IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo judicial idóneo para la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público [La actora] cuenta con un mecanismo de defensa que no es otro que el recurso extraordinario de revisión contenido en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, el cual es el procedente para cuestionar o revisar el contenido de la decisión judicial objeto de amparo.
( ) teniendo en cuenta que en el caso la providencia que ahora es objeto de impugnación se produjo el 21 de junio de 2018, quedando ejecutoriada el 25 de julio de esa misma anualidad, es evidente que la entidad accionante podía hacer uso del recurso extraordinario de revisión para que el juez ordinario examinara la liquidación pensional reconocida en favor de [M.delS.De la.H.Z.], y como no lo hizo, es evidente que no se acredita el presupuesto de subsidiariedad.
( ) de acuerdo con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para que se configure un perjuicio irremediable, encuentra esta Sala que en el asunto no se cumplen, como quiera que con la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación no se ocasionó un daño de una magnitud que amerite la adopción de medidas urgentes con el objeto de morigerar sus efectos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha 04/09/2019.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00748-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Asunto: Acción de Tutela – sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela contra providencia judicial, requisitos generales de procedibilidad y específicos de procedencia. Subtema 1: Requisito de subsidiariedad.
Subtema 2: Perjuicio irremediable. Subtema 3: Abuso palmario del derecho. La Sala decide la impugnación[1] presentada por la parte accionante contra el fallo de tutela proferido el 2 de mayo de 2019[2] por la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el que se resolvió en primera instancia la acción de tutela[3] interpuesta en contra de la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, quien el 21 de junio de 2018 profirió sentencia de segundo grado en su contra[4].
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 20 de febrero de 2019 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, actuando a través de apoderado, interpuso acción de tutela con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado al proferir sentencia condenatoria en su contra el 21 de junio de 2018. 1.1.- Hechos 1.1.1.- María del Socorro de la Hoz Zárate nació el 18 de mayo de 1955 y prestó sus servicios como docente de la siguiente manera: 1.
Trabajó con la Secretaría de Educación del Departamento del Magdalena desde el 6 de mayo de 1977 y hasta el 22 de febrero de 1979.[5] 2. Laboró con la Secretaría de Educación de Barranquilla, Atlántico, desde el 27 de septiembre de 1993 hasta el 16 de abril de 2012.[6] 1.1.2.- El 14 de enero de 2014, la señora De la Hoz Zárate solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, petición que fue denegada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, mediante la Resolución RDP 006447 del 25 de febrero de 2014[7] y que posteriormente se confirmó a través de las Resoluciones RDP 010608 del 31 de marzo de 2014[8] y RDP 011029 del 2 de abril de 2014[9], al resolverse los recursos de reposición y apelación interpuestos. 1.1.3.- Con motivo de las decisiones tomadas por la UGPP, la señora De la Hoz Zárate interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones RDP 010608 y RDP 011029.
La demanda fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, quién mediante sentencia del 19 de mayo de 2016, accedió a las pretensiones[10]. 1.1.4.- A la postre, la aquí accionante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; quien, por medio de la sentencia del 21 de junio de 2018, confirmó la providencia de primer grado[11]. 1.1.5.- La sentencia de segundo grado y objeto de la presente acción, fue notificada el 19 de julio de 2018 y quedó ejecutoriada el 25 de julio de 2018[12]. 1.2.- Fundamento de la acción de tutela 1.2.1.- La entidad expresó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró sus derechos constitucionales. 1.2.1.1.- En primer lugar, frente al requisito general de subsidiariedad, expresó que el asunto era de carácter urgente, lo cual argumentó a partir del peligro que recae sobre los recursos del situado fiscal, que se ven afectados por la providencia que acá se ataca.[13] Es así que estimó que en este caso se generaba una habilitación especial para que por medio de esta acción se resolviera el asunto, a pesar de la posibilidad que existe de incoar el recurso extraordinario de revisión. Ahora, frente al perjuicio irremediable, estimó que en el fallo de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia sin derecho a ello y en el mismo sentido, se desconoció la naturaleza de los fondos regionales educativos que eran de carácter nacional. 1.2.1.2.- Por último, manifestó que la acción interpuesta era procedente, pues con las providencias atacadas la accionada incurrió en un “ABUSO PALMARIO DEL DERECHO”, por ordenar de forma irregular el reconocimiento y pago de la pensión de gracia en favor de una persona que no reunía los requisitos para ello, por interpretar equivocadamente las normas y desconocer el precedente constitucional aplicable al asunto[14]. 1.2.2.- De otro lado, explicó cómo se configuraban las siguientes causales específicas: 1.2.2.1.- Defecto fáctico: señaló que a pesar de que la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación advirtió que mediante los certificados laborales aportados al proceso se demostró que la vinculación de la docente fue de carácter nacional, después concluyó que era de carácter nacionalizado por haber sido designada por una autoridad del orden territorial[15].
