ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL / CONDENA EN COSTAS / DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL - Configuración Corresponde a la Sala determinar (…), si la condena en costas que efectuó el órgano judicial, desconoció pronunciamientos del Consejo de Estado.
(…) [L]a Sala aprecia que el Tribunal Administrativo del Tolima, con la decisión de condenar en costas al accionante, se apartó del criterio actual de esta Corporación, respecto de situaciones similares, entratándose de la liquidación del monto pensional con la inclusión de los factores -IBL- y en las que ha concluido que frente a la indefinición jurídica del régimen aplicable, la parte vencida en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho goza del amparo al acceso a la administración de justicia. (…) [De modo que,] [l]a línea jurisprudencial [citada] resulta aplicable al sub-lite y permite sustentar el amparo del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del accionante.
En ese orden, se dejará sin efecto la condena en costas incluidas las agencias en derecho, toda vez que el mecanismo tutelar se activó para controvertir una decisión -del 24 de enero de 2019- expedida en un escenario donde la definición de los factores para la liquidación de la pensión de los docentes -IBL- no contaba con un criterio jurídico unánime.
(…) [En consecuencia,] (…) como el juicio valorativo efectuado por el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en desconocimiento del precedente judicial respecto de casos similares, se accederá al amparo, en el sentido de dejar sin efectos la condena en costas impuesta. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02674-00(AC) Actor: OMAR MORENO HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Como el proyecto de fallo presentado por el Consejero de Estado William Hernández Gómez no fue aprobado, procede la Sala a presentar ponencia de mayoría en los siguientes términos: 1.
La acción de tutela El señor Omar Moreno Hernández, a través de apoderado, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima por la expedición de la sentencia de reemplazo del 24 de enero de 2019 proferida en cumplimiento del fallo de tutela de fecha 15 de noviembre de 2018, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, depreca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 1.
Pretensiones En el escrito tutelar, se solicita amparar los derechos fundamentales del accionante al debido proceso, la igualdad y al acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se ordene dejar sin efectos el numeral tercero de la sentencia del 24 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que condenó al pago de agencias en derecho por valor de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. 1.2.
Hechos de la solicitud 1.2.1. El accionante presentó demanda en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la finalidad de controvertir la Resolución núm. 5398 del 24 de agosto del 2015, mediante la cual se le reconoció pensión de jubilación, y lograr la inclusión de los factores salariales omitidos en la liquidación. 1.2.2.
La demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Ibagué y se le asignó el radicado núm. 73-001-33-33-003-2016- 00074-00. El 14 de julio de 2017, se profirió sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones. 1.2.3. Interpuesto el recurso de apelación, el 26 de noviembre del 2018, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la decisión recurrida, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante. 1.2.4.
Contra la anterior decisión, el accionante formuló acción de tutela solicitando se ordene al Tribunal Administrativo del Tolima proferir nueva providencia conforme al criterio del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. 1.2.5. El 19 de abril de 2018, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, negó la solicitud de amparo y, en segunda instancia, la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante providencia del 15 de noviembre del 2018, revocó el fallo recurrido y ordenó dictar providencia de reemplazo conforme a las normas que regulan el régimen pensional de los docentes. 1.2.6.
En acatamiento del fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta, el Tribunal Administrativo del Tolima, el 24 de enero de 2019, profirió sentencia de reemplazo, mediante la cual revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante. 1.3.
Fundamentos jurídicos del accionante El apoderado judicial del accionante considera que el Tribunal Administrativo del Tolima, al condenar en costas, desconoció pronunciamientos del Consejo de Estado, en los cuales, en casos similares, se adoptó la postura de amparar el acceso a la administración de justicia y se ordenó dejar sin efectos la condena en costas. 1.4.
Actuación Procesal La acción de tutela fue admitida mediante auto del 7 de junio de 2019[1] en el que se ordenó notificar como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y, como tercero interesado en las resultas del proceso, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fomag, para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho a la defensa, rindieran el respectivo informe.
