ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional [E]l señor [J.D.G.V.] presenta acción de tutela (…) por la expedición de las providencias [que] admiti[eron] la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra la UGPP, respecto de las Resoluciones (…) y (…) y la rechazó sobre los demás actos administrativos por encontrar que había operado el fenómeno de la caducidad.
(…) el accionante manifiesta que con las providencias acusadas se incurrió en defectos sustantivo, fáctico, procedimental, orgánico, ausencia de motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución Política, (…) esta Sala de Subsección advierte que el Tribunal Administrativo de Boyacá, (…) lejos de vulnerar los derechos fundamentales del accionante, realizó una interpretación normativa coherente (…) siguiendo la línea de la Corte Constitucional, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad.
Así las cosas, esta Sala (…) confirmará la sentencia (…) que rechazó por improcedente la acción de la referencia por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 165 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00550-01(AC) Actor: JOSÉ DAVID GÓMEZ VERGARA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTROS ACCIÓN DE TUTELA – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Subsección la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de 1º de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por el señor José David Gómez Vergara contra el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá. I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y petición, se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS Mediante escrito de tutela radicado el 6 de febrero de 2019, la parte accionante manifestó que: 1.1. Presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), el Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación Departamental y el municipio de Tunja - Secretaría de Educación Municipal. 1.2.
Solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: i. Resolución 014084 de 30 de noviembre de 1999, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante, Cajanal) le negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. ii. Resolución 000656 de 14 de febrero de 2001, proferida por Cajanal, que resolvió el recurso de apelación presentado contra decisión precitada. iii.
Certificado de tiempo de servicios 279 de 24 de septiembre de 2015 expedido por el Municipio de Tunja - Secretaría de Educación Municipal en el cual se señalan los servicios prestados por el señor Gómez Vergara como docente de básica primaria. iv. Certificado de Salarios Devengados 345 de 13 de febrero de 2015, mediante el cual el Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación Departamental reporta el dinero devengado por el señor Gómez Vergara a título de salario y demás factores salariales. v. Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios de 17 de marzo de 2017, con el cual la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, certificó el cuanto pagado al demandante a título de salarios y demás prestaciones salariales. 1.3.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja, por medio de auto de 6 de septiembre de 2018, admitió la demanda respecto de las Resoluciones 014084 de 30 de noviembre de 1999 y 000656 de 14 de febrero de 2001 y la rechazó sobre los demás actos administrativos, argumentado que había operado el fenómeno de la caducidad. 1.4. El recurso de apelación presentado por la parte accionante contra la decisión de primera instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Boyacá, que, mediante providencia de 27 de septiembre de 2018, confirmó el auto recurrido. 2.
PRETENSIONES Solicita el accionante lo siguiente: «Solicito muy respetuosamente se sirva amparar los derechos fundamentales del señor José David Gómez Vergara, al debido proceso judicial y administrativo, acceso a la administración de justicia, defecto fáctico, defecto sustantivo, defecto procedimental absoluto, defecto orgánico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución, a la igualdad, al derecho de petición, derecho de acceso a la justicia (T411/16) y demás que se encuentren regulados en la Constitución Política.
Con el fin de que se expidan los certificados de tiempos de servicio y salarios devengados actualizados que indiquen que el señor José David Gómez Vergara, figura en la planta de personal del municipio de Tunja por medio del cual le cancelaron salarios y prestaciones sociales (especialmente registra descuentos por concepto de salud y pensión de jubilación), el reconocimiento y pago de pensión de jubilación, actualmente cancela salarios y realiza descuentos para salud del cargo de docente municipal (Tunja), es un servidor público remunerado ente territorial - municipal.
Que los formatos como el contenido de los certificados de tiempo de servicio y salarios debe ser expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Tunja, es decir que los formatos como el contenido en que actualmente se expiden son del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fomag entidad que no tiene injerencia en la relación laboral entre el señor José David Gómez Vergara y el municipio de Tunja como empleador.
Igualmente se indique a la UGPP que los certificados de tiempo de servicio y salarios devengados deben ser expedidos según la norma Constitucional (Art. 122) y se debe tener en cuenta “teniendo como referente la vinculación actual o la última en caso de estar retirado”, es decir que el nombramiento que efectuó el M.E.N. no da el vínculo laboral con la Nación - M.E.N., ni que el servidor público remunerado hubiese laborado en planteles nacionales, es por ello que se tachan de falsas las certificaciones de tiempos de servicio y salarios devengados como los actos administrativos de negación proferidos por la UGPP, viola directamente la Constitución Política (Art. 4, 6, 29, 53 y 122).