Por este motivo, estimó que la valoración probatoria efectuada fue “superficial”, pues para acceder al reconocimiento del derecho pensional en favor de la actora solo se tuvo en cuenta la naturaleza de la autoridad que realizó la designación; no se realizó una distinción entre el nombramiento nacional y el nacionalizado, y se inobservó que el contrato suscrito por la docente fue firmado tanto por el representante legal de la entidad territorial, como por el delegado del Ministerio de Educación Nacional. 1.2.2.2.- Desconocimiento del precedente constitucional: expuso que la sentencia de segundo grado estableció criterios opuestos a lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C- 789 de 2002, bajo los cuales, conforme con el principio de proporcionalidad y de acuerdo con lo dicho en la Ley 91 de 1989, se puso fin a la pensión gracia. Por ello, el ordenamiento jurídico únicamente mantuvo los derechos adquiridos en favor de los docentes nacionalizados y territoriales vinculados antes del 31 de diciembre de 1980.
Adicionalmente, considera que María del Socorro de la Hoz Zárate no cumplió con los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión gracia, pues no acreditó que para el 31 de diciembre de 1980 hubiera prestado sus servicios de docencia con una vinculación territorial por un tiempo superior a 11 años, así como tampoco 20 años de labor para el 29 de diciembre de 1989.
Con fundamento en lo anterior, expresó que para la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el régimen de la pensión gracia era indeterminado e incierto y en tal medida, la sentencia sub examine no tuvo en cuenta los principios de proporcionalidad y sostenibilidad fiscal. 1.2.2.3.- Defecto material o sustantivo: al respecto, consideró que la accionada desconoció la evolución normativa de la administración de la educación, a través de los Fondos Educativos Regionales.
Realizó un breve recuento de la historia legislativa colombiana sobre la naturaleza jurídica de los recursos públicos destinados al pago de los salarios de los docentes, precisando que aunque con la expedición del acto legislativo No. 01 de 1968 y la descentralización de la prestación del servicio de educación la Nación transfirió parte de sus recursos a las entidades territoriales, ello no modificó su naturaleza. 1.3.- Pretensión de la acción de tutela La accionante solicitó: “PRINCIPALES Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social, al incurrir en los defectos material o sustantivo, desconocimiento del precedente constitucional y defecto fáctico, así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el régimen jurídico de la pensión gracia y ordenar el reconocimiento pensional a un docente del orden NACIONAL.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a- Sírvase DEJAR SIN EFECTOS las sentencias proferidas por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SEBSECCION B el 21 de junio de 2018, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 08001-33-33-005-2014-00692- 00 (Int. 0034-2017) b- Consecuentemente se sirva ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA SUBSECCION B, dictar nueva sentencia ajustada derecho REVOCANDO el fallo de primer grado, PERO bajo los siguientes fundamentos jurídicos: ACATAR el precedente jurisprudencial preferente y vinculante que sobre la materia (pensión gracia) ha definido la H, Corte Constitucional, consignado en las Sentencias C-084 de 1999 y C 489 de 2000, según el cual, la Ley 91 de 1989 (Literal “A" del numeral 2 del artículo 15) puso fin al reconocimiento y pago de la Pensión gracia empero, respetando solo dicha prestación consagrada en las Leyes 114 de 1913,116 de 1928 y 37 de 1933-, en favor de los docentes territoriales y nacionalizados que: (i) estando vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, (ii), Además hayan adquirido o consolidado los requisitos para acceder a la misma ANTES del 29 de diciembre de 1989, es decir, a la fecha de entrada en vigor de la propia Ley 91 de 1988.