El 24 de julio del presente año, en Sala de la Sección Segunda, Subsección A, se discutió el proyecto de sentencia y, como no fue aprobado, se ordenó trasladar el expediente al Despacho del actual consejero ponente para elaborar nueva ponencia[2]. 1.5. Intervenciones 1.5.1. Ministerio de Educación Nacional. El jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional —–men—–, solicita se declare la improcedencia de la acción de tutela porque la providencia acusada no incurre en vía de hecho y, depreca desvincular al Ministerio de Educación Nacional, toda vez que los derechos y demás garantías reclamadas por el accionante no han sido transgredidos por esa entidad[3]. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si es procedente instaurar una nueva acción de tutela contra la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 24 de enero de 2019, en cumplimiento del fallo de tutela emitido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 15 de noviembre de 2018 y, en segundo lugar, una vez determinada la procedencia de la vía de amparo, examinar si la condena en costas que efectuó el órgano judicial, desconoció pronunciamientos del Consejo de Estado. 2.3.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».
En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos.
El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra la sentencia de reemplazo del 24 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que revocó la sentencia de primera instancia y condenó en costas. 2.4.1. El asunto tiene relevancia constitucional, puesto que se centra en la discusión de una presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 2.4.2.
Se agotaron los medios de defensa judicial, comoquiera que contra el fallo objeto de la acción de tutela, no proceden otros medios ordinarios de defensa, ni las causales previstas para la interposición del recurso extraordinario de revisión. 2.4.3. Se presentó con inmediatez, porque la sentencia examinada es de fecha 24 de enero de 2019 y la acción se instauró el 31 de mayo de 2019, con lo cual se satisfacen los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el término para su ejercicio, que no debe sobrepasar los seis meses. 2.4.4.
Los hechos y los argumentos en que se fundamenta la acción de tutela guardan coherencia lógica y temporal. 2.4.5. La presente demanda no se dirige a controvertir una sentencia de tutela. Sobre el particular, resulta necesario acudir a los siguientes: 2.4.5.1. Hechos probados La Sala encuentra al examinar el expediente contentivo del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, los siguientes elementos de prueba: 2.4.5.1.1 El señor Omar Moreno Hernández presentó demanda en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la finalidad de controvertir la legalidad de la Resolución núm. 5398 del 24 de agosto del 2015, mediante la cual se le reconoció pensión de jubilación, y lograr la inclusión de los factores salariales omitidos en la liquidación[4]. 2.4.5.1.2.
La demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Ibagué y se le asignó el radicado núm. 73-001-33-33-003-2016- 00074-00. El 14 de julio de 2017, se profirió sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones[5]. 2.4.5.1.3. Interpuesto el recurso de apelación, el 26 de noviembre del 2018, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la decisión recurrida, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas en primera y segunda instancia a la parte demandante[6]. 2.4.5.1.4.
Contra la anterior decisión, el accionante formuló acción de tutela para que se impartiera aplicación a la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante fallo del 19 de abril de 2018, negó la acción de tutela. Interpuesta la impugnación, la Sección Cuarta de esta Corporación, revocó la decisión con fundamento en las siguientes razones: […] 2.3.
En el caso concreto, la Sala advierte que si bien el Tribunal Administrativo de Tolima señaló que los docentes estaban sujetos a normas especiales, concretamente a las contenidas en la Ley 91 de 1989[7], terminó aplicando de manera indebida las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-395 de 2017 (que reiteró lo señalado en las providencias C–258 de 2013 y SU–230 de 2015) que no fijó reglas de interpretación sobre el régimen docente, que es el caso de la parte actora.
En lo pertinente, la sentencia cuestionada dice: «considera la Sala que independientemente de la fecha de adquisición del derecho pensional, debe acogerse la tesis plasmada por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU 395 de 22 de junio de 2017, cuyo texto completo fue publicado en el presente mes, teniendo en cuenta el carácter vinculante de las sentencias de unificación que emite la alta Corporación, las cuales con obligatorias en razón a sus efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional y que baste tan solo una sentencia para que exista un precedente a seguir». 2.4.
