Organización de las Naciones Unidas, por lo que el reproche del solicitante carece de sustento.

Por lo demás, cabe señalar que la Ley 816 de 2003, la cual regula aspectos de contratación con la finalidad de que la administración pública adopte criterios objetivos que permitan apoyar a la industria nacional, es una norma interna, que por tanto no puede imponerse a los organismos internacionales, como lo es la Organización de las Naciones Unidas, que, como lo manifestó la entidad demandada, lleva a cabo sus procesos de contratación de conformidad con las normas que la rigen y sin injerencia de las partes con las que suscribe un acuerdo para determinada misión, en este caso, del Gobierno de Colombia.

Por lo anteriormente expuesto, se negará la solicitud de suspensión provisional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 2º y 3º y numerales 1, 5, 6 y 7 del artículo 4º de la Resolución 00201 del 23 de enero de 2017, expedida por el director general (e) de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] De conformidad con el artículo sexto de la Resolución, la misma tendría un carácter temporal y estaría vigente durante un (1) año, prorrogable si fuese necesario a partir de su fecha de entrada en vigencia, siempre que el mandato de la Resolución 2261 de 2016 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas continué vigente, circunstancia sobre la cual el Ministerio de Relaciones Exteriores debería informar a la autoridad aeronáutica.

En efecto, mediante Resolución 2366 del 10 de julio de 2017, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas dispuso la continuidad del mandato, como expresamente lo señala en sus numerales 1º y 3º, así: 1.º: Decide establecer una misión política en Colombia, la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia (la Misión de Verificación), por un período inicial de 12 meses, bajo la dirección de un Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas; 3.

Decide además que la Misión de Verificación comenzará todas las actividades de verificación el 26 de septiembre de 2017, inmediatamente después de que termine el mandato de la Misión de las Naciones Unidas en Colombia establecida en virtud de la resolución 2261 (2016), y que en esa fecha comenzará el período inicial de 12 meses previsto en el párrafo 1;

Así mismo, mediante Resolución 2435 (2018) aprobada el 13 de septiembre de 2018, el Consejo de Seguridad de la ONU decidió: […] Tomando nota de la carta de fecha 30 de agosto de 2018 enviada por el Presidente de Colombia (S/2018/801) en la que se solicitaba la prórroga del mandato de la Misión de Verificación convenida por el Gobierno de Colombia y la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC), 1.

Decide prorrogar, hasta el 25 de septiembre de 2019, el mandato de la Misión de Verificación, que estará bajo la dirección de un Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas, y los requisitos de presentación de informes, de conformidad con sus resoluciones 2366 (2017) y 2377 (2017); 2. Expresa su disposición a colaborar con el Gobierno de Colombia para prorrogar nuevamente el mandato de la Misión de Verificación sobre la base del acuerdo entre las partes (resaltado fuera del texto). [2] Folios 1 a 23 del cuaderno de medida cautelar. [3] Reglamentos Aeronáuticos de Colombia. [4] Por la cual se aprueba la Convención sobre Aviación Civil Internacional, firmada en chicago el 7 de diciembre de 1944. [5] Organización de las Naciones Unidas. [6] Helicóptero MI-8 MTV. [7] Folio 161 del cuaderno de medida cautelar. [8] Corte Constitucional.

Sentencia C-379 del 27 de abril de 2004: Expediente D-4974. Demandantes: Carlos Fernando Acevedo Supelano y Julián Martínez Herrera. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra. Corte Constitucional, Sentencia C-834 del 20 de noviembre de 2013. Expediente D-9509. Demandante: Martín Bermúdez Muñoz. M.P.: Alberto Rojas Ríos. Consultar también la providencia del Consejo de Estado del 13 de mayo de 2015, Expediente 2015-00022, M.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [9] Artículo 230 del C.P.A.C.A. [10] Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. [11] Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: «[…] Se ha sostenido en anteriores ocasiones: […] Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del C.P.A.C.A. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». [12] El artículo 230 del C.P.A.C.A. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. [13] “[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]” (Negrillas fuera del texto). [14] Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [15] Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo C.P.A.C.A., asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015, expediente núm. 2014-03799, en la cual se puntualizó: «Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional.

Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones.

Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva». (resaltado es del texto). [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Bogotá D.C., 13 de mayo de 2015.Radicación número: 11001-03-26-000-2015- 00022-00(53057). Actor: CARACOL Televisión S.A. y RCN Televisión S.A. Demandado: Autoridad Nacional de Televisión – ANTV. Referencia: Medio de control de nulidad simple (Auto medida cautelar de suspensión provisional) [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González.

Bogotá, D.C., 27 de agosto de 2015. Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00194-00. Actor: Marco Fidel Ramírez Antonio. Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social. [18] Ut supra Expediente núm. 2014-03799. [19] Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente núm. 2013 00503. Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: «Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto daÓÖd f i Ž ± ¹ Ø + 1 2 M Q z€ìí²³gÙÜðÞðÌð¾­Ÿ­Ÿ­Ÿ‘Ÿ‘€‘€‘€‘€‘€rcQc#hÈhÞ5?CJOJ[20]QJ[21]^J[22]aJhÞ5?CJOJ[23] QJ[24]^J[25]aJhÈCJOJ[26]QJ[27]^J[28]aJ hÐfÚhÐfÚCJOJ[29]QJ[30]^J[31]aJhÐfÚCJOJ[32]QJ[33]^J[34]aJh=L¥CJOJ[35]QJ[36]^J [37]aJ h=L¥h=L¥CJOJ[38]QJ[39]^J[40]aJh¯1CJOJ[41]QJ[42]^J[43]aJ#hF[44]"hF[45]"e las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del C.P.A.C.A. expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’.

De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. // La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa [ ].

La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia» (negrillas fuera del texto). [46] Dado el especial carácter que le atribuye la Resolución 2261 (2016) del Consejo de Seguridad de la ONU de 25 de enero de 2016. [47] Que hace alusión a que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, por ende, deben recibir la misma protección y trato de las autoridades, gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna clase de discriminación. Sentencia T-629 de 2010. [48] Según la cual el Estado debe adoptar medidas positivas para superar las desigualdades de grupos que históricamente han sido discriminados y de aquellas personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta.

Corte Constitucional. Ibídem. [49] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 02 de mayo de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2015-00110- 00(REVPI). M. P.: William Hernández Gómez. Actor: Libardo Enrique García Guerrero.