Tercero. De manera subsidiaria a. En caso de que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra las sentencias atacadas, sírvase amparar los derechos invocados de manera TRANSITORIA de conformidad con lo establecidos (sic) en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. b. En consecuencia se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION B, de fecha 21 de junio de 2018, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 08001-33-33-000-2014-00692-00 (int. 0034-2017), hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela.” 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 2.1.- Mediante auto del 22 de febrero de 2019[16] la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, decisión que fue comunicada y notificada a la accionante[17], a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado[18], al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional,[19] a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[20], a María De la Hoz Zárate y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico[21]. 2.2.- La Consejera de Estado, Sandra Lisset Ibarra Vélez, ponente de la decisión atacada, indicó en su escrito de contestación[22] que el amparo solicitado tiende a ser una tercera instancia, toda vez que los argumentos acá planteados ya fueron resueltos en la sentencia impugnada. 2.3.- El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP[23], expresó que su naturaleza es la de un contratista y que su función básica es la de realizar pagos ordenados por las entidades competentes con cargo a los recursos que mensualmente le son asignados por el Ministerio del Trabajo, siempre y cuando se cumplan los requisitos que establece la ley.
Es por esto que, de realizarse el pago de la mesada pensional conforme a lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Atlántico y la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, se produciría un perjuicio a la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Finalmente, solicitó que se vinculara al Ministerio del Trabajo en tanto ostenta la representación legal del FOPEP. 2.4.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico, guardaron silencio. 3.- Fallo de tutela de primera instancia Por medio de sentencia de tutela de primera instancia, proferida el 2 de mayo de 2019, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación determinó que la sentencia atacada fue notificada el 19 de julio de 2018 y que la acción de amparo fue presentada el 20 de febrero de 2019.
En este sentido, estimó que no se acreditaba el requisito de inmediatez necesario para poder proferir una sentencia de fondo y como consecuencia, declaró la improcedencia del amparo. 4.- Razones de la impugnación El 31 de mayo de 2019 la entidad accionante presentó escrito de impugnación[24] en contra del fallo de tutela de primer grado e instó a que se accediera al amparo solicitado.
Para ello, expresó que el artículo 86 Superior no limitó el término bajo el cual se puede interponer el amparo. Agregó que si bien reconoce que la jurisprudencia ha establecido que al momento de interponer la acción de tutela en contra de una providencia judicial debe observarse un término de razonabilidad de 6 meses para su presentación, este plazo no es absoluto y pueden atenderse motivos razonables para extenderlo.
Con fundamento en lo anterior, indicó que por motivo de (I) las funciones internas de la UGPP, (II) la recepción de entidades liquidadas y (III) la permanencia en el tiempo de la irregularidad generada por la sentencia atacada, es posible flexibilizar el plazo de la inmediatez para la interposición de la acción. En este sentido, respecto a la primera razón que presentó para justificar su retardo, se limitó a decir que la entidad fue creada con el objetivo de recibir los reconocimientos pensionales de aquellos entes del Estado que al día de hoy han sido liquidadas.
Frente a esto, prosiguió a señalar la ley y las normas que desarrollan las funciones de la UGPP y su estructura interna. Ahora, frente a la recepción de entidades liquidadas, indicó que por la cantidad de entes absorbidos que administra, también recibió los problemas y peticiones de reconocimiento de pensión de cada uno de estos. Por ello, únicamente hasta que conoció las irregularidades, las buscó controvertir a través de los medios de defensa que tiene a su disposición. En relación con la permanencia en el tiempo de la irregularidad, como tercer motivo, expresó que de conformidad con las sentencias SU-427 de 2016, T-835 de 2004 y T-951 de 2013, el pago de la prestación periódica se torna en un perjuicio irremediable que permite colegir que la acción cumple con el requisito de inmediatez.
