Providencia — Consejo de Estado

NR-2138188Consejo de Estado · SECCION PRIMERASentencia2019-08-15

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Cooperativa Especializada Supertaxis Del Sur Ltda·Demandado: Ministerio De Transporte

De qué trata

Síntesis: [L]a Sala considera que, en principio, el único reproche en contra de la demandante como adjudicataria de la ruta licitada se limitó a la calificación asignada al ítem de capacitación de conductores que planteó la Cooperativa Sur Andina de Taxistas Ltda., sin que se controvirtiera por las demás proponentes, la calificación integral obtenida por la accionante. Sin embargo, de la lectura del acto acusado la Sala encuentra que la Dirección de Transporte en la resolución acusada consideró que: i) el transporte goza de especial protección estatal, ii) es un servicio público de carácter esencial, iii) debe garantizarse el interés general sobre el particular y la protección de los usuarios y iv) son los permisos, actos de habilitación y por lo mismo, no pueden estar restringidos a la intervención de la administración frente al “eventual incumplimiento de las condiciones exigidas o frente al surgimiento de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de las empresa”. Bajo estos parámetros el Ministerio de Transporte analizó tanto los argumentos de las apelaciones y las observaciones expuestas por las empresas intervinientes en el traslado que corrió, para concluir que a los argumentos planteados en los recursos de apelación no les asistía razón. De otra parte, y a renglón seguido dijo que analizaría “cada factor nuevamente según la propuesta vs términos de referencia, para cada empresa proponente que cumpla con la evaluación jurídica.”. El Ministerio de Transporte justificó que era necesario realizar “nuevamente” una evaluación debido a las condiciones especiales del servicio público de transporte. De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, corresponde a la Sala determinar si tales características del servicio de transporte público, habilitan que se altere el propósito de los recursos administrativos y la competencia que se deriva con ocasión de su interposición para las autoridades administrativas, delimitada a aquellos específicos aspectos que son objeto de la controversia y que son los que circunscriben el control judicial sometido al uso de los recursos, pues con base en el artículo 51 del CCA, de no proponerse, por lo menos el obligatorio, la decisión adquiere firmeza. […] De manera que la Sala concluye que, frente al examen de los requisitos de las proponentes, la Dirección de Transportes sí tenía la competencia para examinarlos, incluso al decidir los recursos de apelación propuestos, pues en razón al interés superior que gobierna la concesión del permiso es necesario verificar que el servicio público de transporte se habilite a empresas que cumplan con todos los requerimientos previstos por la Ley. De acuerdo con los principios que rigen la prestación de este servicio, el análisis efectuado por el Ministerio se amerita, cuando lo que se analiza son criterios de seguridad y eficiencia que garantizan que la prestación del servicio se haga por los mejores calificados. […] [E]l Ministerio de Transporte al abordar el examen de los recursos de apelación frente al cumplimiento de los requisitos para la operación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa de todas las empresas que participaron en la licitación, no se realizó con falta de competencia por cuanto se desarrolló en ejercicio de la atribución de autotutela y estuvo justificada de manera razonable en los bienes jurídicos de la colectividad a proteger, sin que en este específico caso resulte una arbitrariedad de sus funciones al asumir tal análisis.TRANSPORTE / RUTAS - Asignación y adjudicación / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS - Recursos / PRINCIPIO DE LA NON REFORMATIO IN PEJUS - No se vulnera en actuación de adjudicación de ruta de transporteEn relación con la alegación de la parte actora sobre el particular, que está sustentada en la imposibilidad de pronunciarse sobre aspectos que no fueron alegados en los recursos ejercitados en sede administrativa, la Sala debe resaltar que, aunque el principio de la non reformatio in pejus también está comprendido como componente del debido proceso administrativo previsto en el artículo 29 Superior, no se transgrede el derecho de la cooperativa demandante, por cuanto como se anticipó en el acápite anterior, este examen se realizó en desarrollo del poder de autotuela de la administración por la actividad a adjudicar y porque el examen del cumplimiento de los requisitos se hizo respecto de todos los participantes, lo que elimina la arbitrariedad que se predica de esta decisión. Además, la sociedad demandante no fue la única apelante en sede argumentativa, sumado a que los controles que deben aplicarse en esta actividad, que situada en el ejercicio de la libre competencia, reclama de la autoridad de transporte que se impongan estándares que eliminen las concesiones únicas y la concentración de la actividad transportadora en una empresa, pues de acuerdo con los términos de referencia, la licitación fortalece y privilegia que el servicio lo presten las empresas que se encuentren dentro de una media aritmética y su participación, está dada de acuerdo con el porcentaje que supera la media obtenida en el proceso licitatorio, y que es la necesaria para adquirir el permiso, previa la verificación de los requisitos exigidos con tal fin.TRANSPORTE / RUTAS - Asignación y adjudicación / ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA - Concepto / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA - Elementos / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA - No se vulnera en actuación de adjudicación de ruta de transporte[E]l principio garantiza que la administración no puede modificar de manera sorpresiva las condiciones en que se encuentra el administrado y que han sido toleradas en el tiempo, pues con su inactividad han creado una situación de convencimiento sobre el actuar ajustado a derecho. En este orden, la confianza legítima tiene por objeto proteger a los administrados de cambios intempestivos efectuados por las autoridades. Aclarado el concepto y su radio de acción, la Sala considera en relación con este reproche, en el caso sub examine que la adjudicación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa a la demandante en la Resolución 093 de 2008 que expidió la Dirección Territorial de Nariño no le confirió derechos amparados bajo la confianza legítima, por cuanto la decisión adoptada fue objeto de recursos en sede administrativa lo que impidió su ejecutoria y la obligatoriedad de lo allí decidido. En relación con la firmeza de la decisión de adjudicar la mencionada ruta por no haberse ejercitado recurso en su contra como lo invoca la parte actora, basta señalar que el recurso que planteó la Cooperativa Sur Andina de Taxistas Ltda., respecto del ítem 2.1.2., relativo con la capacitación de conductores, y que se promovió contra de todas las empresas participantes, también impidió la concreción de un derecho en cabeza de la Cooperativa, sumado al ejercicio de las atribuciones de autotutela a que esta Sala se refirió atrás. De este modo, no es aceptable la alegación de un derecho en su favor que permita bajo este principio invocar la ocurrencia de una situación jurídica basada en la confianza y que le impidiera a la administración revocar la decisión del inferior. El uso de los recursos en sede administrativa impidió al tenor del artículo 62 del CCA, la firmeza de los actos de adjudicación que invoca como soporte de su reclamo.TRANSPORTE / RUTAS - Asignación y adjudicación / ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS - Recursos / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - De ella se deriva su certeza / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA - Concepto / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA - No se vulnera en actuación de adjudicación de ruta de transporte[L]os administrados no pueden aludir a este principio de certeza en las relaciones con el Estado cuando como se resaltó antes, una decisión administrativa no ha cobrado firmeza, con ocasión de la interposición de los recursos habilitados para su reexamen, en este caso, reposición y apelación. Así las cosas, la explicación en la que se soporta la parte actora está referida al cumplimiento desde su “perspectiva” de los requisitos para la adjudicación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa. Este planteamiento desconoce el aspecto de certeza que se predica de los actos administrativos, el cual se logra únicamente con su firmeza, que es lo que en definitiva da lugar, al reconocimiento o negación de un derecho o a la definición de una situación jurídica y habilita ante el juez de lo contencioso administrativo su control judicial. De esta manera, la seguridad que la Cooperativa accionante invoca sobre el cumplimiento de los requisitos para la adjudicación de la ruta no es suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto que demanda, pues el grado de certeza sobre la adjudicación se logró con el acto que demanda y en esa medida lo procedente era que planteara su oposición ante el juez para que esta examinara su legalidad, como en efecto lo hizo a través de esta demanda.TRANSPORTE / RUTAS - Asignación y adjudicación / LICITACIÓN PARA LA ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS - Términos de referencia: ítems de seguridad y sanciones impuestas / ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS - Equivocada valoración de la propuesta / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO de ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS - Configuración / NULIDAD PARCIAL DE ACTO DE ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE - Por falsa motivación[L]a parte actora acreditó que las razones que invocó la administración y la calificación asignada fue errada, en tanto que se demostró que las certificaciones alegadas se incorporaron al momento en que la demandante participó en la licitación, esto es, existían y fueron oportunas. Lo anterior, con respaldo en las conclusiones a las que arribó la Sala en el anterior acápite, las cuales son suficientes para considerar que las censuras formuladas en torno al cumplimiento de requisitos y la falsa motivación deben prosperar, pero solo respecto de los ítems que resultaron probados: i) seguridad (taller propio) y ii) sanciones impuestas. Así pues, la demandante debe ser reclasificada […] En el anterior cuadro se aprecia la reasignación de la puntuación a la empresa demandante en los ítems 2.3.1. SEGURIDAD - 2.3.1.1. PROGRAMAS, a) TALLER PROPIO: 15 puntos y 2.3.2 SANCIONES IMPUESTAS: 15 puntos, los que fueron estudiados y evaluados en precedencia por la Sala. Dicho ajuste en la calificación de tales ítems representa que la empresa Supertaxis del Sur Ltda pasó de tener 49 puntos a sumar 79 como valor total de la evaluación. Este puntaje le permite a la demandante en un primer nivel acceder a participar en el proceso de adjudicación por haber superado el mínimo exigido de 60 puntos y, en la siguiente escala, verificar si con este valor supera la media (M) necesaria para ser beneficiada con la adjudicación de la ruta en el porcentaje de participación, el cual se fijó mediante la fórmula prevista en el punto 3.4.1. “Ponderación y comparación técnica” de la licitación pública Nº DTN-002 de 2008. […] En este orden de ideas y bajo la nueva puntuación de la demandante, se colige que la empresa Supertaxis del Sur, superó la media (M) fijada en 71.25, ya que el valor de 79 puntos que obtuvo en el proceso la hace beneficiaria de la adjudicación, según la formula contemplada con este propósito. De esta manera, conforme a este resultado, la demandante debió estar dentro de las empresas adjudicatarias de la ruta Ipiales y Pupiales y viceversa, lo que imponía asignar los horarios y unidades que porcentualmente van a operar la ruta de acuerdo con la ponderación y comparación técnica previstas en el punto 3.4.1. de los términos de referencia de la licitación. […] Comoquiera que del análisis que antecede se desvirtúo la legalidad parcial de la Resolución 001758 de 2009, la Sala accederá a declarar la nulidad parcial de este acto, de acuerdo con lo concluido en esta providencia. A título de restablecimiento del derecho en favor de la Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda, se ordenará a la entidad accionada, que de encontrarse aún vigente el permiso para la operación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa asignada con ocasión de la Licitación pública No. DTN-002 de 2008, proceda a asignarle el porcentaje de participación en la operación de la referida ruta, de acuerdo con la calificación reajustada a través de esta providencia.

