ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PENSIÓN GRACIA / DOCENTE NACIONALIZADO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración [El problema jurídico] [s]e contrae a determinar si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, quebrantó los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y de defensa de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, al confirmar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-23-33-000-2013- 00311-01, en las que se reconoció la pensión gracia al señor [L.F.E.B.] [En relación con el presunto defecto fáctico, según la UGPP,] la autoridad tutelada no efectuó una distinción probatoria entre un nombramiento nacional y nacionalizado, acogiendo la tesis planteada en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, sin existir prueba inequívoca del tipo de vinculación, lo que en su sentir, derivó en el reconocimiento de una pensión gracia a un docente con vinculación nacional. [No obstante,] la Subsección B de la Sección Segunda, llegó a la conclusión que el señor [L.F.E.B.] logró demostrar una prestación del servicio docente por más de 20 años en un plantel nacionalizado.
(…) [Por esta razón,] la Sala advierte que contrario a lo afirmado por la entidad accionante, la providencia cuestionada (…) acogió la regla jurisprudencial recientemente fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que se descarta la configuración del defecto fáctico alegado. [En relación con el posible desconocimiento del precedente constitucional,] (…) la autoridad accionada señaló (…) en materia de reconocimiento de pensión gracia, el Consejo de Estado, se pronunció en la sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, señalando que en atención al límite temporal previsto en el literal a, numeral 2, artículo 15, de la Ley 91 de 1989, la pensión aplicaba a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, criterio posteriormente reiterado por la Sección Segunda de la Corporación en la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, en la que por demás, agregó que para efecto del reconocimiento no importaba que para el 31 de diciembre de 1980 se estuviera vinculado como docente sino que lo haya estado con anterioridad y que además, es válido completar 20 años de servicio, con tiempos discontinuos y posteriores al 31 de diciembre de 1980, esto es, sin existir pronunciamiento de la alta Corporación con respecto del límite de tiempo para cumplir con los requisitos. [Por último, en relación con el defecto sustantivo,] (…) [i]ndicó la UGPP que la autoridad judicial accionada le otorgó naturaleza territorial al situado fiscal, es decir a los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales.
Interpretación que consideró errónea, debido a que así exista el traspaso, esos dineros siguen siendo de la Nación y su destinación es para costear obligaciones en cabeza de esta última. (…) Sobre el particular, la autoridad accionada señaló que conforme a la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, «el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, y también la intervención que efectuaba el delegado del FER, en su nominación, que como se analizó se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición».
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00609-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ 1.
Antecedentes 1.1. La acción de tutela El señor Carlos Eduardo Umaña Lizarazo, apoderado general de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, promueve acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Boyacá, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa. 1.2.
Pretensiones El apoderado de la entidad accionante formuló las siguientes peticiones: 1.2.1. Principales: «Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social, al incurrir en los defectos material o sustantivo, desconocimiento del precedente constitucional y defecto fáctico, así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el régimen jurídico de la pensión gracia y ordenar el reconocimiento pensional a un docente del orden NACIONAL». « Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a- Sírvase dejar sin efectos la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B de 26 de julio de 2018, dentro del proceso contencioso administrativo No. 15001-23-33-000-2013-00311-00. b- Consecuentemente se SIRVA ORDENAR AL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, dictar una nueva sentencia ajustada a derecho REVOCANDO el fallo de primer grado, PERO bajo los siguientes fundamentos jurídicos: ACATAR el precedente jurisprudencial preferente y vinculante que sobre la materia (pensión gracia) ha definido la H. Corte Constitucional, consignado en las Sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, según el cual, la Ley 91 de 1989 (Literal “A” del numeral 2 del artículo 15) puso fin al reconocimiento y pago de la pensión gracia, empero respetando solo dicha prestación consagrada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933-, en favor de los docentes territoriales y nacionalizados que: (i) estando vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, (ii) además hayan adquirido o consolidado los requisitos para acceder a la misma ANTES del 29 de diciembre de 1989, es decir, a la fecha de entrada en vigor de la propia Ley 91 de 1989.
