ACCIÓN DE TUTELA – Improcedencia contra acto general impersonal y abstracto / ACCIÓN DE TUTELA – Improcedencia contra decisiones que profiere la Corte Constitucional y el Consejo de Estado al ejercer la función de control abstracto de constitucionalidad De acuerdo con los antecedentes del caso, se trató inicialmente de un acto de carácter general que fue acusado a través del medio de control de simple nulidad y que finalmente se anuló por la jurisdicción contencioso administrativa.
Posteriormente es emitido un nuevo acto general que, para el demandante – hoy accionante-, reproduce lo que inicialmente decía el acto anulado, por lo que, nos encontramos ante la presencia de cuestionamientos de actos de carácter general y que fue resuelto por sentencias cuyos efectos son generales. (…) el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 es enfático en señalar que no procede la tutela cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.
Y estas características son propias de la sentencia que define una acción de simple nulidad, que decide sobre la legalidad de un acto administrativo de carácter general, como ocurre con la sentencia del 27 de junio de 2019, que se cuestiona, a través de la cual se revocó la decisión de declarar la nulidad del Decreto 035 del 1 de febrero de 2017, lo que implicó que conservara su presunción de legalidad, razón por la que la presente acción resulta improcedente.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 127 DE 2012 / DECRETO 035 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03183-00(AC) Actor: NICOLÁS ARANGO VÉLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Nicolás Arango Vélez, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES El 9 de julio de 2019, el señor Nicolás Arango Vélez, quien actúa en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. 1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes[1]: “Pretensión principal Que sea tutelado el derecho fundamental al debido proceso de mi poderdante.
Pretensión consecuencial Que se revoque la sentencia, para en su lugar ordenar emitir una nueva sentencia que tenga en cuenta el verdadero alcance y confrontación que exige la norma respectiva, o en su lugar, se adopten las medidas constitucionales a que haya lugar”. 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos los siguientes: 2.1.
Mediante Decreto No. 127 del 3 de septiembre de 2012, el Alcalde del Municipio de Sabaneta adoptó unas medidas temporales en materia de orden público. 2.2. Ese decreto fue demandado a través del medio de control de nulidad simple, la cual se tramitó en primera instancia por el Juzgado Décimo Administrativo de Medellín, que en sentencia del 7 de octubre de 2013 declaró la nulidad del mismo. 2.3.
La decisión se apeló por el municipio y en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad, en sentencia del 12 de junio de 2014, confirmó la decisión del juzgado. 2.4. El Alcalde de Sabaneta emite entonces el Decreto 035 del 1º de febrero de 2017 “por el cual se toman medidas temporales en materia de orden público en el Municipio de Sabaneta”. 2.5.
El accionante, con fundamento en el artículo 239 del CPACA, presentó solicitud de suspensión y nulidad del citado Decreto 035 de 2017, emitido por el Municipio de Sabaleta, por considerar que se trataba de la reproducción de un acto administrativo que había sido previamente anulado - Decreto 127 de 2012 -. 2.6. En primera instancia, el Juzgado Décimo Administrativo de Medellín, en audiencia llevada a cabo el 10 de julio de 2017, declaró la nulidad del Decreto 035 del 1º de febrero de 2017.
Precisó que en ese nuevo decreto se comete la misma falencia del proceso anterior donde se estudió la legalidad del Decreto 127 de 2012, esto es, que no había soporte suficiente para la emisión del acto administrativo y que, en últimas lo que se hizo fue nuevamente una reproducción de ese decreto. 2.7. La decisión se apeló por la parte demandada y conoció el Tribunal Administrativo de Antioquia, que en sentencia del 27 de junio de 2019, revocó la decisión de primera instancia. 2.7.1.
Luego de hacer un cuadro comparativo de los dos decretos - 127 de 2012 y 035 de 2017 -, concluyó que el acto que se presumía reproducía el acto anulado, no conservaba en esencia las mismas disposiciones anuladas, sino que por el contrario, se advertían evidentes diferencias en su articulado. 2.7.2. Por vía de ejemplo, citó algunas diferencias que el nuevo acto expedido - Decreto 035 de 2017 -, traía en relación con el anterior, tales como restricciones más amplias en cuanto al término de vigencia y el número de horas durante el cual regiría la medida.