TRANSPORTE / RUTAS – Asignación y adjudicación / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS – Recursos / PERMISO PARA PRESTAR EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE – Es revocable / PERMISO PARA PRESTAR EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE – Su concesión está sujeta a un interés superior / AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA – Concepto / AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA – Límites / PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD – No vulneración / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Para examinar aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación en sede administrativa [L]a Sala considera que, en principio, el único reproche en contra de la demandante como adjudicataria de la ruta licitada se limitó a la calificación asignada al ítem de capacitación de conductores que planteó la Cooperativa Sur Andina de Taxistas Ltda., sin que se controvirtiera por las demás proponentes, la calificación integral obtenida por la accionante.

Sin embargo, de la lectura del acto acusado la Sala encuentra que la Dirección de Transporte en la resolución acusada consideró que: i) el transporte goza de especial protección estatal, ii) es un servicio público de carácter esencial, iii) debe garantizarse el interés general sobre el particular y la protección de los usuarios y iv) son los permisos, actos de habilitación y por lo mismo, no pueden estar restringidos a la intervención de la administración frente al “eventual incumplimiento de las condiciones exigidas o frente al surgimiento de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de las empresa”.

Bajo estos parámetros el Ministerio de Transporte analizó tanto los argumentos de las apelaciones y las observaciones expuestas por las empresas intervinientes en el traslado que corrió, para concluir que a los argumentos planteados en los recursos de apelación no les asistía razón. De otra parte, y a renglón seguido dijo que analizaría “cada factor nuevamente según la propuesta vs términos de referencia, para cada empresa proponente que cumpla con la evaluación jurídica.”.

El Ministerio de Transporte justificó que era necesario realizar “nuevamente” una evaluación debido a las condiciones especiales del servicio público de transporte. De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, corresponde a la Sala determinar si tales características del servicio de transporte público, habilitan que se altere el propósito de los recursos administrativos y la competencia que se deriva con ocasión de su interposición para las autoridades administrativas, delimitada a aquellos específicos aspectos que son objeto de la controversia y que son los que circunscriben el control judicial sometido al uso de los recursos, pues con base en el artículo 51 del CCA, de no proponerse, por lo menos el obligatorio, la decisión adquiere firmeza. […] De manera que la Sala concluye que, frente al examen de los requisitos de las proponentes, la Dirección de Transportes sí tenía la competencia para examinarlos, incluso al decidir los recursos de apelación propuestos, pues en razón al interés superior que gobierna la concesión del permiso es necesario verificar que el servicio público de transporte se habilite a empresas que cumplan con todos los requerimientos previstos por la Ley.

De acuerdo con los principios que rigen la prestación de este servicio, el análisis efectuado por el Ministerio se amerita, cuando lo que se analiza son criterios de seguridad y eficiencia que garantizan que la prestación del servicio se haga por los mejores calificados. […] [E]l Ministerio de Transporte al abordar el examen de los recursos de apelación frente al cumplimiento de los requisitos para la operación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa de todas las empresas que participaron en la licitación, no se realizó con falta de competencia por cuanto se desarrolló en ejercicio de la atribución de autotutela y estuvo justificada de manera razonable en los bienes jurídicos de la colectividad a proteger, sin que en este específico caso resulte una arbitrariedad de sus funciones al asumir tal análisis.

TRANSPORTE / RUTAS – Asignación y adjudicación / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS – Recursos / PRINCIPIO DE LA NON REFORMATIO IN PEJUS – No se vulnera en actuación de adjudicación de ruta de transporte En relación con la alegación de la parte actora sobre el particular, que está sustentada en la imposibilidad de pronunciarse sobre aspectos que no fueron alegados en los recursos ejercitados en sede administrativa, la Sala debe resaltar que, aunque el principio de la non reformatio in pejus también está comprendido como componente del debido proceso administrativo previsto en el artículo 29 Superior, no se transgrede el derecho de la cooperativa demandante, por cuanto como se anticipó en el acápite anterior, este examen se realizó en desarrollo del poder de autotuela de la administración por la actividad a adjudicar y porque el examen del cumplimiento de los requisitos se hizo respecto de todos los participantes, lo que elimina la arbitrariedad que se predica de esta decisión. Además, la sociedad demandante no fue la única apelante en sede argumentativa, sumado a que los controles que deben aplicarse en esta actividad, que situada en el ejercicio de la libre competencia, reclama de la autoridad de transporte que se impongan estándares que eliminen las concesiones únicas y la concentración de la actividad transportadora en una empresa, pues de acuerdo con los términos de referencia, la licitación fortalece y privilegia que el servicio lo presten las empresas que se encuentren dentro de una media aritmética y su participación, está dada de acuerdo con el porcentaje que supera la media obtenida en el proceso licitatorio, y que es la necesaria para adquirir el permiso, previa la verificación de los requisitos exigidos con tal fin.

TRANSPORTE / RUTAS – Asignación y adjudicación / ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA – Concepto / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA – Elementos / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA – No se vulnera en actuación de adjudicación de ruta de transporte [E]l principio garantiza que la administración no puede modificar de manera sorpresiva las condiciones en que se encuentra el administrado y que han sido toleradas en el tiempo, pues con su inactividad han creado una situación de convencimiento sobre el actuar ajustado a derecho.

En este orden, la confianza legítima tiene por objeto proteger a los administrados de cambios intempestivos efectuados por las autoridades. Aclarado el concepto y su radio de acción, la Sala considera en relación con este reproche, en el caso sub examine que la adjudicación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa a la demandante en la Resolución 093 de 2008 que expidió la Dirección Territorial de Nariño no le confirió derechos amparados bajo la confianza legítima, por cuanto la decisión adoptada fue objeto de recursos en sede administrativa lo que impidió su ejecutoria y la obligatoriedad de lo allí decidido.

En relación con la firmeza de la decisión de adjudicar la mencionada ruta por no haberse ejercitado recurso en su contra como lo invoca la parte actora, basta señalar que el recurso que planteó la Cooperativa Sur Andina de Taxistas Ltda., respecto del ítem 2.1.2., relativo con la capacitación de conductores, y que se promovió contra de todas las empresas participantes, también impidió la concreción de un derecho en cabeza de la Cooperativa, sumado al ejercicio de las atribuciones de autotutela a que esta Sala se refirió atrás. De este modo, no es aceptable la alegación de un derecho en su favor que permita bajo este principio invocar la ocurrencia de una situación jurídica basada en la confianza y que le impidiera a la administración revocar la decisión del inferior.

El uso de los recursos en sede administrativa impidió al tenor del artículo 62 del CCA, la firmeza de los actos de adjudicación que invoca como soporte de su reclamo. TRANSPORTE / RUTAS – Asignación y adjudicación / ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS – Recursos / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – De ella se deriva su certeza / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA – Concepto / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA – No se vulnera en actuación de adjudicación de ruta de transporte [L]os administrados no pueden aludir a este principio de certeza en las relaciones con el Estado cuando como se resaltó antes, una decisión administrativa no ha cobrado firmeza, con ocasión de la interposición de los recursos habilitados para su reexamen, en este caso, reposición y apelación. Así las cosas, la explicación en la que se soporta la parte actora está referida al cumplimiento desde su “perspectiva” de los requisitos para la adjudicación de la ruta Ipiales – Pupiales y viceversa.

Este planteamiento desconoce el aspecto de certeza que se predica de los actos administrativos, el cual se logra únicamente con su firmeza, que es lo que en definitiva da lugar, al reconocimiento o negación de un derecho o a la definición de una situación jurídica y habilita ante el juez de lo contencioso administrativo su control judicial.

De esta manera, la seguridad que la Cooperativa accionante invoca sobre el cumplimiento de los requisitos para la adjudicación de la ruta no es suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto que demanda, pues el grado de certeza sobre la adjudicación se logró con el acto que demanda y en esa medida lo procedente era que planteara su oposición ante el juez para que esta examinara su legalidad, como en efecto lo hizo a través de esta demanda.

TRANSPORTE / RUTAS – Asignación y adjudicación / LICITACIÓN PARA LA ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS – Términos de referencia: ítems de seguridad y sanciones impuestas / ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS – Equivocada valoración de la propuesta / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO de ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS – Configuración / NULIDAD PARCIAL DE ACTO DE ADJUDICACIÓN DE RUTA DE TRANSPORTE – Por falsa motivación [L]a parte actora acreditó que las razones que invocó la administración y la calificación asignada fue errada, en tanto que se demostró que las certificaciones alegadas se incorporaron al momento en que la demandante participó en la licitación, esto es, existían y fueron oportunas.

Lo anterior, con respaldo en las conclusiones a las que arribó la Sala en el anterior acápite, las cuales son suficientes para considerar que las censuras formuladas en torno al cumplimiento de requisitos y la falsa motivación deben prosperar, pero solo respecto de los ítems que resultaron probados: i) seguridad (taller propio) y ii) sanciones impuestas.

Así pues, la demandante debe ser reclasificada […] En el anterior cuadro se aprecia la reasignación de la puntuación a la empresa demandante en los ítems 2.3.1. SEGURIDAD - 2.3.1.1. PROGRAMAS, a) TALLER PROPIO: 15 puntos y 2.3.2 SANCIONES IMPUESTAS: 15 puntos, los que fueron estudiados y evaluados en precedencia por la Sala. Dicho ajuste en la calificación de tales ítems representa que la empresa Supertaxis del Sur Ltda pasó de tener 49 puntos a sumar 79 como valor total de la evaluación. Este puntaje le permite a la demandante en un primer nivel acceder a participar en el proceso de adjudicación por haber superado el mínimo exigido de 60 puntos y, en la siguiente escala, verificar si con este valor supera la media (M) necesaria para ser beneficiada con la adjudicación de la ruta en el porcentaje de participación, el cual se fijó mediante la fórmula prevista en el punto 3.4.1.

“Ponderación y comparación técnica” de la licitación pública Nº DTN- 002 de 2008. […] En este orden de ideas y bajo la nueva puntuación de la demandante, se colige que la empresa Supertaxis del Sur, superó la media (M) fijada en 71.25, ya que el valor de 79 puntos que obtuvo en el proceso la hace beneficiaria de la adjudicación, según la formula contemplada con este propósito.

De esta manera, conforme a este resultado, la demandante debió estar dentro de las empresas adjudicatarias de la ruta Ipiales y Pupiales y viceversa, lo que imponía asignar los horarios y unidades que porcentualmente van a operar la ruta de acuerdo con la ponderación y comparación técnica previstas en el punto 3.4.1. de los términos de referencia de la licitación. […] Comoquiera que del análisis que antecede se desvirtúo la legalidad parcial de la Resolución 001758 de 2009, la Sala accederá a declarar la nulidad parcial de este acto, de acuerdo con lo concluido en esta providencia. A título de restablecimiento del derecho en favor de la Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda, se ordenará a la entidad accionada, que de encontrarse aún vigente el permiso para la operación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa asignada con ocasión de la Licitación pública No. DTN-002 de 2008, proceda a asignarle el porcentaje de participación en la operación de la referida ruta, de acuerdo con la calificación reajustada a través de esta providencia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 138 / DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 23 / CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00121-0O Actor: COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tesis: POR SER EL PERMISO PARA PRESTAR EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE ESENCIALMENTE REVOCABLE, PUEDE EL MINISTERIO DE TRANSPORTE, EN VIRTUD DE LOS RECURSOS INTERPUESTOS, ANALIZAR EN APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA EL CUMPLIMIENTO DE TODOS LOS REQUISITOS EXIGIDOS PARA SU CONCESIÓN, AMÉN DE LA NATURALEZA ESPECIAL DEL REFERIDO SERVICIO PÚBLICO.