Siendo así, la Sala estima que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación de las reglas fijadas en la sentencia SU-395 de 2017 (que reiteró lo señalado en las providencias C–258 de 2013 y SU–230 de 2015). Por lo tanto, revocará la providencia impugnada. En su lugar, concederá el amparo solicitado, dejará sin efectos la sentencia del 26 de febrero de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Tolima y ordenará a ese mismo tribunal que dicte una sentencia de reemplazo, en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia. 2.5.
Por último, se precisa que, por respeto a la autonomía funcional del juez de instancia, esta Sección, como juez de tutela, no puede indicarle la norma que debe aplicar para resolver el caso. Por lo tanto, será el Tribunal Administrativo de Risaralda el encargado de dictar la sentencia de reemplazo, conforme con las normas que regulan el asunto. […] Y en la parte resolutiva, ordenó lo siguiente: 1. revocar la sentencia impugnada.
En su lugar, amparar los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del señor Omar Moreno Hernández, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, se dispone: 1.1. dejar sin efectos la sentencia del 26 de febrero de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Tolima en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 73001-33-33-003- 2016-00074-01. 1.2. ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima que, en el término de 20 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, dicte una sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas[8]. 2.4.5.1.4.
El Tribunal Administrativo del Tolima, en acatamiento de la orden judicial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, profirió sentencia de reemplazo el 24 de enero de 2019, dispuso revocar la sentencia del 14 de julio de 2018, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Ibagué, denegar las pretensiones y condenar en costas a la parte accionante[9]. 2.4.5.1.5.
El Tribunal sustentó la decisión de condenar en costas en los siguientes aspectos: […] El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Así mismo, el numeral 4 ibídem señala que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Finalmente el numeral 8 ibídem consagra que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Al respecto, según lo enseñado por el Consejo de Estado[10], la condena en costas dentro del nuevo ordenamiento procesal administrativo, Ley 1437 de 2011, tiene dos ítems: un estándar objetivo que contempla que toda sentencia que se profiera dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa debe disponer la condena en costas, conforme las reglas del Código General del Proceso, y otro estándar que determina el juez, que tiene que ver con la revisión que hace el fallador frente a la forma en que se causan las mismas y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), recalcándose que ya no es necesaria una valoración cualitativa frente a que estemos frente a una conducta temerario o de mala fe por algunas de las partes.
Visto lo anterior, la Sala condenará en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante, teniendo en cuenta que se resuelve de manera favorable el recurso de apelación y en virtud de la gestión realizada por la entidad demandad a lo largo del proceso. Para el efecto, se fijarán como agencias en derecho, la suma de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales deberán ser liquidados por la Secretaría del Juzgado de origen, conforme lo establece el artículo 366 del Código General del Proceso. […] Con fundamento en lo anterior, concluyó que en concordancia con el numeral 4.° del artículo 365 del cgp y lo señalado por el Consejo de Estado en sentencia del 26 de octubre de 2017 ―citada en el pie de página 10―, debía condenarse en costas a la parte accionante. 2.4.6.
Análisis del presupuesto de procedibilidad que la demanda de tutela no se dirige a controvertir una sentencia de tutela. Con fundamento en las piezas probatorias antecedentes, la Sala aprecia que la sentencia de tutela emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 15 de noviembre de 2018 dejó sin efectos el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima del 26 de febrero de 2018, el cual se entiende que materialmente desapareció de la vida jurídica y, por ende, la condena en costas que allí se dispuso quedó inexistente.
En consecuencia, como surgió una nueva decisión a través de la sentencia de reemplazo, emitida en cumplimiento del fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 15 de noviembre del 2018, que por respeto a la autonomía funcional de juez, dejó al Tribunal Administrativo del Tolima en libertad de estatuir las normas aplicables para resolver el caso, puede colegirse que la condena en costas dispuesta en la mencionada sentencia de reemplazo, hasta el momento no ha sido objeto del juzgamiento por la vía de amparo.
