63001-23-33-000-2018-00068-01 — Consejo de Estado

63001-23-33-000-2018-00068-01Consejo de Estado · SECCION PRIMERASentencia2019-07-11

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Defensoría Pública Del Pueblo – Regional Quindío·Demandado: Instituto Nacional De Vías – Invías, Departamento Del Quindío Y Municipio De Génova

De qué trata

Síntesis: [D]escendiendo al recurso de alzada instaurado, la Sala observa que el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, reiteró en su escrito, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; alegando que carece de competencia y jurisdicción para intervenir la vía de segundo orden objeto de debate, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1735 del 28 de agosto de 2001 (…) Ahora bien, acorde a lo anterior, y tal como lo esgrimió en su momento el Tribunal Administrativo del Quindío, efectivamente la vía objeto de litigio no es competencia del INVIAS, al tenor del artículo 1º del Decreto No. 2618 del 20 de noviembre de 2013, el cual atribuye gerencia frente a las carreteras de primer orden; no obstante, se señalan otras competencias sobre vías de segundo grado u orden no concesionadas, en el artículo 16 de la misma normativa En ese entendido, y bajo las premisas arriba expuestas, resulta palmario que el mantenimiento y recuperación de la vía corresponde al Departamento del Quindío, al tenor de lo dictado en la Resolución No. 5950 del 31 de diciembre de 2015. (…) [R]resulta palmario concluir que el INVIAS, sin duda alguna, no es la entidad llamada a responder por la administración y gerencia de la red vial nacional secundaria y/o de segundo orden; y en ese orden de ideas, a juicio de la Sala de Decisión, su excepción concerniente a la falta de legitimación en la causa por pasiva, en el sub judice, sí ostenta vocación de prosperidad, como en efecto se consignará en la parte resolutiva de la presente providencia popular.ACCIÓN POPULAR - Niega la apelación del Ministerio de Transporte / COMPETENCIA DE LA NACIÓN Y LOS ENTES TERRITORIALES SOBRE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE - Categorías viales / RESPONSABILIDAD DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE PARA LA PLANEACIÓN, CONSERVACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE - Es competente para determinar la prioridad y la gestión de la infraestructura vial en apoyo a las entidades territoriales / PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN Y SUBSIDIARIEDAD - El Ministerio de Transporte debe prestar su apoyo y gestión a las entidades territoriales[A] juicio del Ministerio de Transporte, la vía Barragán - Génova (con código 40N02) hace parte de Ias vías priorizadas en el Plan Vial Departamental del Quindío, aprobado en el año 2009; y que dicho Plan está en proceso de actualización y que el apoyo técnico para la nueva formulación ha sido solicitado al Grupo de Apoyo de las Regiones del Ministerio de Transporte (…) Ahora bien, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente constitucional, así como la normativa y jurisprudencia aplicables al sub lite, la Sala considera que los referidos argumentos esgrimidos por la entidad, en esta oportunidad, no se encuentran llamados a salir avantes (… ) [L]a Sala observa que la Nación - Ministerio de Transporte, a lo largo del presente trámite y/o proceso constitucional, ha optado por asumir una actitud y/o conducta pasiva frente a la problemática vial que aquí se zanja; limitándose en varias oportunidades (así como en sede de apelación) a invocar la falta de legitimación en la causa por pasiva (…) Lo anterior, sin ofrecer solución alguna y sin prestar el asesoramiento requerido a los entes territoriales, para efectos de la obtención de un proyecto que obtenga el apoyo financiero del nivel central, que sin duda es de naturaleza imperiosa para efectos de asumir tal reto vial. (…) De otra parte, se observa que la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993, define en sus artículos 12, 16 y 17 las competencias sobre la infraestructura de transporte estableciendo que las vías nacionales son aquellas a cargo de la Nación; las vías departamentales son aquellas a cargo del departamento y las vías Municipales y Distritales son aquellas a cargo de los Municipios. Igualmente, el artículo 19 de la citada Ley, señala que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad. Y, el artículo 20 dispone que, corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del orden Nacional (con responsabilidad en la infraestructura de transporte) y a las entidades territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. (…) [L]a Sala estima que no es posible dejar a un lado las carreteras secundarias (como la aquí tratada); cuando se sabe que el llamado a responder en primera medida (el Departamento) no cuenta con la forma ni los recursos para hacerlo, además de la imperiosa asesoría y ayuda que requiere para tal efecto. Asesoría y apoyo que, en criterio de la Sala, por la circunstancia anunciada, debe ir más allá de la simple retórica de acompañamiento; para materializar en su lugar, el mandato constitucional ya mencionado de coordinación y especialmente de subsidiariedad. Principio éste último que implica entrar a realizar, en subsidio de aquel que no lo puede hacer, aquellas tareas que le compete al ente territorial. Finalmente, en Io atinente a la Nación (Ministerio de Transporte) es necesario que para el caso que nos ocupa se involucre en la solución para la comunidad afectada, toda vez que su comportamiento al interior de la acción popular ha sido totalmente pasivo: simplemente ha esgrimido que no está legitimado en la causa por pasiva en este asunto, porque Ia vía que es objeto de controversia, no es del orden nacional, lo que no se explica porque para apoyar financieramente una obra en el Municipio de Génova con recursos del Sistema General de Regalías (SGR), se requiere de un proyecto debidamente radicado por el Departamento del Quindío y para ello, debe prestarle al ente territorial una asesoría al respecto para tramitar dicho proyecto.ACCIÓN POPULAR - Ampara derechos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS - El precario estado y falta de mantenimiento y conservación de la vía nacional secundaria Barragán - Génova (del Departamento del Quindío), resulta ser una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de los hechos probados, y obstruye el propósito de garantizar el ejercicio adecuado y pacífico de los derechos colectivos[L]uego de un análisis conjunto, completo e integrado del acervo probatorio allegado a la presente causa que aquí se estudia (y que resulta de capital importancia para efectos de la decisión que éste Juez constitucional de segundo grado adoptará), junto con la normativa y la jurisprudencia aplicables al sub lite, la Sala puede arribar a las siguientes conclusiones generales que, a continuación se exponen. Observemos: (…) Existió, efectivamente, y aún persiste, la transgresión de los derechos e intereses colectivos atinentes a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (consagrados en los literales I) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998), deprecados en la demanda popular y que fueron objeto de amparo por parte del Tribunal Administrativo del Quindío, en su sentencia de primera instancia. (…) Se debe ordenar al Municipio de Génova que presente proyecto junto con el Departamento del Quindío, con el objeto de jalonar recursos y aplicarlos a obras concretas para poner en funcionamiento la vía que comunica al Municipio de Génova con el resto del Departamento del Quindío. Así mismo, en dicho proyecto, también se deben comprometer recursos de Ia Nación (Ministerio de Transporte), en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de Ia Constitución Política de 1991. (…) Los argumentos consignados en el recurso de apelación, por parte del Instituto Nacional de Vías - INVIAS, así como la excepción planteada concerniente a la falta de legitimación en la causa por pasiva, sí encuentran su vocación de prosperidad en el sub judice; al tenor de la normativa esbozada en la parte motiva de la presente providencia así como de la jurisprudencia de esta Alta Corporación aplicable al caso concreto. (…) [L]a Sala considera que (…) [ el] precario estado y falta de mantenimiento y conservación de la vía nacional secundaria Barragán - Génova (del Departamento del Quindío), resulta ser una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de los hechos probados, en virtud del propósito de garantizar el ejercicio adecuado y pacífico de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de los más de 7500 moradores y/o pobladores del municipio en comento.

ACCIÓN POPULAR - Recurso de apelación / ACCIÓN POPULAR – Accede a la apelación de INVÍAS / FALTA DE COMPETENCIA DE INVÍAS PARA INTERVENIR EN VÍAS DE SEGUNDO ORDEN – La responsabilidad en la Intervención vías de segundo grado u orden es de los Departamentos / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE INVÍAS – Se configura ya que la competencia para la administración y gerencia de la red vial nacional secundaria, Barragán – Génova, reside en el Departamento de Quindío [D]escendiendo al recurso de alzada instaurado, la Sala observa que el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, reiteró en su escrito, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; alegando que carece de competencia y jurisdicción para intervenir la vía de segundo orden objeto de debate, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1735 del 28 de agosto de 2001 (…) Ahora bien, acorde a lo anterior, y tal como lo esgrimió en su momento el Tribunal Administrativo del Quindío, efectivamente la vía objeto de litigio no es competencia del INVIAS, al tenor del artículo 1º del Decreto No. 2618 del 20 de noviembre de 2013, el cual atribuye gerencia frente a las carreteras de primer orden; no obstante, se señalan otras competencias sobre vías de segundo grado u orden no concesionadas, en el artículo 16 de la misma normativa En ese entendido, y bajo las premisas arriba expuestas, resulta palmario que el mantenimiento y recuperación de la vía corresponde al Departamento del Quindío, al tenor de lo dictado en la Resolución No. 5950 del 31 de diciembre de 2015.

(…) [R]resulta palmario concluir que el INVIAS, sin duda alguna, no es la entidad llamada a responder por la administración y gerencia de la red vial nacional secundaria y/o de segundo orden; y en ese orden de ideas, a juicio de la Sala de Decisión, su excepción concerniente a la falta de legitimación en la causa por pasiva, en el sub judice, sí ostenta vocación de prosperidad, como en efecto se consignará en la parte resolutiva de la presente providencia popular.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA– ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA– ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / LEY 472 DE 1998 / DECRETO 1735 DE 2001 / DECRETO 2618 DE 2013. ACCIÓN POPULAR – Niega la apelación del Ministerio de Transporte / COMPETENCIA DE LA NACIÓN Y LOS ENTES TERRITORIALES SOBRE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE – Categorías viales / RESPONSABILIDAD DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE PARA LA PLANEACIÓN, CONSERVACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE – Es competente para determinar la prioridad y la gestión de la infraestructura vial en apoyo a las entidades territoriales / PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN Y SUBSIDIARIEDAD – El Ministerio de Transporte debe prestar su apoyo y gestión a las entidades territoriales [A] juicio del Ministerio de Transporte, la vía Barragán – Génova (con código 40N02) hace parte de Ias vías priorizadas en el Plan Vial Departamental del Quindío, aprobado en el año 2009; y que dicho Plan está en proceso de actualización y que el apoyo técnico para la nueva formulación ha sido solicitado al Grupo de Apoyo de las Regiones del Ministerio de Transporte (…) Ahora bien, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente constitucional, así como la normativa y jurisprudencia aplicables al sub lite, la Sala considera que los referidos argumentos esgrimidos por la entidad, en esta oportunidad, no se encuentran llamados a salir avantes (… ) [L]a Sala observa que la Nación – Ministerio de Transporte, a lo largo del presente trámite y/o proceso constitucional, ha optado por asumir una actitud y/o conducta pasiva frente a la problemática vial que aquí se zanja; limitándose en varias oportunidades (así como en sede de apelación) a invocar la falta de legitimación en la causa por pasiva (…) Lo anterior, sin ofrecer solución alguna y sin prestar el asesoramiento requerido a los entes territoriales, para efectos de la obtención de un proyecto que obtenga el apoyo financiero del nivel central, que sin duda es de naturaleza imperiosa para efectos de asumir tal reto vial.

(…) De otra parte, se observa que la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993, define en sus artículos 12, 16 y 17 las competencias sobre la infraestructura de transporte estableciendo que las vías nacionales son aquellas a cargo de la Nación; las vías departamentales son aquellas a cargo del departamento y las vías Municipales y Distritales son aquellas a cargo de los Municipios.

Igualmente, el artículo 19 de la citada Ley, señala que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad. Y, el artículo 20 dispone que, corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del orden Nacional (con responsabilidad en la infraestructura de transporte) y a las entidades territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. (…) [L]a Sala estima que no es posible dejar a un lado las carreteras secundarias (como la aquí tratada); cuando se sabe que el llamado a responder en primera medida (el Departamento) no cuenta con la forma ni los recursos para hacerlo, además de la imperiosa asesoría y ayuda que requiere para tal efecto.

Asesoría y apoyo que, en criterio de la Sala, por la circunstancia anunciada, debe ir más allá de la simple retórica de acompañamiento; para materializar en su lugar, el mandato constitucional ya mencionado de coordinación y especialmente de subsidiariedad. Principio éste último que implica entrar a realizar, en subsidio de aquel que no lo puede hacer, aquellas tareas que le compete al ente territorial.

Finalmente, en Io atinente a la Nación (Ministerio de Transporte) es necesario que para el caso que nos ocupa se involucre en la solución para la comunidad afectada, toda vez que su comportamiento al interior de la acción popular ha sido totalmente pasivo: simplemente ha esgrimido que no está legitimado en la causa por pasiva en este asunto, porque Ia vía que es objeto de controversia, no es del orden nacional, lo que no se explica porque para apoyar financieramente una obra en el Municipio de Génova con recursos del Sistema General de Regalías (SGR), se requiere de un proyecto debidamente radicado por el Departamento del Quindío y para ello, debe prestarle al ente territorial una asesoría al respecto para tramitar dicho proyecto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / LEY 472 DE 1998 / LEY 105 DE 1993 - ARTÍCULO 12 / LEY 105 DE 1993 - ARTÍCULO 16 / LEY 105 DE 1993 - ARTÍCULO 17 ACCIÓN POPULAR – Ampara derechos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS - El precario estado y falta de mantenimiento y conservación de la vía nacional secundaria Barragán – Génova (del Departamento del Quindío), resulta ser una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de los hechos probados, y obstruye el propósito de garantizar el ejercicio adecuado y pacífico de los derechos colectivos [L]uego de un análisis conjunto, completo e integrado del acervo probatorio allegado a la presente causa que aquí se estudia (y que resulta de capital importancia para efectos de la decisión que éste Juez constitucional de segundo grado adoptará), junto con la normativa y la jurisprudencia aplicables al sub lite, la Sala puede arribar a las siguientes conclusiones generales que, a continuación se exponen.

Observemos: (…) Existió, efectivamente, y aún persiste, la transgresión de los derechos e intereses colectivos atinentes a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (consagrados en los literales I) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998), deprecados en la demanda popular y que fueron objeto de amparo por parte del Tribunal Administrativo del Quindío, en su sentencia de primera instancia. (…) Se debe ordenar al Municipio de Génova que presente proyecto junto con el Departamento del Quindío, con el objeto de jalonar recursos y aplicarlos a obras concretas para poner en funcionamiento la vía que comunica al Municipio de Génova con el resto del Departamento del Quindío. Así mismo, en dicho proyecto, también se deben comprometer recursos de Ia Nación (Ministerio de Transporte), en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de Ia Constitución Política de 1991.

(…) Los argumentos consignados en el recurso de apelación, por parte del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, así como la excepción planteada concerniente a la falta de legitimación en la causa por pasiva, sí encuentran su vocación de prosperidad en el sub judice; al tenor de la normativa esbozada en la parte motiva de la presente providencia así como de la jurisprudencia de esta Alta Corporación aplicable al caso concreto.

(…) [L]a Sala considera que (…) [ el] precario estado y falta de mantenimiento y conservación de la vía nacional secundaria Barragán – Génova (del Departamento del Quindío), resulta ser una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de los hechos probados, en virtud del propósito de garantizar el ejercicio adecuado y pacífico de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de los más de 7500 moradores y/o pobladores del municipio en comento.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO

4. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00068-01(AP) Actor: DEFENSORÍA PÚBLICA DEL PUEBLO – REGIONAL QUINDÍO Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS, DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Y MUNICIPIO DE GÉNOVA La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS[1] y por la Nación – Ministerio de Transporte[2], en contra de la sentencia de 4 de octubre de 2018, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío[3].

I. SOLICITUD La doctora Diana Marcela Gaviria Arias, obrando en su calidad de Defensora Pública del Pueblo – Regional Quindío y en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998[4] y 1437 de 2011[5], presentó demanda[6] en contra del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, del Departamento del Quindío, del Municipio de Génova y de la Nación – Ministerio de Transporte (en su calidad de coadyuvante de la parte accionada), con miras a obtener la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos viales nacionales respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes pues, a su juicio, considera que las condiciones de infraestructura de la vía Barragán – Génova (ubicada en el Departamento del Quindío), son deficientes, generando un alto riesgo de accidentalidad para las personas que transitan a diario por la misma.

II. LOS HECHOS Los hechos que fundamentaron la demanda de acción popular fueron los siguientes[7]: II. 1. La parte demandante manifestó que, el municipio de Génova, se encuentra sobre la cordillera central y a 52 kilómetros de la capital del Departamento; limita por el norte con el Municipio de Pijao, al sur oriente con el Departamento del Tolima y al sur occidente con el Departamento del Valle del Cauca.

Indicó que cuenta con una población estimada de 7.631 habitantes, acorde con la información suministrada para el efecto por el DANE. II. 2. Relató, en su demanda popular, que: “[…] El Municipio de Génova cuenta con una vía de acceso de gran dificultad por las condiciones topográficas en las que se encuentra ubicado, que permite que sea altamente vulnerable a deslizamientos de tierra y movimientos en masa, de acuerdo a lo manifestado por el Doctor Andrés Alberto Campuzano, Alcalde Municipal, mediante Oficio de fecha 12 de marzo de 2018 […]” [8].

II.3. Reseñó que, la red vial del eje cafetero, ha sido afectada considerablemente por la ola invernal que azota al país, con innumerables emergencias causadas por deslizamientos de tierra, desplazamientos de taludes, hundimientos o deslizamientos con pérdida de calzada. Afirmó que dentro de los corredores viales más afectados, dentro de la red vial secundaria, se encuentra la vía Barragán – Génova, con Código 40N02 (ubicada en el Departamento del Quindío).

II. 4. Advirtió que, el día 22 de febrero de 2018, en sesión ordinaria, el Concejo Municipal de Génova – Quindío, convocó a las autoridades del Departamento del Quindío, esto es, al Personero Municipal, funcionarios de la UDEGERD – Gestión del Riesgo Departamental, Instituto Nacional de Vías (INVIAS), Gobernación del Departamento – Secretaria de Infraestructura, Gabinete Municipal y la Defensoría del Pueblo Regional Quindío, a fin de tratar exclusivamente la problemática que se presenta con el estado de la vía Barragán – Génova.

II. 5. Destacó, en su escrito de demanda, que: “[…] En dicha sesión se expuso por parte del señor Alcalde que desde el año anterior ha venido requiriendo a Ias autoridades departamentales el arreglo de la vía y que el día 19 de enero de 2018, envió comunicado a Gestión del Riesgo Departamental dando a conocer Ias dificultades que tiene el Municipio, solicitando intervención. La Gobernación no ha brindado el apoyo necesario y la Administración Municipal no cuenta con presupuesto para realizar obras de mantenimiento en Ia vía. De igual forma, se solicitó a la Defensoría del Pueblo requerir a Ias entidades accionadas para que aúnen esfuerzos e intervengan el grave deterioro de la vía; también se ofició al Presidente de Ia República solicitando apoyo para el Municipio respecto de Ia vía […]” [9].

II. 6. Puso de presente, además, que: “[…] En dicha sesión, el INVIAS indicó que efectivamente la vía se encontraba con daños y que se requería de una convergencia de esfuerzo entre entidades a efectos de cofinanciar Ia intervención. Posteriormente, rindieron informes funcionarios de la Administración Municipal y Departamental donde confirman el deterioro de la vía en varios puntos críticos que ponen en riesgo las personas que circulan sobre dicho corredor vial, que inclusive se han demarcado los puntos de deslizamientos y riesgos, pero que el costo de los estudios previos y la posterior intervención, trasciende Ia capacidad del departamento; que como consecuencia de lo anterior, se requiere el apoyo del Ministerio de Transporte a través del INVIAS, y que ya habían requerido a dicho organismo mediante oficio No. 10.07.02 - DGOO21 de enero 19 de 2018; que incluso se le informó personalmente al Ministro, Dr. German Cardona Gutiérrez por parte de la Defensoría del pueblo y la Gobernación en una reunión inter gremial que se realizó en Ias instalaciones de la Cámara de Comercio de Armenia el mismo día citado, sobre el pésimo estado de Ia vía, a lo que se comprometió a diligenciar recursos ante el Ministerio de Hacienda.

Pero, a la fecha, no ha sucedido nada sobre el particular […]” [10]. (Se destaca por la Sala) II. 7. Esgrimió, que el día 02 de marzo de 2018, la Defensoría recibió Oficio No. DT-QUI-9066, emitido por el Doctor Alfonso Meza Patiño, Director Territorial Quindío de INVIAS, quien remitió informe relacionado con el estado de la vía Barragán a cargo del Departamento.