Tercero. De manera subsidiaria: a. En caso de que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra la sentencia atacada, sírvase amparar los derechos invocados de manera TRANSITORIA de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. b. En consecuencia se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B de FECHA 26 DE JULIO DE 2018, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 15001-23-33-000- 2013-00311-00, hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela.» 1.3.
Hechos de la solicitud El apoderado de la entidad accionante señala como hechos relevantes los siguientes: El señor Luis Francisco Estupiñán Bernal nació el 12 de marzo de 1961, prestó sus servicios como docente, conforme se indica en el certificado de tiempo laboral de la siguiente manera: (i) desde el 19 de agosto de 1980 al 6 de octubre de 1980 como docente nacional;
(ii) desde el 6 de agosto de 1982 al 1º de junio de 2011 como docente nacionalizado, según certificado de 1º de junio de 2011, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá. Señala que el señor Estupiñán se vinculó al Departamento de Boyacá el 19 de agosto de 1980, siendo parte de la implementación del proceso de nacionalización creado por la Ley 43 de 1975, su expectativa legítima a la pensión gracia habilitada por la Ley 91 de 1989, iba solo hasta el 29 de diciembre de 1989, momento en el que debía cumplir 20 años de servicio en la docencia territorial o nacionalizado y la edad, situación que no ocurre.
La Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE liquidada, mediante Resolución No. UGM 020820 de 19 de diciembre de 2011, negó el reconocimiento de la pensión gracia al interesado, al no haber laborado como docente del orden departamental, distrital o nacionalizado, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Interpuesta la apelación contra la anterior decisión, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en Resolución RDP 012150 de 12 de marzo de 2013, confirmó en todas sus partes el acto administrativo impugnado.
El señor Luis Francisco Estupiñán Bernal presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que le correspondió al Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual mediante sentencia de 8 de junio de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda. Impugnada tal decisión, fue desatada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia de 26 de julio de 2018, que confirmó con modificación la decisión del a quo, en la que se declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y, a título de restablecimiento del derecho, reconoció la pensión gracia al señor Luis Francisco Estupiñán Bernal, incluyendo en la base de la liquidación los siguientes factores: asignación básica, prima de alimentación, prima de grado, prima de vacaciones y prima de navidad devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional, esto es, entre el 12 de marzo de 2010 y el 12 de marzo de 2011. 1.4.
Fundamentos jurídicos del accionante Manifiesta su desacuerdo con el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por acoger íntegramente el criterio expuesto en la sentencia de unificación emitida el 21 de junio de 2018 por esta Corporación, en la que se fijaron una serie de reglas, sin tener en cuenta, a su juicio, que: (i) bajo los criterios de valoración probatoria, como es el de la sana crítica, la autoridad tutelada no evidenció que de las pruebas aportadas en el expediente pensional se desprende que aunque el accionante ha laborado como docente más de 28 años, en instituciones de carácter distrital, lo cierto es que tales tiempos de servicio no pueden tenerse en cuenta en su integridad para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada, razón por la cual concluye que «la vinculación del accionante NO fue de carácter nacionalizado o territorial, por lo cual no cumple con la totalidad de las exigencias para ser beneficiario de la prestación pretendida», por tal motivo se incurrió en un defecto fáctico.
De igual forma, aduce que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado debió acatar el precedente jurisprudencial contenido en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, en materia de pensión gracia, en las que, conforme a su criterio, se estableció «una fecha límite para causar el derecho a la pensión gracia el 29 de diciembre de 1989, por lo tanto, aritméticamente, para poder completar los 20 años de servicio a esta última fecha (29 de diciembre de 1989), como mínimo un docente debe acreditar 11 años de servicio al 31 de diciembre de 1980, fecha referenciada por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989», y en este caso, el señor Estupiñán Bernal «a 31 de diciembre de 1980 no contaba como mínimo 11 años de servicio a esa fecha, que es el tiempo mínimo requerido para posteriormente poder completar los 20 años exigidos antes del 29 de diciembre de 1989, entonces, TAL SITUACIÓN DESCARTA, que una vinculación menor a 11 años de servicio al 31 de diciembre de 1980, le pueda dar derecho a una pensión gracia».