Incluso, los integrantes de esta Subsección fueron quienes profirieron la sentencia de tutela del 19 de abril de 2018, que examinó el fallo del 26 de febrero de 2018, emitido por el Tribunal Administrativo del Tolima. Esta decisión, a su turno, fue revocada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante el fallo del 15 de noviembre de 2018, sin que se evidencie por ese motivo, alguna causal de impedimento para proferir la decisión que nos ocupa, toda vez que con la expedición de la sentencia de reemplazo del 24 de enero de 2019, expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima, surgió un nuevo pronunciamiento que dejó sin ningún efecto el fallo del 26 de febrero de 2018.
Se concluye que la acción de tutela de la referencia, no pretende controvertir otra sentencia de tutela con el mismo origen, habida consideración que la condena en costas que suscita esta acción constitucional, no había sido objeto de juzgamiento a través de otra vía de amparo. 2.5. Causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales En el presente asunto, la parte accionante argumenta que el Tribunal Administrativo del Tolima desconoció pronunciamientos del Consejo de Estado que han amparado el acceso a la administración de justicia, ordenando a los órganos judiciales la expedición de sentencias de reemplazo en las que no se condene en costas a la parte vencida, en situaciones en las cuales no exista certeza jurídica respecto del régimen aplicable tratándose del ibl de los servidores públicos, incluidos los docentes.
En casos similares, la causal de procedibilidad que resultaría aplicable es el desconocimiento del precedente y, en este sentido, se pasará a verificar si dicha causal se subsume o no en la decisión cuestionada, no sin antes hacer alusión a los presupuestos jurisprudenciales para su configuración. 2.6 Marco normativo y jurisprudencial 2.6.1.
Desconocimiento del precedente. Una providencia judicial incurre en esta causal cuando la autoridad jurisdiccional se aparta sin justificación suficiente[11], vale decir, desconoce aquella sentencia (o conjunto de sentencias) que presenta similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En esa lógica, en la sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente presente una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente[12]; b) que se trate de un problema jurídico semejante o una cuestión constitucional semejante; y, c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean semejantes o planteen un punto de derecho semejante al que se debe resolver con posterioridad[13].
Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes según la autoridad que profiera la providencia previa, las cuales determinan el grado de obligatoriedad y sujeción que debe atender el juez o magistrado a la hora de proferir su fallo. La primera de ellas es el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial; la segunda, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional[14].
En la mayoría de los asuntos, el precedente vertical, de obligado cumplimiento por los funcionarios judiciales, lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, en tanto órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción[15]. Sin embargo, en los casos donde la decisión no es susceptible de revisión por parte de las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer los criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores[16].
En ese orden de ideas, cuando el contenido de las decisiones que profieren los órganos de cierre, en cada una de sus jurisdicciones, sean de naturaleza unificadora, los jueces resultan obligados por estas o por sus propias sentencias, en aquellos eventos donde los casos resulten idénticos. No obstante, esta regla admite una excepción, pues no es obligatorio aplicar el precedente cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.
Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, pero siempre que cumplan las siguientes reglas: «(i) Deben hacer referencia al precedente que abandonan, lo que significa que no pueden omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia); y, (ii) deben ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual expliquen, de manera suficiente y razonada, los motivos por los cuales consideran que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)»[17]. 2.5.
Análisis de la Sala. Caso concreto En el sub-lite, la Sala aprecia que el Tribunal Administrativo del Tolima, con la decisión de condenar en costas al accionante, se apartó del criterio actual de esta Corporación, respecto de situaciones similares, entratándose de la liquidación del monto pensional con la inclusión de los factores —–ibl—– y en las que ha concluido que frente a la indefinición jurídica del régimen aplicable, la parte vencida en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho goza del amparo al acceso a la administración de justicia..
Sobre el particular, esta Subsección ha efectuado las siguientes consideraciones[18]: A partir de la entrada en vigencia del C.P.A.C.A., la orientación sobre la disposición o decisión acerca de la condena en costas abandona la cláusula sobre valoración subjetiva de la conducta de las partes, introducida por la Ley 446 de 1998, y su criterio se torna objetivo.
