11001-03-15-000-2019-02718-00 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Exigencia de una carga argumentativa mínima por parte del actor [L]a peticionaria fundamentó su decisión casi de forma exclusiva en citas de la Corte Constitucional que delimitan ciertos principios y derechos constitucionales. Adicionalmente, las referencias presentadas no permiten determinar, o si quiera dar una idea, de cómo la sentencia atacada vulnera sus derechos.

( ) si bien la tutelante podría esgrimir que la acción es procedente toda vez que expresó, en sus palabras, que se debió amparar su derecho a la pensión en la forma como el Consejo de Estado lo venía haciendo de tiempo atrás; tomando la totalidad del salario percibido en el último año laborado; y que además, su derecho se consolidó con anterioridad a que se profiriera la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 por esta Corporación; su argumentación es insuficiente.

Ciertamente, de su exposición no se puede derivar un cargo que constituya un requisito específico de procedencia del amparo en contra de una providencia judicial y tampoco es labor del juez de tutela suplir esa falencia, menos aun cuando la acción tuitiva de los derechos fundamentales se eleva en contra de una decisión judicial que se presume ajustada a la Carta y a la ley.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1 / DECRETO 1983 DE 2017 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha 04/09/2019. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02718-00(AC) Actor: NELLY PARRA MARTÍNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Asunto: Acción de Tutela – sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos Generales de habilitación de la tutela contra providencias judiciales. Subtema 2: Requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales: falta de sustentación. Sentido del fallo de tutela: Se declara la improcedencia de la solicitud de amparo constitucional. La Sala decide la acción de tutela[1] interpuesta por Nelly Parra Martínez en contra de la providencia proferida el 28 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[2].

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional El 7 de junio de 2019 Nelly Parra Martínez presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia de segunda instancia denegatoria de sus pretensiones de reliquidación pensional. 2.- Fundamentos fácticos 2.1.- Trabajó como funcionaria pública por más de 20 años, motivo por el cual, el 7 de abril de 2014 solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones — COLPENSIONES, el reconocimiento y liquidación de su pensión de vejez. 2.2.- La entidad, por medio de la Resolución GNR 314291 del 9 de septiembre de 2014, accedió a la petición con fundamento en lo dispuesto en la Ley 797 de 2003.

Sin embargo, posteriormente, la accionante presentó los recursos de reposición y en subsidio de apelación en contra del acto administrativo; en los cuales solicitó que se reliquidara su pensión con fundamento en la Ley 33 de 1985. 2.3.- COLPENSIONES, al resolver la reposición, por medio de la Resolución GNR 94891 del 28 de marzo de 2015, modificó su decisión y, por lo tanto, reliquidó su prestación con fundamento en la Ley 33 de 1985, con base en lo devengado en los últimos 10 años de servicio. 2.4.- Posteriormente, COLPENSIONES, al decidir sobre la apelación, por medio de la Resolución VPB 61201 del 14 de septiembre de 2015, solicitó consentimiento para la revocatoria de la Resolución GNR 314291 del 9 de septiembre de 2014, en tanto que, en su opinión, el Fondo de Pensiones Territorial del Departamento de Santander era la entidad competente para realizar el reconocimiento de la pensión.[3] 2.5.- Con fundamento en lo anterior, la tutelante presentó la solicitud al Fondo de Pensiones Territorial del Departamento de Santander que la denegó y además indicó que COLPENSIONES era la entidad encargada de realizar el reconocimiento de la pensión. 2.6.- Por ello, la actora nuevamente solicitó a COLPENSIONES que se reliquidara la pensión reconocida en la Resolución GNR 314291 del 9 de septiembre de 2014, con base en el 75% de lo devengado en el último año de servicio. 2.7.- La entidad, por medio de la Resolución GNR 106778 del 18 de abril de 2016, negó la solicitud; decisión que fue atacada por medio de los recursos de reposición y en subsidio de apelación. La administradora de pensiones, resolvió estos medios de impugnación a través de los actos administrativos GNR 193366 del 2 de junio de 2016 y VPB 31968 del 10 de agosto de 2016, respectivamente.