Además, dijo que los fundamentos fácticos que dieron origen a la imposición de la medida eran disímiles. 3. Fundamentos de la acción Habló de la configuración de un defecto sustantivo, pues dice que el tribunal fundó su decisión basado en simples cambios semánticos de palabras, sin analizar si en realidad se conservaba la misma esencia del acto anulado.
En ese orden, precisó que se interpreta “irrazonablemente” el artículo 237 del CPACA, pues por un lado dice, se le da a la disposición un sentido y alcance que no tiene al considerar que es la exégesis o cotejo semántico la regla de aplicación de la norma. Por otra, porque al conferirse dicha interpretación de simple exégesis, se contravienen postulados constitucionales como el debido proceso, acceso a la administración de justicia, buena fe constitucional, seguridad jurídica entre otras, que someten al ciudadano, a la administración pública y a la administración de justicia a un nuevo trámite sobre hechos en esencia ya juzgados y que hicieron tránsito a cosa juzgada. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 16 de julio de 2019, se admitió la presente acción, se dispuso la vinculación de la autoridad judicial accionada, se ordenó vincular como terceros con interés al Municipio de Sabaneta y al Juzgado Décimo Administrativo de Medellín. Igualmente se dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (folio 20). 4.2.
El Municipio de Sabaneta, por intermedio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, manifestó que en el presente caso se está atacando un fallo de simple nulidad proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sin dar cuenta de las razones que podrían dar lugar a que el caso tuviera alguna relevancia constitucional que permitiera entrar a modificar la decisión proferida, por estar en abierta contradicción con los postulados constitucionales.
Que deteniéndose en la decisión del tribunal, debe tenerse presente que existe fundamento legal para sostener que los alcaldes son autoridades de tránsito que deben velar por la seguridad de las personas y que tienen una serie de funciones regulatorias y sancionatorias en aras de la conservación del orden público. Advirtió que el Decreto 035 de 2017, trata unas medidas de carácter temporal, bajo condiciones de tiempo, modo y lugar determinadas y en el que se da cuenta de razones proporcionales y razonables, ligadas directamente a la regulación del transporte en su jurisdicción, con el propósito de reducir los índices de accidentalidad. 4.3.
El Juzgado Décimo Administrativo de Medellín, el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, no se pronunciaron. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, esta acción es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[2] y especiales[3] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.
El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 3.
Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En caso afirmativo, deberá establecerse si la providencia del 27 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, adolece del defecto sustantivo en los términos en los que fue propuesto por el actor. 4.
Análisis del caso concreto 4.1. Advierte la Sala que además de los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial que se encuentran en la sentencia C- 590 de 2005 de la Corte Constitucional, existen otras causales de improcedencia consagradas en el Decreto-Ley 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó la acción de tutela.
Concretamente el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, dispone que la acción de tutela no procederá “cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”. Esta norma habla de la improcedencia contra acto de carácter general, sin especificar la naturaleza del mismo. Sin embargo, lo que sí concreta es que ese acto tenga efectos de carácter general, impersonal y abstracto. 4.2.
En el presente asunto, la providencia que se cuestiona, fue dictada dentro del trámite que establece el artículo 239 del CPACA[4] y que se refiere a la reproducción de un acto general que previamente ha sido anulado. Esto tiene su génesis en el artículo 237[5] de dicho estatuto, en el que se indica que ningún acto que haya sido anulado o suspendido puede ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas.
De acuerdo con los antecedentes del caso, se trató inicialmente de un acto de carácter general que fue acusado a través del medio de control de simple nulidad y que finalmente se anuló por la jurisdicción contencioso administrativa. Posteriormente es emitido un nuevo acto general que, para el demandante – hoy accionante-, reproduce lo que inicialmente decía el acto anulado, por lo que, nos encontramos ante la presencia de cuestionamientos de actos de carácter general y que fue resuelto por sentencias cuyos efectos son generales.