Lo anterior, con base en el principio de proporcionalidad definido por la Corte Constitucional en sentencia C-789 de 2002, que consagra una expectativa legítima pensional, cuando el trabajador, cuente con un tiempo mínimo laborado antes del cambio normativo. Finalmente aduce que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, también incurrió en un defecto sustantivo por cuanto «le otorgó una naturaleza territorial a los recursos transferidos por la Nación a las entidades territoriales por concepto del Situado Fiscal, en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 y la Ley 46 de 1971 (y antes de la puesta en vigencia de la Ley 60 de 1993); lo cual no es procedente por cuanto el concepto de transferencia de estos recursos […] no dan lugar a considerarlos como recursos propios de las entidades territoriales sino recursos de la Nación destinados a la prestación del servicio de educación a cargo exclusivo de ésta y no de las entidades territoriales». 1.5.
Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto de 19 de febrero de 2019, en el que se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y al Tribunal Administrativo de Boyacá, y al señor Luis Francisco Estupiñán Bernal, en su calidad de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 15001-23-33-000-2013-00311-01, como tercero interesado en el resultado de esta acción, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. El señor Luis Francisco Estupiñán Bernal[1], a través de apoderado se opone a las pretensiones de la entidad accionante, dado que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado a través de una amplia y clara carga argumentativa, precisó las razones por medio de las cuales al caso le era aplicable la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018.
Aduce que a la entidad accionada le fueron satisfechas todas las garantías procesales, tanto así que contestó la demanda, presentó pruebas, alegó de conclusión y presentó recurso de apelación y fue vencida por el Tribunal, razón por la cual, no puede pretenderse a través de este mecanismo revivir oportunidades procesales. 1.6.2. Los magistrados de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
La magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez[2], sostuvo que el asunto objeto de litis está orientado a abrir una instancia adicional, pues los hechos planteados ya fueron considerados, controvertidos y juzgados en el proceso ordinario. 1.6.3. Los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá, aunque fueron notificados del proceso, no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la acción de tutela. 1.7.
Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante providencia de 2 de mayo de 2019, declaró improcedente la acción de tutela en razón a que no satisface el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad, pues si la UGPP estima que la autoridad judicial cuestionada en su decisión incurrió en abuso del derecho, podrá conforme la habilitó la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016, acudir al recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En razón de lo anterior, la UGPP cuenta con otro medio de defensa al que puede acudir para que se revisen las providencias judiciales que cuestiona y demostrar porque considera que la reliquidación de la pensión ordenada se hizo con abuso del derecho o contrariando la ley. 1.8. Impugnación Señala la UGPP que contrario a los argumentos esbozados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el requisito de subsidiariedad se encuentra descartado, ante la existencia de un abuso palmario del derecho.
Considera que existe profusa línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013, SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017, en las que dicha Corporación sostuvo que a pesar de que existe otro mecanismo judicial de defensa como es el recurso de revisión, este no es procedente en los casos donde se genere un perjuicio irremediable al erario público, frente a situaciones donde se impone el pago de prestaciones periódicas como es el caso del señor Luis Francisco Estupiñán Bernal.