Además, agregó que también a causa del abuso palmario del derecho que se presenta en el caso sub judice, el presupuesto de inmediatez debe “descarta[rse]”.[25] Después de presentar sus justificaciones sobre la inmediatez, se refirió a la subsidiariedad. Señaló que a pesar de existir otro mecanismo judicial de defensa como lo es el recurso extraordinario de revisión, este no es procedente cuando hay un perjuicio irremediable.
Estimó que el perjuicio irremediable se configuró a través del abuso palmario del derecho en el que incurrió la autoridad accionada al efectuar el reconocimiento pensional en favor de la señora María del Socorro de la Hoz, a pesar de no cumplir los requisitos para tal efecto[26]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86[27] y 32 del Decreto 2591 de 1991, así como en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019, por el cual se expide el “[r]eglamento Interno del Consejo de Estado”, esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra el fallo de tutela proferido el 2 de mayo de 2019 por la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que a su vez, resolvió en primera instancia la acción de tutela interpuesta contra la sentencia dictada el 21 de junio de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico 2.1. Le corresponde a la Sala determinar si la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurrió en los defectos: (I) fáctico, (II) desconocimiento del precedente constitucional y (III) sustantivo; al proferir la sentencia de segunda instancia del 21 de junio de 2018 que confirmó la providencia del 19 de mayo de 2016 expedida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. 2.2.- Para resolver el problema jurídico planteado, se procederá, en primer lugar, a verificar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales y en particular, la Sala analizará si se acredita el requisito de subsidiariedad.
De cumplirse con estos, la Subsección revisará si la accionada incurrió en los defectos denunciados y en consecuencia, se vulneraron los derechos fundamentales de la entidad. 3.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005[28] reconoció que la acción de tutela contra providencias judiciales es procedente “si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad[29]”, dentro de los que se distinguen los siguientes: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela.
Ahora bien, únicamente en el caso en que se encuentren reunidos los requisitos anteriores, el juez del amparo analizará las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos fundamentales de la parte solicitante[30]. Estas son: (i) defecto orgánico[31]; (ii) defecto procedimental[32];
(iii) defecto fáctico[33]; (iv) defecto material o sustantivo[34]; (v) defecto por error inducido[35]; (vi) defecto por falta de motivación[36]; (vii) defecto por desconocimiento del precedente constitucional[37] y (viii) defecto por violación directa de la Constitución[38]. 4.- El cumplimiento del requisito de subsidiariedad como presupuesto general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Según el artículo 86 de la Constitución, la tutela se concibe como un mecanismo judicial de defensa o protección efectiva, inmediata, concreta y subsidiaria[39] de los derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente señalados en la ley.
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos judiciales de protección en favor del interesado, estos no resultan idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales que se han visto amenazados o vulnerados, o ii) cuando el mecanismo de amparo constitucional se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable[40].
De haber lugar al amparo, en el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, sería transitoria. Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el acto legislativo 01 de 2005, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y la jurisprudencia constitucional[41], las administradoras de pensiones –como la UGPP– encargadas del reconocimiento y pago de las prestaciones periódicas, pueden interponer el recurso de revisión establecido en el artículo ejusdem, con el objeto de que se revise el contenido de las providencias judiciales por medio de las cuales se accede al reconocimiento de las pensiones otorgadas o reliquidadas sin el lleno de los requisitos legales o con abuso flagrante del derecho.
Frente a la posibilidad de ejercer el recurso en comento, la Corte Constitucional tuvo posturas disímiles al interior de sus diferentes salas de revisión, pues aunque en algunas ocasiones estimó que la acción de tutela era improcedente para revisar el contenido de las providencias por medio de las cuales se ordenaba el reconocimiento de prestaciones periódicas, por no darse cumplimiento al requisito de subsidiariedad, en otras, consideró que sí resultaba procedente para ello.