En efecto, el C.P.A.C.A. estableció, desde su promulgación y una vez entrado en vigencia, la remisión al C.P.C., codificación que, a su vez, fue sustituida, desde el 1º de enero de 2014, por el C.G.P. Lo que también tuvo que ver en materia de costas. Esta sustitución normativa operó no solo en lo que atañe a la liquidación y ejecución de las costas, como pareciera desprenderse del tenor literal del artículo 188 del C.P.A.C.A, sino también alcanzó lo sustancial en cuanto a la disposición o decisión sobre las mismas.
Así, el verdadero alcance de atribuir el mentado criterio objetivo en las decisiones de la jurisdicción en lo contencioso administrativo en materia de costas requiere hacer la revisión de las normas legales que rigen la materia. A este respecto ha expresado el Consejo de Estado[19]: Si bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales.
Como quiera que este proceso fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no hay lugar a predicar que sea de aquellos en los cuales se esté ventilando un interés público y bajo esa perspectiva se hace necesario entrar a disponer sobre la condena en costas, por cuanto el interés involucrado en esta instancia es sin lugar a dudas de carácter individual, al estar referido en forma exclusiva a la órbita particular de la parte que promovió el recurso de apelación que ahora se decide.
En ese orden de ideas, deberá darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, por ser la norma adjetiva actualmente vigente en materia de costas. Por su parte, el artículo 361 del Código General del Proceso, aplicable de acuerdo a la remisión del artículo 306 del cpaca, que indica que en los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La referida norma dispone: “Artículo 361. Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes”.
El artículo 365 del C.G.P. impone que las sentencias que decidan los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deban disponer sobre la condena en costas, integradas, como lo estableció la norma citada, por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho y de manera complementaria señala entre las reglas para la determinación de la condena en costas, lo siguiente: “[…] 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]” La disposición transcrita, resulta fundamental para avanzar en la determinación del aspecto de las costas procesales en materia contencioso administrativa. Remitiéndonos a los términos del artículo 188 del C.P.A.C.A., es necesario insistir en que el fallador está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto fracasadas sus pretensiones procesales y, en consecuencia, condenar cuando aparezca acreditada probatoriamente su causación. En efecto, la norma es clara al establecer que “la sentencia dispondrá sobre la condena en costas”.
Por tal razón, en cada caso es necesario analizar la situación que se presenta con miras a que sea probatoriamente sustentable. El referido artículo 365 del C.G.P. dispone:
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. (Negrilla fuera del texto). Nótese que, como lo prescribe el encabezamiento de la norma transcrita, estamos frente a “reglas” a las cuales debe sujetarse la condena en costas.
Ahora bien, aunque los distintos numerales, en particular del 1 al 7, se consagran las condiciones para condenar en costas, observa la Sala que el numeral 8 dispone perentoriamente que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En ese sentido, en cada asunto sub examine no habrá lugar a imponer una condena en costas en contra del vencido, por el hecho de no haber prosperado los argumentos de la demanda, apelación o del incidente, cuando quiera que lo real y cierto es que, en la actuación de primera, o de segunda instancia, no aparezca acreditada probatoriamente su causación. Así las cosas, no es necesario acudir a un análisis acerca de la conducta procesal de la parte vencida en el proceso para determinar si procede o no condenarla a pagar costas, pues, como se tiene establecido, el criterio de su imposición es objetivo; además, como lo ha sostenido esta subsección[20], c. La condena en costas con criterio objetivo.
El cpaca adoptó la misma línea del CPC y CGP en el sentido de acoger el criterio objetivo para la condena en costas. Veamos las normas que lo consagran: i. El artículo 178 que se refiere a condena en costas en los casos del desistimiento tácito. ii. El artículo 188 que regula la condena en costas cuando se trate de sentencias, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público. iii.