Señaló que ante dicho informe, el día 7 de marzo de 2018, la Defensoría del Pueblo ofició al Dr. Faber Mosquera Álvarez (Director de la UDEGERD), mediante Oficio No. 21800053552 a fin de que informara los puntos críticos de la vía “La Española – Rio Verde – Barragán – Génova, con el respectivo registro fotográfico, así como los riesgos que representaba la misma par la comunidad y el sector transportador en general.

II. 8. Anotó, entre otros aspectos, que: “[…] El día 16 de Marzo de 2018, mediante oficio No. lNT-UDEGERD- 23.07.01 -0171 el Dr. MARIO ANDRÉS JIMÉNEZ SÁNCHEZ, Director UDEGERD (E), emitió respuesta frente a la solicitud indicada en el hecho anterior, indicando que frente a los puntos críticos que se localizan a partir de la curva conocida como la oreja de Barragán hacia el Municipio de Génova, sobre el costado derecho de Ia vía donde se presenta la pérdida de la banca, afectando el carril derecho contiguo a la ladera, algunos de estos movimientos han sido causados por deterioro en la tubería de las obras transversales que allí se ubican, o presuntamente por causa de que al momento de Ia construcción de dichas obras, no se realizó una entrega adecuada del agua sobre la ladera (disipadores de energía), provocando erosión por escorrentía y socavación del talud; así mismo, asentamiento del suelo afectando la capa asfáltica, generando desnivel de la vía debido a que excede Ia capacidad portante del suelo por causa del tránsito de los vehículos pesados.

El día 7 de marzo de 2018, la Defensoría del Pueblo ofició al Dr. JUAN ANTONIO OSORIO ALVAREZ, Secretario de Aguas e Infraestructura del Departamento, mediante oficio número 21800053554, a fin de que informara Ias gestiones adelantadas por ese despacho frente a la situación que afronta Ia vía, Ias posibles soluciones y alternativas que puedan ofrecer desde su competencia, el manejo de Ias aguas de escorrentías en Ios puntos críticos de deslizamientos a fin de garantizar mayor estabilidad en la vía, la señalización de la misma a efectos de prevenir accidentes y Ias respectivas restricciones.

Lo anterior en virtud de la protección de los derechos colectivos de los más de 7500 habitantes del Municipio de Génova a efectos de evitar un daño contingente y un peligro o amenaza inminente de conformidad con Ia Ley 472 de 1998 […]” [11]. II. 9. Manifestó que, el día 3 de abril de 2018, el Dr. JUAN ANTONIO OSORIO ALVAREZ, Secretario de Aguas e Infraestructura del Departamento del Quindío, mediante oficio No SINF 00447 de fecha 22 de Marzo de 2018, emitió respuesta al requerimiento enunciado en el hecho anterior.

Indicó que, el día 7 de marzo de 2018, la Defensoría del Pueblo había oficiado al Dr. ANDRÉS ALBERTO CAMPUZANO (Alcalde Municipal de Génova), mediante oficio número 21800053550, a fin de que informara la situación evidenciada por la Administración Municipal frente a la vía referenciada, esto es, Barragán – Génova (con código 40N02); Ias actuaciones desplegadas por el Municipio a efectos de atender esta problemática, el promedio de habitantes que se movilizan a diario por esta vía, el tipo de vehículos que se sirven de la misma y la actividad económica y comercial que se manejaba en el sector.

II. 10. Referenció que, el 13 de marzo de 2018, la Defensoría del Pueblo ofició al Dr. CARLOS ALBERTO GARCÍA MONTES (Director Nacional de INVIAS), mediante oficio número 21800059073, a fin de que informara de qué manera podía ese ente intervenir en dicha vía, teniendo en cuenta que el presupuesto de los estudios de suelos y demás obras que se deben ejecutar en el sitio, sobrepasaban el presupuesto del departamento de manera tal, que no pueden realizar la labor que se requiere para la protección de los derechos colectivos de los 7500 habitantes del Municipio de Génova.

II. 11. Relató que, mediante Oficio No. SRT-13581 de fecha 3 de Abril de 2018, recibido en la Defensoría del Pueblo el día 09 de Abril de 2018, el Dr. FROILÁN MORALES CANTILLO (Subdirector Técnico Red Terciaria y férrea de INVIAS) indicó que dio traslado de dicha petición a la gobernación del Quindío, por cuanto a su juicio, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), no ostentaba la competencia para atender la solicitud; pese a que conocía de las necesidades planteadas, puesto que la vía en comento es secundaria a cargo del Departamento y no cuenta con recursos disponibles para la intervención durante la presente vigencia fiscal.

Acusó que, en su sentir, no dio ningún tipo de solución sobre el particular, pese a que el INVIAS ha cofinanciado la intervención en años anteriores de vías secundarias y hasta terciarias del departamento del Quindío. II. 12. Aseveró, en su demanda popular, que: “[…] Finalmente, tuvo conocimiento la Defensoría del Pueblo, tanto en la sesión del Concejo Municipal de Génova del 22 de febrero de 2018, como mediante oficio INT-UDEGERD-23.07.01-0171 de fecha 14 de marzo de 2018 (suscrito por la Unidad de Gestión de Riesgo Departamental), que en caso de cierre de la vía, se tiene otra vía que comunica al municipio de Pijao en las veredas La Maicena -alto de Guacas-, con el Municipio de Génova, Ia cual sería una segunda opción para la movilidad vehicular y adicionalmente, que la gobernación invertirá una suma cercana a los doce mil quinientos millones de pesos ($12.500.000.0000); lo que no es de recibo por parte de los Genoveses, por ser una vía veredal estrecha en pésimo estado, que no va a solucionar el paso de camiones pesados por dicho sector, continuando la grave vulneración de los Derechos Colectivos de la comunidad, siendo la vía principal tradicional la que necesita ser recuperada […]”[12].

II. 13. Afirmó que existe una transgresión clara y contundente contra el desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, y que para efectos de una verdadera protección real de los derechos colectivos de los Genoveses, esa Defensoría Pública, acude a la acción popular, en aras de salvaguardar las garantías de los más de 7.500 habitantes del mentado Municipio.

III. PRETENSIONES La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Se ordene la protección de los Derechos Colectivos y del medio ambiente referenciados en la ley 472 de 1998 en Literal l), el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y literal m) la realización de Ias construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando Ias disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalecía al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se ordene a Ias entidades demandadas realizar de forma urgente y en un término perentorio los estudios técnicos de tipo topográfico, geotécnico, hidráulico, estructural y demás que se requieran en la Vía Barragán-Génova con Código 40QN02, en aras de proteger los derechos colectivos aquí invocados.

TERCERO: Ordenar a las entidades aquí accionadas que una vez tengan el resultado de dichos estudios, realicen Ias obras que estos estudios arrojen, a fin de intervenir la Vía Barragán-Génova con Código 40N02 para obtener su total recuperación y proteger los derechos colectivos aquí invocados.

CUARTO: Ordenar a las entidades aquí accionadas, REALIZAR el mantenimiento permanente a Ias obras de drenaje que requiera Ia Vía Barragán-Génova con Código 40N02 […]”.[13] (Subrayas de la Sala) IV. ACTUACIÓN PROCESAL IV. 1. La demanda fue presentada el 16 de abril de 2018, ante el Tribunal Administrativo del Quindío, tal y como consta a folios 120 a 121 del cuaderno No. 1 del expediente popular.

IV. 2. El mentado Tribunal, mediante auto del 20 de abril de 2018[14], admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó notificar a las entidades demandadas y al Ministerio Público, para lo pertinente. IV. 3. Las notificaciones arriba referidas, se llevaron a cabo en debida forma, tal y como se observa a folios 126 a 139 del cuaderno No. 1 del expediente constitucional de la referencia. V. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V. 1.

El apoderado especial del Municipio de Génova – Quindío Santander, mediante escrito aportado el 11 de mayo de 2018 ante el Tribunal[15], dio contestación oportuna a la demanda popular en los siguientes términos: Indicó frente a los hechos, que en su mayoría, son ciertos conforme a la documentación aportada con la demanda, así mismo que el ente Municipal ha realizado las gestiones correspondientes, destacando Ia imposibilidad de realizar inversiones directas por dos motivos: i) La competencia en esta materia es del Departamento del Quindío y ii) La ausencia de recursos para Ia inversión en unos estudios tan complejos y Ia realización de una obra tan sofisticada.

Argumentó, para el efecto, que Génova es un Municipio de sexta categoría cuyas limitaciones presupuéstales son considerables y colosales. Señaló que acudió al Departamento así como a la Nación, sin obtener resultados satisfactorios, pues el Departamento se ha declarado incapaz de apalancar los estudios y la intervención sobre la vía en comento.

Aseveró, en su contestación, que la Nación es un actor determinante en el éxito de cualquier iniciativa; por cuanto la carencia de recursos a nivel descentralizado limita las posibilidades de solucionar, en forma definitiva, el riesgo existente. V. 2. La apoderada judicial del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, mediante escrito allegado el 15 de mayo de 2018[16], expuso que, en su sentir, los hechos reseñados en la demanda popular corresponden a apreciaciones de índole subjetiva por parte de la parte actora, en el sub examine.

Frente al petitum de la demanda, explicó que la vía objeto de la litis corresponde a una carretera de segundo orden, tal y como lo señala la Resolución No. 5950 del 31 de diciembre de 2015[17] y el Decreto No. 1735 del 28 de agosto de 2001[18]; y por ende, considera que la referida normativa no incorpora a dicho ente dentro del presente asunto, pues asevera que no se encuentra dentro de los bienes a su cargo y custodia.

Trajo a colación el contenido del Decreto No. 2618 del 20 de noviembre de 2013[19] y No. 2171 del 2013, conforme a los cuales se definen las competencias y funciones de esa entidad; y manifestó que en el caso de marras o está amenazando ni vulnerando derecho colectivo alguno, al tenor de las competencias legalmente definidas y asignadas. Concluyó que, dentro de la infraestructura vial a su cargo, no figura ni se encuentra la carretera Barragán – Génova (departamento del Quindío); razón por la cual consideró que no era viable adelantar ningún tipo de intervención a su cargo, pues ella, corresponde a la competencia de otra entidad u autoridad pública.

En ese orden de ideas, planteó la excepción genérica concerniente a la falta de legitimación en la causa por pasiva, y pidió al juez constitucional no acceder a las súplicas de la demanda elevada. V. 3. El apoderado judicial del Departamento del Quindío, contestó la demanda popular el 21 de mayo de 2018[20], afirmando que, frente al acápite de los hechos, considera que en su mayoría son ciertos y veraces.

Puso de presente, que ese departamento, viene presentando todas las asistencias y visitas técnicas requeridas, sin embargo, adujo no contar con los recursos para atender el corredor vial mencionado; motivo por el cual informó que ha solicitado apoyo al INVIAS, a fin de realizar diagnóstico, evaluación y proyección de diferentes alternativas para efectos de establecer el costo total de las obras requeridas.

Hizo un recuento de las diferentes actuaciones que ha realizado, correspondiente a visitas técnicas, inspecciones, solicitudes de apoyo y mesas de trabajo; y por lo anterior precisó que el Departamento, a través de la Secretaria de Aguas e Infraestructura, en concordancia con el Plan Vial Departamental, es el encargado del mantenimiento de la vía en cuestión, por lo que afirma conocer de primera mano la necesidad latente de las vías a su cargo y/o gerencia. Relacionó, de igual forma, los diferentes traumatismos que ha sufrido la vía a consecuencia del invierno que sufre la zona desde el año 2013.

Y, Para el efecto, anotó que: “[…] La vía Barragán-Génova, es uno de los corredores viales más críticos en la región, desde el punto de vista técnico, por su topografía escarpada, combinada con problemas de orden geológico, su trazado geométrico complejo y la saturación de suelos por alta presencia de humedad; condiciones éstas que exigen Ia destinación de unas cuantías presupuéstales importantes, con las cuales no cuenta el Departamento […]”[21].

Manifestó, por último, que la mencionada vía no requiere de un mantenimiento rutinario, sino de una intervención definitiva a la problemática señalada, lo cual en resumen tiene u ostenta un costo aproximado de $25.000.000.000; recursos con los cuales no cuenta ese ente departamental. Así, planteó en su contestación, la excepción ecuménica; esto es, la que logre probarse en el proceso o que resulte del debate probatorio, a la postre.

V. 4. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Transporte, descorrió traslado mediante escrito obrante a folios 240 a 265 del cuaderno No. 2 de la causa constitucional, indicando que el supuesto fáctico que justificó la interposición de la demanda, en el sub lite, le constaba. Arguyó, sin embargo, que se oponía a las pretensiones incoadas por cuanto la vía Barragán – Génova es una vía de carácter intermunicipal, de segundo orden, a cargo del Departamento del Quindío, al tenor de lo normado en la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993[22] y en la Resolución No. 5950 del 31 de diciembre de 2015[23].

Esbozó un breve recuento sobre los antecedentes en materia de competencias y funciones del INVIAS, de lo cual coligió conforme a la Resolución arriba referida, que por ser una vía del segundo orden, corresponde al Departamento del Quindío aceptar o desvirtuar las súplicas de la demanda y atender en forma prioritaria la necesidad que se vislumbra en dicho corredor vial.

Trajo a colación el contenido del Oficio No. MT-20185000153781, del 20 de abril de 2018 (suscrito por el Coordinador de Infraestructura y Planeación Intermodal), a través del cual se dio respuesta a lo solicitado por el Secretario de Aguas e Infraestructura del Departamento del Quindío, en el cual le señaló que los entes territoriales son los encargados de las carreteras departamentales y municipales, así mismo que el Gobierno cuenta con programas y fuentes de financiación, para apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura vial del orden departamental y municipal como el Sistema General de Regalías (SGR), Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER) y Grupo de Apoyo a las Regiones (GAR).

Para finalizar, propuso como medio exceptivo el atinente a la falta de legitimación en la causa por pasiva. VI. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante providencia de 26 de junio de 2018[24], el Tribunal Administrativo del Quindío convocó a las partes y al agente del Ministerio Público para efectos de celebrar audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, la cual se declaró fallida, mediante providencia del 17 de julio de 2018[25], ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo conciliatorio entre las partes en contienda.

VII. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia popular de primer grado de 4 de octubre de 2018[26], la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, en atención al material probatorio obrante en el proceso, negó la excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva formuladas por las entidades accionadas y, de otra parte, procedió a amparar los derechos colectivos concernientes a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos viales nacionales respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; los cuales consideró vulnerados en atención a la falta de mantenimiento y conservación de la vía objeto de debate, que conduce de Barragán a Génova, en el departamento del Quindío. Trajo a colación, en primer lugar, el marco normativo y jurisprudencial atinente a las acciones populares (su naturaleza, propósito y finalidad) y enfatizó en el contenido de los derechos e intereses colectivos que se dicen transgredidos en el sub judice.

Acto seguido, esbozó de manera breve, las temáticas atinentes a la legitimación en la causa por pasiva, a la legalidad del gasto y, de esta manera, descendió al caso concreto. Realizó un recuento fáctico, normativo y probatorio y, de forma ulterior, puso de presente que: “[…] Efectivamente la vía objeto de debate no es competencia del INVIAS, al tenor del artículo 1º del Decreto 2618 de 2013, el cual le atribuye competencia frente a las carreteras de primer orden, sin embargo, se señalan otras competencias sobre vías de segundo orden no concesionadas, en el artículo 16 de la misma norma; atendiendo esto es claro que el mantenimiento y recuperación de la vía corresponde al Departamento del Quindío, conforme a la Resolución 5950 de 2015 […] Así las cosas, en principio carecería de legitimación en la causa por pasiva el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y la Nación – Ministerio de Transporte en el presente asunto.

(Destaca y subraya la Sala de Decisión) En cuanto a los derechos y garantías colectivas concernientes a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos viales nacionales respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes[28], estimó el a-quo que, una vez analizad todo el material probatorio allegado al proceso, se podía colegir que, en efecto, la vía Barragán-Génova se encontraba en un grave estado de deterioro que ponía en riesgo a las personas que transitan por la misma; pues dicha vía padece de hundimientos de banca, fallas en adoquines, desprendimientos de material, deformaciones notables del pavimento, problemas de asentamiento por falta de drenaje; afectaciones importantes que fueron una constante en los diferentes informes técnicos realizados y ratificados en las contestaciones de la demanda, que a la fecha, no han sido solucionadas y de lo cual si se vislumbraba una vulneración a los derechos colectivos deprecados en el escrito de demanda.

En ese orden de ideas, y con todo lo anterior, concluyó que: “[…] En efecto, es clara la división de competencias que desde el punto de vista reglamentario se ha fijado para responder por el mantenimiento y recuperación de las vías según su categoría, pero se recalca, ante la manifestación explícita y evidente de que el ente territorial local (Municipio de Génova) y el ente Departamental (Departamento del Quindío) no cuentan con la disponibilidad presupuestal y logística para preservar los derechos colectivos que se encuentran en vilo, deben entrar por concurrencia y en subsidio la Nación, por medio del Instituto Nacional de Vías y el Ministerio de Transporte, a preservar esos derechos y evitar que se presente a futuro un desastre que se pueda lamentar […]”[29].

(Negrillas y subrayas por fuera de texto) Con base en dichas consideraciones, el Tribunal resolvió y emitió las siguientes órdenes, a saber[30]: “[…]

PRIMERO: NEGAR las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, formuladas por las partes.

SEGUNDO: AMPARAR Ios derechos colectivos invocados por la parte accionante: la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, que han sido vulnerados por falta de mantenimiento y conservación de la vía que conduce de Barragán a Génova, en el Departamento del Quindío.

TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE GENOVA, al DEPARTAMENTO DEL QUINDIO, al INVIAS y al MINISTERIO DE TRANSPORTE que en el término máximo de un (1) mes y de manera coordinada, aúnen esfuerzos inmediatos, de índole logística, presupuestal y de capacitación a funcionarios, en torno a la recuperación en debida forma de la vía materia de análisis.

En dicha coordinación de labores deberá elaborarse un cronograma de trabajo que incluya: a) La contratación inicial de los estudios técnicos que se requieran para recuperar la vía Barragán – Génova, lo cual por la necesidad de recuperar la vía la más pronto posible, cubrirá un término máximo de seis (6) meses; y, en su segunda fase, b) La contratación de las obras de ingeniería o infraestructura que se requerían según los informes previos para superar las falencias detectadas en la mencionada vía, para lo cual se señala un término adicional máximo de un (1) año.

CUARTO: INSTAR a la autoridad del orden central, MINISTERIO DE TRANSPORTE, para que en el mismo término asista a las autoridades territoriales en el proceso de obtención de recursos del Gobierno Nacional, frente a programas y fuentes de financiación, para apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura vial del orden departamental y municipal como el Sistema General de Regalías (SGR), Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER) y Grupo de Apoyo a las Regiones (GAR).

QUINTO: La obras normales de aseo, señalización y drenajes dispuestas en la medida cautelar, deberán seguir siendo adoptadas por parte del DEPARTAMENTO DEL QUINDIO, según las necesidades de los puntos críticos registrados en la vía.

SEXTO: Integrar un Comité de Verificación de cumplimiento de esta Sentencia, en el cual participaran: El Alcalde del Municipio de Génova, El Gobernador del Departamento del Quindío, un delegado del Ministerio de Transporte, un delegado del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), el señor agente del Ministerio Público y el accionante como miembro de la defensoría del pueblo;

El comité rendirá el informe sobre su gestión y remitirá copia de su respectivas actas de reunión con destino a este expediente.

SÉPTIMO: Sin lugar a condena en costas, por tratarse de una acción constitucional […]”. (Subrayas por fuera de texto original) La anterior decisión fue debidamente notificada a las partes del presente proceso, tal y como consta a folios 432 a 433 del cuaderno No. 4 del expediente popular de la referencia. VIII. TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA VIII.1.

Mediante providencia de 28 de noviembre de 2018[31], el despacho sustanciador del proceso de la referencia admitió los recursos de apelación elevados por el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS y por la Nación – Ministerio de Transporte, en contra de la sentencia de primera instancia de 4 de octubre de 2018, dictada por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío. La mentada decisión judicial fue notificada, vía electrónica, el 03 de diciembre de 2018, tal y como se observa a folios 487 a 492 del expediente popular.

VIII.2. De manera posterior, y mediante auto calendado el 18 de febrero de 2019[32], se ordenó correr traslado a las partes para que efectuaran sus alegaciones de conclusión y, además, al Agente del Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiese su concepto al interior de la presente causa. El referido proveído fue debidamente notificado a las partes del proceso, y como en derecho corresponde, como puede verse a folios 503 a 508 del expediente constitucional.

IX.

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN IX. 1. La apoderada judicial del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, mediante escrito allegado al Tribunal el 10 de octubre de 2018, interpuso recurso de apelación[33] en contra de la decisión de primera instancia, aduciendo los siguientes argumentos: Manifestó que, toda vez que la vía Barragán – Génova es de carácter secundaria, y en atención al contenido del Decreto No. 1735 del 28 de agosto de 2001[34], esa entidad no se encuentra compelida u obligada a hacerse cargo de dicho tramo vial.