En efecto, en consideración a la existencia del estado de cosas inconstitucional[42] de CAJANAL –hoy la UGPP-, en otras oportunidades, se estimó que era procedente la acción de tutela en contra de este tipo de providencias judiciales y por tanto podía obviarse la presentación del recurso de revisión, bajo la consideración de que se privaba a la entidad de la posibilidad de agotar o utilizar todos los mecanismos de defensa establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los recursos del sistema y con ello, garantizar las prerrogativas prestacionales de sus afiliados.
La Corte, con el objetivo de unificar su postura, por medio de la sentencia SU-427 de 2016, indicó que las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales en las que presuntamente se incurre en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes, salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad.
Lo anterior, lo expresó de la siguiente manera: “7.25. Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución. 7.26.
No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas respectivas” (Negrilla y subrayado fuera del texto).
Posteriormente, la jurisprudencia constitucional[43] estableció las condiciones bajo las cuales se configura palmariamente el abuso del derecho. Así, indicó que se requiere que se compruebe “… la obtención de una ventaja individual irrazonable, fundada en una vinculación precaria…” y adicionalmente, señala que se caracteriza por un ejercicio del derecho por fuera de su función social.
En estas palabras se expresó el Tribunal Constitucional: “… fractura la relación finalística que hay entre (i) la dimensión particular del derecho subjetivo y (ii) la proyección social con la que aquel se ha previsto. Se trata por lo general de situaciones en las que, en aplicación de una disposición normativa que desarrolla un derecho subjetivo, éste se desvía y logra un alcance más allá de sí mismo.
Usualmente se advierte en escenarios judiciales cuando genera una lesión a un interés ajeno, no contemplada por el ordenamiento y, en esa medida, ilegítima”[44]. Se resalta que el recurso extraordinario de revisión se reguló ulteriormente en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 248 y siguientes, en lo pertinente. 5.- Cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 5.1.- Para atender los argumentos descritos en la impugnación esta Sala se referirá, en primer lugar, al requisito general de subsidiariedad y analizará si existen medios ordinarios u extraordinarios de defensa para controvertir la decisión confutada.
De resultar ello positivo, verificará si el amparo es procedente como mecanismo transitorio para evitar el perjuicio irremediable, que en el caso, se denunció como el abuso palmario del derecho en el que incurrió la autoridad judicial accionada. Según el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala encuentra que la UGPP cuenta con un mecanismo de defensa que no es otro que el recurso extraordinario de revisión contenido en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[45]-[46], el cual es el procedente para cuestionar o revisar el contenido de la decisión judicial objeto de amparo.
Así, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo introduce sustanciales modificaciones en lo que respecta al término para ejercer el recurso extraordinario de revisión, pasando de la inalterable regla de los 2 años contados a partir de “la ejecutoria de la respectiva sentencia”[47], a establecer dos términos diferenciados (I) 1 año y (II) 5 años[48], los cuales inician a contabilizarse de manera distinta, atendiendo a las circunstancias propias de ciertas causales -de las consagradas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, como se pasa a explicar en el siguiente gráfico[49]: |Causal |Término |Cómputo | |Causal 3.
Haberse dictado la sentencia |Un (1) |A partir de la | |con base en dictamen de peritos |año |ejecutoria de la | |condenados penalmente por ilícitos | |sentencia penal que| |cometidos en su expedición. | |así lo declare. | | | | | |Causal 4. Haberse dictado sentencia | | | |penal que declare que hubo violencia o | | | |cohecho en el pronunciamiento de la | | | |sentencia. | | | |Causal 7.
No tener la persona en cuyo |Un (1) |A partir de la | |favor se decretó una prestación |año |ocurrencia de los | |periódica, al tiempo del reconocimiento | |hechos que motiven | |la aptitud legal necesaria, o perder esa| |la causal. | |aptitud con posterioridad al a | | | |sentencia, o sobrevenir alguna de las | | | |causales legales para su pérdida. | | | |Causal del artículo 20 de la Ley 797 de |Cinco (5)|Contados a partir | |2003[50].