EXISTIÓ RAZONABILIDAD EN DICHO EXAMEN. SE CALIFICARON INCORRECTAMENTE LOS ITEMS SEGURIDAD Y SANCIONES IMPUESTAS. LA MEDIA ARITMÉTICA EN MATERIA DE ADJUDICACIÓN DE RUTAS SE OBTIENE CON BASE EN LOS PUNTAJES MÁXIMO Y MÍNIMO QUE SE ESTABLECEN EN LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA DE LA LICITACIÓN. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la demanda promovida por la sociedad actora contra el Ministerio de Transporte, por medio de la cual solicitó declarar la nulidad de las resoluciones que concedieron un permiso para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros por carretera en la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa, y aquellas que resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La sociedad COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA, mediante apoderado judicial, presentó demanda ante esta Corporación contra del Ministerio de Transporte con el objeto de obtener las siguientes declaraciones: 1ª: Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 093 de 11 de junio de 2008, expedida por la Dirección Territorial de Nariño - Ministerio de Transporte, que concede unos permisos para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros por carreteras en la ruta Ipiales - Pupiales a tres empresas, dentro de la licitación No. DTN - 002 de 2008. 2ª: Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 160 de 30 de octubre de 2008, expedida por la Dirección Territorial de Nariño - Ministerio de Transporte, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición contra la resolución 093 del 11 de junio de 2008”. 3ª: Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 1758 de 7 de mayo de 2009, expedida por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, por la cual se deciden los recursos de apelación interpuestos por los representantes legales de la COOPERATIVA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA y LA COOPERATIVA SUR ANDINA DE TAXISTAS LIMITADA – TAX ANDINA, contra la resolución No 0093 del 11 de junio de 2008, proferida por la Dirección Territorial de Nariño. 4ª: A título de restablecimiento del derecho se revoquen las resoluciones demandadas y se señale o fije a la demandante un puntaje de 99 puntos, en consecuencia, se le otorgue la operación de la ruta entre Ipiales y Pupiales y viceversa en la clase A de vehículos, en el nivel de servicio básico, en la frecuencia de los días lunes, martes y jueves con un máximo de 8 vehículos y un total de horarios conforme la media aritmética que señala el Decreto 171 de 2001, en su artículo 29, por cada sentido de la ruta según la disponibilidad de la Licitación DTN - 002 de 2008. 5ª: Que como consecuencia de lo anterior, se ordene compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, para que se investigue la sustracción de los folios 39 a 75, 87 a 95, 159 a 161 y 178 a 180, según numeración propia de la demandante, para efectos de la Licitación DTN - 002 de 2008, en la Dirección Territorial de Nariño del Ministerio de Transporte que fueron “desconocidos o sustraídos” en la Dirección de Tránsito y Transporte del Ministerio de Transporte en la ciudad de Bogotá, con el único propósito de disminuir los puntajes de la accionante para efectos de no participar en el otorgamiento de la ruta y horarios entre Ipiales y Pupiales.

I.2.- La parte actora, en síntesis, fundó sus pretensiones así: Señaló que mediante la Resolución núm. 093 de 11 de junio de 2008, la Dirección Territorial de Nariño del Ministerio de Transporte, como resultado del proceso de licitación, concedió permiso para adjudicar la ruta Ipiales - Pupiales a las sociedades: EXPRESO LAS LAJAS S.A., TRANSPORTES SANDONA S.A. y LA COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA, teniendo en cuenta los factores para conceder los puntajes de acuerdo con el artículo 27 del Decreto 171 de 2001.

Refirió que en virtud del recurso de reposición que se interpuso contra la anterior decisión, se expidió la Resolución núm. 160 de 30 de octubre de 2008, que excluyó de la adjudicación del permiso para operar la ruta a la sociedad TRANSPORTES SANDONA S.A. Finalmente, mediante Resolución 1758 de 7 de mayo de 2009 el Ministerio de Transporte excluyó a la sociedad actora de la adjudicación de la ruta, la cual fue otorgada de manera exclusiva, a la sociedad EXPRESO LAS LAJAS S.A. Las razones que invocó la entidad para tomar esta decisión consistieron en que: i) no existió certificación sobre el compromiso de la sociedad demandante de colocar dispositivos en todos los vehículos ofrecidos, lo que derivó en la exclusión de 10 puntos en el ítem 2.3.1.1 - programas, literal c) elementos de localización y otros 10 puntos, en el numeral 2.3.1.3 control y asistencia en el recorrido de la ruta; ii) no se presentó certificado sobre la ausencia de sanciones impuestas a la empresa por la Superintendencia de Puertos y Transporte (15 puntos) y iii) tampoco se acompañó certificado sobre la existencia del programa de ficha de revisión y mantenimiento preventivo (2 fichas), equivalente a otros 15 puntos.

Manifestó que tales inconformidades no guardan coherencia con la documental aportada, por cuanto sí presentaron las certificaciones que se echan de menos, así: i) la referente a los dispositivos móviles, fue expedida por la empresa C.M.C. COMUNICACIÓN MÓVIL DE COLOMBIA, según folios 87 a 95 y 159 a 161; ii) la relacionada con la ausencia de sanciones, fue dada por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Ipiales y el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, según folios 178 a 180 del expediente; y, iii) la de la ficha técnica corresponde a la que obra en los folios 39 a 75 de su propuesta.

Basado en esta relación documental, consideró que no debió disminuírsele la calificación de su propuesta en tales ítems. Que tal actuar evidenció que hubo manos inescrupulosas que ocultaron esos documentos. I.3. En apoyo de sus pretensiones, la cooperativa accionante adujo que las resoluciones acusadas violaron, entre otras, las siguientes disposiciones de la Carta Política: el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 6º, 13, 29, 83 y 209; y las legales contenidas en los artículos 357 del CPC; 4º, 9º, 16, 17, 18 y 19 de la Ley 336 y 24 a 29 del Decreto 171 de 2000.

Indicó como alcance del concepto de violación, lo siguiente: • Respecto de los contenidos normativos constitucionales, precisó que la Dirección de Transportes del Ministerio desconoció la existencia de las certificaciones. Además, de manera gravosa, al resolver la apelación adujo nuevas situaciones que no fueron objeto de reproche con lo cual se vulneró el derecho de defensa y el principio de la non reformatio in pejus, de que trata el artículo 357 del CPC. • Refirió que los actos demandados están afectados de falsa motivación por cuanto se negó la existencia de las certificaciones que obran en el expediente y que dan cuenta de que sí fueron aportadas. • Que el omitir considerar dichos documentos se le disminuyó de manera injusta el puntaje que debió mantenérsele. • En cuanto a los argumentos que esbozó el Ministerio de Transporte respecto de las certificaciones que no consideró, insistió en decir que son contrarias a la verdad, pues se aportaron oportunamente. • Que se vulneraron los artículos 13 y 29 constitucionales en razón a la sustracción y al ocultamiento de los documentos visibles a los folios: 39 a 75, 87 a 95, 159 a 167, 178 a 180 de la Licitación DTN 02 de 2008 lo que, a su juicio, constituyó una discriminación con respecto a las demás empresas participantes en la licitación. • Indicó que se transgredió el principio a la igualdad porque el Ministerio dentro de su potestad de evaluación, calificó de manera distinta los documentos que fueron aportados a la licitación o los desconoció a pesar de obrar en el expediente. • Insistió en que se desconoció el precedente administrativo, debido a que el Ministerio en una actuación similar sí consideró idénticos documentos de los que fueron aportados en la licitación pública que ahora se controvierte. • Que se infringió el principio de la buena fe en razón a que en los procesos atinentes a rutas, horarios y capacidad transportadora “siempre se le ha dado validez a los mismos documentos que se aportaron en la licitación” y en esa medida sostuvo que la actuación de la administración no se ciñó a este postulado. • También destacó que se vulneró el principio de confianza legítima, que definió con apoyo en la sentencia T-807 de 2003.

Que lo que está en juego es la seguridad jurídica que se predica del Estado para la vigencia de un orden justo y un ambiente jurídico favorable que atraiga inversiones en beneficio de la economía. • Que se desconoció el principio de seguridad jurídica dado que la Cooperativa desde su perspectiva, hizo la concreción de las rutas solicitadas dentro del marco jurídico existente, con la confianza que el Ministerio de Transporte, como ente rector del transporte, debe cumplir sus funciones de manera estable, regular y estandarizada. • Finalizó, diciendo que, acorde con la explicación que antecede, no era factible que perdiera puntaje por una decisión equivocada del Ministerio, por lo que solicitó que se considere la puntuación que realmente debió recibir conforme al cuadro visible a folio 322 del expediente.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA II.1 EXPRESO LAS LAJAS S.A. Mediante apoderado judicial esta sociedad en su condición de tercero con interés directo se opuso a las pretensiones de la demanda[1]. Respecto de los hechos invocados señaló que deben probarse. Calificó como falsos los planteamientos atinentes a la aparente sustracción de documentos por parte de funcionarios.

Como razones de defensa formuló la excepción de caducidad de la acción, soportada en que transcurrieron más de 4 meses desde que tuvo conocimiento del acto que decidió el recurso de apelación. También indicó que los documentos que predica la demandante como existentes en el proceso licitatorio no hacen parte de la actuación y, por lo mismo, no es posible considerarlos habida cuenta que la licitación impedía la adición de las propuestas.

Sostuvo que la administración actuó con estricta sujeción a las normas que regulan el proceso licitatorio con respeto a los fines del interés general, obtención del mejor servicio, responsabilidad, economía, transparencia, buena fe y exento de arbitrariedad. Indicó que la expedición del acto acusado se sustentó en principios de igualdad, debido a que la licitación pública previó que, si faltare algún documento de los que debían anexarse a la propuesta no se asignaría puntaje en el correspondiente ítem.

Explicó que la certificación sobre la colocación de dispositivos en todos sus vehículos la hizo la directora comercial y de mercadeo de una sociedad de suministros, cuando la exigencia era que la allegada, fuera expedida por el representante legal de la empresa proponente. Bajo tales razonamientos, adujo que no existió violación al debido proceso ni desconocimiento del principio de buena fe.

II.2 MINISTERIO DE TRANSPORTE Mediante apoderada, presentó escrito[2] de contestación por el cual se opuso a las pretensiones de la demanda. Como razones de defensa invocó las siguientes: Adujo que la operación del transporte es un servicio público inherente a la finalidad social del Estado y, por ende, sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades competentes.