En este caso, el abuso del derecho se presenta en el monto en que se incrementaría la mesada pensional al dar cumplimiento a las órdenes judiciales, generando una diferencia monetaria a favor del señor Luis Francisco Estupiñán Bernal y, en desmedro del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. La proyección estimada se refleja de la siguiente manera: • IBL en cumplimiento de una orden judicial $ 2.723.385,54 • Retroactivo estimado $ 267.726.591,08 • Mesadas futuras $ 886.855.537,01 • Total perjuicios $1.154.582.129,09 Finalmente aduce que en esta acción de tutela se encuentra plenamente demostrado el abuso palmario del derecho, así como su procedencia. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el artículo 2.° del Acuerdo 377 de 2018[3], según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa El 13 de junio de 2019, esta Sala, manifestó impedimento para conocer de la acción de tutela de la referencia, conforme al numeral 4º del artículo 56 del CPP, con motivo del criterio jurisprudencial adoptado por la Subsección en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, al ser suscrita por todos los integrantes de la Sección Segunda de esta Corporación, en materia de reconocimiento de pensión gracia y erogaciones causadas con cargo a recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Sin embargo, el consejero de la Sección Tercera Ramiro Pazos Guerrero, el 9 de julio de 2019, declaró infundado el impedimento manifestado por la Sala, argumentando que el hecho de que los magistrados hubieran participado en la sentencia de unificación en mención y que ésta haya sido utilizada como fundamento jurídico de la decisión atacada, no conlleva a que hayan manifestado consejo u opinión sobre el asunto materia del proceso, de lo contrario, conduciría a que ningún juez pudiera conocer de asuntos similares o atenerse a sus pronunciamientos jurisprudenciales.
En ese orden de ideas, la Sala entrará a resolver la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa alegados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP. 2.3. Problema jurídico Se contrae a determinar si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, quebrantó los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y de defensa de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, al confirmar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-23-33-000-2013-00311-01, en las que se reconoció la pensión gracia al señor Luis Francisco Estupiñán Bernal. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[4], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[5], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[6] acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.2 Los requisitos de procedencia en el caso concreto El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Se cumple con el requisito de subsidiaridad, dado que la decisión cuestionada hace referencia a una sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En igual sentido, aunque el caso sometido al recurso extraordinario de revisión, tal como se dejó visto en el acápite anterior [del cual no se avizora que se haya hecho uso], el ejercicio de tal medio no se considera concluyente para determinar la procedencia de la presente acción de tutela. En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, legitimó a la UGPP para interponer el recurso de extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como vía para cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se hayan reconocido pensiones bajo hipótesis de «abuso del derecho», tomando como referente el término de «cinco años» previsto en el artículo 251 del CAPACA, contado a partir de que la UGPP asumió las funciones de la extinta Cajanal, esto es, 12 de junio de 2013, para fallos emitidos con anterioridad a esta fecha.
Sin embargo, la posibilidad de ejercer el recurso de revisión no afecta la procedencia de la presente acción de tutela, puesto que ya no se está en frente de un caso como el analizado por la Corte ―afectado por el estado de cosas inconstitucionales decretado en el caso Cajanal, frente al cual se deba analizar el abuso del derecho para pretermitir los requisitos de subsidiaridad e inmediatez―, sino de un recurso de amparo contra un providencia judicial interpuesta por la UGPP dentro del término oportuno, que por lo mismo, debe sufrir el trámite ordinario.
De manera que si la UGPP considera que la decisión de las autoridades tuteladas se encuentran afectadas por «abuso del derecho», está en toda su potestad de solicitar su revisión ante el Consejo de Estado y plantear sus considerandos frente a la referida providencia. Se cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia objeto de censura constitucional data del 26 de julio de 2018 [notificado por correo electrónico el 4 de septiembre de 2018], y la acción de tutela fue radicada en la oficina de correspondencia del Consejo de Estado el 12 de febrero de 2019[7], por lo que se encuentra dentro del término de los seis meses señalados por esta Corporación[8] como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.