Acotó que, contrario sensu, el INVIAS tiene a su cargo las vías de primer y tercer orden en el modo carretero que no se encuentren concesionadas. Argumentó que, toda vez que la vía objeto de litigio es de naturaleza secundaria y/o de segunda categoría, las responsabilidades derivadas por su falta de mantenimiento, puntos críticos y/o mejoramiento, a efectos de gestionar el riesgo que allí se presenta, se encuentran sin duda en cabeza del Departamento del Quindío (quien tiene a cargo su administración).

En consecuencia, considera que el INVIAS junto con el Ministerio de Transporte, carecen de legitimación en la causa por pasiva en el sub judice. Agregó, en su escrito de alzada, que: “[…] Conforme a los principios de legalidad, competencia y jurisdicción que rigen las actuaciones de las autoridades públicas, en el caso el Departamento del Quindío, que reconoce que la citada vía forma parte de la red vial a su cargo, es el llamado a atender de forma pronta y oportuna la necesidad que al parecer se vislumbra sobre dicho corredor, máxime cuando su deber legal y constitucional le exige brindar todas las acciones que promuevan y redunden en el desarrollo y mejoramiento social de las comunidades que se encuentren dentro de la jurisdicción a su cargo, que tal como se ha ilustrado, dicha carretera le pertenece al departamento y a su vez comunica la cabecera municipal de Génova con los demás municipios cercanos y aledaños a este […]”[35].

Con base en lo anterior, solicitó al órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que se sirva revocar parcialmente la sentencia apelada, toda vez que asegura que el INVIAS no tiene obligación alguna respecto del precitado corredor vial, conforme a las funciones y competencias que le han sido legalmente asignadas. IX. 2.

La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Transporte, en escrito fechado el 10 de octubre de 2018, interpuso recurso de alzada[36] en contra de la sentencia de 4 de octubre de 2018, dictada por el a-quo. En dicha oportunidad, indicó lo siguiente, a saber: Sostuvo que la vía Barragán – Génova (con código 40N02), hace parte de Ias vías priorizadas en el Plan Vial Departamental del Quindío, aprobado en el año 2009; dicho Plan está en proceso de actualización y el apoyo técnico para la nueva formulación ha sido solicitado al Grupo de Apoyo a las Regiones del Ministerio de Transporte.

Advirtió que el apoyo que se concretó recientemente, por medio de capacitación brindada en la ciudad de Bogotá, los días 9 y 10 de Octubre de 2018, se enfatizó sobre los diferentes programas y fuentes de financiación con los que cuenta el Gobierno Nacional para apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura vial del orden departamental y municipal, tales como: Sistema General de Regalías que las Entidades Territoriales recibirán en la próxima bianualidad (2019-2021), Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER, entre otros.

Puso de presente, que es responsabilidad de las entidades territoriales, la formulación de proyectos así como la consecución de las fuentes de financiación necesarias para efectos de su ejecución; y, en ese sentido, y al tenor de las pruebas obrantes en el expediente, no se encuentra demostrado que el Departamento del Quindío haya agotado la posibilidad de obtener apoyo económico para atender las necesidades que requiere la vía objeto de debate.

Así pues, pidió al juez popular de segundo grado que revoque parcialmente la sentencia recurrida, y en ese entendido, que se exonere de toda responsabilidad a esa Cartera Ministerial, sin más. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA X. 1. El Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, por intermedio de su apoderada judicial, presentó sus alegatos[37] reiterando, en líneas generales, los argumentos consignados en el recurso de apelación elevado.

Hizo hincapié, nuevamente, en que: “[…] Es claro que el Instituto tiene a su cargo las vías de primer y tercer orden en el modo carretero que no se encuentren concesionadas, y para el caso sub examine, Ia citada vía corresponde a una vía de segundo orden, con lo que se concluye que ésta no está inmersa dentro de los bienes cuya administración y custodia corresponden a la entidad, por lo que sería un yerro pretender adelantar una intervención en propiedades que no le corresponden al Instituto, lo cual iría en contravención de los deberes y obligaciones a cargo de las autoridades públicas […] De lo anterior se colige que el a-quo debió ordenar al Departamento del Quindío, como único responsable del mantenimiento y recuperación de la vía, adelantar todas las gestiones administrativas y financieras a que haya lugar para la realización de los estudios técnicos y posterior obra y no solamente endilgar esta responsabilidad a una entidad sin competencia para de esta forma resolverle el problema a una autoridad territorial que no ha tenido la suficiente eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus mandatos legales y constitucionales […]”[38].

Sostuvo, en sus alegaciones, que la presente problemática obedece al riesgo que se viene presentando en la vía Barragán – Génova (con código 40N02), para los usuarios de la misma, por falta de mantenimiento y/o mejoramiento que debe realizarse en ésta por parte de la entidad que tiene a cargo su administración; esto es, el Departamento del Quindío. Por los motivos expuestos, solicitó a esta Corporación, nuevamente, que se sirva revocar parcialmente la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Quindío, calendada el 4 de octubre de 2018.

X. 2. La doctora Diana Marcela Gaviria Arias, en su condición de Defensora Pública en Asuntos Administrativos de la Defensoría del Pueblo - Regional Quindío (y quien funge como extremo accionante dentro de la presente causa constitucional), alegó de conclusión[39], insistiendo en que la totalidad de las pretensiones elevadas debían ser concedidas; en atención a la importancia de la vía, al estado en la cual se encuentra, a las consecuencias jurídicas poblaciones debido a las pésimas condiciones que la misma ostenta, así como al peligro y/o riesgo latente que afecta el comercio, la vida y problematiza el tránsito regular de la población. Realizó un breve recuento de los hechos y supuestos fácticos que dieron origen a la presente demanda popular, y bajo dicha premisa, rogó a esta Alta Corte que se sirva confirmar el fallo de primer grado, dictado por el Tribunal.

X. 3. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Transporte, descorrió traslado para alegar de conclusión[40], aseverando que, en definitiva, dicha Cartera Ministerial carece de legitimación en la causa por pasiva; por cuanto lo pretendido en la demanda popular, en su sentir, no tiene relación directa alguna con el objeto ni las funciones asignadas a esa entidad.

Por lo anterior, manifestó que ratificaba plenamente los fundamentos y razones de la defensa ya planteados en la contestación de la demanda, en los alegatos de primer grado y, por último, en el recurso de alzada impetrado. Recalcó en sus alegaciones finales, que: “[…] Para los asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia.

Por todo lo antes expuesto, ME OPONGO rotundamente al planteamiento del Tribunal Administrativo del Quindío, cuando señala en la sentencia que es IMPERATIVO la aplicación de los citados principios a fin de que la Nación, a través de las autoridades y entidades del sector, entren a brindar la asesoría, acompañamiento y aporte presupuestal respectivo, para evitar que la vía llegue a colapsar y ponga en riesgo grave a las personas que por ella transitan.

Con el mayor respeto solicito revocar parcialmente [a sentencia recurrida y exonerar al Ministerio de Transporte de toda responsabilidad […]”[41]. X. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado, mediante escrito aportado el 22 de marzo de 2019[42] ante esta Corporación, conceptuó en el sentido de que la decisión de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, debía ser confirmada en su totalidad.

Para llegar a tal raciocinio, realizó un cotejo de los supuestos fácticos y jurídicos que dieron origen a la presente causa, analizó las pruebas documentales arribadas y recaudadas y, así mismo, esbozó de manera general el marco jurídico y jurisprudencial que rige las acciones populares en Colombia así como la naturaleza de los derechos colectivos que se dicen transgredidos en el sub judice.

Con todo ello, consideró que: “[…] Este Delegado coincide en su totalidad con las apreciaciones y el análisis realizado por el Ministerio Público en su intervención en primera instancia, que de igual forma concuerdan con los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Quindío, que ampararon los derechos colectivos invocados dentro del fallo proferido el 4 de octubre de 2018, objeto del recurso que se resuelve […]”[43].

De igual forma, puso de presente que: “[…] Como corolario se concluye que el Juez Popular en este caso puede entrar a señalarle a la administración municipal Ia materialización de determinadas actividades tendientes a conseguir Ios recursos suficientes para poder garantizar el funcionamiento óptimo y adecuado de Ia vía que comunica al Municipio de Génova con el resto del Departamento, toda vez que la ausencia de las mismas no está en armonía con las posibilidades presupuéstales y técnicas con que cuenta la entidad territorial demandada, aunado a una falta de planeación y priorización que la misma no ha considerado a bien tener y que como más adelante se anotará, cuando abordemos el tema de Ia proporcionalidad, no resulta acorde a nuestro ordenamiento jurídico.

Por otro lado, respecto a lo atinente al Instituto Nacional de Vías, es cierto que hizo visita técnica de acompañamiento para detectar los puntos riesgosos que presentaba Ia vía que hoy nos ocupa, sin embargo, ese apoyo técnico resulta insuficiente porque solo genera un diagnóstico de la problemática que padece Ia vía pero no ofrece solución alguna para superarla.

Finalmente, en lo atinente a la Nación (Ministerio de Transporte) es necesario que para el caso que nos ocupa se involucre en la solución para la comunidad afectada, toda vez que su comportamiento al interior de la acción popular ha sido totalmente pasivo: simplemente ha esgrimido que no está legitimado en la causa por pasiva en este asunto porque la vía que hoy nos ocupa no es del orden nacional, lo que no se explica porque para apoyar financieramente una obra en el Municipio de Génova con recursos del Sistema General de regalías, se requiere de un proyecto debidamente radicado por el Departamento del Quindío y para ello, debe prestarle el ente territorial una asesoría al respecto para tramitar dicho proyecto […]”[44].

(Se destaca) Por último, y con todo lo anterior, conceptuó que: “[…] Con base en los argumentos tanto fácticos como jurídicos antes esbozados, este Ministerio Público debe llegar a la resultante obligada de colegir que en la presente acción popular se encuentra demostrado por parte del accionante que se están vulnerando los derechos colectivos deprecados; tanto el Instituto Nacional de Vías, como La Nación (Ministerio de Transporte), el Departamento del Quindío y el Municipio de Génova, deben contribuir con recursos propios a solucionar la problemática que nos ocupa, en función de sus competencias legales específicas y del principio de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos en nuestra carta política.

De igual manera, considera el Ministerio Público que se debe ordenar al Municipio de Génova que presente un proyecto junto con el Departamento del Quindío, con el objeto de jalonar recursos y aplicarlos a obras concretas para poner en funcionamiento la vía que comunica al Municipio de Génova con el resto del Departamento del Quindío. Así mismo, en dicho proyecto también se deben comprometer recursos del Instituto Nacional de Vías y Ia Nación (Ministerio de Transporte), en virtud del principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 288 de Ia Constitución Política […]”[45].

(Negrillas y subrayas de la Sala) XI. CONSIDERACIONES DE LA SALA XII. 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[46], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[47], el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación[48] en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares.

XII. 2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o exista peligro, agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[49] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”[50]. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[51] como el Consejo de Estado[52], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[53], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[54], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[55].

XII. 3. Planteamiento del problema XII.3.1. La Defensoría Pública del Pueblo – Regional Quindío, en su condición de parte actora, atribuye al Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, al Departamento del Quindío, al Municipio de Génova y a la Nación – Ministerio de Transporte, la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes[56].

Ello, como consecuencia de las precarias condiciones de infraestructura que presenta la vía Barragán – Génova (ubicada en el Departamento del Quindío); pues a juicio del extremo accionante, las mismas son deficientes y defectuosas, generando un alto riesgo de accidentalidad para las personas que transitan a diario por la misma. XII.3.2. La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia de 4 de octubre de 2018, negó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva formuladas por las entidades accionadas y, de otra parte, amparó los derechos colectivos a la seguridad pública y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes[57].

XII.3.3. Con base en lo anterior, el mencionado Tribunal, impartió las siguientes órdenes, a saber: (i) amparar las garantías colectivas antes referidas; (ii) ordenar a la Nación – Ministerio de Transporte, al INVIAS, al Departamento del Quindío y al Municipio de Génova que, en el término máximo de un (1) mes aunaran esfuerzos inmediatos (de índole logística, presupuestal y de capacitación a funcionarios), en torno a la recuperación de la vía objeto de debate;

(iii) instar a la Nación – Ministerio de Transporte, para que asistiera a las autoridades territoriales en el proceso de obtención de recursos del Gobierno Nacional, frente a programas y fuentes de financiación, para apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura vial del orden departamental y municipal como el Sistema General de Regalías (SGR), Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER) y Grupo de Apoyo a las Regiones (GAR);

(iv) ordenar, de igual forma, al Departamento del Quindío que efectuara las obras normales de aseo, señalización y drenajes, según las necesidades de los puntos críticos registrados en el tramo vial y, por último, (v) integrar el Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia popular de primera instancia, fechada el 4 de octubre de 2018[58].

XII.3.4. Inconformes con la anterior decisión de primera instancia, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS y la Nación – Ministerio de Transporte, interpusieron recurso de apelación. XII.3.4.1. El INVIAS, en su alzada, adujo que: (i) toda vez que la vía Barragán – Génova es de carácter secundaria (y en atención al contenido del Decreto No. 1735 del 28 de agosto de 2001[59]), esa entidad no se encuentra compelida u obligada a hacerse cargo de dicho tramo vial;

(ii) las responsabilidades derivadas por su falta de mantenimiento, puntos críticos y/o mejoramiento (a efectos de gestionar el riesgo que allí se presenta), se encuentran en cabeza del Departamento del Quindío (quien tiene a cargo su administración), y por ende, esa entidad carece de legitimación en la causa por pasiva y, por último, (iii) que conforme a los principios de legalidad, competencia y jurisdicción, el Departamento del Quindío es el llamado a atender de forma pronta y oportuna la necesidad que al parecer se vislumbra sobre dicho corredor vial, por cuanto dicha carretera pertenece a ese departamento y jurisdicción. XII.3.4.2.

La Nación – Ministerio de Transporte, por su parte, esgrimió que: (i) la vía Barragán – Génova (con código 40N02) hace parte de Ias vías priorizadas en el Plan Vial Departamental del Quindío, aprobado en el año 2009; y que dicho Plan está en proceso de actualización y que el apoyo técnico para la nueva formulación ha sido solicitado al Grupo de Apoyo de las Regiones del Ministerio de Transporte;

(ii) el apoyo que se concretó recientemente, por medio de capacitación brindada en la ciudad de Bogotá (los días 9 y 10 de Octubre de 2018), se enfatizó sobre los diferentes programas y fuentes de financiación con los que cuenta el Gobierno Nacional para apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura vial del orden departamental y municipal (tales como: Sistema General de Regalías que las Entidades Territoriales recibirán en la próxima bianualidad (2019-2021), Financiera de Desarrollo Territorial –FINDETER-, entre otros) y, (iii) que es responsabilidad de las entidades territoriales (en este caso el Departamento del Quindío), la formulación de proyectos, la obtención de apoyo económico, así como la consecución de las fuentes de financiación necesarias para efectos de atender las necesidades que requiere la vía objeto de debate.

XII.3.5. Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si: ¿hubo vulneración y transgresión de los derechos colectivos invocados como conculcados por la parte actora, atendiendo el riesgo actual que genera el deterioro, falta de mantenimiento y conservación de la vía secundaria Barragán-Génova (del Departamento del Quindío), para las personas que transitan por la misma? XII.3.6.

De ahí que, a efectos de entrar a resolver el caso concreto, la Sala considera necesario abordar los siguientes temas: (i) revisará el núcleo esencial y el alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados; (ii) examinará el marco normativo que reglamenta y rige las competencias y responsabilidades en la administración y gerencia de la red vial nacional primaria, secundaria y terciaria;

(iii) estudiará, de manera breve, el tema concerniente a la legalidad del gasto público a la luz de la jurisprudencia del H. Consejo de Estado en Colombia; y, finalmente, (iv) abordará la solución del caso concreto. XII.4. Núcleo esencial y alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados y que, fueron amparados, por el Tribunal.

XII.4.1. Respecto del concepto de derecho colectivo, el Consejo de Estado ha establecido lo siguiente: “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”[60]. En la misma línea conceptual, la Sala se ha pronunciado de la siguiente manera: “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”[61].

XII.4.2.1. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Acerca del contenido y alcances de este derecho, la Sección Primera del Consejo de Estado[62], en un fallo de acción popular consideró lo siguiente: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”[63].

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”[64], ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan[65].

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”[66].

Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]”. (Negrillas y subrayas por fuera de texto) XII.4.2.2. La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

El artículo 2º Constitucional, consagra como fines esenciales del Estado, el de “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el ordenamiento jurídico”. Con base en ello, “[…] Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes […], y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”.

El artículo 311 de la Carta Política, preceptúa que: “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”[67].

(Negrilla de la Sala) En desarrollo de los mandatos constitucionales antes nombrados, el literal m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, dispone como derecho colectivo la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Sobre el particular, dicho artículo señala que: “[…] Artículo 4º: Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”.

Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado: “[…] Es un derecho colectivo que comporta la obligación impuesta por el legislador tanto a las autoridades públicas como a los particulares, en general, de observar plenamente la normativa jurídica que rige la materia urbanística, es decir la forma como progresa materialmente y se desarrolla una determinada población, asentada en una entidad territorial, bien sea en sus zonas urbanas o rurales, con miras a satisfacer plenamente las necesidades de sus habitantes, dando preponderancia al propósito de mejorar su calidad de vida[…]”.[68] El Consejo de Estado, en sentencia de 7 de abril de 2011,[69] al fijar el alcance de este derecho, precisó lo siguiente: “[…] Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua española, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana.

Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.). Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes.

Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997).

El acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas - de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997).

Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.

Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial - bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población […].” Así las cosas, se tiene que dicho derecho abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política.

También, el respeto de los derechos ajenos, el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, a los planes de ordenamiento territorial y a las demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo; así como los límites que determinan las autoridades para construir. De esta manera, el derecho colectivo consagrado en el literal m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad imponerle la obligación a las autoridades públicas y particulares, de acatar los preceptos jurídicos que regulan la materia urbanística, es decir, todo lo relacionado con la forma como progresa y se desarrolla una determinada población -asentada en una determinada entidad territorial-, en términos de progreso físico y material.

XII.5. Marco normativo que reglamenta y rige las competencias y responsabilidades en la administración y gerencia de la red vial nacional primaria, secundaria y terciaria. XII.5.1. A efectos de recopilar el marco normativo que reglamenta la administración de la red vial nacional primaria, secundaria y terciaria, la Sala recuerda que esta Sección Primera, en sentencia de 31 de agosto de 2016[70], analizó las atribuciones de INVÍAS previstas en el Decreto 2618 de 2013[71], cuyo artículo 1° dispone que el objeto de esa entidad versa sobre: “[…] la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte […]”.

XII.5.2. En ese orden de ideas, el artículo 2º del mencionado Decreto contempla, entre otras, las siguientes funciones de INVÍAS: “[…] 2.1 Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministro de Transporte. 2.2 Elaborar conjuntamente con el Ministerio de Transporte los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación, atención de emergencias, y demás obras que requiera la infraestructura de su competencia. 2.3 Coordinar con el Ministerio de Transporte la ejecución de los planes y programas de su competencia. […] 2.5.

Asesorar y prestar apoyo técnico a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de emergencias en las infraestructuras a su cargo, cuando ellas lo soliciten. […] 2.11. Prestar asesoría en materia de valorización, a los entes territoriales y entidades del Estado que lo requieran. […] 2.13.

Definir las características técnicas de la demarcación y señalización de la infraestructura de transporte de su competencia, así como las normas que deberán aplicarse para su uso […]”. (Negrillas y subrayas fuera de texto) XII.5.3. Por su parte, el artículo 16 de la misma normativa, establece en su articulado que: “[…] Artículo 16. Subdirección de la Red Nacional de Carreteras.

Son funciones de la Subdirección de la Red Nacional de Carreteras, las siguientes: […] 16.2. Administrar integralmente los procesos de construcción, conservación, rehabilitación, operación, señalización y de seguridad de la infraestructura vial primaria y secundaria no concesionada. […] 16.4. Elaborar los estudios previos y especificaciones técnicas directamente o a través de terceros para la contratación de estudios, diseños y obras de la infraestructura a su cargo. 16.5.