En concreto, se trató de un decreto emitido por el Alcalde del Municipio de Sabaneta (Antioquia), por el que se tomaron unas medidas temporales en materia de orden público en el municipio, concretamente en relación con la prohibición de motocicletas con acompañante de parrillero a efectos de preservar el orden público. 4.3. Lo anterior significa que se trata de un acto judicial de efectos generales, erga omnes, impersonal y abstracto, proferido en aras de mantener la legalidad, que llevó a conservar incólume el decreto demandado por considerar que no era una reproducción del acto que previamente había sido demandado en simple nulidad, sin que esto conllevara un restablecimiento como sí sucede con el contencioso subjetivo de nulidad. 4.4.
Esta Sección, en casos similares en las que han cuestionado por vía de tutela sentencias de simple nulidad, ha declarado improcedente el amparo constitucional por similares razones a las que aquí se exponen. Es así como se dijo en fallo de tutela del 22 de septiembre de 2016[6], y que se reiteró en fallo del 17 de mayo de 2018[7], lo siguiente: “…Como puede verse, la decisión judicial atacada proferida por el Consejo de Estado se dictó en cumplimiento del control de legalidad que le fue atribuido, esto es, un control abstracto de la norma que se considera ilegal y, por tanto, la decisión que se adopta lo que determina es si se ajusta o no a la normativa superior y, por ende, tiene efectos erga omnes.
No define de manera concreta una situación particular, como sí ocurre con sentencias dictadas por los organismos judiciales en acciones y medios de control con decisiones judiciales de carácter particular. En esa medida, la acción de tutela es improcedente para cuestionar la legalidad de una sentencia de constitucionalidad o legalidad porque la decisión que profiere la autoridad judicial es un ejercicio de puro de derecho que en manera alguna podría afectar derechos fundamentales, toda vez que lo pretendido es determinar que no desconozca postulados constitucionales o legales.
Además, vale la pena precisar que, según lo dispone el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente cuando se dirija contra actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, lo que permite determinar que, igualmente, resulta improcedente para censurar la sentencia que decide sobre su constitucionalidad o legalidad”.
Y en anterior oportunidad, cuando la Sala se encargó de resolver un asunto relacionado actos de carácter general sometidos a un control abstracto, y se precisó que las providencias que versan sobre la interpretación o aplicación de algún derecho, no pueden en principio ser objeto de control de constitucionalidad o legalidad en sí mismas, por vía de tutela, si en ellas no se configura uno de los requisitos de procedibilidad, producto de una actuación abiertamente caprichosa frente al orden jurídico por parte de la autoridad judicial, que genera la violación de derechos fundamentales[8].
En este sentido, pueden verse también las Sentencias T–698 de 2004, C–836 de 2001 y T–073 de 1997. Se insiste, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 es enfático en señalar que no procede la tutela cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. Y estas características son propias de la sentencia que define una acción de simple nulidad, que decide sobre la legalidad de un acto administrativo de carácter general, como ocurre con la sentencia del 27 de junio de 2019, que se cuestiona, a través de la cual se revocó la decisión de declarar la nulidad del Decreto 035 del 1º de febrero de 2017, lo que implicó que conservara su presunción de legalidad, razón por la que la presente acción resulta improcedente.
En este punto, se considera pertinente resaltar que regla semejante fijó la Corte Constitucional en la Sentencia SU-391 de 2016[9], cuando se refirió a la improcedencia general de las acciones de tutela contra decisiones que profiere esa corporación, y el mismo Consejo de Estado, cuando ejerce la función de control abstracto de constitucionalidad: […] “…conviene recordar que la Constitución Política estableció mecanismos de control para garantizar su supremacía normativa (artículo 4 de la Constitución).