En el caso no se cuestiona una irregularidad procesal. Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos», con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la sentencia enjuiciada. El asunto no se refiere a una sentencia de tutela. 2.5. Hechos probados La Sala extrae del cuaderno de tutela, los siguientes elementos de prueba: El señor Luis Francisco Estupiñán Bernal a través de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, en la que solicitó, entre otras pretensiones: (i) la nulidad de las resoluciones RDP 021456 de 28 de diciembre de 2012 y RDP 01250 de 12 de marzo de 2013, mediante las cuales le fue negada la pensión gracia y fue confirmada la negativa;
(ii) efectuar el reconocimiento y pago de la pensión gracia, teniendo en cuenta para el efecto el 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de adquirir su status pensional; (iii) ordenar aplicar los reajustes e intereses de mora sobre las mesadas adeudadas previstos en los artículos 187 y 192 de la Ley 1437 de 2011.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 8 de mayo de 2018, negó las pretensiones de la demanda, y consideró que «el actor ostentó la calidad de docente nacionalizado durante más de 20 años, como obra prueba en el proceso, y cumplió con los demás requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, esto es, desempeñándose en su labor con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta, situación que si bien fue objeto de oposición por parte de la entidad demandada, no fue desvirtuada, y por el contrario obran pruebas que demuestran el cumplimiento de este requisitos, todo lo cual hace que el demandante sea merecedor de la pensión gracia, desde la fecha en que adquirió su estatus pensional, esto es, el 12 de marzo de 2011, fecha en que cumplió 50 años de edad, y contar para esa fecha con más de 20 años al servicio de la docencia oficial» (folios 22 a 32 cuaderno de tutela).
El recurso de alzada fue resuelto por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que por medio de sentencia de 22 de julio de 2018, confirmó la decisión del a quo, que accedió a las pretensiones del medio de control, y declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y, ordenó a título de restablecimiento a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia al señor Luis Francisco Estupiñán Bernal, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es entre el 12 de marzo de 2010 y el 12 de marzo de 2011, pero con efectos fiscales a partir del 13 de marzo de 2011 (folios 34 a 42 cuaderno de tutela). 2.6.
Análisis de la Sala Pretende la UGPP la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y de defensa, que estima vulnerados con la adopción de la sentencia de 26 de julio de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-23-33- 000-2013-00311-01, en la que se resolvió acceder a las pretensiones de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia solicitada por el señor Luis Francisco Estupiñán Bernal.
La entidad accionada deriva la vulneración de sus derechos fundamentales en la configuración de una vía de hecho por defecto fáctico y sustantivo, así como el desconocimiento del precedente que la Corte Constitucional ha sostenido sobre el reconocimiento de la pensión gracia. Sostiene el accionante que la providencia tutelada, incurre en los defectos sustantivo por desconocimiento de precedente judicial y, fáctico, por valoración defectuosa del material probatorio.
Por tanto, corresponde a la Sala examinar si se configura o no alguna de estas causales. 2.6.1 Defecto fáctico Cuestiona la UGPP que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no valorara correctamente todas las pruebas obrantes en el proceso, pues la vinculación del docente en el año 1980 fue realizada mediante oficio suscrito por el Fondo Educativo Regional y pagado con recursos del situado fiscal, por lo que se observa que su vinculación fue nacional, situación que fue advertida por el Consejo de Estado, pero se llegó a una conclusión contraria a derecho.
De lo anterior concluye que, la autoridad tutelada, no efectuó una distinción probatoria entre un nombramiento nacional y nacionalizado, acogiendo la tesis planteada en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, sin existir prueba inequívoca del tipo de vinculación, lo que en su sentir, derivó en el reconocimiento de una pensión gracia a un docente con vinculación nacional.