Liderar la planificación, programación y metodología del proceso de supervisión, ejecución y seguimiento a las interventorías de los contratos de ejecución de obras de la infraestructura vial de su responsabilidad. […] 16.8. Asistir a las Direcciones Territoriales en el proceso de supervisión, ejecución y seguimiento de los contratos bajo su responsabilidad […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera del texto original) XII.5.4. Ahora bien, respecto a la definición de la red nacional primaria, secundaria y terciaria, el numeral 1.2. del “Manual de Diseño Geométrico de Carreteras de 2008”, adoptado como norma técnica para los proyectos de la red vial nacional, mediante la Resolución 744 de 4 de marzo del 2009[72], establece lo siguiente: “[…]

1.2. CLASIFICACIÓN DE LAS CARRETERAS Para los efectos del presente Manual las carreteras se clasifican según su funcionalidad y el tipo de terreno. 1.2.1. Según su funcionalidad. Determinada según la necesidad operacional de la carretera o de los intereses de la nación en sus diferentes niveles: […] 1.2.1.1. Primarias. Son aquellas troncales, transversales y accesos a capitales de Departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo del país y de éste con los demás países.

Este tipo de carreteras pueden ser de calzadas divididas según las exigencias particulares del proyecto. Las carreteras consideradas como Primarias deben funcionar pavimentadas. 1.2.1.2. Secundarias. Son aquellas vías que unen las cabeceras municipales entre sí y/o que provienen de una cabecera municipal y conectan con una carretera Primaria.

Las carreteras consideradas como Secundarias pueden funcionar pavimentadas o en afirmado. 1.2.1.3. Terciarias. Son aquellas vías de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o unen veredas entre sí. Las carreteras consideradas como Terciarias deben funcionar en afirmado. En caso de pavimentarse deberán cumplir con las condiciones geométricas estipuladas para las vías Secundarias […]” (Destaca y subraya la Sala) XII.5.5.

De manera que la red vial secundaria, resulta de capital importancia, ya que permite unir y/o conectar, entre sí, distintas y disímiles municipalidades provenientes de una cabecera de esta misma estirpe; y posibilita, así mismo, la conexión con una carretera de índole principal o primaria. Sumado a ello, es claro que su mantenimiento, recuperación y rehabilitación, en primer orden, se encuentran a cargo de los respectivos entes territoriales locales o departamentales; quienes, habrán de asumir su administración y gerencia. XII.5.6.

Aun así, anota la Sala, que además de las normativas anteriormente citadas el artículo 76.4.1 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001[73] establece como obligación del ente territorial, lo siguiente: “[…] 76.4.1. Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente […]”.

(Destaca la Sala) XII.5.7. De otra parte, se evidencia en el Decreto No. 1735 del 28 de agosto de 2001[74], y en cuanto al INVIAS, que: “[…] de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 12 de la Ley 105 de 1993, la Red Nacional de Carreteras, con sus zonas, facilidades y su señalización, hacen parte de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación y cumplen con la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo;

Que la Red Nacional de Carreteras se define de acuerdo con los siguientes criterios: Las carreteras cuyos volúmenes de tránsito sean superiores a aquellas que sirven hasta un 80% del total de la Red Vial de Carreteras. Las carreteras con dirección predominante norte-sur, denominadas troncales, que inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos del Atlántico o en fronteras internacionales.

Las carreteras que unen las troncales, anteriores entre sí, denominadas transversales, cuyo volumen de tránsito esté justificado, y que comuniquen con los países limítrofes o con los puertos de comercio internacional. Las carreteras que unen las capitales de departamento con la red conformada con los anteriores criterios, de acuerdo con su factibilidad técnica y económica.

Esta conexión puede ser de carácter intermodal. Las vías para cuya construcción se ha comprometido el Gobierno Nacional con gobiernos extranjeros, mediante convenios o pactos internacionales. Que para el cumplimiento de la función señalada se hace necesario realizar la transferencia de las vías que se encuentran bajo la responsabilidad de entes territoriales a la Red Nacional de Carreteras a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y cuya nacionalización no se ha perfeccionado;

Que la Red Nacional de Carreteras a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) debe constituir una unidad armónica con la red a cargo de otros entes, razón por la cual se hace necesario señalar la que se encuentra construida, mediante este acto […]”. (Negrillas y subrayas por fuera de texto) XII.5.8. En adición, la Sala observa que en la Resolución No. 5950 del 31 de diciembre de 2015[75], además de señalarse que la red vial Barragán – Génova pertenece al segundo orden, se determinó, entre otros asuntos, lo que a continuación se destaca: “[…] Que el Ministerio de Transporte tiene como objetivo principal la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo, aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito.

Que la Ley 105 de 1993 define las competencias sobre la Infraestructura de Transporte estableciendo que las vías nacionales son aquellas a cargo de la Nación, las vías departamentales son aquellas a cargo de los departamentos y las vías municipales y distritales aquellas a cargo de los municipios. Que la Ley 1228 de 2008 “en su artículo 1o determina que: “Las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden.

Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios. El Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen”. Que la Resolución 1240 de 2013 adopta los criterios técnicos de funcionalidad de la vía, Tránsito Promedio Diario (TPD), Diseño y/o características geométricas de la vía y población para categorizar las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional denominadas arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden, adopta la Matriz y la Guía Metodológica para categorizar la Red Vial Nacional, denominadas arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden, e indica que el Instituto Nacional de Vías (Invías), la Agencia Nacional de Infraestructura, los departamentos, municipios y distritos especiales, deberán diligenciar la Matriz que contiene los criterios técnicos de categorización de las vías de su competencia, sobre la infraestructura vial existente, usando la Guía Metodológica […]”.

(Negrillas y subrayas de la Sala) XII.5.9. Con base en lo anterior, la Sala encuentra que, en lo referente a la dirección de la red vial secundaria y/o de segunda categoría, puede concluirse, que en efecto, su administración así como las responsabilidades derivadas por su falta de mantenimiento, puntos críticos y/o mejoramiento (a efectos de gestionar el posible riesgo), se encuentra en primer lugar a cargo del ente territorial local o departamental respectivo; quien tiene a cargo su administración. No obstante, en cada caso en particular, habrá de verificarse cuál es su situación jurídica respecto a la transferencia directa o indirecta de su competencia para efectos de su manejo y gestión. XII.

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO En el caso sub examine, la Sala advierte que la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, en el fallo proferido el 4 de octubre de 2018, encontró probado que el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, el Departamento del Quindío, el Municipio de Génova y la Nación – Ministerio de Transporte, incurrieron en la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Lo anterior, por cuanto encontró probadas y acreditadas las precarias y deficientes condiciones de infraestructura, gestión y mantenimiento de la vía Barragán – Génova (en del Departamento del Quindío); que generan un riesgo latente y perenne para las personas que transitan a diario dicho tramo vial. En efecto, dentro del expediente, se encuentra plenamente acreditada la vulneración de las garantías colectivas arriba referidas, con ocasión de la omisión de las entidades accionadas en lo que a la gestión del riesgo en la vía objeto de litigio se refiere.

Así lo encontró acreditado el Tribunal, cuando aseveró que: “[…] Efectivamente la vía objeto de debate no es competencia del INVIAS, al tenor del artículo 1º del Decreto 2618 de 2013, el cual le atribuye competencia frente a las carreteras de primer orden, sin embargo, se señalan otras competencias sobre vías de segundo orden no concesionadas, en el artículo 16 de la misma norma; atendiendo esto es claro que el mantenimiento y recuperación de la vía corresponde al Departamento del Quindío, conforme a la Resolución 5950 de 2015 […] Así las cosas, en principio carecería de legitimación en la causa por pasiva el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y la Nación – Ministerio de Transporte en el presente asunto.

Sin embargo, ante la manifestación expresa, es insistente, tanto del ente territorial local como del departamental, de no tener la capacidad de atender los requerimientos de la vía, es imperativo que en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (previstos en el artículo 288 Superior), la Nación, a través de las autoridades y entidades del sector, entren a brindar la asesoría, acompañamiento y aporte presupuestal respectivo, para evitar que la vía llegue a colapsar y ponga en riesgo grave a las personas que por ella transitan. […] Para el Estado, en general, como ente abstracto, es ineludible que resultaría más oneroso tener que entrar a responder hacia el futuro por un desastre sobre el cual existe una alta probabilidad que se produzca (dadas las condiciones físico-geológicas de la vía) que procurar en un término prudencial entrar a recuperar la vía, previos los estudios técnicos que se requieran […] No puede la estructura Nacional, pregonar simplemente que no le compete el manejo de la vía en comento, para dejar a la deriva a los coasociados de la región. Se necesita la participación activa y prospectiva de esa estructura para forjar que la vía (en efecto secundaria) ofrezca las seguridades del caso. […] En efecto, es clara la división de competencias que desde el punto de vista reglamentario se ha fijado para responder por el mantenimiento y recuperación de las vías según su categoría, pero se recalca, ante la manifestación explícita y evidente de que el ente territorial local (Municipio de Génova) y el ente Departamental (Departamento del Quindío) no cuentan con la disponibilidad presupuestal y logística para preservar los derechos colectivos que se encuentran en vilo, deben entrar por concurrencia y en subsidio la Nación, por medio del Instituto Nacional de Vías y el Ministerio de Transporte, a preservar esos derechos y evitar que se presente a futuro un desastre que se pueda lamentar […]”[76].

(Negrillas y subrayas de la Sala) Ahora bien, y de cara a resolver los recursos de apelación instaurados por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y por la Nación – Ministerio de Transporte, el acervo probatorio, la normativa y jurisprudencia aplicables al sub lite, así como los argumentos expuestos y consignados en las alegaciones de conclusión, cumplirán una importancia capital, para efectos de resolver la controversia objeto de debate.

XIII.1. Resolución de los recursos de apelación en el sub judice, de cara al material probatorio. XIII.1.2. Apelación del Instituto Nacional de Vías – INVIAS[77]: XIII.1.2.1. Argumentos según los cuales, el INVIAS, (i) no se encuentra compelido u obligado a hacerse cargo de la vía Barragán – Génova, toda vez que la misma es de carácter secundaria y en atención a lo normado en el Decreto No. 1735 del 28 de agosto de 2001[78];

(ii) las responsabilidades derivadas por su falta de mantenimiento, puntos críticos y/o mejoramiento, se encuentran en cabeza del Departamento del Quindío y, por ende, carece de legitimación en la causa por pasiva y (iii) conforme a los principios de legalidad, competencia y jurisdicción, el Departamento del Quindío es el llamado a atender de forma pronta y oportuna la necesidad que se vislumbra sobre dicho corredor vial, por cuanto dicha carretera pertenece a ese departamento y jurisdicción. Pues bien, y de conformidad con las pruebas que obran en el expediente popular, y de su análisis en conjunto, al tenor de la sana crítica, la Sala evidencia que en la vía nacional secundaria Barragán – Génova (ubicada en del Departamento del Quindío) se viene generando de tiempo atrás un deterioro considerable; situación que a todas luces ha puesto en riesgo a las personas que transitan y/o circulan por la misma.

Así se desprende del Informe de visita técnica rendido por el Área de Gestión de Talento Humano del INVIAS (del 27 de febrero de 2018)[79], en el cual se identificaron diecinueve (19) puntos críticos y que presentan alto riesgo, así: “[…] • 7+900: Pérdida parcial de banca en área de influencia de drenaje natural. Afectación probable por descole insuficiente de talud de pendientes fuertes. • 10+100: Sector Escuela La Mayoría. Hundimiento de banca, localizada en la base de talud, que probablemente presenta movimientos en masa y se evidencia importante afectación de escorrentías. • 10+400: Pérdida parcial de banca en área de influencia de drenaje natural. • 10+700: Hundimiento de banca longitudinal. • 10+800: Hundimiento longitudinal de banca, fisura en muro de contención. • 11+600: Pérdida parcial de banca con desplazamiento en masa de terreno. • 11+700: Movimiento de suelo en talud inferior con desplazamiento de defensa metálica. • 12+100: Hundimiento longitudinal de banca con bordillo de confinamiento sin adecuado soporte, con fisuras. • 12+700: Pérdida parcial de banca con caída de defensa metálica, inestabilidad de talud, desprendimiento de material de terraplén. • 13+700: Pérdida parcial de banca, con desplazamiento en masa de terreno. • 13+900: Pérdida parcial de banca con desplazamiento en masa de terreno. Estructura de confinamiento superficial inestable. • 17+200: Fisura longitudinal con hundimiento de banca área aproximada de 150m2. • 18+600: Hundimiento de banca, fisura media luna, se evidencia movimiento en masa de la base del talud. • 18+700: Hundimiento de banca, fisura transversal. • 19+100: Hundimiento de banca, fisura longitudinal, estructura de contención con requerimiento de manejo de drenaje. • 19+200: Hundimiento de banca, fisura transversal. • 19+400: Pérdida parcial de banca, colapso cabezas de entrega y socavación en descole, asentamiento del relleno alrededor de alcantarilla. • 19+900: Hundimiento de banca, fisura transversal, obra de contención, probable deficiencia en drenajes. • 20+000: Hundimiento transversal asociado a colapso de tubería y asentamiento de relleno alrededor de alcantarilla.

De lo observado en el recorrido e inspección visual a cada uno de los puntos críticos, se mencionan a continuación diferentes probables causas que se asocian a las condiciones de riesgo y daño de la infraestructura observada, como pérdida de banca, hundimientos y fisuras en el pavimento: • Deslizamiento o pérdida de estabilidad por erosión en el talud que conforma la banca. • Asentamientos de la estructura del pavimento. • Colapso de obras de drenaje (alcantarillas) y asentamientos en rellenos de las zanjas que atraviesan la calzada. • Deficiencia en drenaje de agua subterránea que afecta la estructura del pavimento. • Deficiencia en obras de drenaje de agua superficial y subterránea que afecta la estabilidad del talud, ladera y zonas de descole en algunos sectores. • Drenaje deficiente de agua superficial que afecta el pavimento y su estructura.

Recomendaciones: • Considerando las situaciones identificadas en cada uno de los puntos inspeccionados, se concluye que para garantizar Ia operatividad a lo largo de la vía Barragán Génova es necesaria la intervención en los diferentes puntos críticos y escenarios de riesgo identificados, con obras que recuperen las condiciones de seguridad vial atendiendo los requerimientos de rehabilitación y mantenimiento que corresponda.

En tal sentido, para precisar las acciones y obras a ejecutar con el rigor técnico necesario que sustenta una intervención e inversión de recursos debidamente planificada, es necesario elaborar estudios técnicos de tipo topográfico, geotécnico, hidráulico, estructural y demás que se requieran. • Se recomienda realizar mantenimiento permanente a las obras de drenaje (alcantarillas, cunetas). • Para el caso de las alcantarillas ubicadas de Ios PR 19+400 y 20+000, se recomienda la reposición de estas obras de drenaje en razón a que no se requieren estudios técnicos de fondo para su construcción […]”.

(Negrillas y subrayas de la Sala) La Unidad Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres del Departamento del Quindío, por su parte, en respuesta a derecho de petición mediante Oficio No. INT-UDEGERD-23.07.01-0171 del 14 de marzo de 2018[80], informó: “[…] Teniendo en cuenta el asunto en referencia, y dando respuesta a su Derecho de Petición, esta oficina se permite informales que se solicitó información sobre la identificación de los puntos Críticos de la Vía Barragán-Génova, a la Coordinadora Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Génova Sra. Laura Sofía Osorio Puerta, del cual fue suministrado el informe de Patología Vial inspección visual, realizado por el Consejo Municipal de Génova junto con la coordinadora municipal, en el cual se pudo observar que los puntos identificados se localizan a partir de Ia curva conocida como “la oreja” de barragán hacia el municipio de Génova, sobre el costado derecho de la vía, donde se presenta perdida de Banca, afectando el carril derecho contiguo a la ladera; algunos de estos movimientos han sido pausados, por deterioro en la tubería de las obras transversales que allí se ubican, o presuntamente por causa de que en el momento de su construcción de dichas obras, no se realizó una entrega adecuada del agua sobre la Iadera (disipadores de energía), provocando erosión por escorrentía y socavación del talud; asimismo asentamientos del suelo afectando Ia capa asfáltica, generando desnivel de la vía debido de que se excede Ia capacidad portante del suelo, por causa del tránsito de los vehículos pesados. […] De acuerdo a lo anterior, la población se vería afectada, una vez que, dicha vía, es principal y clasificada de segundo orden, en Ia cual transitan los vehículos de transporte público, transporte de víveres, vehículos particulares y otros tipos de transporte pesado, por Io cual, si Ia vía contara con un supuesto cierre para la movilidad de dichos vehículos, el municipio de Génova tendría inconveniente, con relación al suministro de víveres y el trasporte público.

Es de aclarar que, el municipio de Génova cuenta con otra vía que comunicación con el municipio de Pijao (Guacas-La Maicena), la cual sería una segunda opción para la movilidad vehicular, en caso de que se realice algún cierre de la vía principal, esto es según información verbal por parte del Secretario de Aguas e Infraestructura departamental el ingeniero Juan Antonio Osorio Álvarez, en la Sesión del Consejo Municipal llevada a cabo el día 22 de Febrero de 2018.

Con relación a lo anterior, en Diciembre de 2016, Ia Geóloga Viviana Ávila contratista de la UDEGERD realizó visita técnica en la Vía Barragán- Génova y Ia Vereda San Juan, del cual realizo un informa técnico, el cual se anexa el documento […]”. (Negrillas y subrayas por fuera de texto original) Cabe recalcar que, el mismo ente municipal (por intermedio de su Secretaría de Gobierno y Desarrollo Social), mediante Oficio del 22 de enero de 2018[81] dirigido al Secretario de Aguas e Infraestructura, reconoce la presente problemática que aquí se suscita: “[…] Asunto: Derecho de Petición. El municipio de Génova-Quindío, en ejercicio del derecho de petición que consagra el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia y las disposiciones pertinentes del Código Contencioso Administrativo, solicita de manera respetuosa la intervención con obras de estabilización y mantenimiento de la vida secundaria Génova-Barragán, la cual presenta un deterioro avanzado por afectaciones provenientes de la composición de suelos y las temporadas de lluvias de los años 2016, 2017 y principios del 2018, las cuales han dejado una suma de 15 puntos identificados con condición de riesgo, los cuales amenazan con dejar incomunicado al municipio de Génova, puesto que al momento es la principal y única vía pavimentada que del municipio conduce a la capital del departamento. […] Cabe aclarar que dicha problemática fue expuesta en diferentes escenarios y se hizo llegar a su despacho mediante distintas solicitudes, las cuales al momento no han contado con una solución de fondo y con el transcurrir del tiempo y con la alta probabilidad de la llegada del fenómeno de “La Niña” durante este año en curso, buscamos aunar esfuerzos de manera oportuna para evitar situaciones de emergencia como accidentes de tránsito, desabastecimiento del municipio, entre otros, por la materialización de los riesgos que sobre la vía se presentan.

Anexo un (1) CD con informe de patología vial […]”. (Se destaca) Además, en acta de visita del 13 de febrero de 2018[82], también se puede evidenciar el grave estado de la vía nacional secundaria, conforme a la información allí consignada y el registro fotográfico que la acompaña. En el mismo sentido, la Sala observa que, el ente municipal, ha solicitado de manera urgente ayuda y colaboración para efectos de la reparación de la vía en comento, por cuanto no cuenta con los recursos económicos y con la plena competencia para tal fin (fls. 59, 60, 71 y 71 del cuaderno No. 1 del expediente popular); sin embargo, y hasta la fecha, no se ha dado una solución palpable a la problemática que aquí se suscita.

En efecto, y a juicio de la Sala, los anteriores informes y documentos probatorios permiten denotar y enseñar el estado actual de riesgo que genera la vía Barragán-Génova, para los transeúntes y vehículos que por allí transitan a diario; situación que ha sido puesta de presente por la Alcaldía del Municipio de Génova ante el Ministerio de Transporte, ante el Presidente de la República y ante el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, no obstante, el problema vial aún pervive en la actualidad.

De igual manera, obra en el expediente constitucional Informe de Comisión emitido por la dependencia de Gestión de talento humano del INVIAS, de febrero de 2018, en el cual compila varias observaciones referentes a la pérdida parcial de banca, desplazamientos de tierra, afectación por escorrentías, hundimientos, entre otros; aunado a diecisiete (17) observaciones adicionales de este tipo, en un tramo vial de 22 kilómetros[83].

Del referido material probatorio indicado en precedencia, la Sala encuentra que, en efecto, el Instituto Nacional de Vías – INVIAS ha realizado visitas técnicas de acompañamiento para detectar los puntos riesgosos que presentaba la vía que hoy es objeto de litigio y/o controversia (dentro de su marco de acción); sin embargo, dicho apoyo técnico resulta insuficiente porque sólo genera un diagnóstico y/o mapeo de la problemática que padece el tramo vial, pero no ofrece solución alguna para superarla.

Corolario de lo anterior, obra en la causa popular Informe RC-DA-0008 de fecha 2 de junio de 2016, emitido por la Coordinadora del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres del Municipio de Génova, mediante el cual realiza un diagnóstico a la vía Barragán-Génova[84], y al efecto advierte: “[…] El municipio de Génova - Quindío, se encuentra sobre la cordillera central a 52 Kilómetros de la capital del departamento, con una vía de gran dificultad por las condiciones topográficas que permiten que sea altamente vulnerable a deslizamientos de tierra y movimientos en masa.