Destacó que para ejecutar este servicio la ley prevé la expedición de una habilitación o licencia de funcionamiento otorgada por la autoridad competente, la que es conferida al solicitante previo cumplimiento de ciertos requisitos relacionados con la organización, capacidad técnica y económica, accesibilidad, comodidad y seguridad necesarias para garantizar a los usuarios una óptima, eficiente, continua e ininterrumpida prestación del servicio.

Que en cumplimiento de tales postulados el Decreto 171 de 2001, por el cual se reglamentó la Ley 336, señaló en sus artículos 27 a 29 el procedimiento para concesionar rutas y horarios. En lo que corresponde al asunto materia de examen indicó que fue la empresa EXPRESO LAS LAJAS S.A., la que mediante estudio radicado en la Dirección Territorial de Nariño de dicho Ministerio solicitó la adjudicación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa; y que una vez verificado el cumplimiento de los requisitos de la Resolución 3202 de 1999 y determinada la necesidad de movilización entre esas ciudades, ordenó la apertura de la licitación pública DTN-002 de 2008.

Afirmó que a este proceso se presentaron 5 empresas, entre las que se encuentran: i) Transportes Sandona S.A., ii) Cooperativa Sur Andina de Taxistas Ltda. “Taxandina”, iii) Expreso San Juan de Pasto Manizales S.A., iv) Cooperativa Supertaxis del Sur LTDA y v) Expreso Las Lajas S.A. Que, en principio, la ruta se adjudicó a las siguientes empresas: i) TRANSPORTES SANDONA S.A., ii) COOPERATIVA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA y iii) EXPRESO LAS LAJAS S.A., según Resolución 93 de 11 de junio de 2008.

A la empresa SANDONA se le excluyó de la adjudicación al resolverse el recurso de reposición por Resolución 160 de 30 de octubre de 2008. Afirmó que los argumentos técnicos que esgrimieron las empresas recurrentes fueron objeto de análisis en el estudio elaborado por el Grupo de Apoyo de la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, en el cual se concluyó que: “[ ] el único proponente que está por encima de la media es la empresa Expreso Las Lajas S.A., será a esa empresa a la que se debe adjudicar la ruta con los horarios y características del servicio solicitadas, publicada y licitada”.

En lo que corresponde a la alegación de una presunta falsa motivación, aclaró que el procedimiento de licitación pública para concesionar rutas y horarios está señalado en la Resolución 9901 de 2 de agosto de 2002. Que la competencia que asumió de revisar el procedimiento adelantado por la Dirección Territorial de Nariño se ejerció de manera justa, equitativa y eficaz.

En lo que respecta a las certificaciones a las que se refirió la parte demandante, destacó: i) No existió la certificación por parte de la empresa proponente sobre el compromiso de colocar dispositivos de localización a todas las unidades ofrecidas para prestar el servicio de transporte, es decir, que debía provenir de la demandante y no de Comunicación Móvil de Colombia, luego no resulta válido el planteamiento que la certificación fue sustraída, por cuanto no se presentó por quien estaba obligada. ii) En cuanto a la certificación sobre inexistencia de sanciones, se indicó que la accionante solo allegó la proferida por la Secretaria de Tránsito y Transporte de Ipiales, pero omitió acompañar la de la Superintendencia de Puertos y Transportes, a pesar de haberla solicitado y, iii) En relación con los programas de mantenimiento, el concepto técnico no fue suscrito por el Gerente de certificación sobre la existencia del programa que contenga la ficha técnica de revisión y mantenimiento preventivo y correctivo de cada uno de sus vehículos, lo cual desconoció los términos de referencia, que constituyen el marco normativo y de condiciones de participación de la licitación. Es decir, que frente a este punto sí hubo examen y la accionante lo que hace es reiterar la sustracción de documentos y la remisión a una foliatura que nada tiene que ver con el ítem de seguridad, que es el evaluado con este requisito.

En lo que respecta al argumento relativo a que la documentación aportada sí fue validada por la Dirección Territorial, refirió que el hecho que se hubiere aceptado de manera equivocada, no restringe dentro de las atribuciones conferidas al Ministerio de Transporte para hacer las correcciones del caso, como quedaron finalmente consignadas en la Resolución 1758 de 2009.

Que de acuerdo con lo anterior, no existe afectación de los derechos al debido proceso y de la igualdad, por cuanto el proceso de licitación fue respetado en todo momento desde su apertura hasta el agotamiento de la vía administrativa. En cuanto al principio de buena fe, destacó que este incorpora el valor de la confianza, razón por la cual tanto la administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de este principio.

Respecto al principio de la confianza legítima, destacó que según la Corte Constitucional es jurídicamente exigible y tiene por objeto la protección del administrado y del ciudadano en relación con cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Aclarado este concepto, refirió que el proceso denominado licitación pública goza de un extenso y puntual procedimiento contenido en la Resolución 9901 de 2002.

Finalmente, en lo relativo al principio de seguridad jurídica, lo definió como la certeza del derecho que tiene el individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y conductos legales previamente establecidos y publicados. Que en ejercicio de este derecho es que el administrado puede acudir ante el juez en procura de resolver sus pretensiones.

III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Surtida la etapa probatoria se ordenó correr traslado para alegar de conclusión[3]. Durante este término el Ministerio Público guardó silencio. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1 Cuestión previa En este punto conviene aclarar que la demanda se admitió por el Despacho conductor en cumplimiento de lo dispuesto en el auto de súplica que ordenó darle a la demanda el trámite correspondiente, luego de revocar el auto que rechazó la demanda por caducidad y ordenar proveer sobre su admisión[4].

En ese sentido, el trámite de esta acción se surtió por el proceso ordinario en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento sin cuantía[5], en razón a que lo pretendido por la sociedad accionante no fue objeto de una petición tasada, toda vez que su reclamo a título de restablecimiento del derecho, se limitó, como se aprecia de las pretensiones de esta acción, que se considerara el puntaje que le corresponde y en consecuencia se le otorgara la operación de la ruta concesionada Ipiales - Pupiales y viceversa.

IV.2 De la excepción de caducidad La Sala debe asumir el análisis sobre la caducidad de la acción, planteada a título de excepción por la empresa EXPRESO LAS LAJAS. En relación con esta excepción se tiene que este aspecto fue objeto de análisis por la Sala al resolver el recurso de súplica[6], que ordenó al Despacho conductor[7] proveer sobre la admisión de la demanda, habida cuenta que encontró que la acción se ejercitó en tiempo.

De la decisión en comento, se destaca que concluyó que la Resolución que agotó la vía adminsitrativa, esto es, la Resolución 1758 de 2009 se notificó por edicto que fue desfijado el 30 de junio de 2009, lo que determinó que la oportunidad para su ejercicio precluía el 1° de noviembre de 2009. Que comoquiera que la accionante intentó como requisito de procedibilidad de la acción la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, el 27 de octubre de 2009, el término quedó suspendido hasta el 27 de enero de 2010, día para el cual se le expidió la correspondiente constancia de no haber logrado un acuerdo[8].

Así las cosas, al presentarse la demanda el 29 de enero de 2010[9] se acreditó que su ejercicio fue oportuno. Se hizo dentro del plazo de 4 meses siguientes a la notificación del acto cuestionado, término que fue suspendido y reanudado con ocasión de la conciliación fallida. A partir de este último evento y antes de que se venciera el plazo previsto para tal fin, la demanda fue presentada.

De este modo, y por cuanto fue un aspecto que fue sujeto a revisión en ejercicio del recurso de súplica, es necesario prohijar las consideraciones allí expuestas y en consecuencia, no hay lugar a declarar probada la excepción formulada. IV.3 El acto administrativo demandado La Sala debe precisar que a pesar de que esta demanda se dirige también contra las resoluciones núms. 00000093 de 11 de junio y 00000160 de 30 de octubre, ambas de 2008, expedidas por la Dirección Territorial de Nariño, los cargos de ilegalidad que formula la parte actora recaen únicamente sobre lo decidido por el Ministerio de Transporte en la Resolución 001758 de 2009.

En efecto, este acto dispuso en el artículo primero, lo siguiente: “[…] Decidir los recursos de apelación interpuestos por los representantes legales de la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA y COOPERATIVA SUR ANDINA DE TAXISTAS LIMITADA TAXANDINA, contra la Resolución No. 00000093 de junio 11 de 2008, proferida por la Dirección Territorial Nariño, en el sentido de revocarla en su integridad y como consecuencia de ello igualmente revocar el Acto Administrativo No. 00000160 del 30 de octubre de 2008, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo […]” En este orden de ideas y a juicio de la Sala, el acto que finalmente produjo efectos jurídicos y resultó lesivo a los intereses reclamados por la Cooperativa accionante, es la Resolución 001758 de 7 de mayo de 2009, pues, como se lee al transcribir el texto del artículo primero, las referidas resoluciones 00000093 de 11 de junio y 00000160 de 30 de octubre de 2008, fueron revocadas.

A esta conclusión se arriba por cuanto el artículo 138 del CCA prevé que “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa y fue revocado, solo procede demandar la última decisión”. IV.4 Problemas jurídicos Hecha la precisión anterior sobre el examen del acto sobre el cual va a recaer el estudio de la Sala, se aprecia conforme a los reproches de la parte actora que el debate planteado se contrae a establecer si como lo alega la cooperativa accionante, la Resolución 001758 de 7 de mayo de 2009, “Por la cual se deciden los recursos de apelación interpuestos por los representantes legales de la COOPERATIVA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA y LA COOPERATIVA SUR ANDINA DE TAXISTAS LIMITADA - TAX ANDINA, contra la resolución No 00000093 de junio 11 de 2008, proferida por la Dirección Territorial de Nariño, está viciada de nulidad por los cargos que aduce la demandante y que se concretan, en los siguientes problemas jurídicos a resolver: - Si se violó el debido proceso por la incompetencia del Ministerio de Transporte para examinar en el trámite de la vía administrativa, sin que hubiera sido objeto de reproche por los recurrentes el incumplimiento de la totalidad de los ítems de la convocatoria respecto de cada una de las empresas participantes en la adjudicación de la ruta Ipiales – Pupiales y si su decisión constituye violación de los principios de la non reformatio in pejus en sede administrativa, confianza legítima y seguridad jurídica. - Si como lo alega la parte demandante en el trámite del recurso de apelación el Ministerio desconoció las certificaciones que se aportaron por la sociedad en el proceso licitatorio y, si por este motivo, la resolución acusada constituye una decisión carente de motivación, en cuanto implicó la disminución del puntaje inicialmente reconocido a la demandante para acceder a la asignación de la ruta Ipiales – Pupiales y viceversa. - Si la cooperativa demandante incumplió los requisitos contenidos en los ítems 2.3.1.1. y 2.3.1.3. del parámetro general de seguridad (2.3.1) y 2.3.3 de los términos de referencia de la Licitación N° DTN - 002 de 2008 que el Ministerio de Transporte consideró para reasignar la puntuación en el proceso de adjudicación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa. - Si existió falsa motivación en la decisión del Ministerio de Transporte al desconocer las certificaciones que la cooperativa demandante dice haber presentado en el proceso de adjudicación de la ruta. - Si el Ministerio de transporte desconoció el material soporte de la licitación, el que aduce la parte actora es el que habitualmente valida la entidad en actuaciones similares y si esta conducta transgredió el principio de buena fe y el desconocimiento de precedente administrativo. - Si se probó el ocultamiento de los documentos que alega la parte actora como incorporados oportunamente al trámite licitatorio.