El accionante hace derivar la configuración de este defecto en el hecho de que, la suscripción del acto administrativo de nombramiento por el delegado del Ministerio de Educación Nacional, resulta suficiente para considerarse que el tipo de vinculación tiene la calidad de docente nacional. Sobre el particular, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación fue clara al señalar que en la sentencia de unificación[9] dictada en razón a la importancia jurídica de la pensión gracia se concluyó que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales, cuando en el acto de vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, pues lo verdaderamente relevante frente al reconocimiento de esta prestación es la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizado, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago y prestaciones de los educadores, así como de la intervención que efectuaba el delegado del Fondo Educativo Regional en su nominación. Para arribar a esa conclusión, la autoridad tutelada tuvo en cuenta los siguientes argumentos de la sentencia de unificación mencionada: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del Sistema General de Participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los Fondos Educativos Regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los Fondos Educativos Regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[10], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[11]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
Conforme lo expuesto, la Subsección B de la Sección Segunda, llegó a la conclusión que el señor Luis Francisco Estupiñán Bernal logró demostrar una prestación del servicio docente por más de 20 años en un plantel nacionalizado, en sus palabras: Partiendo del análisis probatorio del Certificado de Tempo de Servicios, expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá el 12 de marzo de 2013, aportado en original por la parte actora, observa la Sala que, estuvo vinculado como docente nacionalizado, de forma interina, y que prestó sus servicio a nivel de primaria durante el periodo comprendido entre el 19 de agosto de 1980 y el 6 de octubre del mismo año en la Institución Educativa Guatatomo del Municipio de Socotá –Boyacá. Sin embargo, para el a quo no era clara la clase de vinculación del docente respecto de los servicios prestados entre ese periodo, y por ello decretó de manera oficiosa en la Audiencia Inicial, requerir a la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, para que certificara el tipo de vinculación que ostentaba el demandante […] En la Audiencia de Pruebas, se incorporó como prueba en sumario, el <oficio 1.2.5.3.38-46075 del 27 de noviembre de 2013, […] en el que afirma que el accionante «labor[ó] como profesor interino de la Escuela Guatatomo del Municipio de So[co]tá, a partir del 19 de agosto de 19080 por oficio No. 352 del 19-08-1980 [e]manado del Distrito Educativo de Duitama», y certificó, que los servicios del docente fueron pagados con recursos del Situado Fiscal a través del Fondo Educativo Regional.
Estando en este punto, ha encontrado la Sala, que los servicios que pretende acreditar el demandante durante el periodo comprendido entre el 19 de agosto de 1980 y 6 de octubre del mismo año para el reconocimiento de la pensión gracia, tienen la particularidad de ser pagados con cargo al presupuesto del Fondo Educativo Regional F.E.R., razón por la cual, resulta necesario recordar, que dicha condición no le quita el carácter territorial o nacionalizado a la vinculación, de acuerdo con el criterio unificado de ésta Sección, contenido en la sentencia dictada el 21 de junio de 2018 dentro del proceso 25000-23-42-000-2013-04683-01, en la que se dijo, que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, es decir, que no obstante los recursos fueran de origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuesto locales pasaban a ser propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad territoriales de rentas exógenas.
A partir de lo anterior, la Sala advierte que contrario a lo afirmado por la entidad accionante en la providencia cuestionada, la Sección Segunda Subsección B de esta Corporación acogió la regla jurisprudencial recientemente fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que se descarta la configuración del defecto fáctico alegado. 2.6.2 Desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional La UGPP señala que el Consejo de Estado debió acatar el precedente jurisprudencial vinculante que sobre la pensión gracia ha definido la Corte Constitucional en las sentencias C-084 de 1989 y C-489 de 2000, específicamente lo consignado en el literal «A» del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que reza: Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos Aduce que, en dichas sentencias, la Corte Constitucional establece como «fecha límite para causar el derecho a la pensión gracia el 29 de diciembre de 1989, por lo tanto, para poder completar los 20 años de servicio a esta fecha, mínimo un docente debe acreditar 11 años de servicio al 31 de diciembre de 1980, fecha referenciada por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, lo cual descarta vinculaciones precarias antes del 31 de diciembre de 1980».