Por las constantes lluvias que se vienen presentando desde mediados del 2016, y el aumento de las mismas en el presente mes, diferentes sectores identificados como puntos críticos se han agravado a tal punto de considerarse el cierre parcial de estos en la condición de riesgo para quienes transitan por la vía. A continuación relaciono los sectores con problemática que requieren ser atendidos en el menor tiempo posible para evitar el cierre y pérdida de la vía: […] Además de las condiciones expuestas, en temporada de lluvias, por la sobresaturación de los terrenos, se presentan múltiples deslizamientos de tierra y rocas que incomunican la municipalidad con el Departamento, solo por citar un ejemplo en el año 2016 se presentaron 14 deslizamientos y en lo que va del 2017, ya se han presentado 5, los cuales han generado traumatismo vehicular.

Siendo la única vía de acceso y evacuación del municipio, que requiere de carácter URGENTE realizar las acciones que permitan la estabilización de la vía y mitigación del riesgo de desastres […]”. (Negrillas de la Sala) A su vez, la Sala observa que en Oficio del 13 de marzo de 2018, emitido por la Defensoría del Pueblo Regional Quindío, se solicitó al INVIAS su intervención y/o mediación en la mencionada vía, de la siguiente manera[85]: “[…] Así las cosas, ruego de manera URGENTE informar a esta Regional en los términos de la Ley 24 de 1992 de qué manera puede su digno despacho, intervenir en dicha vía, teniendo en cuenta que el presupuesto de los estudios de suelos y demás obras que se deben ejecutar en el sitio, sobrepasan el presupuesto del Departamento, de manera tal, que NO pueden realizar la labor que se requiere para la protección de los derechos colectivos de los 7.500 habitantes del Municipio de Génova […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto) A lo cual el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, mediante Oficio SRT. 13581 del 3 de abril de 2018[86], y por intermedio de su Subdirector Técnico de Red Terciaria y Férrea, contestó lo siguiente, a saber: “[…] Respetada defensora, En atención al documento emitido por usted y radicado en lNVIAS bajo el No. 21080 de marzo de 2018, a través del cual solicita informar de qué manera puede el Instituto Nacional de Vías intervenir en Ias vías “LA ESPAÑOLA - RÍO VERDE” y “BARRAGÁN-GENOVA” con código 4OQN02 del municipio de Génova en el departamento del Quindío; lo anterior de acuerdo al concepto técnico emitido por la Dirección Territorial Quindío de fecha 01 de marzo de 2018; le informo que se dio traslado de su petición a Ia Gobernación del Quindío, con copia a usted, teniendo en cuenta que el Instituto Nacional de Vías no tiene la competencia para atender su solicitud pese a que conoce Ias necesidades planteadas, puesto que las vías en comento son secundarias a cargo del departamento […]”.

(Negrillas de la Sala) En observancia de las pruebas que se relacionaron en precedencia, y de lo visto hasta esta etapa, no cabe duda para la Sala que, en definitiva, el estado de la vía Barragán – Génova (con código 40QN02) era precario, y tal como lo esbozó en su momento el Tribunal, se encuentra en un grave estado de deterioro que pone en riesgo a las personas que transitan por la misma; pues dicho tramo vial padece de hundimientos de banca, fallas en adoquines, desprendimientos de material, desbordamientos, deformaciones notables del pavimento, problemas de asentamiento por falta de drenaje; afectaciones importantes que fueron una constante en los diferentes informes técnicos realizados y ratificados por las entidades accionadas en las contestaciones de la demanda popular.

De igual forma, encuentra la Sala que, a la fecha, las problemáticas arriba referidas no han sido solucionadas y, de lo cual se vislumbra efectivamente, la vulneración de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y con la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos viales nacionales respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, cuyo amparo se depreca, en el petitum de la demanda.

Pues bien, y descendiendo al recurso de alzada instaurado, la Sala observa que el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, reiteró en su escrito, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; alegando que carece de competencia y jurisdicción para intervenir la vía de segundo orden objeto de debate, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1735 del 28 de agosto de 2001[87], así: “[…] Artículo 1°.

Fijar la Red Nacional de Carreteras a cargo del Instituto Nacional de Vías y adoptar el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras de acuerdo al Documento CONPES número 3085 del 14 de julio de 2000. Artículo 2°. La transferencia a la Nación de aquellos proyectos cuya nacionalización no se ha perfeccionado, de conformidad con los términos del Documento CONPES número 3085 del 14 de julio de 2000, la adelantará el Ministerio de Transporte en coordinación con el Instituto Nacional de Vías.

Artículo 3°. El Instituto Nacional de Vías adoptará la estrategia de inversión planteada en el Documento CONPES número 3085 de julio 14 de 2000, incluyendo la implementación de una metodología para la priorización de sus inversiones. Artículo 4°. Fijar la Red Nacional de Carreteras construida a cargo del Instituto Nacional de Vías, de conformidad con el Documento CONPES número 3085 del 14 de julio de 2000, la cual está constituida por 16.575,1 km. de los cuales 11.650,4 km. corresponden a carreteras pavimentadas y 4.924,70 km. a carreteras en afirmado, de acuerdo con la evaluación realizada en diciembre de 1999, así: […] De acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 12 de la Ley 105 de 1993, la Red Nacional de Carreteras, con sus zonas, facilidades y su señalización, hacen parte de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación y cumplen con la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo;

Que la Red Nacional de Carreteras a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) debe constituir una unidad armónica con la red a cargo de otros entes, razón por la cual se hace necesario señalar la que se encuentra construida, mediante este acto […]”. (Negrillas y subrayas de la Sala) Realizada la lectura de las distintas vías contempladas en el citado Decreto, no se observa por parte de la Sala que se encuentre enunciada la vía Barragán-Génova (con código 40QN02), motivo por el cual, es del caso consultar el contenido de la Resolución No. 5950 del 31 de diciembre de 2015[88], invocada por el INVIAS, en la cual se encuentra lo siguiente: “[…] ARTÍCULO 1º.

Determinar la categoría de las vías correspondientes al departamento del Quindío, así: […] 40QN02 BARRAGÁN – GÉNOVA VÍA DE SEGUNDO ORDEN. […] Que la Ley 105 de 1993 define las competencias sobre la Infraestructura de Transporte estableciendo que las vías nacionales son aquellas a cargo de la Nación, las vías departamentales son aquellas a cargo de los departamentos y las vías municipales y distritales aquellas a cargo de los municipios.

Que la Ley 1228 de 2008 “en su artículo 1º determina que: “Las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden. Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios.

El Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen”. Que la Resolución 1240 de 2013 adopta los criterios técnicos de funcionalidad de la vía, Tránsito Promedio Diario (TPD), Diseño y/o características geométricas de la vía y población para categorizar las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional denominadas arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden, adopta la Matriz y la Guía Metodológica para categorizar la Red Vial Nacional, denominadas arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden, e indica que el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Agencia Nacional de Infraestructura, los departamentos, municipios y distritos especiales, deberán diligenciar la Matriz que contiene los criterios técnicos de categorización de las vías de su competencia, sobre la infraestructura vial existente, usando la Guía Metodológica […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto) Ahora bien, acorde a lo anterior, y tal como lo esgrimió en su momento el Tribunal Administrativo del Quindío, efectivamente la vía objeto de litigio no es competencia del INVIAS, al tenor del artículo 1º del Decreto No. 2618 del 20 de noviembre de 2013[89], el cual atribuye gerencia frente a las carreteras de primer orden; no obstante, se señalan otras competencias sobre vías de segundo grado u orden no concesionadas, en el artículo 16 de la misma normativa[90].

En ese entendido, y bajo las premisas arriba expuestas, resulta palmario que el mantenimiento y recuperación de la vía corresponde al Departamento del Quindío, al tenor de lo dictado en la Resolución No. 5950 del 31 de diciembre de 2015[91]. Sobre el punto tratado, y en materia probatoria, cumple una importancia vital el contenido del Oficio radicado el 23 de julio de 2018 (fl. 33 del expediente) por parte del Departamento del Quindío, con el cual se aportó acta de reunión celebrada el 3 de julio de 2018; el cual refleja la realidad que se presenta en dicha zona y en torno a las gestiones a realizar.

Veamos: “[…] El abogado del Departamento, Dr. DANIEL FELIPE PEREZ COTRINO, le informa a los asistentes que es claro que la vía es de segundo orden, por lo tanto se encuentra a cargo del Departamento del Quindío, siendo entonces la entidad territorial la responsable de su mantenimiento y conservación. Advierte igualmente que cualquier hecho que cause daños a vehículos y sus ocupantes, transeúntes y terceros en general, a consecuencia del estado de la vía, pude (sic) generar daños antijurídicos, susceptibles de reparación. Interviene el Director Vial y Social de la Secretaría de Aguas e Infraestructura del Departamento del Quindío Ingeniero MARCO AURELIO FORERO, quien manifiesta que con respecto a la orden contenida en el numeral tercero, la Secretaría se encuentra proyectando actualmente la elaboración de estudios previos para adelantar proceso de contratación de la consultoría para “LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS PARA EL MEJORAMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA VÍA BARRAGÁN – GENOVA - CODIGO 4OQNO2 EN EL DEPARTAMENTO DEL QUINDIO”, lo que permitirá determinar el tipo de obra requerida en cada uno de los puntos de inevitabilidad y su costo y de esta manera calcular el valor total de la rehabilitación y mejoramiento de la misma.

Con respecto a los demás numerales, expone que es imposible dar cumplimiento en el tiempo señalado, atendiendo el poco personal con el que se cuenta y la inexistencia de los recursos, toda vez que la Secretaría de Aguas e Infraestructura no puede destinar recursos para la Señalización, lo cual es competencia del I.D.T.Q. Así mismo informa sobre las actividades que se han venido desarrollando en la vía, entre las cuales se realizó limpieza de cunetas, rocería y retiro de derrumbes y la Alcaldía de Génova manifestó que realizó limpieza a las alcantarillas existentes en la vía. […] El Secretario de Representación Judicial y Defensa, informa a los asistentes que él considera que es necesaria la articulación entre las dos entidades, ya que si bien el departamento del Quindío es el obligado en la medida cautelar y el responsable de la vía, es claro que la actividad de señalización se encuentra delegada al IDTQ.

No obstante señala que esa actividad es para situaciones generales, pero que en el presente caso se trata de una situación excepcional ya que hay de por medio una orden judicial a la que hay que darle cumplimiento de manera inmediata. La Dra. GLORIA MERCEDES BUITRAGO, toma de nuevo el uso de la palabra y expresa que frente a la manifestación realizada por el Secretario de Defensa Judicial del Departamento, ya se aclaró la competencia del Instituto, pero es bien importante que quede constancia que dentro del presupuesto de dicha entidad, en recursos de inversión, el rubro identificado con el No. 2300104230101-1, quedó asignado un monto de $102.733.200, pero el mismo se utiliza no sólo para la adquisición de pintura, sino para otros conceptos y a la fecha el saldo en dicho rubro, son sólo $10.000.000.

Además, dentro del PAC, tampoco se contempló la adquisición de éste tipo de señalización, es decir, ni jurídica ni presupuestalmente es viable asumir de manera directa dicha obligación. Puede pensarse que se realice a través de un convenio entre las dos entidades y de esta manera se coordine de manera conjunta el cumplimiento de la orden judicial.

Finalmente, no existe claridad sobre la señalización y demarcación necesaria para el caso concreto, dado que no existe un estudio técnico que determine la seguridad y vulnerabilidad de los puntos críticos con relación a si es seguro y viable transitar sobre dichos sectores. Concluye manifestando que para poder acatar la orden impartida por el Tribunal requiere que el departamento del Quindío, destine recursos vía convenio para poder realizar cualquier gestión contractual tendiente a dar cumplimiento a la medida cautelar. […] El Secretario de Representación Judicial y Defensa, dice que en todo caso, no se dará cumplimiento a la medida cautelar, dentro del plazo solicitado ya que fue de 30 días, los cuales se vencen el próximo 16 de julio, pero que es importante informar al Tribunal en la Audiencia de Pacto de Cumplimiento, los actividades realizadas para la fecha.

Con el fin de priorizar y darle cumplimiento a la medida cautelar se generan los siguientes compromisos: 1. Realizar actividades mantenimiento y conservación preventivas (sic), en la vía BARRAGÁN – GENOVA y atender las contingencias y emergencias que se presenten en la misma. Responsable: Secretaria de Aguas e Infraestructura. 2. Verificar la disponibilidad de recursos económicos con la Secretaría de Hacienda o la viabilidad de afectar el rubro de sentencias, fallos y conciliaciones, con el fin de poder disponer los recursos suficientes para la celebración de un convenio interadministrativo, que tenga por objeto la señalización de la vía BARRAGÁN-GENOVA, en los puntos críticos, conforme a lo ordenado en la medida cautelar.

Responsables: Secretaria de Aguas e Infraestructura y Secretaría de Representación Judicial y Defensa […]”. (Destaca la Sala de Decisión) Así pues, y con todo lo anterior, resulta aún más palmario para este Juez constitucional la transgresión y vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por la parte actora; si se tiene en cuenta que las documentales arribadas a la presente causa popular reflejan, de manera ostensible, el mal estado de la vía así como el riesgo que actualmente en ella se presenta, al ser transitada, concurrida y circulada a diario.

Además, se observa en el plenario, que el Secretario de Aguas e Infraestructura emitió el Oficio No. 60.07.02 INF00761 del 30 de julio de 2018 (fl. 59 del expediente), mediante el cual aportó certificado de expedición Banco de Programas y Proyectos, así como también, certificado de disponibilidad presupuestal del 25 de julio de 2018 (fl. 60 ibídem) para: “mantener, mejorar, rehabilitar y/o atender las vías y sus emergencias, en cumplimiento del Plan Vial Departamento del Quindío”, por valor de $309.675.995.

En este estado de cosas, y se itera, es posible arribar a la conclusión consistente en que de conformidad con el acervo probatorio arriba enseñado, resulta ostensible y notorio para la Sala que el estado de la vía, en general, es crítico; vetusto, inseguro, con altos índices de riesgo así como de accidentalidad para quienes por allí circulan diariamente.

No obstante todo lo anterior, y aun cuando el Tribunal afirmó que el Instituto Nacional de Vías – INVIAS sí era competente para atender las distintas necesidades que demandaba el tramo vial en comento, la Sala estima que, los argumentos esgrimidos en sede de apelación por la entidad (concernientes a la falta de legitimación en la causa por pasiva), se encuentran llamados a salir avantes en el sub lite; pues es preciso recordar que, al tenor de la normativa antes referida y precitada, dicho instituto no se encuentra legitimado y/o avalado para intervenir la vía de segunda categoría u orden; pues ciertamente escapa o rebasa la órbita de su competencia, legalmente atribuida.

Lo anterior tiene pleno respaldo jurisprudencial, pues la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de agosto de 2016 (con ponencia del doctor Roberto Augusto Serrato Valdés)[92] indicó sobre el particular, que: “[…] De acuerdo con esta línea de pensamiento, prohijada por esta Sala de Decisión, la legitimación material en la causa por pasiva exige que la entidad contra la cual se dirige la demanda esté vinculada funcional o materialmente con los hechos que dan origen a la reclamación, es decir, su implicación por acción u omisión, examinada desde la óptica de las responsabilidades que legalmente corresponden al organismo demandado.

En este orden de ideas, para este Juez Constitucional es visible que en el sub examine, como bien lo declaró el Tribunal en el fallo de primera instancia, no resulta jurídicamente procedente predicar dicha vinculación -material y funcional- entre los hechos y omisiones que originan el presente proceso y el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVIAS).

En efecto, de un lado, el vínculo material queda excluido con la valoración de los hechos en los que se sustenta la demanda y las pruebas obrantes en el expediente. De otro, el vínculo funcional se desvirtúa al analizar, en el contexto del principio de legalidad, las atribuciones legales de dicha agencia estatal. […] En consecuencia, luego de establecer las normas legales que regulan la materia, la Sala encuentra que corresponde al INVIAS ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras, lo que incluye la construcción y mantenimiento y rehabilitación de este tipo de vías[93].

Cabe resaltar que si bien es cierto el trayecto entre la piedra de Bolívar y la entrada a la Institución Educativa San Bartolomé hace parte de la vía nacional que conecta al municipio de La Florida (Nariño) con el municipio de San Juan de Pasto (Nariño), también lo es que ese tramo se encuentra dentro del casco urbano del municipio de la Florida y, por tanto, la adopción de medidas relativas al manejo de transeúntes le corresponde al ente territorial accionado y no a la entidad del orden nacional.

Así lo establece el Decreto 80 de 1987, “por el cual se asignan unas funciones a los municipios en relación con el transporte urbano”. […] En ese orden de ideas, resulta evidente que, dado el marco de sus competencias funcionales, no le asiste al Instituto Nacional de Vías (INVIAS) la obligación de adecuar las vías nacionales dentro del perímetro urbano de los municipios y por este motivo se encuentra probada la falta de legitimación por pasiva de la mencionada entidad, debiéndose, en consecuencia, confirmar el ordinal primero del fallo impugnado […]”.

(Negrillas y subrayas de la Sala) En igual sentido, y en providencia de ésta misma Sección, calendada el 4 de febrero de 2016 (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala)[94], se esbozó lo que a continuación se enseña: “[…] El transporte está contemplado dentro de nuestro ordenamiento jurídico como un servicio público, de tal manera que es deber de las autoridades realizar todas las actuaciones correspondientes para que dicho servicio se preste de manera eficiente y oportuna.

En el presente caso las pruebas dan cuenta que los huecos y en general el mal estado de la vía que conduce desde el Municipio de Barranca de Upía pasando por Monterrey hasta la entrada del Municipio de Aguazul impide que dicho servicio pueda ser utilizado en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad, tal como preceptúa el artículo 3º numeral 1 de la Ley 105 de 1993. […] La Sala observa que no le asiste razón a la entidad apelante dado que si bien es cierto al Ministerio de Transporte no le corresponde ejecutar directamente las obras relacionadas con la construcción, mantenimiento o rehabilitación de vías del orden nacional, eso no quiere decir que se puede desentender del tema, dado que la ley le asigna expresamente la obligación de coordinar con el INVÍAS para que ésta pueda ejecutar tales labores.

En efecto, el Decreto 2618 de 2013, establece como objeto de INVIAS, la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte […] En consecuencia, luego de establecer las normas legales que regulan la materia, corresponde al INVIAS ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras, lo que incluye la construcción mantenimiento y rehabilitación de este tipo de vías, pero debe hacerlo en coordinación con el Ministerio de Transporte […]”.

(Destacado por la Sala) Además, en destacable proveído fechado el 31 de enero de 2008 (C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade), y frente a este mismo tema objeto de análisis, el Consejo de Estado esgrimió[95]: “[…] Para decidir la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por INVIAS, debe tenerse en cuenta que el decreto 1735 de 2001 (28 de agosto) determinó la red vial nacional cuya responsabilidad compete a INVIAS.

En concordancia con la normativa señalada, el artículo 74 del Decreto 77 de 1987 (15 de enero) determinó que el FONDO VIAL NACIONAL hoy INSTITUTO NACIONAL DE VIAS no puede constituir o conservar vías dentro del perímetro urbano de los municipios que sean capitales o departamentos ni dentro del Distrito Especial de Bogotá. Anota la Sala, que además de las normativas anteriormente citadas el artículo 76.4.1 de la Ley 715 del 21 de diciembre de 2001 confirma que compete a los municipios mantener y conservar la infraestructura de las redes viales ubicadas dentro de su perímetro urbano. Acertó, pues, el Tribunal al declarar probada la excepción propuesta por INVÍAS pues en materia de mantenimiento y conservación de la red vial comprendida en el perímetro urbano del ente territorial, la administración municipal tiene inequívocas obligaciones derivadas de los artículos 74 del Decreto 77 de 1987 y el 76.4.1 de la Ley 715 de 2001 […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto) Por último, y en sentencia del 17 de noviembre de 2005 (C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), la Sección Primera de ésta Alta Corte explicó sobre el particular, que[96]: “[…] Al respecto cabe recordar que al Ministerio de Transporte a partir de su existencia, a través del Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992, Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”, no tiene la función de señalizar las vías cualquiera sea el orden al cual pertenezcan, por cuanto sus funciones están taxativamente enumeradas en el artículo 6 del Decreto 2171-92.