El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 2 y el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja, vinculen como parte pasiva a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y Secretaría de Educación del Municipio de Tunja, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-005-2018-00186-01. [ ]» 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN El accionante afirmó que el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, con la expedición de las providencias de 6 de septiembre de 2018 y 30 de enero de 2019, respectivamente, incurrió en defectos sustantivo, fáctico, procedimental, orgánico, ausencia de motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución Política, desconociendo su condición de docente nacionalizado y, por tanto, beneficiario de la pensión gracia. Sostuvo que la parte accionada omitió que las certificaciones de tiempos de servicios y salario son actos administrativos de carácter definitivo, toda vez que brindan información sobre la situación fáctica y jurídica de una persona, razón por la cual pueden ser demandados y que la información contenida en los referidos documentos es inexacta o falaz, debido a que no dan cuenta de su verdadera vinculación dentro del sector docente y de los años en los cuales prestó sus servicios. 4.
INFORMES Mediante auto de 8 de febrero de 2019, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, admitió la acción de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Quinto Administrativo de Tunja y al Tribunal Administrativo de Boyacá, como accionados, y a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, a la UGPP, al Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación Departamental y al Municipio de Tunja - Secretaría de Educación Municipal, como terceros interesados en las resultas de este proceso, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes al recibo de la notificación, se pronunciaran sobre los hechos que originaron la solicitud de tutela.
(f. 85 y vto) 3.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del magistrado Luis Ernesto Arciniegas Triana, solicitó que se rechazara la acción de tutela de la referencia por considerar que la misma no cumple con las causales generales de procedencia y porque el accionante no logró demostrar la existencia de los defectos específicos.
Asimismo, precisó que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se actuó acorde con lo establecido por el ordenamiento jurídico y siguiendo el debido proceso. (f. 99 y 100) 3.2. La UGPP, mediante apoderado, rindió informe y solicitó que se rechazara por improcedente la acción de tutela, por considerar que con ella se pretende evadir de manera injustificada los procedimientos que el ordenamiento jurídico contempla para dirimir las controversias de carácter laboral, además de no demostrar un perjuicio irremediable que permita acceder a lo pretendido, en el entendido que el accionante devenga una prestación pensional y no es una persona de especial protección constitucional.
(f. 101 a 107) 3.3. El Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación Departamental, actuando a través de apoderado, manifestó carecer de competencia para referirse sobre el objeto de la tutela, puesto que las providencias que el señor Gómez Vergara estima como violatorias de sus derechos fundamentales invocados, fueron proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá. (f. 144 a 145) 3.4.
La Fiduprevisora S.A., en atención a un oficio recibido que le puso en conocimiento la presente acción de tutela, presentó escrito en el que solicitó su desvinculación del proceso. (f. 137 a 138) 3.5. La Nación – Ministerio de Educación Nacional, a través del jefe de la oficina asesora jurídica, solicito su desvinculación trámite de la acción constitucional, alegando que carece de competencia para interferir en las decisiones proferidas por el juez natural del asunto.
(f. 154 a 157) 3.5. Las demás partes guardaron silencio. (f. 158)
4. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, mediante sentencia de 1º de abril de 2019, rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por el señor José David Gómez Vergara contra el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar que la misma no cumplía con el requisito de relevancia constitucional.
Sostuvo el a quo que el debate planteado por el accionante en la presente acción obedece únicamente a una cuestión legal que busca que el juez constitucional efectúe una valoración de instancia respecto de los actos censurados, alegando la supuesta configuración de los defectos anotado y con miras a obtener una decisión favorable sobre la admisión de su escrito demandatorio.
En ese sentido, advirtió que las razones expuestas por la parte accionante no comportan un asunto propio de un debate de orden constitucional que le permitan al juez de tutela emitir un pronunciamiento, pues aunque se alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso de administración de justicia y de petición, lo cierto es que su argumentación se dirige a cuestionar la interpretación y aplicación que realizaron las autoridades judiciales en relación con la vocación de control judicial de los actos administrativos y sobre la técnica con la que su apoderado judicial formuló las pretensiones.