Expresó que en la providencia objeto de litis se señaló que el señor Luis Francisco Estupiñán Bernal «[a] 31 de diciembre de 1980 tan solo acreditó un mes y 18 días de tiempo territorial o local de ejercicio docente, antes de que hubiera ocurrido el proceso de nacionalización, y al 29 de diciembre de 1989 no tenía tiempos para tener en cuenta, pero si como docente con vinculación NACIONAL, de los 20 años de servicio docente exigidos por la ley».
Sobre el particular, la autoridad accionada señaló conforme a la pacífica línea jurisprudencial actual de esta Corporación, en materia de reconocimiento de pensión gracia, el Consejo de Estado, se pronunció en la sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, señalando que en atención al límite temporal previsto en el literal a, numeral 2, artículo 15, de la Ley 91 de 1989, la pensión aplicaba a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, criterio posteriormente reiterado por la Sección Segunda de la Corporación en la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, en la que por demás, agregó que para efecto del reconocimiento no importaba que para el 31 de diciembre de 1980 se estuviera vinculado como docente sino que lo haya estado con anterioridad y que además, es válido completar 20 años de servicio, con tiempos discontinuos y posteriores al 31 de diciembre de 1980, esto es, sin existir pronunciamiento de la alta Corporación con respecto del límite de tiempo para cumplir con los requisitos. 2.6.3.
Defecto sustantivo Indicó la UGPP que la autoridad judicial accionada le otorgó naturaleza territorial al situado fiscal, es decir a los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales. Interpretación que consideró errónea, debido a que así exista el traspaso, esos dineros siguen siendo de la Nación y su destinación es para costear obligaciones en cabeza de esta última.
Por consiguiente, sostuvo que los entes territoriales, por medio de los Fondos Educativos Regionales, tan solo son los administradores de esos dineros, más no los propietarios. Sobre el particular, la autoridad accionada señaló que conforme a la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[12], «el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, y también la intervención que efectuaba el delegado del FER, en su nominación, que como se analizó se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición».
Respecto de la configuración de este defecto, para la Sala resulta imperioso traer a colación los argumentos expuestos en relación con el desconocimiento del precedente, pues la Sección Segunda, Subsección B, en su providencia acogió los lineamientos que sobre el particular fueron definidos en la sentencia de unificación en mención, la que es vinculante no solo para la jurisdicción contenciosa sino para la administración pública en general. 3.
Conclusión La Sala concluye que la decisión adoptada por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, no incurrió en vulneración de garantías superiores y en tal sentido, procederá a denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Revocar la sentencia impugnada, proferida el 2 de mayo de 2019, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.
En su lugar, se dispone: Denegar el amparo de tutela, solicitado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, conforme a la parte considerativa que antecede. Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS CRG ----------------------- [1] Folios 72 a 78 cuaderno de tutela. [2] Folio 104 cuaderno de tutela. [3] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [4] Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [5] CONSEJO DE ESTADO.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González, expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [6] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [7] Folio 62 cuaderno de tutela. [8] Como garantía del principio de la seguridad jurídica, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ), acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados por la Corte Constitucional. [9] CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencia CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014. [10] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [11], | " 9:; < = > ? @ B C î PQRSefŒ?œž½Ýíýþ '-:OTVW[\]cóçÜÑÆѻѻѻѻѻ°»ÑÜ»¤ó¤ó¤ó¤ó¤™Žƒ™Žƒ™¤ó¤w¤wó¤ó¤h‚r"hjy;5?OJ[12]QJ[13] h‚r"hjy;OJ[14]QJ[15]h‚r"h†OJ[16]QJ[17]h‚r"hšDÈOJ[18]QJ[19]h‚r"hšDÈ5?OJ[20]QJ [21]h‚r"hŸ MOJ[22]QJ[23]h‚r"hÓ\½OJ[24]QJ[25]h‚r"h3\ OJ[26]QJ[27]h‚r"h EOJ[28]QJ[29]h‚r"h/dfOJ[30]QJ[31]h‚r"hÓ\½5?OJ[32]QJ[33]h Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [34] CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación de Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014.