Ahora, si las vías son del orden nacional es al Instituto Nacional de Vías al que compete esta función, artículos 52, 53, 54 en virtud de su creación legal Decreto 2171/92; pero si las vías son del orden Departamental esta función está radicada en cabeza del Departamento respectivo y si las vías son urbanas o se encuentran bajo la jurisdicción municipal es al municipio a quien le compete tal función. […] Al encontrarse la vía que conduce del municipio de Santiago al de Gramalote bajo la jurisdicción del Departamento de Norte de Santander, compete a este ente territorial su señalización y, en virtud de ello, igualmente prospera la excepción de falta de legitimidad por pasiva propuesta por el INVIAS y el Ministerio de Transporte, cuya declaratoria realizó el a-quo en el fallo impugnado, así como también el incentivo reconocido […]”.

(Negrillas de la Sala de Decisión) Antes bien, el acervo probatorio refleja que, el INVIAS, y en lo que le compete, ha realizado visita técnica de acompañamiento para detectar algunos de los puntos riesgosos de la precitada vía y, por su parte, el Departamento del Quindío ha efectuado algunas gestiones dentro de su marco de acción; mas sin embargo, y a juicio de la Sala, hasta este punto todas ellas han resultado insuficientes y exiguas; para poder recuperar en debida forma el tramo vial y así evitar con ello posibles desastres, mejorando la seguridad, la locomoción y la circulación en el tránsito por dicho sector.

No obstante lo anterior, y se itera, al tenor de la normativa arriba referida así como de la jurisprudencia de esta Alta Corte en la materia, resulta palmario concluir que el INVIAS, sin duda alguna, no es la entidad llamada a responder por la administración y gerencia de la red vial nacional secundaria y/o de segundo orden[97]; y en ese orden de ideas, a juicio de la Sala de Decisión, su excepción concerniente a la falta de legitimación en la causa por pasiva, en el sub judice, sí ostenta vocación de prosperidad, como en efecto se consignará en la parte resolutiva de la presente providencia popular.

XIII.1.3. Apelación de la Nación – Ministerio de Transporte[98]: XIII.1.3.1. Argumentos según los cuales, y a juicio del Ministerio de Transporte, (i) la vía Barragán – Génova (con código 40N02) hace parte de Ias vías priorizadas en el Plan Vial Departamental del Quindío, aprobado en el año 2009; y que dicho Plan está en proceso de actualización y que el apoyo técnico para la nueva formulación ha sido solicitado al Grupo de Apoyo de las Regiones del Ministerio de Transporte;

(ii) el apoyo que se concretó recientemente, por medio de capacitación brindada en la ciudad de Bogotá (los días 9 y 10 de Octubre de 2018), se enfatizó sobre los diferentes programas y fuentes de financiación con los que cuenta el Gobierno Nacional para apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura vial del orden departamental y municipal[99] y, (iii) es responsabilidad de las entidades territoriales (en este caso el Departamento del Quindío), la formulación de proyectos, la obtención de apoyo económico, así como la consecución de las fuentes de financiación necesarias para efectos de atender las necesidades que requiere la vía objeto de debate.

Ahora bien, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente constitucional, así como la normativa y jurisprudencia aplicables al sub lite, la Sala considera que los referidos argumentos esgrimidos por la entidad, en esta oportunidad, no se encuentran llamados a salir avantes, como pasa a explicarse a continuación. Verificada y ratificada la problemática vial latente, en la vía nacional secundaria Barragán – Génova (ubicada en del Departamento del Quindío), se observa que mediante Oficio No. 10.07.02-DG0021 del 19 de enero de 2018 (suscrito por el Secretario de Aguas e Infraestructura, con funciones de Gobernador del Departamento del Quindío)[100], se solicitó apoyo en la realización de obras de infraestructura para reparación y mantenimiento de vías secundarias, en el Departamento, a la Nación – Ministerio de Transporte, en los siguientes términos: “[…] Las vías LA ESPAÑOLA – RIO VERDE BARRAGÁN y BARRAGÁN – GÉNOVA, conforman uno de los corredores viales de mayor relevancia del sector agroindustrial, social y económico en la zona, tanto así que es la puerta de ingreso al “anillo vial cordillerano” y comunica al norte del Quindío y al Municipio de Armenia con Génova con el Norte del departamento del Valle del Cauca.

Actualmente el tránsito vehicular hacia el municipio de Génova se ha visto afectado por deslizamientos de tierra, hundimientos de la banca e inestabilidad en sus taludes, su topografía escarpada combinada con factores de orden geológico, su trazado geométrico complejo y la saturación de suelos por la alta presencia de humedad, han causado problemas en la banca (17 puntos aproximadamente) en donde encontramos deslizamientos, deformaciones y hasta volcamiento de estructuras de drenaje con pérdida parcial de la calzada, generando un grave riesgo para los usuarios.

A la fecha existen constantes solicitudes allegadas a este despacho por parte de los habitantes del sector, los usuarios del transporte, la alcaldía municipal y de la comunidad en general. […] Acudimos a su despacho en razón al grave deterioro que ha sufrido la red vial a cargo del Departamento, en especial los corredores viales BARRAGÁN – GÉNOVA, con código 40QN02 […] La insuficiencia en el recurso económico y técnico por parte del Departamento del Quindío, y la importancia que tiene esta red vial para la economía del Departamento del Quindío y del norte del Valle del Cauca.

Solicitamos, de manera respetuosa, estudiar la viabilidad de ayuda económica en la financiación de los estudios, diseños y construcción de un proyecto que permita la rehabilitación y mejoramiento de las vías mencionadas, como solución a la necesidad planteada. […] El proyecto beneficiará aproximadamente, y de manera directa, a 214.730 habitantes de los municipios de Circasia, Montenegro, La Tebaida, Buenavista, Génova y Pijao del Departamento del Quindío y Caicedonia y Sevilla en el Departamento del Valle del Cauca […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto) En igual sentido, obra en la causa popular Oficio No. 2017-3210-514152 de fecha 8 de agosto de 2017, donde el Alcalde Municipal del Municipio de Génova – Quindío, solicitó al Ministro de Transporte lo siguiente[101]: “[…] ASUNTO: SOLICITUD PARA INTERVENCIÓN URGENTE EN PUNTOS CRÍTICOS DE LA VÍA BARRAGÁN - GÉNOVA.

Cordial y afectuoso saludo; De la manera más atenta y respetuosa, me dirijo a usted para que nos colabore en la intervención del carreteable que conduce de Barragán a Génova - Quindío, dado que, es la única vía de acceso que tiene el municipio hacia y desde la capital del Quindío. Si bien es cierto, y tenemos conocimiento que es una vía de SEGUNDA CATEGORÍA que Ie corresponde su mantenimiento al Departamento del Quindío, no es menos cierto que no ha sido posible que se nos ponga Ia debida atención para dicho carreteable; por eso acudimos a usted como Alto Gobierno para que tan importante vía de nuestro municipio no se vea afectada, ya que tiene varios hundimientos y pérdida de la banca que podrían aislar al Municipio de Génova del resto del Departamento.

Génova fue víctima del conflicto armado y es el municipio cordillerano más alejado de la Capital. Anexo a la presente la documentación y fotografías que dan cuenta del estado de la carretera […]”. (Negrillas y subrayas de la Sala de Decisión) De igual manera, obra en el plenario, Oficio MT. No. 20185000153781 de 20 de abril de 2018, suscrito por Gerardo Baquero Ortega (Coordinador Grupo de Infraestructura y Planeación Intermodal de la Nación - Ministerio de Transporte)[102], donde se establece la posibilidad de realizar un proyecto para solucionar el problema que hoy nos ocupa; con el objeto de que sea financiado con recursos del Sistema General de Regalías (SGR) y, además, allí se precisa que existe en el Ministerio de Transporte un grupo de apoyo a las regiones (GAR) quienes colaboran en la formulación y estructuración de proyectos.

Por último, se observa que a folios 497 a 501 del expediente obra contrato de consultoría No. 093 del 28 de diciembre de 2018, suscrito entre el Departamento del Quindío (en su calidad de contratante) y el contratista Consorcio VS (el cual fue allegado a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Quindío el día 4 de febrero de 2019), cuyo objeto radica en: “Estudios y diseños para la estabilización y recuperación de la banca en puntos críticos y reforzamiento estructural del puente sobre el rio Rojo de la vía Barragán – Génova 40QN02 en el Departamento del Quindío”; con un plazo de ejecución de cuarenta (40) días calendario y con acta de inicio fechada el 15 de enero de 2019.

Pues bien, y luego de un minucioso análisis en conjunto de la totalidad del acervo probatorio allegado al expediente, la Sala observa que la Nación – Ministerio de Transporte, a lo largo del presente trámite y/o proceso constitucional, ha optado por asumir una actitud y/o conducta pasiva frente a la problemática vial que aquí se zanja; limitándose en varias oportunidades (así como en sede de apelación) a invocar la falta de legitimación en la causa por pasiva, así como en señalar que: “[…] es responsabilidad de las entidades territoriales (en este caso el Departamento del Quindío), la formulación de proyectos, la obtención de apoyo económico, así como la consecución de las fuentes de financiación necesarias para efectos de atender las necesidades que requiere la vía objeto de debate […]”[103].

Lo anterior, sin ofrecer solución alguna y sin prestar el asesoramiento requerido a los entes territoriales, para efectos de la obtención de un proyecto que obtenga el apoyo financiero del nivel central, que sin duda es de naturaleza imperiosa para efectos de asumir tal reto vial. La Sala estima que, dicha Cartera ministerial, así como la estructura nacional, no puede y no debe pregonar simplemente que no le compete el manejo de la vía en comento; para dejar a la deriva a los asociados de la región. Contrario sensu, se necesita la participación activa y prospectiva de esa estructura administrativa, para forjar que la vía (en efecto secundaria), ofrezca a los transeúntes y vehículos las seguridades del caso.

Recuérdese que el Ministerio de Transporte, al tenor de lo normado en el Decreto No. 087 del 17 de enero de 2011[104], tiene por objetivo según sus artículos 1º y 2º, entre otros asuntos, los siguientes: “[…] CAPÍTULO I. OBJETIVO, FUNCIONES E INTEGRACIÓN DEL SECTOR TRANSPORTE. ARTÍCULO 1o. OBJETIVO. El Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo.

ARTÍCULO 2 o. FUNCIONES. Corresponde al Ministerio de Transporte cumplir, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: 2.1. Participar en la formulación de la política, planes y programas de desarrollo económico y social del país. 2.2. Formular las políticas del Gobierno Nacional en materia de transporte, tránsito y la infraestructura de los modos de su competencia. 2.3.

Establecer la política del Gobierno Nacional para la directa, controlada y libre fijación de tarifas de transporte nacional e internacional en relación con los modos de su competencia, sin perjuicio de lo previsto en acuerdos y tratados de carácter internacional. 2.4. Formular la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. 2.5.

Formular la regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte. 2.6. Establecer las disposiciones que propendan por la integración y el fortalecimiento de los servicios de transporte. 2.7. Fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en los diferentes modos de transporte y de construcción y conservación de su infraestructura. 2.8.

Establecer las políticas para el desarrollo de la infraestructura mediante sistemas como concesiones u otras modalidades de participación de capital privado o mixto. 2.9. Apoyar y prestar colaboración técnica a los organismos estatales en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de la construcción de obras y de infraestructura física, con el fin de contribuir a la creación y mantenimiento de condiciones que propicien el bienestar y desarrollo comunitario. 2.10.

Elaborar el proyecto del plan sectorial de transporte e infraestructura, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y las entidades del sector y evaluar sus resultados. 2.11. Elaborar los planes modales de transporte y su infraestructura con el apoyo de las entidades ejecutoras, las entidades territoriales y la Dirección General Marítima, DIMAR. 2.12.

Coordinar, promover, vigilar y evaluar las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito, transporte e infraestructura de los modos de su competencia. 2.13. Diseñar, coordinar y participar en programas de investigación y desarrollo científico, tecnológico y administrativo en las áreas de su competencia. 2.14. Impulsar en coordinación con los Ministerios competentes las negociaciones internacionales relacionadas con las materias de su competencia. 2.15.

Orientar y coordinar conforme a lo establecido en el presente decreto y en las disposiciones vigentes, a las entidades adscritas y ejercer el control de tutela sobre las mismas. 2.16. Coordinar el Consejo Consultivo de Transporte y el Comité de Coordinación Permanente entre el Ministerio de Transporte y la Dirección General Marítima, DIMAR. 2.17.

Participar en los asuntos de su competencia, en las acciones orientadas por el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. 2.18. Las demás que le sean asignadas […]”. (Negrillas y subrayas por fuera del texto) De otra parte, se observa que la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993[105], define en sus artículos 12, 16 y 17 las competencias sobre la infraestructura de transporte estableciendo que las vías nacionales son aquellas a cargo de la Nación; las vías departamentales son aquellas a cargo del departamento y las vías Municipales y Distritales son aquellas a cargo de los Municipios.

Igualmente, el artículo 19 de la citada Ley, señala que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad. Y, el artículo 20 dispone que, corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del orden Nacional (con responsabilidad en la infraestructura de transporte) y a las entidades territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. Todo lo anterior, en los siguientes términos: “[…] TÍTULO II.

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE CAPÍTULO I. Definición de la infraestructura del transporte. […] Artículo 12º.- Definición e integración de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del País, y de éste con los demás países.

Esta infraestructura está constituida por: 1. La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización, que se define de acuerdo con los siguientes criterios. a. Las carreteras cuyos volúmenes de tránsito sean superiores a aquellas que sirven hasta un 80% del total de la red vial de carreteras. b. Las carreteras con dirección predominante sur - norte, denominadas Troncales, que inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos del Atlántico o en fronteras internacionales. c. Las carreteras que unen las Troncales anteriores entre sí, denominadas Transversales, cuyo volumen de tránsito esté justificado, según el contenido del literal a, que comuniquen con los Países limítrofes o con los puertos de comercio internacional. d. Las carreteras que unen las capitales de Departamento con la red conformada con los anteriores criterios, de acuerdo con su factibilidad técnica y económica; esta conexión puede ser de carácter intermodal. e. Las vías para cuya constitución se ha comprometido el Gobierno Nacional con Gobiernos Extranjeros mediante convenios o pactos internacionales.

Con el propósito de que se promueva la transferencia de las vías que están hoy a cargo de la Nación hacia los Departamentos, el Ministerio de Transporte adoptará los mecanismos necesarios para que la administración, conservación y rehabilitación de esas vías, se pueda adelantar por contrato. Las carreteras nacionales podrán convertirse en departamentales a petición del Departamento respectivo, si este demuestra la capacidad para su rehabilitación y conservación. 2.

Los ríos, canales de aguas navegables, su señalización y aquellos puertos públicos fluviales de interés Nacional. 3. Los puertos públicos marítimos de propiedad de la Nación, y sus canales de acceso. 4. Las líneas férreas de propiedad de la Nación que incluye su zona, señalización e infraestructura para el control del tránsito. 5.

La red de ayudas, comunicaciones y meteorología del transporte aéreo, básicos para prestar los servicios de aeronavegación y la infraestructura aeroportuaria. 6. Los faros, boyas y otros elementos de señalización para el transporte marítimo. 7. Los puentes construidos sobre los accesos viales en zonas de frontera. 8. Los viaductos, túneles, puentes y accesos en general a las capitales de departamentos, distritos y municipios. […] Artículo 16º.- Integración de la infraestructura de transporte a cargo de los departamentos.

Hacen parte de la infraestructura Departamental de Transporte, las vías que hoy son de propiedad de los Departamentos; las que son hoy responsabilidad de la Nación - Fondo Vial Nacional o del Fondo Nacional de Caminos Vecinales - y que el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en esta Ley, les traspase mediante convenio a los departamentos, al igual que aquellas que en el futuro sean departamentales, las que comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la red Nacional; al igual que los puertos y muelles fluviales y los aeropuertos, en la medida que sean de su propiedad o que le sean transferidos.

Para el cumplimiento del programa de transferencia de las vías de la Nación a los Departamentos, el Ministerio de Transporte elaborará un plan gradual de transferencia de vías, de tecnología y de recursos económicos, apropiados por el Fondo de Cofinanciación de Vías creado por esta Ley, de tal forma que ello les permita una eficaz administración, conservación y rehabilitación de las carreteras que reciban.

La Nación no podrá entregar responsabilidades sin la definición, apropiación o giro de los recursos necesarios. Mientras se hace la entrega, la responsabilidad del mantenimiento la tendrá la Nación. Los Departamentos y los Distritos podrán limitar el monto en mantenimiento de estas carreras, a los recursos que para tal fin reciban del citado Fondo.

Los Departamentos al recibir las carreteras de la Nación, se obligan también a recibir los contratos con las Asociaciones de Trabajadores que tienen cooperativas o pre cooperativas para el mantenimiento vial. Parágrafo 1.- Harán parte parcialmente, de la infraestructura departamental de transporte los puertos marítimos y los aeropuertos de acuerdo con la participación que tengan en las sociedades portuarias o aeroportuarias regionales.

Parágrafo 2º.- En los casos en que se acometa la construcción de una variante de una carretera Nacional, su alterna podrá pasar a la infraestructura departamental si reúne las características de esta, a juicio del Ministerio de Transporte. Parágrafo 3º.- Los Departamentos y los Distritos podrán acceder en forma directa al Fondo de Cofinanciación de Vías.

Los Municipios para el cofinanciamiento de las Vías Vecinales accederán a través del Departamento correspondiente. Los Municipios y los Distritos podrán acceder en forma directa al Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Urbana. Artículo 17º.- Integración de la infraestructura distrital y municipal de transporte. Hace parte de la infraestructura Distrital Municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del Municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.

Parágrafo 1º.- En los casos en que se acometa la construcción de una vía nacional o departamental, su alterna, podrán pasar a la infraestructura municipal si reúne las características de ésta, a juicio del Ministerio de Transporte. Parágrafo 2º.- La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercido por el Ministerio de Transporte. […] CAPÍTULO II.

FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES SOBRE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANPORTE. Artículo 19º.- Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley. Artículo 20º.- Planeación e identificación de propiedades de la infraestructura de transporte.

Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. Para estos efectos, la Nación y las Entidades Territoriales harán las apropiaciones presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine esta Ley […]”.

(Negrillas y subrayas de la Sala) Adicionalmente, la Sala evidencia que la Resolución No. 5950 del 31 de diciembre de 2015[106], citada líneas arriba, además de señalar que la red vial Barragán – Génova pertenece al segundo orden, establece en cabeza del Ministerio de Transporte lo que a continuación se destaca: “[…] Que el MINISTERIO DE TRANSPORTE tiene como objetivo principal la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo, aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito.

(Negrillas y subrayas por fuera del texto original) Bajo ese entendido, y al tenor de la competencias legales y reglamentarias arriba referidas en cabeza de la Nación – Ministerio de Transporte, la Sala evidencia que, lo normal sería que la administración, por su propia cuenta, procediera a consolidar una coordinación de naturaleza interestatal entre las entidades que a aquí fungen como demandadas, con la finalidad de dar una solución palpable a la problemática presentada en el sub lite.

Sin embargo, como no lo ha hecho, le corresponde al juez de la acción popular ordenarlo; a fin de que por encima de los desacuerdos y/o discrepancias que en este momento existen entre las entidades involucradas, se preserven los derechos y garantías colectivas que se encuentran indudablemente transgredidas en el sub examine. De otra parte, y en atención a las manifestaciones reiteradas e insistentes de las entidades territoriales de no ostentar los recursos y/o medios económicos y materiales para atender las necesidades requeridas al interior de la precitada vía, la Sala estima que dando aplicación a los principios (y/o mandatos de optimización) de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, plasmados en el artículo 288 de la Carta Política de 1991, la Nación (por intermedio del mentado Ministerio) debe brindar la asesoría, acompañamiento y aporte presupuestal pertinente, con miras a evitar un colapso mayor; que traiga consigo como consecuencia la puesta en riesgo constante de los derechos y garantías colectivas aquí estudiadas.

El artículo 288 Superior, de capital importancia en el caso sub judice, dispone lo que a continuación se enseña: “[…]

ARTÍCULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]” (Negrillas y subrayas por fuera del texto original) En efecto, es clara la división de competencias que desde el punto de vista legal y reglamentario se ha fijado para responder por el mantenimiento y recuperación de las vías según su categoría, pero se itera, ante la manifestación explícita y evidente de que el ente territorial local (Municipio de Génova) y el ente Departamental (Departamento del Quindío) no cuentan con la disponibilidad presupuestal y logística para para preservar los derechos colectivos que se encuentran en vilo, debe entrar por concurrencia y en subsidio la Nación; por intermedio del Ministerio de Transporte, a preservar esos derechos y evitar que se presente a futuro un desastre de índole mayúscula.

De no ser así, el mandato contenido en el artículo 288 Constitucional, para este caso, estaría llamado al vacío y/o a ser omitido en su totalidad. Pues a sabiendas de que a los entes territoriales (local y departamental) les es jurídica y materialmente imposible asumir tal reto, la Nación, por meras razones de distribución de competencias, daría la espalda a semejante necesidad tan sentida.