El artículo 267, regula que en caso de que fuere desestimado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se condenará en costas al recurrente. iv. El artículo 268, regula la condena en costas en caso de que alguno de los recurrentes desista del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, salvo que se interponga ante el Tribunal antes de haberse enviado al Consejo de Estado.
Las reglas previstas en los literales 1, 3 y 4 de la anterior relación, permiten interpretar el enunciado deóntico “dispondrá” que consagra el artículo 188 ibídem, el cual puede asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil.
En efecto, desaparece de la actual regulación la obligación de tener “[…] en cuenta la conducta asumida por las partes […]”. Es decir, en este caso el legislador introduce una modificación en la redacción que no puede pasar desapercibida para el intérprete, dada la misma evolución normativa y jurisprudencial ya reseñada. d- Por su parte, el artículo 365 del CGP que fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, ratificó el criterio objetivo valorativo de la norma, al señalar lo siguiente: “[…] La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada,sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto en el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. […]” (negrillas fuera de texto) e- En virtud de lo anterior y conforme la evolución normativa del tema, puede concluirse que el legislador cambió su posición al respecto, para regular la condena en costas a ambas partes en la jurisdicción de lo contencioso administrativo con un criterio netamente objetivo, excepto en cuanto corresponda a los procesos en los que se ventile un interés público, en los cuales está legalmente prohibida la condena en costas. f- Esta postura fue adoptada recientemente por la Corporación en sede de tutela, decisión que se transcribe in extenso por ser perfectamente aplicable puesto que corrobora el criterio objetivo en la materia.
“[…] 2.5.3. Sobre la condena en costas y agencias en derecho en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho “En cuanto al último motivo de inconformidad de la accionante, relativo a que se le condenó a asumir las costas del proceso y las agencias en derecho, aunque no actuó de mala fe o de manera temeraria, se destaca que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala, que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”, actualmente por el Código General del Proceso, que en sus artículos 361 y siguientes regula lo correspondiente a la costas del proceso.
“Para el caso de autos se estima pertinente precisar en primer lugar, que según el artículo 361 del mencionado código, “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”, y que de conformidad con el artículo 365 del mismo estatuto, las siguientes constituyen algunas de las circunstancias por la que puede condenarse en costas: En consonancia con lo anterior, se encuentra el artículo 80 del Código General del Proceso, en el cual puede apreciarse que un asunto es que pueda sancionarse a una de las partes por actuar de mala fe o de manera temeraria, y otra, que deba imponérsele a una de las partes el pago de las costas: “Artículo 80.
Responsabilidad patrimonial de las partes. Cada una de las partes responderá por los perjuicios que con sus actuaciones procesales temerarias o de mala fe cause a la otra o a terceros intervinientes. Cuando en el proceso o incidente aparezca la prueba de tal conducta, el juez, sin perjuicio de las costas a que haya lugar, impondrá la correspondiente condena en la sentencia o en el auto que los decida.
Si no le fuere posible fijar allí su monto, ordenará que se liquide por incidente. […]”. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, tampoco se advierte que el Tribunal accionado haya incurrido en alguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias, al haberle impuesto a la demandante al pago de las costas del proceso, que incluyen las agencias del derecho, en tanto al revocarse la sentencia de primera instancia proferida en su favor, la peticionaria resultó vencida en el juicio.[…]” El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Ahora bien, independientemente de toda la discusión sobre la interpretación y aplicación de los criterios objetivo y subjetivo, que se definen por diversas circunstancias, es claro que en este caso no existe una condena en costas automática y en ese sentido debe analizarse la situación concreta en virtud de los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe.
Así, para decidir sobre la condena en costas, no es irrelevante el hecho de que precisamente las pretensiones de la demanda hayan sido desestimadas por un cambio jurisprudencial, esta situación obliga a considerar los efectos de las sentencias que cambian jurisprudencia. En este caso, se advierte que el accionante, precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, en uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones consistentes en reliquidar su pensión con el 75 % de los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro efectivo, con la debida indexación, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas, cuando al interior de la jurisdicción no se establecía una posición unificada frente al tema.