IV.5 Actuación administrativa Para poner en contexto la actuación administrativa objeto de control y proceder a resolver los cargos formulados, conviene realizar un recuento del desarrollo que precedió a la expedición del acto acusado, así: • Por Resolución núm. 000015 de 5 de febrero de 2008 el Director Territorial Nariño del Ministerio de Transporte ordenó la apertura de la Licitación Pública N° DTN 002 de 2008 para adjudicar la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa en los horarios, números de vehículos y características definidos[10]. • Obra estudio núm. 005 de marzo de 2008 por medio del cual la Dirección Territorial de Nariño del Ministerio de Transporte luego del cierre de las propuestas presentadas, realizó su evaluación y concluyó que las empresas que superaron los puntajes para obtener el permiso fueron: Expreso Las Lajas S.A., Transportes Sandona y Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur LTDA[11]. • Mediante Resolución 00000093 de 11 de junio de 2008 el Director Territorial Nariño del Ministerio de Transporte otorgó el permiso para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros por carretera de la ruta Ipiales - Pupiales a las tres (3) empresas precitadas en el estudio, por el término de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de la decisión. • Según se lee en la Resolución 00000160 de 30 de octubre de 2008, la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra la decisión anterior.

Sus argumentos se refirieron a: i) el presunto incumplimiento de todas las empresas proponentes en los ítems 2.2.2. e información inexacta en ese punto, ii) la empresa Transportes Sandona S.A. no cumplió con el ítem 2.2.3. y el 2.2.3.1.1. y iii) la empresa Expreso las Lajas incumplió con el ítem 2.2.3.1.1.[12]. La decisión adoptada modificó el permiso otorgado a dos (2) empresas y excluyó a Transportes Sandona S.A. de la operación de la ruta. • Con ocasión del recurso de apelación presentado de manera subsidiaria por la Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., y del formulado por la Cooperativa Sur Andina de Taxistas Ltda. de manera directa, el trámite administrativo fue remitido al Director de Tránsito y Transporte del Ministerio de Transporte, según se advierte en el artículo 4° de la citada Resolución. • El Ministerio de Transporte por Resolución 001758 de 2009 decidió los recursos de apelación propuestos y luego de su análisis, revocó las resoluciones 00000093 de 11 de junio y 00000160 de 30 de octubre de 2008 y adjudicó la ruta de Ipiales – Pupiales únicamente a la empresa EXPRESO LAS LAJAS S.A. • De la lectura de esta decisión se extrae que la COOPERATIVA SUR ANDINA DE TAXISTAS LTDA., se limitó a la presunta ausencia de análisis de las necesidades de movilización y horarios de la ruta, así como del estudio frente al punto 2.1.2 sobre capacitación de conductores, respecto de todas las empresas proponentes. • El Ministerio al abordar la apelación señaló que entraría a “analizar los argumentos técnicos esgrimidos por cada unas de las empresas recurrentes, inclusive las observaciones expuestas por otras empresas en relación a los recursos con ocasión del traslado que se le hizo de las comunicaciones contentivas de las impugnaciones”.

Lo anterior, en aras de garantizar los derechos de las beneficiarias de la ruta. Determinó que realizaría el análisis de calificación para todas las propuestas de las empresas proponentes. IV.6 Análisis de los cargos De acuerdo con las censuras planteadas, el acto acusado y las pruebas aportadas al proceso, se tiene que uno de los reproches de ilegalidad recae en el desacuerdo de la Cooperativa demandante respecto de la competencia de la entidad para estudiar y calificarle de nuevo, todos los ítems previstos para la asignación de puntajes a tenerse en cuenta en la concesión de la ruta, a pesar de que ello no fue objeto de discusión por las demás empresas participantes, situación que considera violatoria de los principios de: i) non reformatio in pejus, ii) confianza legítima y iii) seguridad jurídica.

Su oposición también recae en cuestionar la legalidad del acto para controvertir el análisis realizado por el Ministerio de Transporte en cuanto le fueron modificados unos puntajes a cero (0) y debido a que por esta recalificación, se le excluyó de la adjudicación de la ruta. Al respecto señala que se omitió el análisis de documental que se aportó oportunamente, lo que considera un hecho constitutivo de falsa motivación. En torno al análisis de la prueba documental, también giran otros reproches concernientes con: i) el desconocimiento de las certificaciones aportadas, ii) la incorrecta evaluación de los requisitos exigidos en el proceso de licitación, iii) el desconocimiento sobre el examen habitual de la documental por parte del Ministerio en contravía del precedente administrativo y iv) el presunto ocultamiento de los documentos.

Con estas precisiones la Sala abordara los problemas jurídicos planteados, en los siguientes ejes temáticos a efectos de abordar en su integridad las alegaciones de la demanda: 1. Violación al debido proceso administrativo En este acápite la Sala da respuesta a lo siguiente: 1. Falta de competencia del Ministerio para examinar aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación en sede administrativa Para poner en contexto este reproche debe recordar la Sala que la parte actora cuestiona que en el trámite administrativo se vulneraron derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso administrativo, ya que la Dirección de Transporte del Ministerio accionado se arrogó una competencia al analizar los recursos de apelación interpuestos contra el acto de adjudicación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa, examinando el cumplimiento de los requisitos de los términos de la licitación, específicamente, respecto de la accionante, cuando ello no fue objeto de reclamo en la vía gubernativa por las demás empresas que participaron en el proceso.

Sobre el particular, la Sala advierte que la resolución de adjudicación de la operación de la ruta Ipiales - Pupiales, solo fue recurrida por dos empresas, a saber: la accionante, que presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra las calificaciones que le asignaron a las otras dos (2) empresas que también fueron adjudicatarias, que dio lugar a que prosperaran únicamente los reproches frente a Transportes Sandona S.A. y mantuviera la adjudicación para el Expreso Las Lajas S.A., en la Resolución que resolvió la reposición. Por su parte, el otro recurso interpuesto por una de las empresas no favorecidas en la adjudicación[13], se restringió a la calificación de todas las empresas proponentes al punto 2.1.2 sobre capacitación de conductores.

Siendo ello así, la Sala considera que, en principio, el único reproche en contra de la demandante como adjudicataria de la ruta licitada se limitó a la calificación asignada al ítem de capacitación de conductores que planteó la Cooperativa Sur Andina de Taxistas Ltda., sin que se controvirtiera por las demás proponentes, la calificación integral obtenida por la accionante.

El Ministerio de Transporte justificó que era necesario realizar “nuevamente” una evaluación debido a las condiciones especiales del servicio público de transporte[15]. De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, corresponde a la Sala determinar si tales características del servicio de transporte público, habilitan que se altere el propósito de los recursos administrativos y la competencia que se deriva con ocasión de su interposición para las autoridades administrativas, delimitada a aquellos específicos aspectos que son objeto de la controversia y que son los que circunscriben el control judicial sometido al uso de los recursos, pues con base en el artículo 51 del CCA, de no proponerse, por lo menos el obligatorio, la decisión adquiere firmeza.

Eso es precisamente lo que propone la demandante, puesto que de haber resultado beneficiaria de la adjudicación de la ruta licitada, Ipiales – Pupiales asignada inicialmente a tres (3) de las empresas proponentes, ninguna de ellas ni las demás participantes se opusieron a su reconocimiento, lo que derivaba, según lo alega, y por ausencia de recursos en contra del permiso obtenido, en la firmeza de tal acto.

A este reclamo, respondió el Ministerio de Transporte recordando que corrió traslado a las empresas proponentes que no apelaron, con el ánimo de escuchar los comentarios frente a las razones de los recursos y como garantía adicional del debido proceso de las empresas beneficiadas con la adjudicación inicial y que en virtud del recurso de reposición había sido revocado el permiso a la empresa Transportes Sandona S.A. Examinado este panorama frente al desarrollo del trámite administrativo, la Sala considera pertinente señalar que: De conformidad con el artículo 23[16] del Decreto 171 de 2001, al que se sujetó la licitación, conocido los proponentes, el permiso otorgado a una empresa de transporte para operar una ruta puede ser revocable dada la condición especial de este servicio público y la necesidad de dar prevalencia al interés general sobre el particular.

Esta situación deviene que en el trámite de los recursos en sede administrativa la administración, atendiendo a la posibilidad que le confiere la ley pueda modificar su decisión, siendo este el objetivo de los recursos, que deviene de dar aplicación a un principio de autotutela o autocontrol en el examen de sus decisiones cuando son objeto de reproche y aun no alcanzan el grado de eficacia propio de una decisión ejecutoriada.

Al respecto es del caso traer a colación aquello que precisamente examina la doctrina[17] como concepto de autotutela, bajo el entendido que es un “[…] instrumento de configuración y aplicación previa a la instancia judicial, admitida precisamente sin el propósito de romper cualquier posibilidad de exigencia del asociado de ser tratado en un plano de exclusiva igualdad con la administración frente a las decisiones unilaterales en detrimento del interés general”.

Esta posición privilegiada de la Administración en el marco de las relaciones con los particulares no puede dirigirse u orientarse a una actuación arbitraria, habida cuenta que su decisión puede ser sometida a enjuiciamiento judicial a efectos de controlar y examinar la presunción de legalidad que reviste su actuación. Así lo aclara la Corte Constitucional[18]: “[…] Este formidable privilegio de la administración, en la decisión y ejecución de sus actos, SIGUE SIENDO UN PRIVILEGIO PERO NO PUEDE SER ARBITRARIO PORQUE LA ADMINISTRACIÓN NO ES UN FIN EN SI MISMO SINO QUE ESTÁ AL SERVICIO DE LA COMUNIDAD y porque es de la esencia del Estado Social de derecho que se ejecute, sin dilaciones, […].

Es decir, la AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA tiene un límite: la razonabilidad. La razonabilidad se aprecia en cada caso concreto, según la simpleza o complejidad del mismo, respetando por un lado la teoría de la AUTOTUTELA, y teniendo en cuenta por el otro aspecto que un retardo injustificado atenta contra la caracterización del Estado Colombiano, viola el principio de que las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, […] para lo cual las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones porque los servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad, de lo cual se infiere que la administración no es un fin en sí misma sino un medio para garantizar la efectividad de los derechos.” (Resaltas, mayúsculas y subrayas fuera del texto) De manera que la Sala concluye que, frente al examen de los requisitos de las proponentes, la Dirección de Transportes sí tenía la competencia para examinarlos, incluso al decidir los recursos de apelación propuestos, pues en razón al interés superior que gobierna la concesión del permiso es necesario verificar que el servicio público de transporte se habilite a empresas que cumplan con todos los requerimientos previstos por la Ley.