Además, de ser así, en el sub examine se resquebrajaría totalmente la noción del Estado Unitario, social, constitucional y democrático de derecho, en el cual nos encontramos en la actualidad (art. 1º de la Carta Superior)[107]. Sin lugar a dudas, la Sala estima que no es posible dejar a un lado las carreteras secundarias (como la aquí tratada); cuando se sabe que el llamado a responder en primera medida (el Departamento) no cuenta con la forma ni los recursos para hacerlo, además de la imperiosa asesoría y ayuda que requiere para tal efecto.

Asesoría y apoyo que, en criterio de la Sala, por la circunstancia anunciada (de no poder el Departamento responder por la recuperación de la vía), debe ir más allá de la simple retórica de acompañamiento; para materializar en su lugar, el mandato constitucional ya mencionado de coordinación y especialmente de subsidiariedad. Principio éste último que implica entrar a realizar, en subsidio de aquel que no lo puede hacer, aquellas tareas que le compete al ente territorial.

Prueba de ello, sin ir más lejos, consta en la totalidad de los informes, oficios y demás elementos de prueba presentes en el plenario popular[108]; que señalan e indican que, de una parte, los entes territoriales afectados carecen de recursos para efectos de poder colocar el tramo vial en óptimas condiciones y, de otra, que existe en definitiva un estado de riesgo y/o peligro considerable y latente al interior de la referida vía objeto de la litis.

Cabe destacar, que la Sección Primera de esta Corporación, en proveído dictado el 9 de mayo de 2019 (con ponencia del doctor Roberto Augusto Serrato Valdés)[109], indicó lo siguiente: “[…] IV.4.1. La Constitución Política consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional[110]; al uso y goce de los bienes de uso público (como las carreteras), así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común[111]; y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos[112].

Por consiguiente, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, para lo cual ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre ellas, las relacionadas con el servicio público de transporte y la reconstrucción de la infraestructura vial del país[113]. IV.4.2. De otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a la naturaleza colectiva de los derechos relacionados con el libre tránsito y la utilización en condiciones adecuadas de las vías públicas, como puede observarse en las siguientes providencias.

La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de junio de 2003 (M.P: Reinaldo Chavarro Buritica)[114], precisó la conexidad entre los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y el libre tránsito de la comunidad por las vías públicas, de la siguiente forma: […] De acuerdo con las normas, forman parte del espacio público y constituyen bienes de uso público, las vías públicas, las cuales no podrán ser afectadas de manera que priven a la ciudadanía de su uso, goce y libre tránsito; bajo estos preceptos es claro que el hecho de interrumpir una vía destinada a uso y goce de la ciudadanía, e impedir su libre tránsito vulnera los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público, por lo tanto, forzoso es concluir que con la interrupción del camino público en el año de 1979, por el paso de la tubería de la hidroeléctrica Pagua, hoy denominado carrera primera 1ª de la nomenclatura urbana del municipio de El Colegio, se vulneraron los derechos colectivos invocados y debe ordenarse su protección […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto) En adición, y en cuanto a la importancia de los artículos 287 y 288 de la Constitución Política de 1991, la Sección Primera de esta Alta Corte (con ponencia del doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), en sentencia fechada el 5 de marzo de 2009[115], adujo: “[…] Toda orden o decisión que obligue a los municipios realizar gasto u obras públicas debe hacer parte del presupuesto municipal y, por ende, debe emanar o pasar por la voluntad del respectivo concejo municipal, que justamente es el órgano administrativo que toma esa decisión, respaldado además por el artículo 287 de la Constitución Política en cuanto consagra entre otros como derechos constitucional de las entidades territoriales, los de gobernarse por autoridades propias, y administrar sus recursos, y en ese orden sólo él puede decretar gastos en el municipio, aunque obviamente habrá de hacerlo en atención a los planes de inversión a mediano y corto plazo y a las normas superiores que regula esa materia. […] Al efecto, lo que le atañe, en sus propias palabras, es adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; es decir, concurrir con tales entes territoriales en la formulación y desarrollo de los referidos programas, los cuales obviamente comportan obras públicas.

De esa forma, la relación que la ley prevé entre las corporaciones autónomas regionales y los aludidos entes es la de concurrencia, a la cual se han de agregar las de coordinación y subsidiaridad, que precisamente corresponden a los principios de igual contenido que establece el artículo 288, inciso segundo, de la Constitución Política para el ejercicio de las competencias del nivel territorial […]”.

(Destaca la Sala) Así, es menester ordenar a las respectivas entidades que, de manera coordinada, solidaria, regularizada y sistematizada (y en el marco de sus competencias), adopten y efectúen las medidas pertinentes y necesarias para efectos de lograr, a toda costa y a la mayor brevedad posible, una solución palpable frente al riesgo y/o peligro actual que presenta u ostenta la vía nacional secundaria que es objeto de controversia.

No hay que olvidar que la amenaza, riesgo y/o vulneración persistente y palpable de derechos e intereses colectivos obliga y legitima al juez popular para su efectiva protección y amparo. Corolario de lo anterior, es preciso instar a la autoridad del orden central, esto es, al Ministerio de Transporte, para que auxilie y asista a las autoridades territoriales en el proceso de obtención de recursos (conforme lo expresó en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación); por cuanto dicho ente adujo que el Gobierno cuenta con programas y fuentes de financiación, para apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura vial del orden departamental y municipal, como lo es el Sistema de Regalías (SGR), la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER) y el Grupo de Apoyo a las Regiones (GAR); al tenor de lo normado en los artículos 19 y 20 de la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993[116].

Todo ello, de conformidad con las amplias potestades legítimas que recaen sobre el Juez popular en Colombia. Cabe agregar que si bien de conformidad con el material probatorio arriba referido, es posible vislumbrar que las entidades accionadas han realizado algunas gestiones y tareas (dentro de su marco de acción) tendientes o encaminadas a mitigar la problemática vial que aquí se presenta, es dable concluir que, aun son apremiantes las necesidades de lograr una solución integral a la situación padecida en la vía en comento; y en ese orden de ideas, la problemática que aquí se suscita, no puede ni debe escapar de la órbita de éste Juez constitucional quien, ciertamente, debe tomar las medidas pertinentes en el asunto de la referencia. Lo anterior tiene pleno respaldo jurisprudencial, como puede extraerse de la sentencia de 26 de octubre de 2006, dictada por la Sección Tercera de esta Corporación, donde se esbozó que[117]: “[…] El juez popular, en principio, no debe incursionar en ámbitos en los cuales la administración ejerce su discrecionalidad planificadora, salvo en los casos en los cuales el órgano administrativo actuante incurra en manifiesta arbitrariedad, irrazonabilidad, desproporcionalidad o desatención de preceptos que orientan la distribución del gasto, como señaladamente lo hace el inciso segundo del artículo 366 constitucional.

Sin embargo, mal puede la administración pretender que el juez encargado de la protección de los derechos colectivos, no sobrepase un límite que no existe en el caso concreto, o que no se le ha puesto de presente en el proceso. Corre, por tanto, por cuenta de la administración demandada, la carga de demostrar los extremos que se vienen explicando, esto es, que no resulta procedente, en el caso concreto, que el juez popular imparta una específica orden de hacer o de ejecutar obras públicas, que impliquen llevar a cabo inversiones económicas, porque el presupuesto de la correspondiente entidad, para la respectiva vigencia fiscal, ha sido ya programado, de acuerdo con los preceptos constitucionales y legales aplicables, destinándose para la atención de necesidades, la materialización de derechos o la satisfacción de intereses de la misma o superior entidad constitucional o legal, de aquellos cuya protección se reclama a través del ejercicio de la acción popular.

Pero si la entidad pública responsable no cumple con el antedicho onus probando, no puede perderse de vista que el juez siempre se enfrenta a la prohibición del non liquen (sic), más aún cuando le ha sido encomendada, como al juez popular, la tarea de velar por la efectividad de derechos de especial relevancia constitucional. Si la administración no demuestra, entonces, que ha ejercitado, ajustándose a derecho, su discrecionalidad planificadora y que ha determinado los referidos órdenes de prioridades observando los parámetros que le impone el ordenamiento, no se advierten para el juez, en el caso concreto, más límites que los derivados de su prudencia y del propio derecho, de manera tal que se ve abocado a procurar la protección, con la mayor eficacia y prontitud, de los derechos colectivos cuya vulneración o amenaza le haya sido acreditada dentro del respectivo proceso judicial […]” (Negrillas y subrayas de la Sala) En ese sentido, el Consejo de Estado[118], estableció los parámetros que se deben tener en cuenta por parte del Juez popular, al momento de decidir si ordena o no la realización de una obra pública, que implique el desembolso de grandes montos del presupuesto público por encontrar una actividad administrativa desproporcionada, así: “[…] En conclusión, pueden formularse los siguientes parámetros en punto a los alcances del control judicial de la actividad administrativa, valiéndose, tanto aquel como ésta, del método de la ponderación: a. En los casos en los que el tribunal concluya que la decisión administrativa no es ponderada, debe proceder a declarar su invalidez. a.1.

Si, adicionalmente, como resultado de la actividad probatoria desplegada a lo largo del proceso y de las normas y/o principios jurídicos aplicables al caso, el juez puede también concluir que existe solamente una alternativa de solución conforme con el ordenamiento jurídico y con las exigencias de la “ley de la ponderación”[119], puede -y debe- esa única decisión ponderada. a.2.

Si, en cambio, tras concluir que la solución por la que ha optado la administración no es ponderada, igualmente advierte que existen varías posibles soluciones satisfactorias de acuerdo con los postulados de la ponderación, no puede el juez sustituir con una de ellas la determinación previa, comoquiera que la formulación del criterio de decisión correspondiente es del resorte de la administración. b. Si la decisión administrativa enjuiciada respeta las exigencias de la ponderación, aunque pudieran identificarse en el proceso judicial otras soluciones ponderadas, tampoco corresponde al juez sustituir la opción elegida por la administración. c. El control judicial que apunta a establecer si la administración ha elegido o no una alternativa ponderada, cuando ejercita facultades discrecionales, parte de la previa atribución de valor o peso a los diferentes valores, derechos o intereses contrapuestas en el caso concreto.

El quid de la cuestión, radica en que no siempre -de hecho son escasas las ocasiones que así ocurre- el ordenamiento se ocupa de prefijar esos criterios de jerarquización, con lo cual el establecimiento de los mismos queda deferido a la instancia aplicativa, esto es, a la administración que ejerce las facultades discrecionales, eligiendo los criterios objetivos con base en los cuales optará entre las diferentes alternativas de que dispone […]”.

(Destaca la Sala) De conformidad a lo expuesto en el aparte jurisprudencial transcrito, es evidente que al juzgador en una acción popular, al interior de Ia cual Ie corresponde dilucidar si las actividades administrativas realizadas por la administración pública han sido proporcionales a los intereses en conflicto, le es imprescindible aplicar un test de ponderación tendiente a identificar el valor de Ios intereses o derechos en juego en el caso concreto, para así concluir si la medida escogida para solucionarlo sacrificó el interés o derecho correcto, o armonizó de manera acorde con el ordenamiento jurídico dichos intereses.

El test de ponderación necesario para dilucidar lo expuesto en el párrafo anterior, Io ha diseñado la H. Corte Constitucional desde Ia perspectiva constitucional, empero, se considera por la Sala que para el caso de las acciones populares es perfectamente aplicable porque obedece a la misma lógica (sacrificio de un interés a favor de uno de mayor jerarquía o armonización de intereses).

Observemos, entonces, el test de ponderación que la Corte Constitucional ha diseñado[120]: “[…] El concepto de proporcionalidad sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica Ia reducción del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado.

El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para Ia consecución del fin perseguido, Ia necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes […]”.

(Negrillas por fuera de texto) Por último, y en cuanto a las órdenes que, en su momento, impartió el Tribunal en su fallo apelado del 4 de octubre de 2018 (en relación con la consecución de recursos y la posterior ejecución de los mismos), la Sala estima que es perfectamente viable, tal como lo ha expuesto ésta Alta Corporación[121], en los siguientes términos: “[…] Ahora bien, Ia circunstancia de que el juez popular, aun habiéndose puesto de presente -dentro del curso del expediente- Ia amenaza o vulneración a un derecho colectivo, se abstenga de proferir órdenes de ejecutar obras públicas para no invadir Ia órbita de la discrecionalidad planificadora de la administración y atendida la “relatividad” 'de las obligaciones a cargo del Estado con respecto a la materialización de derechos de prestación, no debe entenderse como una patente de corso para que la entidad pública responsable continúe desatendiendo indefinidamente su obligación de proteger los derechos colectivos conculcados o bajo riesgo.

En tales supuestos, el juez popular debe impartir la orden de llevar a cabo Ias obras o actividades que sean del caso, tan pronto como las posibilidades presupuestales lo permitan, es decir, en cuanto haya de establecerse un nuevo orden de prioridades para la ejecución del gasto, en Ia vigencia fiscal que corresponda. El juez puede garantizar el cumplimiento de dicha determinación, valiéndose de los mecanismos previstos por los artículos 34 y 41 y siguientes de la ley 472 de 1998 […]”.

(Negrillas y subrayas de la Sala de Decisión) En ese entendido, se concluye que el Juez popular, en este caso, puede entrar a señalarle a la administración municipal Ia materialización de determinadas actividades tendientes a conseguir los recursos suficientes para poder garantizar el funcionamiento óptimo y adecuado de la vía que comunica al Municipio de Génova con el resto del Departamento; toda vez que la ausencia de las mismas no está en armonía con las posibilidades presupuéstales y técnicas con que cuenta la entidad territorial demandada, aunado a una falta de planeación y priorización que la misma no ha considerado a bien tener y que, ciertamente, no resulta en armonía y en concordancia con nuestro ordenamiento jurídico.

Así pues, es posible colegir para la Sala, que se ha venido presentando una omisión arbitraria por parte de las entidades involucradas en la presente acción popular, lo que sin lugar a dudas, permite vislumbrar que sí se han transgredido derechos y garantías de naturaleza colectiva que fueron objeto de amparo por el Tribunal de primer grado; en atención a las condiciones deficientes de infraestructura de la vía Barragán – Génova (ubicada en el Departamento del Quindío), que generan como consecuencia un alto riesgo de accidentalidad para las personas que transitan a diario por la misma.

Visto lo anterior, y a juicio de la Sala, sí existió una transgresión de los derechos e intereses colectivos referentes a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y, además, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos viales nacionales respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; los cuales fueron amparados por el a-quo, en su decisión apelada de 4 de octubre de 2018.

En este estado de cosas, y con respaldo en todo el análisis jurídico, normativo y fáctico realizado en precedencia, la Sala puede arribar a la conclusión de que los argumentos consignados en el recurso de alzada, por parte de la Nación – Ministerio de Transporte, no se encuentran llamados a salir avantes, a la postre. XIII.2. Conclusiones generales de la Sala de Decisión en torno a la totalidad del acervo probatorio allegado a la presente causa popular objeto de estudio.

Pues bien, y luego de un análisis conjunto, completo e integrado del acervo probatorio allegado a la presente causa que aquí se estudia (y que resulta de capital importancia para efectos de la decisión que éste Juez constitucional de segundo grado adoptará)[122], junto con la normativa y la jurisprudencia aplicables al sub lite, la Sala puede arribar a las siguientes conclusiones generales que, a continuación se exponen.

Observemos: • Existió, efectivamente, y aún persiste, la transgresión de los derechos e intereses colectivos atinentes a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (consagrados en los literales I) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998), deprecados en la demanda popular y que fueron objeto de amparo por parte del Tribunal Administrativo del Quindío, en su sentencia de primera instancia. • Se debe ordenar al Municipio de Génova que presente proyecto junto con el Departamento del Quindío, con el objeto de jalonar recursos y aplicarlos a obras concretas para poner en funcionamiento la vía que comunica al Municipio de Génova con el resto del Departamento del Quindío. Así mismo, en dicho proyecto, también se deben comprometer recursos de Ia Nación (Ministerio de Transporte), en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de Ia Constitución Política de 1991. • Los argumentos consignados en el recurso de apelación, por parte del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, así como la excepción planteada concerniente a la falta de legitimación en la causa por pasiva, sí encuentran su vocación de prosperidad en el sub judice; al tenor de la normativa esbozada en la parte motiva de la presente providencia así como de la jurisprudencia de esta Alta Corporación aplicable al caso concreto. • En la presente causa, además, se pudo corroborar con claridad las competencias de las diferentes autoridades administrativas, las cuales deben actuar de manera armónica, organizada, solidaria y concatenada para efectos de dar un cumplimiento real y efectivo a las órdenes que, en el sub examine, el juez constitucional impartirá y/o proferirá. En ese orden de ideas, la Sala confirmará el amparo de los derechos e intereses colectivos arriba referidos[123], por las razones expuestas en precedencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia popular.

XIII.3. Órdenes concretas a impartir al interior de la presente acción popular. Con fundamento en todo lo señalado en precedencia, ésta Sala de Decisión procederá a modificar la parte resolutiva de la sentencia de 4 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, de conformidad con las siguientes consideraciones: 1.

La Sala modificará el ordinal primero (1º) de la sentencia popular apelada, en el sentido de negar las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, formuladas por la Nación – Ministerio de Transporte, por el Departamento del Quindío y por el Municipio de Génova, a excepción del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, por los motivos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. 2.

La Sala ordenará que, además de lo ya dictado en la sentencia popular de primer grado, se ordene al Municipio de Génova que presente proyecto junto con el Departamento del Quindío; con el objeto de jalonar recursos y aplicarlos a obras concretas para poner en funcionamiento la vía que comunica al Municipio de Génova con el resto del Departamento del Quindío. Así mismo, en dicho proyecto, también se deben comprometer recursos de Ia Nación (por intermedio del Ministerio de Transporte), en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de Ia Constitución Política de 1991. 3.

La Sala también dispondrá que, y como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia del Alcalde del Municipio de Génova, del Gobernador del Departamento del Quindío, de la Nación – Ministerio de Transporte, de la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Quindío y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos, las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular.

Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán ser informadas por las mentadas autoridades al comité de verificación de la sentencia, el cual fue integrado y/o conformado por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, en su fallo de 4 de octubre de 2018. 4.

De igual forma, la Sala instará al Municipio de Génova, al Departamento del Quindío y, por último, a la Nación – Ministerio de Transporte para que, en el marco de sus competencias y en observancia de la normativa y jurisprudencia analizada en la presente providencia, continúen dando cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia y, así mismo, adopten todas las medidas y gestiones que sean necesarias, para efectos de salvaguardar los derechos y garantías colectivas que son objeto de protección constitucional en la presente sentencia de segundo grado. 5.

Por último, la Sala de Decisión también ordenará que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Municipio de Génova, el Departamento del Quindío y, por último, la Nación – Ministerio de Transporte).

En todo lo demás, y como es natural, se dejará incólume el contenido de la parte resolutiva de la sentencia apelada de 4 de octubre de 2018, proferida por Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío. Resulta evidente que, las ordenes aquí impartidas, no resultan ser un asunto ajeno a las competencias del juez de la acción popular; antes bien, por el contrario, se ha consolidado como una de las formas de materialización del Estado social, constitucional y democrático de derecho y del principio de solidaridad.

Con base en lo anterior, la Sala considera que la decisión aquí asumida, como consecuencia del precario estado y falta de mantenimiento y conservación de la vía nacional secundaria Barragán – Génova (del Departamento del Quindío), resulta ser una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de los hechos probados, en virtud del propósito de garantizar el ejercicio adecuado y pacífico de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes[124], de los más de 7500 moradores y/o pobladores del municipio en comento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal primero de la sentencia de 4 de octubre de 2018, así: “PRIMERO: NEGAR las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, formuladas por la Nación – Ministerio de Transporte, por el Departamento del Quindío y por el Municipio de Génova, a excepción del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, por los motivos expuestos en la parte motiva de la presente providencia”.

SEGUNDO: ADICIONAR la sentencia apelada, así:

DÉCIMO: ORDENAR al Municipio de Génova, que además de lo ya dictado en la sentencia popular de primer grado, presente proyecto junto con el Departamento del Quindío; con el objeto de jalonar recursos y aplicarlos a obras concretas para poner en funcionamiento la vía que comunica al Municipio de Génova con el resto del Departamento del Quindío. Así mismo, en dicho proyecto, también se deben comprometer recursos de Ia Nación (por intermedio del Ministerio de Transporte), en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de Ia Constitución Política de 1991.

DÉCIMOPRIMERO: ORDENAR que se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia del Alcalde del Municipio de Génova, del Gobernador del Departamento del Quindío, de la Nación – Ministerio de Transporte, de la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Quindío y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos, las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular.