En este orden, decidió revocar su decisión y en su lugar, reconocer la pensión con fundamento en la Ley 767 de 2003; al estimar que era la norma más favorable para la peticionaria. 2.8.- Nuevamente, la actora solicitó a COLPENSIONES que reliquidara su pensión, petición a la cual accedió la entidad por medio de la Resolución GNR 29161 del 25 de enero de 2017, en la cual determinó aumentar el monto de su asignación con fundamento en la Ley 797 de 2003. 2.9.- Inconforme con lo resuelto por COLPENSIONES, la peticionaria interpuso la acción de nulidad y restablecimiento contra los siguientes actos (I) GNR 314291 del 9 de septiembre de 2014;

(II) GNR 94891 del 28 de marzo de 2015; (III) VPB 61201 del 14 de septiembre de 2016; (IV) GNR 106778 del 18 de abril de 2016; (V) GNR 183366 del 21 de junio de 2016; (VI) VPB 31968 del 10 de agosto de 2016; y (VII) GNR 29161 del 25 de enero de 2017; con el objetivo de que se reliquidara su prestación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 2.10.- La acción fue conocida en primera instancia por el Juzgado 8 Administrativo de Bucaramanga, quien, por medio de sentencia del 31 de octubre de 2017, accedió a las pretensiones y declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y en su lugar, expresó que la accionante tenía derecho a que su pensión fuera liquidada con fundamento en todos los factores salariales devengados en el último año laborado. 2.11.- Esta decisión fue apelada por COLPENSIONES.

Así, el asunto fue conocido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, quien, por medio de la sentencia del 28 de marzo de 2019, revocó la decisión atacada y en su lugar negó las pretensiones. Como parte de sus consideraciones, estimó que de conformidad con el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, emitido por esta Corporación y con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los actos administrativos estaban ajustados a Derecho. 3.- Fundamentos de la solicitud de amparo constitucional La tutelante indicó que el Tribunal Administrativo de Santander vulneró sus derechos constitucionales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, y desconoció los principios de la condición más beneficiosa, favorabilidad, progresividad, confianza legítima y no regresividad de los derechos laborales, con la decisión adoptada el 28 de marzo de 2019.

Si bien la accionante no presentó expresamente ningún defecto específico de procedencia, de su argumentación se puede colegir que estima que la sentencia atacada incurre en una violación directa de la Constitución. Lo anterior se toma a partir de las citas in extenso que realizó de varios apartes de jurisprudencia[4] de la Corte Constitucional en los cuales se detalla el contenido de los principios (I) a la condición más beneficiosa, (II) de confianza legítima, (III) de la no regresividad, y (IV) de la doctrina de los derechos adquiridos.

Además, expresó que ya había obtenido su derecho a la pensión de conformidad con lo expuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, con anterioridad a que esta Corporación profiriera la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Por esto, estimó que tiene un derecho adquirido.

Igualmente, indicó que de acuerdo con el principio de confianza legítima el ente accionado debió tomar como ingreso base de liquidación la totalidad de los conceptos salariales devengados durante el último año laborado, tal como esta Corporación lo ha hecho en reiteradas ocasiones. 4.- Tramite de la acción de tutela 4.1.- Esta Corporación admitió la acción de amparo mediante auto del 13 de junio de 2019[5], el cual fue notificado a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander[6], así como a COLPENSIONES[7], entidad demandada dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 9800133333008-2017-00119-01 y, al Juzgado 8 Administrativo de Bucaramanga[8] que conoció el asunto en primera instancia. 4.2.- La magistrada ponente de la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Santander, Francy del Pilar Pinilla Pedraza, presentó escrito de contestación.[9] En este indicó que en el fallo atacado había sustentado con suficiencia su decisión y el motivo para apartarse de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por esta Corporación. 4.3.- COLPENSIONES consideró que el escrito de amparo no cumplía con los requisitos generales y específicos establecidos para atacar una providencia judicial.