Relativa a la revisión de |años |de i) la ejecutoria| |prestaciones periódicas concedidas con | |de la providencia | |cargo al tesoro público o de fondos de | |judicial o ii) | |naturaleza pública. | |desde el | | | |perfeccionamiento | | | |del acuerdo | | | |transaccional o | | | |conciliatorio; | | | |según el caso. | |Para las demás causales (1°[51], 2°[52],|Un (1) |Siguiente a la | |5°[53], 6°[54] y 8°[55]) |año |ejecutoria de la | | | |respectiva | | | |sentencia. | En atención a ello, el plazo para interponer el recurso de revisión en los términos del numeral 7º del mencionado artículo 250 del CPACA, es de 1 año contado desde la fecha de ejecutoria de la providencia respectiva.
De su lado, el plazo para interponer el recurso de revisión en los términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de 5 años luego de la ejecutoria de la providencia, el cual para la UGPP, no podría “contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo CAJANAL[56]”.
Ello, atendiendo a las directrices que sobre la materia estableció la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016[57]. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el caso la providencia que ahora es objeto de impugnación se produjo el 21 de junio de 2018, quedando ejecutoriada el 25 de julio de esa misma anualidad, es evidente que la entidad accionante podía hacer uso del recurso extraordinario de revisión para que el juez ordinario examinara la liquidación pensional reconocida en favor de María del Socorro De la Hoz Zarate, y como no lo hizo, es evidente que no se acredita el presupuesto de subsidiariedad. 5.2.- A continuación, se analizará si el amparo es procedente como mecanismo transitorio en tanto la UGPP alega que en el asunto se configura un perjuicio irremediable, en razón del abuso palmario del derecho que se evidencia por el reconocimiento de la pensión gracia en favor de la señora Zárate de la Hoz, a pesar de que no cumplió los requisitos legales para ello.
Frente al abuso palmario del derecho alegado en el asunto, la Sala no encuentra que con la expedición de la providencia acusada, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación hubiera incurrido en este. Lo anterior se sustenta en el hecho de que la vinculación de la señora María de la Hoz Zárate no fue precaria; en tanto se demostró que el ejercicio docente estuvo precedido de actos de nombramiento[58].
Adicionalmente, considera la Sala que no se produjo un reconocimiento pensional por una suma excesiva que genere un detrimento considerable al erario, es decir, no se presenta disfunción del Sistema General de Pensiones, o una desproporción con el consecuente aumento de riesgos para la entidad accionante o sus afiliados, que torne en imprescindible la intervención del juez constitucional.
Así las cosas, concluye esta Sala que en el asunto la autoridad judicial accionada no incurrió en un abuso palmario del derecho al proferir la sentencia del 21 de junio de 2018. Como corolario de lo anterior, de acuerdo con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para que se configure un perjuicio irremediable, encuentra esta Sala que en el asunto no se cumplen, como quiera que con la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación no se ocasionó un daño de una magnitud que amerite la adopción de medidas urgentes con el objeto de morigerar sus efectos.