DÉCIMOSEGUNDO: INSTAR al Municipio de Génova, al Departamento del Quindío y, por último, a la Nación – Ministerio de Transporte para que, en el marco de sus competencias y en observancia de la normativa y jurisprudencia analizada en la presente providencia, continúen dando cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia y, así mismo, adopten todas las medidas y gestiones que sean necesarias, para efectos de salvaguardar los derechos y garantías colectivas que son objeto de protección constitucional en la presente sentencia de segundo grado.

DECIMOTERCERO: ORDENAR que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Municipio de Génova, el Departamento del Quindío y, por último, la Nación – Ministerio de Transporte).

TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás, el fallo impugnado, por las razones consignadas en la presente providencia.

CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente -Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado SALVAMENTO DE VOTO Consejero: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Me aparto en esta oportunidad de lo decidido por la mayoría, pues, en mi criterio, en este asunto se amparó el que podría entenderse como un derecho de acceso a la infraestructura vial, el cual no es un derecho colectivo y, por ende, no es susceptible de protección a través de la acción popular.

De manera respetuosa me permito señalar las razones de mi disenso frente a lo resuelto por la mayoría de la Sala en la sentencia de 11 de julio de 2019, mediante la cual, al resolver los recursos de apelación interpuestos por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y el Ministerio de Transporte, la Sala modificó el ordinal 1º y adicionó los ordinales 10º, 11º, 12º y 13º de la parte resolutiva de la sentencia de 4 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. Sobre el particular señalo lo siguiente: En la sentencia de primera instancia, el Tribunal declaró vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

En el numeral 3º de dicha sentencia se ordenó al Municipio de Génova, al Departamento del Quindío, al INVIAS y al Ministerio de Transporte aunar los esfuerzos necesarios para la recuperación en debida forma de la vía que conduce de Barragán a Génova. Dichas medidas se refieren a la contratación de los estudios técnicos y de las obras públicas que se requieran para superar las falencias detectadas en la vía en el término de un año. La mayoría de la Sala estimó pertinente efectuar unas modificaciones al ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada.

Además, se adicionaron cuatro ordinales en los cuales: (i) se ordenó al Municipio de Génova y al Departamento del Quindío presentar un proyecto para el recaudo de recursos que comprometa a la Nación, con el fin de poner en funcionamiento la señalada vía; (ii) se dispuso la realización e instalación de mesas de trabajo para la adopción de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes;

(iii) se instó a los demandados a seguir dando cumplimiento a las órdenes del fallo de primera instancia y, (iv) se ordenó allegar un cronograma en el que se delimiten las actividades y gestiones que se realizarán para el cumplimiento íntegro de las órdenes, con la indicación de las responsabilidades y deberes de cada entidad. En lo demás, la Sala confirmó la sentencia apelada.

Me aparto en esta oportunidad de lo decidido por la mayoría, pues, en mi criterio, en este asunto se amparó el que podría entenderse como un derecho de acceso a la infraestructura vial, el cual no es un derecho colectivo y, por ende, no es susceptible de protección a través de la acción popular. A este respecto debo recordar, a manera de contexto, que en la evolución de la concepción de los modelos de Estado y de la democracia, los derechos que en un primer momento ocuparon la atención del ámbito jurídico constitucional eran los llamados derechos civiles y políticos, esto es, aquellos propios del individuo, orientados a garantizar la vida, las libertades públicas y la propiedad privada, los cuales se erigieron como límites al ejercicio del poder por parte del Estado ante la necesidad de proteger a las personas de los excesos en el ejercicio de del poder, característicos del Estado absolutista que lo antecedió. La evolución de los procesos económicos y el crecimiento mismo de la sociedad pusieron en evidencia la insuficiencia del Estado Liberal, al verse incapaz de dar respuesta a problemáticas sociales originadas a partir de las condiciones de desigualdad social y económica estructurales, condiciones que, en definitiva, terminaban impidiéndole a ciertos grupos sociales el ejercicio real y efectivo de los derechos hasta entonces reconocidos.

Así entonces, el Estado se fue transformando para incluir dentro del catálogo de garantías susceptibles de protección aquellos derechos de naturaleza económica, social y cultural, que resultan necesarios para garantizar un mínimo de condiciones dignas de vida. Tradicionalmente, se identifican como características esenciales de este segundo conjunto de derechos el hecho de que para su disfrute resulta determinante el despliegue de una carga prestacional por parte del Estado, en tanto se trata de bienes y servicios que a este le compete proveer, y que se trata de derechos de realización progresiva, de manera que es deber de los Estados garantizar, cuando menos, un contenido básico exigible y desarrollar políticas públicas encaminadas a avanzar en los niveles de satisfacción de dichos derechos.

Del mismo modo, el devenir de las nuevas relaciones impuestas por el Estado social de derecho, supuso, posteriormente, el surgimiento de otro tipo de derechos construidos bajo categorías diferentes a la de los derechos subjetivos. En efecto, la necesidad de asumir nuevas condiciones sociales y económicas como las dinámicas propias del comercio, la globalización de las relaciones y la industrialización, pusieron de presente nuevos escenarios de riesgos que se proyectan sobre comunidades, incluso al punto de poner en peligro su supervivencia, y frente a los cuales los mecanismos jurídicos clásicos de protección de derechos resultaron insuficientes.

Bajo esta perspectiva, en los catálogos de derechos se incorporaron un conjunto de garantías estructuradas a partir del reconocimiento de que la plena protección de los derechos no solamente abarca la dimensión subjetiva y particular del hombre sino que también debe dirigirse a su dimensión social[125]. Así entonces, la jurisprudencia constitucional[126] ha reconocido como derechos colectivos aquellas prerrogativas que se encuentran en cabeza de un grupo de individuos, indeterminado o indeterminable, que no son susceptibles de apropiación individual y respecto de los cuales resulta imposible la exclusión en su ejercicio o protección. Como se ha dicho, la incorporación de estos derechos como intereses susceptibles de protección obedece a la propia evolución de las sociedades y a la consolidación de un modelo de Estado Social de Derecho, en el que se reconoce la incidencia de los procesos socioeconómicos en el ejercicio de las garantías fundamentes y, a partir de ello, se admite la existencia de intereses difusos sobre un colectivo susceptibles de protección por parte del Estado.

Ahora bien, a la luz de las consideraciones anteriores, no hay lugar a reconocer el acceso a la infraestructura vial como un derecho colectivo autónomo en los términos antes expuestos, teniendo en cuenta que las medidas encaminadas a garantizarlo en realidad se enmarcan dentro de supuestos de protección de otros derechos colectivos como la seguridad pública, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

Por tal motivo, el amparo del acceso a la infraestructura vial se estructura bajo el supuesto de que, en atención a las condiciones fácticas en las que se enmarca la solicitud de protección, exista una relación de conexidad entre la deficiente infraestructura que se alega y otros derechos reconocidos como colectivos. En efecto, solo si de la solicitud respectiva se deprende que el tema de la infraestructura vial implica un riesgo, amenaza o vulneración de un derecho colectivo, será procedente ordenar una medida en relación con ella, pero única y exclusivamente con el fin de proteger tal derecho, lo que exige una intervención puntual.

En definitiva, las órdenes de intervención y adecuación de redes de infraestructura, en tanto medidas de protección, dependerán de la conexidad que exista entre las circunstancias de vulneración que se alegan y derechos de orden colectivo. Lo anterior pone de presente que la ejecución de obras de infraestructura vial no constituye un derecho colectivo susceptible de amparo judicial de forma autónoma.

Por el contrario, las exigencias de la comunidad en ese sentido, corresponden a competencias a cargo de la administración que están llamadas a ser ejecutadas por la Nación y las entidades territoriales, de conformidad con los planes de desarrollo nacionales y territoriales y en atención a la distribución de competencias entre los distintos niveles, teniendo para estos efectos en cuenta los altos costos que ello conlleva al erario público y la consecuente obligación de diseñar planes y programas que representen una distribución del recurso escaso en condiciones que atiendan de la mejor manera a la población colombiana en su conjunto.

En el presente asunto, no obstante, se ordenó la realización de diagnósticos y estudios técnicos y la ejecución de obras públicas relacionadas con el mantenimiento y rehabilitación de la vía, no como una medida para la protección de algún derecho colectivo, sino como una medida exclusivamente relacionada con la infraestructura vial, razón por la que disiento frente a lo resuelto por la mayoría de la Sala en la sentencia de 11 de julio de 2019.

En esos términos me permito con todo respeto dejar sentado mi salvamento de voto, Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 434 a 454 del cuaderno Nº 4 del expediente popular de la referencia. [2] Folios 455 a 467 del cuaderno Nº 4 del expediente. [3] Folios 416 a 431 del cuaderno Nº 4 de la causa constitucional. [4] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [5] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [6] Folios 1 a 119 del cuaderno Nº 1 del expediente de la referencia. [7] Folios 1 a 10 del cuaderno Nº 1 de la demanda popular. [8] Folio 2 del cuaderno Nº 1 del expediente popular de la referencia. [9] Folio 3 del cuaderno Nº 1 del expediente popular de la referencia. [10] Folios 3 a 4 del cuaderno Nº 1 del expediente popular. [11] Folio 7 del cuaderno Nº 1 del expediente popular de la referencia. [12] Folios 9 a 10 del cuaderno Nº 1 de la causa constitucional. [13] Folio 12 del cuaderno Nº 1 del expediente popular. [14] Ibíd., folios 122 a 123. [15] Ibíd., folios 140 a 147. [16] Ibíd., folios 148 a 165. [17] “Por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al departamento del Quindío”. [18] “Por el cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo de la Nación Instituto Nacional de Vías y se adopta el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras y se dictan otras disposiciones". [19] “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y se determinan las funciones de sus dependencias”. [20] Ibíd., folios 166 a 238. [21] Ibíd., folio 174. [22] “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. [23] “Por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al departamento del Quindío”. [24] Folios 267 a 268 del cuaderno Nº 2 del expediente popular. [25] Folios 336 a 339 del cuaderno Nº 2 del expediente. [26] Folios 416 a 431 del cuaderno Nº 4 de la causa popular. [27] Folios 426 a 427 del cuaderno Nº 4 de la causa constitucional. [28] Previstos en los literales l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. [29] Folio 427 del cuaderno Nº 4 de la causa popular. [30] Folios 430 a 431 del cuaderno Nº 4 del expediente popular. [31] Folios 485 a 486 del cuaderno Nº 4 del expediente popular. [32] Folio 502 del cuaderno Nº 4 del expediente. [33] Ibíd., folios 434 a 454. [34] “Por el cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo de la Nación Instituto Nacional de Vías y se adopta el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras y se dictan otras disposiciones". [35] Folios 453 a 454 del cuaderno Nº 4 del expediente popular. [36] Ibíd., folios 455 a 467. [37] Ibíd., folios 510 a 532. [38] Folios 517 a 522 del cuaderno Nº 4 del expediente constitucional. [39] Folios 533 a 537 del cuaderno Nº 4 del expediente popular. [40] Ibíd., folios 538 a 542. [41] Ibíd., folio 542 Vto. [42] Folios 543 a 556 del cuaderno Nº 4 del expediente popular. [43] Ibíd., folio 550 Vto. [44] Ibíd., folio 552 Vto. [45] Ibíd., folio 556. [46] “Artículo 37º.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.

(…)”. [47] “Artículo 150.- Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. Modificado por el art. 615, Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. [48] Visibles a folios 434 a 454 y 455 a 467 del cuaderno Nº 4 de la causa popular. [49] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [50] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [51] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [52] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [53] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [54] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [55] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [56] Folios 1 a 119 del cuaderno N° 1 del expediente de la acción popular. [57] Previstos en los literales l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. [58] Folios 430 a 431 del cuaderno Nº 4 de la causa constitucional. [59] “Por el cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo de la Nación Instituto Nacional de Vías y se adopta el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras y se dictan otras disposiciones". [60] Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Bogotá D. C., 10 de febrero de 2005. Radicación número: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP). Referencia: Acción Popular. [61] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010).

Radicación número: 44001- 23-31-000-2005-00328-01(AC). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros. [62] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01.

Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. [63] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01.

Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. [64] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [65] Tal como se deriva de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998. [66] Consejo de Estado.

Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. Núm. 2005-01449-01(AP). [67] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 4 de febrero de 2010, Consejero ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

Radicación número: 76001233100020040021201(AP) [68] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 22 de enero de 2009. Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. [69] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla, Rad: 63001-23-31-000-2004-00688-01(AP). [70] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de agosto de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Proceso No. 52001-23-31-000-2012-00127-01. [71] “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- y se determinan las funciones de sus dependencias”. [72] “Por la cual se actualiza el manual de diseño geométrico para carreteras”. [73] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. [74] “Por el cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo de la Nación Instituto Nacional de Vías y se adopta el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras y se dictan otras disposiciones". [75] “Por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al departamento del Quindío”. [76] Folios 422 a 431 del cuaderno Nº 4 de la causa constitucional. [77] Folios 434 a 454 del cuaderno Nº 4 del expediente popular. [78] “Por el cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo de la Nación Instituto Nacional de Vías y se adopta el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras y se dictan otras disposiciones". [79] Visible a folios 24 a 27 del cuaderno No. 1 del expediente de la referencia. [80] Folios 29 a 33 del cuaderno No. 1 del expediente popular. [81] Folio 82 del cuaderno No. 1 del expediente constitucional. [82] Folios 83 a 85 del cuaderno No. 1 del expediente. [83] Folios 24 a 27 del cuaderno No. 1 de la causa popular. [84] Folios 47 a 49 y 102 a 104 del cuaderno No. 1 del expediente de la referencia. [85] Folios 112 a 113 del cuaderno No. 1 del expediente constitucional. [86] Folios 114 a 115 del cuaderno No. 1 de la causa popular. [87] “Por el cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo de la Nación Instituto Nacional de Vías y se adopta el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras y se dictan otras disposiciones". [88] “Por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al departamento del Quindío”. [89] “Artículo 1º.

Objeto del Instituto Nacional de Vías (INVIAS). El Instituto Nacional de Vías (Invías) tendrá como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte”. [90] “Artículo 16.

Subdirección de la Red Nacional de Carreteras. Son funciones de la Subdirección de la Red Nacional de Carreteras, las siguientes: 16.1. Ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos relacionados con la infraestructura de la red primaria no concesionada y evaluar su ejecución; 16.2. Administrar integralmente los procesos de construcción, conservación, rehabilitación, operación, señalización y de seguridad de la infraestructura vial primaria y secundaria no concesionada; 16.3.

Asistir al Director Operativo en todas las etapas del proceso de estructuración, contratación y ejecución de proyectos especiales y en el cumplimiento de los compromisos que se acuerden para su ejecución; 16.4. Elaborar los estudios previos y especificaciones técnicas directamente o a través de terceros para la contratación de estudios, diseños y obras de la infraestructura a su cargo; 16.5.

Liderar la planificación, programación y metodología del proceso de supervisión, ejecución y seguimiento a las interventorías de los contratos de ejecución de obras de la infraestructura vial de su responsabilidad; 16.6. Ejercer la supervisión a los contratos de interventoría de ejecución de obras de la infraestructura vial a cargo de la dependencia; 16.7.

Efectuar la vigilancia del contrato principal de obra realizando las actividades técnicas definidas y a cargo del Instituto, que no sean concurrentes con las actividades a cargo del Interventor; 16.8. Asistir a las Direcciones Territoriales en el proceso de supervisión, ejecución y seguimiento de los contratos bajo su responsabilidad; 16.9.

Emitir el concepto, acompañando el informe de interventoría o de supervisión, cuando fuere el caso, en el que se sustente la actuación, para adelantar los trámites correspondientes para declarar el incumplimiento del contrato, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal; 16.10.

Participar en las audiencias que se convoquen para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento de los contratos a cargo de la dependencia; 16.11. Participar en el análisis del soporte tecnológico y de los requerimientos de información, necesario para que la Subdirección pueda interactuar adecuadamente con otras dependencias del Instituto y con instituciones externas, en coordinación con la Oficina Asesora de Planeación; 16.12.

Las demás inherentes a la naturaleza de la dependencia y las que le sean asignadas por las normas legales”. [91] “Por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al departamento del Quindío”. [92] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de agosto de 2016, Exp.

No. 52001-23-31-000-2012- 00127-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [93] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sentencia del 4 de febrero de 2016, Radicación Núm. 85001-23-33-000-2012-00268-01 (AP), Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala; Sentencia del 18 de septiembre de 2014, Radicación núm. 05001-23-31-000-2011-00032-01 (AP), Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala;

Sentencia del 18 de julio de 2012, Expediente Núm. 2011-00424-01, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso. [94] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de febrero de 2016, Exp. No. 85001-23-33-000-2012- 00268-01(AP), C.P. Guillermo Vargas Ayala. [95] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de enero de 2008, Exp.

No. 19001-23-31-000-2004- 02748-01(AP), C.P. Camilo Arciniegas Andrade. [96] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de noviembre de 2005, Exp. No. 54001-23-31-000- 2003-00873-01(AP), C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [97] Pues su competencia se circunscribe a las de carácter primario y terciario. [98] Folios 455 a 467 del cuaderno Nº 4 del expediente popular. [99] tales como: Sistema General de Regalías que las Entidades Territoriales recibirán en la próxima bianualidad (2019-2021), Financiera de Desarrollo Territorial –FINDETER-, entre otros. [100] Folios 19 a 22 del cuaderno Nº 1 y 223 a 224 del cuaderno Nº 2 de la causa constitucional. [101] Folio 254 del cuaderno Nº 2 del expediente popular de la referencia. [102] Folios 257 a 259 del cuaderno Nº 2 del expediente. [103] Folios 455 a 467 del cuaderno Nº 4 del expediente de la referencia. [104] “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias”. [105] “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. [106] “Por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al departamento del Quindío”. [107] “Artículo 1º.

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. [108] Folios 24 a 27, 29 a 33, 47 a 49, 59 a 60, 82 a 83, 84 a 85, 102 a 104, 112 a 113 y 114 a 115 del expediente constitucional. [109] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 9 de mayo de 2019, exp.

No. 85001-23-33-000-2018-00117- 01(AP)-A, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [110] “ARTICULO 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. [111] Ibíd., “ARTICULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […].

ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. […].

ARTICULO 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. [112] Ibíd., “ARTICULO 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras.

De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”. [113] Ibíd., “ARTICULO 300. Modificado por el art. 2, Acto Legislativo No. 01 de 1996. El nuevo texto es el siguiente: Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: […]. 2.

Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera. 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con las determinaciones de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.

Los planes y programas de desarrollo de obras públicas, serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales. […]

ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: […]. 4. Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos. […].

ARTICULO 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

ARTICULO 318. Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley, que tendrá las siguientes funciones: 1.

Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas. […].

ARTICULO 361. Modificado por el art 2º, Acto Legislativo 005 de 2011. El nuevo texto es el siguiente: Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. […].

Parágrafo 1° Transitorio. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2° del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. […].

Parágrafo 8° Transitorio. Adicionado por el art. 2, Acto Legislativo 04 de 2017. El nuevo texto es el siguiente: Con el propósito de financiar la infraestructura de transporte requerida para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, el Gobierno nacional trasladará el 60% de los saldos no aprobados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación a 31 de diciembre de 2016.

El 50% de los recursos objeto del traslado será destinado a la Asignación para la Paz, para ser definidos por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión de que trata el parágrafo 7° transitorio del presente artículo y el 50% restante al Fondo de Desarrollo Regional. […].”. [114] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 5 de junio de 2003, M.P. Reinaldo Chavarro Buritica, Rad.

Nº 25000-23-25-000-2002-0034-01(AP). [115] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de marzo de 2009, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad. Nº 11001-03-24-000-2004-00053-01. [116] “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. [117] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de octubre de 2006, exp.

No. 63001-23-31-000-2005- 00708-01(AP), C.P. Alier E. Hernández Enríquez. [118] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de octubre de 2006, exp. No. 63001-23-31-000-2005- 00708-01(AP), C.P. Alier E. Hernández Enríquez. Actores: Héctor Buitrago Ospina y otros. Demandados: Municipio de Armenia y Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia (EDUA). [119] Cuanto mayor sea el grado de detrimento del principio que debe retroceder, mayor ha de ser la importancia del cumplimiento o satisfacción del principio que prevalece. [120] H. Corte Constitucional, Sentencia de Constitucionalidad C-022 del 23 de enero de 1996, exp.

No. D-1008, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [121] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de octubre de 2006, exp. No. 2005-00708-01(AP), C.P. Alier E. Hernández Enríquez. [122] Y en ejercicio de una valoración al tenor de los presupuestos de la sana crítica. [123] Previstos en los literales l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. [124] Previstos en los literales l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998. [125] Corte Constitucional, Sentencia SU-067 de 1993, M.P.: Fabio Morón Díaz. [126] Entre otras, ver ña Sentencia T-659 de 2007 y T-420 de 2018.