Con fundamento en lo expuesto, se amparará el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo cual se dejará sin efectos el numeral 2º de la sentencia de 31 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso No. 66001-33- 33-001-2014-00483-00/01. La línea jurisprudencial precedente resulta aplicable al sub-lite y permite sustentar el amparo del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del accionante.
En ese orden, se dejará sin efecto la condena en costas incluidas las agencias en derecho, toda vez que el mecanismo tutelar se activó para controvertir una decisión —–del 24 de enero de 2019—– expedida en un escenario donde la definición de los factores para la liquidación de la pensión de los docentes —–ibl—– no contaba con un criterio jurídico unánime[21].
En síntesis, deben prevalecen los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe sobre criterios objetivos y subjetivos fundados únicamente en la derrota de las pretensiones. En situaciones como las acontecidas, la naturaleza de la condena en costas incluidas las agencias en derecho, desaparece para dar paso a la prevalencia de derechos constitucionales. 3.
Conclusión Se deduce que, como el juicio valorativo efectuado por el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en desconocimiento del precedente judicial respecto de casos similares, se accederá al amparo, en el sentido de dejar sin efectos la condena en costas impuesta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Primero: Ampárase el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor Omar Moreno Hernández y, en consecuencia, se dispone: Déjese sin efectos el numeral 3.º de la sentencia de remplazo del 24 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso, núm. 73001-33-33-003-2016-00074-01 que impuso la condena en costas, incluyendo las agencias en derecho.
Tercero: De no ser impugnada esta providencia, devolver al despacho de origen el expediente radicado con el núm. 73001-33-33-003-2016-00074-01 y remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS mecg ----------------------- [1] Folios 12. [2] Folio 49. [3] Folios 28 a 31. [4] Folios 9 a 14 del expediente en préstamo. [5] Folios 87 a 96 ibídem. [6] Folios 125 a 131 ibídem. [7] LEY 91 DE 1989.
“Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible>. [8] Tanto el contenido del fallo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A como el emitido por la Sección Cuarta, aparecen publicados en la página de consulta de procesos del Consejo de Estado. [9] Folio 4 a 19. [10] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A. C.P: Dr Rafael Francisco Suarez Vargas. Sentencia del 26 de octubre de 2017. Radicado número 15000-23-33-000-2014-00148-01 (1847-15) [11] Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-446 de 2013: «Es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces». [13]Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. [14]Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. [15]Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. [16]Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. [17] Corte Constitucional. sentencias T-794 de 2011 y T-082 de 2011. [18].
Sentencia del 11 de abril de 2019, Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-04595-01, accionante: Evelio de Jesús Ramírez Montoya, accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda. [19] Sentencia de 16 de abril de 2015, Exp. 25000 23 24 000 2012 00446 01 M.P. GUILLERMO VARGAS AYALA. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de 16 de abril de 2015, Exp. 25000 23 24 000 2012 00446 01 M.P. GUILLERMO VARGAS AYALA.
Acción de nulidad y restablecimiento del derecho [20] Consejo de estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Bogotá, D.C., siete (7) de abril de 2016. Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14). Ver también, como precedente al respecto, sentencia de tres (3) de marzo de 2016, Radicación número: 25000-2342-000-2012-01460-01 (1753-2014), Actor: ANA ALFONSINA MALAVER DE CIFUENTES, Demandado: NACIÓN- CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL (En liquidación). [21] El Consejo de Estado, Sección Segunda, trazó un nuevo horizonte en reciente sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2019 [notificada el 15 de mayo de 2019], al señalar que la segunda subregla fijada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 sobre los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones en el régimen general previsto en la Ley 33 de 1985, e,58r×ØÙæçè y € ™š?ž – ® ¶ ë í t u x y ¦ Á ¹ º » ¼ Î Ï õ ö þ |hZKhin?5?OJ[22]QJ[23]n el sentido de que solo se incluyen aquellos sobre los que se hayan realizado los aportes o cotizaciones, es un norma jurídica o regla de interpretación que contiene una tesis distinta a la que sostenía la sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010.