Añadió que la decisión confutada no adolecía de los defectos denunciados. Agregó que en asuntos constitucionales el precedente fijado por el Tribunal Constitucional es obligatorio y, en este sentido, debe acogerse la interpretación que dicho ente definió respecto al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 4.4.- La Juez 8 administrativo de Bucaramanga, Paula Andrea Herrera, estimó que no era posible pronunciarse en este proceso toda vez que la providencia atacada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86[10] de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, así como en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la acción de tutela interpuesta por Nelly Parra Martínez contra la sentencia proferida el 28 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 9800133333008-2017-00119-01, quien revocó la sentencia del 31 de octubre de 2017 proferida por el Juzgado 8 Administrativo de Bucaramanga. 2.2.- Problema jurídico 2.2.1.- En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad y en particular si el amparo satisface la carga argumentativa exigida para examinar de fondo el asunto.

De superarse tal presupuesto, esta Sala determinará si la sentencia proferida el 28 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander incurre en algún defecto y así, vulnera los derechos fundamentales de la accionante. 3.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005[11] reconoció que la acción de tutela contra providencias judiciales es procedente “si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad[12]”, dentro de los que se distinguen los siguientes: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que el fallo censurado no sea de tutela; y que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso.

Ahora bien, únicamente en el caso en que se encuentren reunidos los requisitos anteriores, el juez del amparo analizará las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos fundamentales del peticionario[13]. Estas son: defecto orgánico[14]; defecto procedimental[15]; defecto fáctico[16]; defecto material o sustantivo[17]; defecto por error inducido[18]; defecto por falta de motivación[19];

(vii) defecto por desconocimiento del precedente[20] y (viii) defecto por violación directa de la Constitución[21]. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto El asunto goza de relevancia constitucional en la medida que se trata de dilucidar si efectivamente el Tribunal Administrativo de Santander desconoció los derechos fundamentales invocados por la accionante al reliquidar su pensión. De igual forma, cumple el requisito de subsidiariedad toda vez que contra la sentencia objeto de tutela no existe otro medio de impugnación ni procede el recurso extraordinario de revisión[22].

Asimismo, se acredita el presupuesto de inmediatez, pues la sentencia objeto de la solicitud fue proferida el 28 de marzo de 2019 y el amparo se interpuso el 9 de junio del mismo año esto es, dentro del término razonable de 6 meses señalado por la jurisprudencia[23] y, no se alega una irregularidad procesal. En punto a la suficiencia en la argumentación, la Corte Constitucional en la sentencia T-265 del 2014 señaló que pese al carácter informal de la acción de tutela, los peticionarios se encuentran en el deber de precisar “… las circunstancias concretas que dan lugar a la afectación del derecho”, con el fin de delimitar el campo de acción en el que le es posible actuar al juez constitucional, razón por la que no son procedentes las solicitudes de amparo fundamentadas en “… planteamientos vagos, contradictorios, equívocos o ambiguos”.

Así, el Alto Tribunal estimó que “… no se trata de rodear a la acción de tutela de exigencias formales contrarias a su naturaleza, sino de exigir que el actor tenga claridad y sea diligente en cuanto a la explicación del origen de la afectación de sus derechos y que dé cuenta de ello al momento de pretender su protección constitucional…” [24].

En este sentido, corresponde a la tutelante identificar de manera razonable la situación por la que, a su juicio, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales; lo que supone la exigencia de una carga mínima de la argumentación[25]-[26]. En razón de lo anterior, para esta Sala es pacífico indicar que los tutelantes deben exponer al menos uno de los requisitos específicos de procedencia y así realizar una exposición clara sobre los motivos por los cuales la providencia judicial cuestionada vulnera sus derechos fundamentales, la que deberá ser coherente y contener un mínimo de razonabilidad, pues la informalidad no puede desconocer la necesidad de claridad y suficiencia de la petición, ni puede trasladar al juez de amparo la carga de construir el argumento de tutela[27].

Lo cual en todo caso, no implica que el juez constitucional revise la suficiencia de los argumentos expuestos para demostrar la incursión de la providencia en el defecto alegado, pues esta es una tarea propia del análisis de fondo[28]. La Sala encuentra que en el caso concreto la peticionaria fundamentó su decisión casi de forma exclusiva en citas de la Corte Constitucional que delimitan ciertos principios y derechos constitucionales.