Tales mecanismos podrían dividirse en dos clases. Por un lado, existe un control concentrado de constitucionalidad, realizado de manera principal por la Corte Constitucional (artículo 241 de la Constitución) y de manera residual por el Consejo de Estado (artículo 237 numeral 3). Por otro lado, cualquier autoridad judicial tiene competencia para resolver acciones de tutela (artículo 86 de la Constitución) y para aplicar la excepción de inconstitucionalidad (artículo 4 de la Constitución).
“Este esquema promueve el acceso efectivo a la administración de justicia para solicitar el cumplimiento de la Constitución, permitiendo que todos los jueces puedan realizar control constitucional sobre casos concretos. A su vez, también persigue la igualdad y la seguridad jurídica, al prever órganos de cierre que tengan la última palabra sobre la interpretación adecuada de las normas mediante el ejercicio del control abstracto.
Se trata de un esquema caracterizado por la participación ciudadana, ya que todas las personas pueden acudir a los jueces en ejercicio de la acción de tutela o pueden pedir en el marco de un proceso judicial la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. Asimismo, el control abstracto puede ser solicitado por cualquier ciudadano, en ejercicio del derecho político previsto en el artículo 40 numeral 6, y en él también cualquier persona puede particular, en virtud de la regulación de las acciones de inconstitucionalidad y de nulidad por inconstitucionalidad.
“Si se aceptara la procedencia de la acción de tutela contra decisiones de constitucionalidad de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado el diseño del control constitucional descrito antes se alteraría de manera profunda, a tal punto que podría afirmarse que no existen dos tipos de control constitucional sino uno solo, otorgado a todos los jueces, quienes se pueden pronunciar sobre el cumplimiento de la Constitución en casos concretos o en casos de control abstracto (al revisar decisiones de constitucionalidad de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado).
La acción de inconstitucionalidad y la de nulidad por inconstitucionalidad son funciones delimitadas directamente por la Constitución, la cual determinó expresamente los órganos que de manera exclusiva tienen competencia para conocer de ellas. Esa asignación expresa de funciones (en los artículos 237 numeral 3 y 241 de la Constitución) les da carácter de cierre en materia constitucional, lo cual debe ser tenido en cuenta para interpretar el alcance de la regulación de la acción de tutela prevista en el artículo 86…” 4.5.
Finalmente se precisa que igualmente está pretendiendo la parte actora que el juez de tutela obre como una instancia adicional, lo que, en sí mismo, también genera improcedencia del amparo. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Nicolás Arango Vélez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala |Consejera | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] Folio 14. [2] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [3] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [4]
ARTÍCULO 239. PROCEDIMIENTO EN CASO DE REPRODUCCIÓN DEL ACTO ANULADO. El interesado podrá pedir la suspensión provisional y la nulidad del acto que reproduce un acto anulado, mediante escrito razonado dirigido al juez que decretó la anulación, con el que acompañará la copia del nuevo acto. Si el juez o Magistrado Ponente considera fundada la acusación de reproducción ilegal, dispondrá que se suspendan de manera inmediata los efectos del nuevo acto, ordenará que se dé traslado de lo actuado a la entidad responsable de la reproducción y convocará a una audiencia, con el objeto de decidir sobre la nulidad.
En esa audiencia, el juez o Magistrado Ponente decretará la nulidad del nuevo acto cuando encuentre demostrado que reproduce el acto anulado, y compulsará copias a las autoridades competentes para las investigaciones penales y disciplinarias a que hubiere lugar. La solicitud será denegada, cuando de lo debatido en la audiencia se concluya que la reproducción ilegal no se configuró. [5]
ARTÍCULO 237. PROHIBICIÓN DE REPRODUCCIÓN DEL ACTO SUSPENDIDO O ANULADO. Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. [6] Radicación No. 11001-03-15-000-2015-00084-00 (acumulado al 11001-03-15- 000-2015-00135-00), CP.
Martha Teresa Briceño de Valencia. [7] Radicado No. 11001-03-15-000-2018-00859-00, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 7 de mayo de 2014. Exp. 11001-03-15-000-2013-01722-01. Acción de Tutela. Actor. Municipio de Cerinza. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. [9] MP. Alejandro Linares Cantillo.