Es en este sentido, la conclusión no puede ser otra que declarar improcedente la acción de tutela como medida transitoria, pues el presunto perjuicio podrá ser revertido en el tiempo si la entidad utiliza las acciones que el ordenamiento jurídico le otorga.. 5.3.- Así bien, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 2 de mayo de 2019 por la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 de mayo de 2019 por la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00/19. NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Folios 119-131 del C. Principal. [2] Folios 107-109 del C. Principal. [3] Folios 1-18 del C. Principal. [4] Folios 34-45 del C. principal. [5] Folio 25 del C. Principal. [6] Folio 24 del C. Principal. [7] Folios 46-48 del C. Principal. [8] Folios 49 y 50 del C. Principal. [9] Folios 51-53 del C. Principal. [10] Folios 25-33 del C. Principal. [11] Folios 34-45 del C. Principal. [12] Folio 45 del C. Principal. [13] Folios 7 y 8 del C. Principal. [14] Folio 14 del C. principal. [15] Folio 10 del C. Principal. [16] Folios 67 y 68 del C. Principal. [17] Folio 68 del C. Principal. [18] Folio 69 del C. Principal. [19] Folio 70 del C. Principal. [20] Folio 71 del C. Principal. [21] Folio 79 del C. Principal. [22] Folio 84 del C. Principal. [23] Folios 82 y 83 del C. Principal. [24] Folios 111-124 C. Principal. [25] Folio 139 del C. Principal. [26] El siguiente argumento lo desarrolló así: “En concordancia con lo anterior, la Corte determinó que pesar (sic) que (sic) existe otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión, no es procedente en los casos donde se genere un perjuicio irremediable al erario público frente a situaciones donde se impone el pago de prestaciones periódicas como es el caso la (sic) señora MARÍA DEL SOCORRO DE LA HOZ ZARATE, donde se ordena el reconocimiento de una pensión sin el cumplimiento de los requisitos legales, se refleja en el monto a cancelar como mesada pensional al dar cumplimiento a la orden judicial generando además un retroactivo a favor de la pensionada en detrimento al sistema pensional.”Folio 129 del C. Principal. [27] Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…). [28] Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. [29] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [30] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 8 de noviembre de 2018. Rad. 11001-03-15-000-2018- 02775-01(AC). [31] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [32] Se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [33] Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [34] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [35] Se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [36] Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [37] Se configura cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. [38] Se configura cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto o se aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. [39] “i) [S]ubsidiario, porque sólo procede si no existe otro mecanismo de defensa judicial idóneo, ii) es inmediato, debido a que su propósito es otorgar sin dilaciones la protección a la que haya lugar, iii) es sencillo, porque no exige conocimientos jurídicos para su ejercicio, iv) es específico, porque se creó como mecanismo especial de protección de los derechos fundamentales y por último, v) es eficaz, porque siempre exige del juez un pronunciamiento de fondo bien sea para conceder o negar lo solicitado.” Consultar entre otras las sentencias T-270 de 1996, SU-257 de 1997 y SU-058 de 2003. [40] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2013.
Al respecto, el alto Tribunal ha precisado que el perjuicio irremediable “se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”. Corte Constitucional, Sentencia T- 634 de 2006.
Sobre las características del perjuicio irremediable, ver Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 2011: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.
En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado”. [41] SU-427 de 2016. [42] T-068 de 1998. [43] SU-631 de 2017. [44] Ibídem. [45] Artículo 248.
El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. [46] Respecto del recurso extraordinario de revisión, esta Corporación ha señalado que “es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 16 de marzo de 2018. Rad. 2016-02774-01. [47] Artículo 187 Decreto 01 de 1984. (Código Contencioso Administrativo). El recurso deberá interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia. [48]
ARTÍCULO 251 del CPACA. “TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.
En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. [49] Gráfico extraído de la siguiente providencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.
Auto del 13 de julio de 2016. Rad. 57191. [50] Ley 797 de 2003. Artículo 20. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. [51] 1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. [52] 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. [53] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [54] 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. [55]. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. [56] En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado: “Ahora bien, en relación con el término que tienen las administradoras de pensiones para interponer el mecanismo extraordinario de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho, la regla general, según el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, es dentro de los cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria de la providencia judicial.
En el caso específico de las reclamaciones que presente la UGPP respecto de providencias judiciales proferidas con anterioridad a que esa entidad asumiera la defensa judicial de CAJANAL, esta Corte indicó en Sentencia SU-427 de 2016, que “el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa[CAJANAL], es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013”.
Es decir, para estos eventos se mantienen los cinco (5) años, pero se cuentan, excepcionalmente para la UGPP, a partir del 12 de junio de 2013”. Sentencia T-212 de 2018. [57] Corte Constitucional. Sentencia SU-427 de 2016. [58] Folio 46 del C. Principal.