(f. 166 a 174) 5. IMPUGNACIÓN La parte accionante presentó recurso de apelación en el cual reiteró los argumentos expuestos en los fundamentos de la demanda de tutela. Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 377 de 2018[1], en cuanto estipula que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿Las providencias de 6 de septiembre de 2018 y 30 de enero de 2019, proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, respectivamente, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y petición del señor José David Gómez Vergara? 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[2], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente.
En el presente caso, advierte la Sala que pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición: 3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.2.
Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso razonable y proporcionado, pues la providencia acusada más reciente se profirió el 30 de enero de 2019 y la acción de tutela fue interpuesta el 6 de febrero de 2019. (f. 1)
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, el señor José David Gómez Vergara presenta acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá por la expedición de las providencias de 6 de septiembre de 2018 y 30 de enero de 2019, respectivamente, que admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra la UGPP, respecto de las Resoluciones 014084 de 30 de noviembre de 1999 y 000656 de 14 de febrero de 2001 y la rechazó sobre los demás actos administrativos por encontrar que había operado el fenómeno de la caducidad.
Al respecto, el accionante manifiesta que con las providencias acusadas se incurrió en defectos sustantivo, fáctico, procedimental, orgánico, ausencia de motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución Política, en la media que «su decisión desconoce principios constitucionales que orientan la función judicial, resta valor a las objeciones planteadas en la demanda y desconoce el carácter definitivo de los actos administrativos demandados» (f. 172).
No obstante, esta Sala de Subsección advierte que el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el auto de 30 de enero de 2019, que confirmó lo resuelto por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja en la providencia de 6 de septiembre de 2018, lejos de vulnerar los derechos fundamentales del accionante, realizó una interpretación normativa coherente, aplicando los preceptos legales contemplados dentro del ordenamiento jurídico para resolver el asunto planteado, a saber: «[ ] En el presente caso, el señor José David Gómez Vergara solicita se declare la nulidad de las Resoluciones 014084 de 30 de noviembre de 199 y 000656 de 14 de febrero de 2001, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, decisión confirmada por este último acto.
Asimismo, pide la nulidad de los actos administrativos contenidos en las certificaciones de salarios devengados y el tiempo de servicios emitidos por las Secretarías de Educación del municipio y del departamento. El artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 establece que en la demanda podrán acumularse varias pretensiones siempre que sean conexas, el juez tenga competencia (sic) para conocer de todas ella, no se excluyen entre sí (sic), y no haya operado la caducidad respecto de ninguna de ellas.
Corolario de lo anterior, el artículo 88 del CGP también reguló la acumulación de pretensiones de distinta naturaleza siendo necesario lo establecido en los literales b) y c) del artículo. De lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se tiene que el reconocimiento y pago de la pensión gracia corresponde a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscal (sic), de manera que las entidades demandadas (Ministerio de Educación - Secretaría de Educación de Tunja y Boyacá), no tienen injerencia alguna en el reconocimiento de la prestación que aquí se solicita, y si bien se pida la nulidad de las certificaciones expedidas por estas entidades, dichos actos no tienen la connotación de ser definitivos y pasibles de control judicial debido a que sólo contienen información laboral del docente pero no toman decisión alguna respecto del reconocimiento de la prestación. De lo descrito en líneas anteriores quedó dilucidado que los actos administrativos pasibles de control judicial no sólo deben crear, extinguir, o modificar una situación sino que también pongan fin a la actuación, situación que no se cumple en las certificaciones de las que se pretende la nulidad, pues en las mismas no ponen fin a la actuación administrativa en tanto tienden a constatar una información, resultando no ser pasibles de control judicial.
Además de lo anterior, como se dijo en precedencia, es necesario que sobre ellas se hubiere agotado la actuación administrativa buscando el pronunciamiento de la entidad, requisito indispensable para ser demandadas. [ ]» En ese orden de ideas, le asiste razón al a quo al señalar que aunque la interpretación y aplicación de una norma jurídica no resulte satisfactoria para la parte demandante, no se puede decir que la actuación del juez fue contraria a derecho y constituya una vulneración de preceptos constitucionales, pues esto responde al cumplimiento del debido proceso y se fundamenta en las funciones otorgadas por el legislador, conforme con los principios de independencia y autonomía. En ese sentido, siguiendo la línea de la Corte Constitucional, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad[3].
Así las cosas, esta Sala de Subsección confirmará la sentencia de 1º de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, que rechazó por improcedente la acción de la referencia por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.
FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia de 1º de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por el señor José David Gómez Vergara, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. - Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [2] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [3] Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.