Adicionalmente, las referencias presentadas no permiten determinar, o si quiera dar una idea, de cómo la sentencia atacada vulnera sus derechos. Así, si bien los argumentos de autoridad son una fuente auxiliar en la sustentación de la tesis, no puede considerarse que estos, de forma aislada o en sí mismos, tienen la virtud de mutar en un argumento principal que cumpla con la carga de suficiencia exigida por la jurisprudencia constitucional para estudiar de fondo una tutela en contra de providencias.

Lo anterior, cobra mayor fuerza cuando se tiene en cuenta que la jurisprudencia que se referencia no hace alusión alguna al papel de estos derechos y principios frente a casos similares al de la actora. Ahora, si bien la tutelante podría esgrimir que la acción es procedente toda vez que expresó, en sus palabras, que se debió amparar su derecho a la pensión en la forma como el Consejo de Estado lo venía haciendo de tiempo atrás; tomando la totalidad del salario percibido en el último año laborado; y que además, su derecho se consolidó con anterioridad a que se profiriera la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 por esta Corporación; su argumentación es insuficiente.

Es por ello, que esta Sala no puede realizar un estudio de fondo del caso y se verá obligada a declarar la improcedencia de la acción impetrada según lo establece la jurisprudencia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: Declarar IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado por Nelly Parra Martínez, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión en caso de no presentarse impugnación en contra de la presente decisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00/19. NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Ponente ----------------------- [1] Fls.1-10 del C. Principal. [2] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [3] Folio 24 del C. Principal [4] Las sentencias referenciadas son: C-168 de 1995, T-427 de 2009, T-308 de 2011 y la C-228 de 2011. [5] Fl. 37 del C. Principal. [6] Fl. 38 del C. Principal. [7] Fl. 41 del C. Principal. [8] Fl 40 del C. Principal. [9] Fl. 43 y 44 del C. Principal. [10] Artículo 86.

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(…). [11] Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. [12] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [13] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 8 de noviembre de 2018. Rad. 11001-03-15-000-2018- 02775-01(AC). [14] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [15] Se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [16] Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [17] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [18] Se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [19] Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [20] Se configura cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. [21] Se configura cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto o se aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. [22] No se evidencia la existencia de alguna de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA. [23] El Consejo de Estado estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional.

Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de unificación del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [24] Corte Constitucional. Sentencia T-265 de 2014. [25] A la sazón, la Corte Constitucional señaló: “El accionante cumpla con unas cargas argumentativas y explicativas mínimas, al identificar los derechos fundamentales afectados y precisar los hechos que generan la vulneración. No se trata de convertir la acción de tutela, de por sí informal, en un mecanismo ritualista, sino de exigir unas cargas procesales razonables para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial.

En esto, resulta fundamental que el juez interprete adecuadamente la demanda, con el fin de evitar que imprecisiones intrascendentes sean utilizadas como argumento para declarar la improcedencia del amparo, lo que contrariaría la esencia misma y rol constitucional de la acción de tutela. Cuando se trate de un defecto procedimental, el actor deberá además argumentar por qué, a su juicio, el vicio es sustancial, es decir, con incidencia en la resolución del asunto y/o afectación de los derechos fundamentales invocados.

A pesar de que la tutela es una acción informal, estas exigencias argumentativas pretenden que se evidencie la transgresión de los derechos fundamentales, con suficiente claridad y se evite que el juez de tutela termine realizando un indebido control oficioso de las providencias judiciales de otros jueces. En este aspecto, resulta de vital importancia identificar la causal, o las causales de procedibilidad especial, la que de verificarse determinaría la prosperidad de la tutela contra la providencia judicial”.

Corte Constitucional. Sentencia SU-585 de 2017. [26] Criterio que ha sido acogido por esta Corporación en Sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001031500020150182801, reiterado por la Sección Quinta en sentencia del 15 de diciembre de 2015 “le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia.” [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de marzo de 2019.

Rad. 2019-00816- 00. [28] Ibídem.