Objeto y principios. El presente decreto tiene como objeto reglamentar la habilitación de las empresas de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera y la prestación por parte de estas de un servicio eficiente, seguro, oportuno y económico, bajo los criterios básicos de cumplimiento de los principios rectores del transporte, como son la libre competencia y la iniciativa privada, a los cuales solamente se aplicarán las restricciones establecidas por la ley y los Convenios Internacionales.” Además, resalta la Sala que el trámite de escuchar en igualdad de condiciones a todas las empresas participantes en el traslado que corrió la Dirección de Tránsito y Transporte del Ministerio de Transporte, situó en equivalencia a los participantes en este proceso licitatorio, con el fin de hacer observaciones frente a los recursos propuestos; incluso, permitió que la demandante se opusiera a tal medida y cuestionara los razonamientos que la empresa TAXANDINA realizó frente a la calificación de todos las participantes en relación con el ítem de capacitación a conductores.

En ese sentido, la Sala considera que el análisis que asumió la entidad y que quedó consignado en el acto acusado, atendió el criterio de razonabilidad que debe estar presente en la modalidad de autotutela administrativa, que se desarrolla cuando la administración actúa en el escenario del estudio de la impugnación de sus decisiones en sede gubernativa, y en el que examina sus actos para reconsiderarlos, a efectos de confirmar, modificar o revocar su decisión. Esta evaluación de razonabilidad, para este caso, estuvo precedida de las connotaciones que representa la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, y en el que se privilegia el interés general frente al reclamo particular que representa la operación de una ruta para la sociedad demandante como participante del proceso de licitación de la ruta Ipiales – Pupiales y viceversa, y que fue objeto de recursos en sede administrativa.

Estas consideraciones llevan a concluir que el Ministerio de Transporte al abordar el examen de los recursos de apelación frente al cumplimiento de los requisitos para la operación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa de todas las empresas que participaron en la licitación, no se realizó con falta de competencia por cuanto se desarrolló en ejercicio de la atribución de autotutela y estuvo justificada de manera razonable en los bienes jurídicos de la colectividad a proteger, sin que en este específico caso resulte una arbitrariedad de sus funciones al asumir tal análisis.

Por estas razones el cargo de incompetencia planteado no prospera. 2. Violación del principio de la non reformatio in pejus En relación con la alegación de la parte actora sobre el particular, que está sustentada en la imposibilidad de pronunciarse sobre aspectos que no fueron alegados en los recursos ejercitados en sede administrativa, la Sala debe resaltar que, aunque el principio de la non reformatio in pejus también está comprendido como componente del debido proceso administrativo[19] previsto en el artículo 29 Superior, no se transgrede el derecho de la cooperativa demandante, por cuanto como se anticipó en el acápite anterior, este examen se realizó en desarrollo del poder de autotuela de la administración por la actividad a adjudicar y porque el examen del cumplimiento de los requisitos se hizo respecto de todos los participantes, lo que elimina la arbitrariedad que se predica de esta decisión. Además, la sociedad demandante no fue la única apelante en sede argumentativa, sumado a que los controles que deben aplicarse en esta actividad, que situada en el ejercicio de la libre competencia, reclama de la autoridad de transporte que se impongan estándares que eliminen las concesiones únicas y la concentración de la actividad transportadora en una empresa, pues de acuerdo con los términos de referencia, la licitación fortalece y privilegia que el servicio lo presten las empresas que se encuentren dentro de una media aritmética y su participación, está dada de acuerdo con el porcentaje que supera la media obtenida en el proceso licitatorio, y que es la necesaria para adquirir el permiso, previa la verificación de los requisitos exigidos con tal fin.

Lo precedente permite concluir que el cargo de violación al principio de la non reformatio in pejus, carece de asidero jurídico y por ello, tampoco está llamado a prosperar. 3. Violación del principio de confianza legítima En primer lugar corresponde señalar que la confianza legítima “consiste en que la administración por medio de su conducta uniforme hace entender al administrado que su actuación es tolerada.

Es decir, que las acciones de la administración durante un tiempo prudencial hacen nacer en el administrado la expectativa de que su comportamiento es ajustado a derecho”[20] También se ha precisado por la Jurisprudencia Constitucional que los elementos que identifican este principio, son: “[…] El principio de confianza legítima, particularmente, se basa en tres presupuestos: (i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público;

(ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. De esta forma, el principio de buena fe, en su dimensión de confianza legítima, compele a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico […].”[21] De acuerdo con lo anterior, el principio garantiza que la administración no puede modificar de manera sorpresiva las condiciones en que se encuentra el administrado y que han sido toleradas en el tiempo, pues con su inactividad han creado una situación de convencimiento sobre el actuar ajustado a derecho.

El uso de los recursos en sede administrativa impidió al tenor del artículo 62[22] del CCA, la firmeza de los actos de adjudicación que invoca como soporte de su reclamo. Estas conclusiones lleva a la Sala a negar este cargo. 4. Violación del principio de seguridad jurídica En lo que respecta a las alegaciones que respaldan este reproche, la Sala parte del concepto que la Corte Constitucional[23] ha desarrollado en torno a su entendimiento, para examinar si se prueba tal infracción. Al respecto se señala: “[…] 3.

La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta. La seguridad jurídica es un principio que atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca varias dimensiones.

En términos generales supone UNA GARANTÍA DE CERTEZA. Esta garantía acompaña otros principios y derechos en el ordenamiento. La seguridad jurídica no es un principio que pueda esgrimirse autónomamente, sino que se predica de algo. Así, la seguridad jurídica no puede invocarse de manera autónoma para desconocer la jerarquía normativa, en particular frente a la garantía de la efectividad de los derechos constitucionales y humanos de las personas.

En materia de competencias, la seguridad jurídica opera en una doble dimensión. De una parte, estabiliza (sin lo cual no existe certeza) las competencias de la administración, el legislador o los jueces, de manera que los ciudadanos no se vean sorprendidos por cambios de competencia. Por otra parte, otorga certeza sobre el momento en el cual ocurrirá la solución del asunto sometido a consideración del Estado.

En el plano constitucional ello se aprecia en la existencia de términos perentorios para adoptar decisiones legislativas (C.P. arts. 160, 162, 163, 166, entre otros) o constituyentes (C.P. Art. 375), para intentar ciertas acciones públicas (C.P. art. 242 numeral 3), para resolver los juicios de control constitucional abstracto (C.P. art. 242 numerales 4 y 5).

En el ámbito legal, las normas de procedimiento establecen términos dentro de los cuales se deben producir las decisiones judiciales (Códigos de Procedimiento Civil, Laboral y de seguridad social, penal y Contencioso Administrativo), así como en materia administrativa (en particular, Código Contencioso Administrativo) […] Al considerarse, en el ámbito de la certeza y estabilidad jurídica (seguridad jurídica), la existencia de precisos términos para que la administración o el juez adopten decisiones y el principio de conocimiento de las normas aplicables al caso concreto, se sigue que dichos términos fijan condiciones de estabilización respecto de los cambios normativos.

De ahí que, durante el término existente para adoptar una decisión, la persona tiene derecho a que sean aplicadas las normas vigentes durante dicho término. No podría, salvo excepcionales circunstancias en las cuales opera la favorabilidad o por indiscutibles razones de igualdad, solicitar que se le aplicaran aquellas disposiciones que entren en vigencia una vez se ha adoptado la decisión. […]”.

Bajo esta claridad, los administrados no pueden aludir a este principio de certeza en las relaciones con el Estado cuando como se resaltó antes, una decisión administrativa no ha cobrado firmeza, con ocasión de la interposición de los recursos habilitados para su reexamen, en este caso, reposición y apelación. Así las cosas, la explicación en la que se soporta la parte actora está referida al cumplimiento desde su “perspectiva” de los requisitos para la adjudicación de la ruta Ipiales – Pupiales y viceversa.

Estas razones hacen impróspero el cargo examinado. 2. Del proceso licitatorio. Cumplimiento de requisitos. Existencia de documentos. Falsa motivación. La demanda controvierte la calificación que hizo la Dirección de Transporte del Ministerio de Transporte a los documentos que acompañó la Cooperativa para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la licitación. En este caso, alega que la administración los tuvo como inexistentes pese a obrar en la propuesta entregada.

También plantea la comisión de una irregular sustracción de los mismos, con el propósito de desfavorecerla en su aspiración de prestar la ruta para la cual participó. Para resolver estos cargos y por recaer en el examen de la documental aportada a la licitación de la ruta, la Sala examinará estos reproches de la siguiente manera: 6.2.1 Incumplimiento de los requisitos de los términos de referencia de la licitación de la cooperativa demandante En este caso la parte actora cuestiona la calificación que el Ministerio le otorgó frente a los ítems: i) seguridad y ii) sanciones impuestas.

CONTROL Y ASISTENCIA EN EL RECORRIDO DE | | |LA RUTA: | | | | | |Con el propósito de dar cumplimiento a este | | |requerimiento se encuentra en la carpeta de | | |antecedentes, certificado firmado por la | | |Directora Comercial y Mercado de CMC Comunicación| | |Móvil, que en lo pertinente señala: | | | | | | | | |“Que existe un compromiso con la Cooperativa | | |Especializada Supertaxis del Sur Ltda en relación| | |de adquirir equipos de localización satelital y | | |los servicios necesarios para ser instalados en | | |la totalidad de los vehículos automotores de | | |servicio público de transporte de pasajeros por | | |carretera ofrecidos y otorgados en la licitación | | |pública DTN 002 de 2008 y aprobada mediante | | |Resolución N° 000015 de 5 de febrero de 2008, los| | |cuales contienen como mínimo […]”[31] | A juicio de la Sala, le asiste razón a la actora en relación con el hecho de que sí obraba la certificación sobre la existencia del programa de mantenimiento preventivo expedida por el representante legal de la empresa proponente.

En efecto, aunque el Ministerio relacionó las pruebas omitió referirse a la denominada “Certificación rendida por el Gerente, Jefe Operativo, encargado del manejo y control de Ficha Técnica de la Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur LTDA”, que se aprecia al folio 75 de la propuesta, como lo indicó la demandante. Esta certificación cumple con el requerimiento de los términos de referencia, esto es, que fuese: i) otorgada por el representante legal y ii) que diera cuenta de la existencia del programa que contemple la ficha técnica de revisión y mantenimiento preventivo.

Entonces, comoquiera que el Ministerio frente a los demás requisitos para optar por el puntaje que otorga ese ítem, concluyó que se habían aportado y que son copia del programa y ficha técnica de revisión y mantenimiento preventivo, era posible la asignación del puntaje que otorgaba el punto 2.3.1.1 literal a). De manera que se le debieron reconocer a la actora quince (15) puntos por este ítem, pues la certificación cumple los requerimientos previstos para tal fin: “Que la información de las revisiones técnico-mecánicas adjuntas, son tomadas del software de mantenimiento del parque automotor, que posee la empresa.

Nos comprometemos a realizar los cambios permanentes que sean necesarios en nuestro software, de conformidad con los requeridos por el ministerio de Transporte, de acuerdo con los términos de referencia de la licitación pública DTN-002 (Ipiales - Pupiales y Viceversa).” Se encuentra firmada por el gerente de la demandante que es el representante legal de la empresa.

No ocurre lo mismo con la certificación pedida en el literal c) de los puntos 2.3.1.1 y 2.3.1.3., pues, aunque se hallaron dos certificaciones idénticas y el documento se denominó certificación y, estaba relacionado con el tema o aspecto examinado, no estaba suscrito por la empresa proponente, que es la obligada a adquirir ese compromiso y no la empresa que facilitaría los medios tecnológicos y los aparatos destinados a realizar dichos controles.

No aparecen sanciones | | |ejecutoriadas en los últimos dos años; sin | | |embargo, es de aclarar que cursan aperturas de | | |investigación administrativa en contra de su | | |representada por violación de las normas de | | |tránsito […][35] | La Sala estima que la certificación encontrada en la carpeta de la propuesta entregada por la empresa proponente, tiene la suficiente entidad para comprobar la exigencia que hace la norma de referencia, esto es, demostrar la ausencia de sanciones ejecutoriadas por la autoridad encargada de la vigilancia de la demandante por el radio de acción en que ejerce actividades, lo que evidencia que el razonamiento esgrimido por el Ministerio frente a la ausencia del documento, carece de veracidad.

La aportación de esta certificación le permitía a la actora obtener este ítem la asignación de 15 puntos previstos por su observancia. De este modo, está acreditado que la demandante sí cumplió con los requisitos previstos en los ítems 2.3.1.1 - a) y 2.3.3 que le permitían acceder a 30 puntos en la calificación, lo que conduce a afirmar que no asistió razón al Ministerio, lo cual constituye una falsa motivación respecto del desconocimiento de tales certificaciones que sí obraban en la propuesta de adjudicación. De otra parte, la Sala resalta en cuanto a la alegación del desconocimiento de precedente administrativo frente a la evaluación de la documental por parte del ministerio en procesos similares, que el examen de validación documental no constituye un parámetro que pueda aplicarse en este caso, habida cuenta que el estudio que corresponde adelantar obedece a la constatación de los requisitos contenidos en la Licitación Pública, que son los que fijan el marco normativo del proceso de adjudicación de rutas frente a los participantes y, que por los mismo, resulta de imposible comparación con otros proceso con objetos similares. 6.2.2 Existencia de documentos y falsa motivación En lo que respecta al vicio alegado la Sala precisa que la falsa motivación se presenta “cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo se revela inexistente, o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis, el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación”[36].

En este caso, la parte actora acreditó que las razones que invocó la administración y la calificación asignada fue errada, en tanto que se demostró que las certificaciones alegadas se incorporaron al momento en que la demandante participó en la licitación, esto es, existían y fueron oportunas. Lo anterior, con respaldo en las conclusiones a las que arribó la Sala en el anterior acápite, las cuales son suficientes para considerar que las censuras formuladas en torno al cumplimiento de requisitos y la falsa motivación deben prosperar, pero solo respecto de los ítems que resultaron probados: i) seguridad (taller propio) y ii) sanciones impuestas.

Así pues, la demandante debe ser reclasificada en los siguientes puntajes: |ÍTEM DE |PUNTOS |PUNTAJE POR EMPRESA PROPONENTE | |EVALUACIÓN |POR | | | |FACTOR | | | | |Expreso |Supertaxis|Transporte|Taxandina | | | |Las |del Sur |Sandona |Ltda | | | |Lajas | | | | | | |S.A. | | | | |2.3.1 SEGURIDAD| | | | | | |2.3.1.1 | | | | | | |PROGRAMAS | | | | | | |Taller propio |15 |0 |15[37] |0 |0 | |Ingeniero o |10 |0 |0 |0 |0 | |Mecánico | | | | | | |Elementos de |10 |10 |0 |10 |0 | |localización | | | | | | |SUBTOTAL 1 |25 |10 |0 |10 |0 | |2.3.1.2 |15 |15 |15 |0 |0 | |CAPACITACIÓN A | | | | | | |CONDUCTORES | | | | | | |2.3.1.3 CONTROL|10 |0 |0 |0 |0 | |Y ASISTENCIA EN| | | | | | |EL RECORRIDO | | | | | | |2.3.1.2 EDAD |20 |20 |19 |0 |20 | |PROMEDIO DE LA | | | | | | |CLASE DE | | | | | | |VEHÍCULO | | | | | | |2.3.2 SANCIONES|15 |15 |15[38] |15 |0 | |IMPUESTAS | | | | | | |2.3.4 |10 |10 |10 |10 |8 | |EXPERIENCIA | | | | | | |2.3.5 CAPITAL |5 |5 |5 |5 |5 | |PAGADO O | | | | | | |PATRIMONIO | | | | | | |LIQUIDO | | | | | | |SUBTOTAL 2 |75 |65 |79[39] |30 |33 | |10% ADICIONAL A|0 |7,5 |0 |0 |0 | |LA EMPRESA QUE | | | | | | |PRESENTÓ EL | | | | | | |ESTUDIO | | | | | | |TOTAL |100 |82.5 |79[40] |40 |33 | En el anterior cuadro se aprecia la reasignación de la puntuación a la empresa demandante en los ítems 2.3.1.

SEGURIDAD - 2.3.1.1. PROGRAMAS, a) TALLER PROPIO: 15 puntos y 2.3.2 SANCIONES IMPUESTAS: 15 puntos, los que fueron estudiados y evaluados en precedencia por la Sala. Dicho ajuste en la calificación de tales ítems representa que la empresa Supertaxis del Sur Ltda pasó de tener 49 puntos a sumar 79 como valor total de la evaluación. Este puntaje le permite a la demandante en un primer nivel acceder a participar en el proceso de adjudicación por haber superado el mínimo exigido de 60 puntos y, en la siguiente escala, verificar si con este valor supera la media (M) necesaria para ser beneficiada con la adjudicación de la ruta en el porcentaje de participación, el cual se fijó mediante la fórmula prevista en el punto 3.4.1.

“Ponderación y comparación técnica” de la licitación pública Nº DTN-002 de 2008[41]. De acuerdo con tal reglamentación el puntaje mínimo requerido para que las empresas participantes tuvieran la posibilidad de ser tenidas en cuenta en el proceso de adjudicación se fijó en 60 puntos; mientras que, el valor que les permitía ser consideradas para la adjudicación de rutas y que se denominó media (M), resulta de verificar si el puntaje obtenido supera el valor de la aplicación de la siguiente formula: Media (M) = (puntaje máximo+60) / 2.

En este proceso, de acuerdo con las calificaciones a los proponentes, y según el examen efectuado por el Ministerio de Transporte al resolver el recurso de apelación mediante la Resolución 001758 del 7 de mayo de 2009, fue la empresa Expreso Las Lajas S.A. la que obtuvo el mayor puntaje equivalente a 82,5 puntos[42], valor que se mantiene con la reclasificación de puntaje de la demandante que ascendió a 79 puntos, pues continua siendo ese el mayor.

Así calculó la media (M) la entidad accionada en la Resolución 001758 de 2009: “[…] A continuación se muestran las calificaciones totales de los proponentes: |ÍTEM DE |PUNTOS |PUNTAJE POR EMPRESA PROPONENTE | |EVALUACIÓN |POR | | | |FACTOR | | | |Expreso Las Lajas S.A. |Supertaxis del Sur |Transporte Sandona |Taxandina Ltda | |2.3.1 SEGURIDAD | | | | | | |2.3.1.1 PROGRAMAS | | | | | | |a)Taller propio |15 |0 |0 |0 |0 | |b) Ingeniero o Mecánico |10 |0 |0 |0 |0 | |Elementos de localización |10 |10 |0 |10 |0 | |SUBTOTAL 1 |25 |10 |0 |10 |0 | |2.3.1.2 CAPACITACIÓN A CONDUCTORES |15 |15 |15 |0 |0 | |2.3.1.3 CONTROL Y ASISTENCIA EN EL RECORRIDO |10 |0 |0 |0 |0 | |2.3.1.2 EDAD PROMEDIO DE LA CLASE DE VEHÍCULO |20 |20 |19 |0 |20 | |2.3.2 SANCIONES IMPUESTAS |15 |15 |0 |15 |0 | |2.3.4 EXPERIENCIA |10 |10 |10 |10 |8 | |2.3.5 CAPITAL PAGADO O PATRIMONIO LIQUIDO |5 |5 |5 |5 |5 | |SUBTOTAL 2 |75 |65 |49 |30 |33 | |10% ADICIONAL A LA EMPRESA QUE PRESENTÓ EL ESTUDIO |0 |7,5 |0 |0 |0 | |TOTAL |100 |82.5 |49 |40 |33 | | La media (M) que resulta entre el puntaje máximo obtenido entre las empresas participantes y el mínimo exigido 60 puntos es: M= (p máximo + 60) /2 M= (82.5 + 60) / 2 M= 71.25 Como el único proponente que está por encima de la media es la empresa Expreso Las Lajas S.A., será a esa empresa a la que se le debe adjudicar la ruta con los horarios y características de servicio solicitada, publicada y licitada […]”[43](Subrayas, negritas y sombreado fuera del texto).

En este orden de ideas y bajo la nueva puntuación de la demandante, se colige que la empresa Supertaxis del Sur, superó la media (M) fijada en 71.25, ya que el valor de 79 puntos que obtuvo en el proceso la hace beneficiaria de la adjudicación, según la formula contemplada con este propósito. De esta manera, conforme a este resultado, la demandante debió estar dentro de las empresas adjudicatarias de la ruta Ipiales y Pupiales y viceversa, lo que imponía asignar los horarios y unidades que porcentualmente van a operar la ruta de acuerdo con la ponderación y comparación técnica previstas en el punto 3.4.1. de los términos de referencia de la licitación[44]. 6.2.3 Ocultamiento de documentos En lo que corresponde a la compulsa de copias a la Fiscalía General de Nación por la presunta sustracción de documentos en el proceso licitatorio en el que se fundó la actuación administrativa objeto de este control, se tiene que de la revisión que realizó la Sala a las carpetas que componen los antecedentes administrativos no se advirtió destrucción o hurto de dicha documentación. De esta manera, no hay lugar a acceder a esta petición, pues constituyó una alegación sin soporte probatorio alguno, lo que impone negar la pretensión planteada en relación con este reclamo.

IV.7 Anulación parcial del acto acusado y restablecimiento del derecho Comoquiera que del análisis que antecede se desvirtúo la legalidad parcial de la Resolución 001758 de 2009, la Sala accederá a declarar la nulidad parcial de este acto, de acuerdo con lo concluido en esta providencia. A título de restablecimiento del derecho en favor de la Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda, se ordenará a la entidad accionada, que de encontrarse aún vigente el permiso para la operación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa asignada con ocasión de la Licitación pública No. DTN-002 de 2008, proceda a asignarle el porcentaje de participación en la operación de la referida ruta, de acuerdo con la calificación reajustada a través de esta providencia. El restablecimiento pretendido obedece a lo que fue objeto de petición por la parte actora, se limitó a una orden de operación de la ruta Ipiales – Pupiales y viceversa, según lo dispuesto en Licitación Pública N° DTN 002 de 2008, sin que la parte actora elevara ningún reconocimiento por perjuicios tal como se advierte del acápite correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º. DECLARAR no probada la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. 2º. DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución 001758 de 2009 expedida por el Director de Tránsito y Transporte del Ministerio de Transporte, en cuanto no adjudicó a la Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., el permiso solicitado para operar la ruta Ipiales – Pupiales, de conformidad con la Convocatoria No. DTN-002 de 2008, por las razones expuestas en esta providencia. 3º.

A título de restablecimiento del derecho en favor de la Cooperativa Especializada Supertaxis del Sur Ltda., se ordena al Director de Tránsito y Transporte del Ministerio de Transporte que, de encontrarse aún vigente el permiso para la operación de la ruta Ipiales - Pupiales y viceversa asignada con ocasión de la Licitación pública No. DTN-002 de 2008, proceda a asignarle el porcentaje de participación en la operación de la referida ruta, de acuerdo con la calificación reajustada a través de esta providencia. 4º.

DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia. 5º. TIÉNESE a la doctora LILIANA MARÍA VÁSQUEZ SÁNCHEZ, como apoderada del Ministerio de Transporte, de conformidad con el poder visible al folio 590 del expediente. 6º. Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de agosto de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] Folios 386 a 405 del expediente. [2] Folios 437 a 459 del expediente. [3] El Ministerio de Transporte (fls. 563-564), el tercero con interés directo (565-579) y la Cooperativa demandante (fls. 580 a 584) reiteraron las posiciones expuestas en sus contestaciones y en la demanda, respectivamente. [4] Folio 348 a 354 (auto de súplica) y folios 357 a 360 (auto admisorio). [5] Esto en observancia de la competencia atribuida a esta Corporación en el artículo 128.2 del CCA, vigente para la presentación de la demanda, que prevé: “ARTICULO 128.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN UNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral.

No obstante, las controversias sobre los actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de competencia del Consejo de Estado en única instancia. […]” [6] Según auto del 5 de agosto de 2010 (fls. 348-355) [7] Revocó la decisión de rechazo de la demanda por este motivo. [8] Folio 255 del expediente. [9] Folio 329 del expediente [10] Carpeta N° 1 de Antecedentes Administrativos.

Folios 1 - 4. [11] Carpeta N° 1 de Antecedentes Administrativos. Folios 7 - 22. [12] Carpeta N° 1 de Antecedentes Administrativos. Folios 33-42 [13] Cooperativa Sur Andina de Taxistas Ltda. [14] Folio 539 del expediente. Punto 1.2 Evaluación al pronunciamiento de Transportes Sandona S.A. con ocasión del traslado de los recursos de apelación en la Resolución 001758 de 2009 y que reiteró en los puntos 2.2 respecto de la intervención de TAXANDINA y 3.2 de Expreso las Lajas. [15] Frente a este servicio la Corte Constitucional señaló: “El servicio público de transporte presenta las siguientes características: i) Su objeto consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una contraprestación pactada normalmente en dinero. ii) Cumple la función de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia; iii) El carácter de servicio público esencial implica la prevalencia del interés público sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación - la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida -, y la seguridad de los usuarios - que constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte ( ley 336/96, art. 2°). iv) Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del Estado; v) El servicio público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado. vi) Todas las empresas operadoras deben contar con una capacidad transportadora específica, autorizada para la prestación del servicio, ya sea con vehículos propios o de terceros, para lo cual la ley defiere al reglamento la determinación de la forma de vinculación de los equipos a las empresas ( ley 336/96, art. 22); vii) Su prestación sólo puede hacerse con equipos matriculados o registrados para dicho servicio; viii) Implica necesariamente la celebración de un contrato de transporte entre la empresa y el usuario. ix) Cuando los equipos de transporte no son de propiedad de la empresa, deben incorporarse a su parque automotor, a través de una forma contractual válida. […]” Corte Constitucional.

Sentencia C-033 de 2014. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [16] “Artículo 23. Permiso. La prestación de este servicio público de transporte estará sujeta a la expedición de un permiso o la celebración de un contrato de concesión o de operación por parte del Ministerio de Transporte. La continuidad de la prestación del servicio en las rutas y horarios autorizados a las empresas de transporte con licencia de funcionamiento vigente a la expedición de este Decreto estará sujeta a la obtención de la habilitación en los términos establecidos en el artículo 14 de la presente disposición. Parágrafo.

El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable y obliga a su beneficiario a cumplir las condiciones establecidas en el acto que las concedió.” [17] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017. Páginas 267-269 “LA ADMINSITRACIÓN PÚBLICA Y SU CAPACIDAD DE TUTELA AUTONOMA DE LOS BIENES JURÍDICOS ATRIBUIDOS”. [18] Corte Constitucional.

Sentencia T-260 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero. [19] “[…] Se pregunta la Sala si la prohibición de la no “reformatio in pejus” tiene aplicación en la actuación administrativa?. La Corte, en múltiples pronunciamientos ha dado respuesta afirmativa a este interrogante. A este respecto, ha considerado que por ser la no “reformatio in pejus” un principio general de derecho y una garantía constitucional del debido proceso es aplicable a todas las actividades del Estado que implique el ejercicio de su poder sancionatorio.

La prohibición de la reformatio in pejus tiene plena aplicabilidad en materias administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa como en el desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, circunstancia que se origina en la interpretación armónica y sistemática de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política, logrando de esta manera hacer efectivo el derecho al debido proceso y por ende de los demás principios y derechos constitucionales que guardan correspondencia con dicha institución jurídica.

De suerte que la congruencia y la prohibición de la no reformatio in pejus, limitan la actuación de la Administración en aras de la transparencia, legalidad y garantía en la actuación administrativa”. Corte Constitucional. Sentencia T-033 de 2012. M.P. Rodrigo Escobar Gil. [20] Corte Constitucional. Sentencia T-527 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. [21] Corte Constitucional.

Sentencia T-660 de 2000. [22] “ARTICULO

62. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos. […]” [23] Corte Constitucional.

Sentencia T-502 de 2002. [24] Folio 238 vto. del C. anexo [25] Folio 545 del expediente. [26] Carpeta N° 6 de Antecedentes Administrativos. Folio 040-041. [27] Carpeta N° 6 de Antecedentes Administrativos. Folio 042-067. [28] Carpeta N° 6 de Antecedentes Administrativos. Folio 069-074. [29] Carpeta N° 6 de Antecedentes Administrativos. Folio 075.

En su texto se lee: “Que la información de las revisiones técnico-mecánicas adjuntas, son tomadas del software de mantenimiento del parque automotor, que posee la empresa. Nos comprometemos a realizar los cambios permanentes que sean necesarios en nuestro software, de conformidad con los requeridos por el ministerio de Transporte, de acuerdo con los términos de referencia de la licitación pública DTN-002 (Ipiales - Pupiales y Viceversa).” [30] Carpeta N° 6 de Antecedentes Administrativos.

Folio 077-078. Se estableció como Objeto: “El contratista se compromete a prestar los servicios de talleres así: 1. Para efectuar el mantenimiento preventivo, efectuando la revisión de los vehículos vinculados a la Cooperativa y consignando la información el software de gestión y la ficha técnica con que cuenta la Cooperativa para ese fin, cruzando la información con el departamento operativo de la Coop, para actualizarlo diariamente, se debe llevar además correctamente los soportes correspondientes. 2.

Efectuar el mantenimiento correctivo de los vehículos, vinculados a la Cooperativa Supertaxis del Sur Ltda. […]” [31] Carpeta N° 6 de Antecedentes Administrativos. Folios 088-089 y 160- 161. [32] Folio 240 del C. anexo [33] Folio 240 del C. anexo [34] Folio 546 del expediente. [35] Carpeta N° 6 de Antecedentes Administrativos. Folios 179-180. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de febrero de 2000, Rad.

No. 5501. C.P. Manuel Urueta Ayola. [37] En el acto cuestionado el puntaje asignado fue de 0 puntos. [38] En el acto cuestionado el puntaje asignado fue de 0 puntos. [39] En el acto cuestionado el valor sumado de los puntajes arrojó un total de 49 puntos. [40] El acto cuestionado le asignó un valor total de 49 puntos. [41] “[…] Ponderación y comparación técnica.

La ponderación técnica se efectuará sobre los documentos de contenido técnico objeto de ponderación señalados en el numeral 2.3. del presente documento. La ponderación de las propuestas se efectuará así: a) Se establece en sesenta (60) puntos la sumatoria de los factores como mínimo puntaje para que las empresas puedan ser tenidas en cuenta en el proceso de adjudicación. b) La adjudicación se hará considerando la media (M) que resulte entre el puntaje máximo obtenido entre las empresas participantes y el mínimo exigido (60) puntos así: M=(P máximo + 60) / 2.

Las empresas que no alcancen la media (M) no se tendrán en cuenta. b) Para las empresas que estén en la media aritmética o por encima de ella se calculará un porcentaje de participación con base en la siguiente formula: Ei = Pi * 60 % i = Ei -------- n £Ei i=1 Donde: %i=porcentaje de participación en la distribución Pi=Porcentaje obtenido por cada una de las empresas Ei= Puntaje obtenido por encima de los 60 puntos n= número de empresas c) El total de horarios a adjudicar se distribuirá de acuerdo con el porcentaje de participación obtenido así: ki = k* %i Donde: ki =número de horarios a asignar a la empresa k=número de horarios disponibles %i= Puntaje obtenido por encima de los 60 puntos n= número de empresas [ ]” [42] Así se lee al folio 550 del C. 1 del expediente en la hoja 21 del acto acusado. [43] La transcripción corresponde a las conclusiones que expuso el acto acusado al considerar los puntajes que asignó a las empresas participantes y que en el caso de la empresa demandante fueron de 49 puntos, conforme se aprecia al folio 550 del C. 1 del expediente en la hoja 21 del acto acusado. [44] Estos términos fueron aplicados según la Resolución 000015 de 5 de febrero de 2008 “Por la cual se ordena la Apertura de la Licitación Pública Nº DTN – 002 de 2008”.

Folios 1-4 C. 1 de antecedentes.