CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS PROFERIDOS EN CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA – Procedencia / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – No opera en lo contencioso administrativo Se concluye que el acto administrativo que materializa las órdenes impartidas a partir de una sentencia de tutela no está exento de control en sede jurisdiccional, toda vez que juez administrativo, es el natural para hacer el control de legalidad sobre los actos proferidos por las entidades públicas, todo ello conforme a lo previsto en el artículo 238 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(…). La Sala considera que no le asiste razón a la parte demandada al proponer la excepción de cosa juzgada, toda vez que la entidad demandante al proferir la Resolución 41241 del 18 de agosto de 2006, no está reabriendo el debate jurídico agotado en el fallo de tutela de 7 de abril de 2006, el cual fue proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena); por el contrario, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP en cumplimiento de su deber legal y constitucional demandó el acto administrativo producto de una orden impartida por un juez de tutela.
La Sala advierte, que no se configuró el fenómeno jurídico de cosa juzgada, toda vez que no existe identidad de objeto y causa entre la acción de tutela presentada por la demandada y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que aquí se ventila, razones suficientes para que la excepción propuesta no tenga vocación de prosperidad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05653-01(4063-15) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- U.G.P.P. Demandado: AURA NOHORA MARÍA MATEUS DE SÁNCHEZ Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación auto – Inepta demanda – Falta de jurisdicción y competencia – Cosa Juzgada – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra la providencia proferida en la audiencia inicial celebrada el 2 de septiembre de 2014[1], por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que negó las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia. I.
ANTECEDENTES El 9 de octubre de 2013, la apoderada judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Aura Nohora María Mateus de Sánchez. Como pretensiones solicitó, la nulidad de la Resolución 41241 del 18 de agosto de 2006[2], mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., en cumplimiento de una orden de tutela[3], ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la señora Aura Nohora María Mateus de Sánchez, en cuantía equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a aquél en el que adquirió el status de pensionada.
A título de restablecimiento del derecho, exigió que se ordenara a la demandada reintegrar los dineros recibidos por el reconocimiento de las mesadas pensionales, con su correspondiente indexación. 1.2. Providencia recurrida En audiencia inicial del 2 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia propuestas por la parte demandada.
Respecto de las excepciones de inepta demanda y falta de jurisdicción y competencia, aclaró que, si bien la Resolución enjuiciada tiene connotación de un acto de ejecución, lo cierto es que al expedirse en cumplimiento de una sentencia de tutela, es posible su estudio ante la jurisdicción contenciosa administrativa, ya que la acción constitucional no releva al juez competente para conocer de las demandas que se promuevan contra actos administrativos.
Frente a la excepción de cosa juzgada, consideró que las pretensiones en los dos procesos (constitucional y el de nulidad y restablecimiento del derecho) no guardan identidad de causa y objeto, toda vez que acción de tutela estaba encaminada al amparo de los derechos fundamentales y constituciones de la demandada, y el medio de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia pretende un juicio de legalidad del acto administrativo que le reconoció el derecho a la pensión gracia a la señora Aura Nohora María Mateus de Sánchez. 1.3.
Del recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación, por considerar que la Resolución 41241 del 18 de agosto de 2006, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., es un acto de ejecución producto de la orden impartida en un fallo de tutela, y por lo tanto no es susceptible de control jurisdiccional.
Señaló el recurrente, que en el sub judice se encuentra configurada la excepción de cosa juzgada, por cuanto la controversia versa sobre los mismos fundamentos de hecho y de derecho resueltos en sede de tutela por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena). II. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico La Sala se pronunciará sobre si se debe revocar el auto del 2 de septiembre de 2014, que declaró no probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia formuladas por el apoderado judicial de la parte demandada. 2.2.
Caso concreto 2.2.1. De la ineptitud sustantiva de la demanda. La señora Aura Nohora María Mateus de Sánchez, a través de apoderado judicial interpuso la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales de la demanda, para ello, indicó que la Resolución 41241 del 18 de agosto de 2006 es un acto de ejecución que no puede ser controvertido en sede jurisdiccional.
Observa la Sala, que el acto administrativo acusado fue expedido por la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., con el fin de materializar las órdenes impartidas en la sentencia de tutela del 7 de abril de 2006 proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena), en este sentido, si bien es cierto que los actos administrativos de ejecución no son susceptibles de control en sede jurisdiccional[4]; no es menos cierto, que el acto administrativo proferido en cumplimiento de un fallo de tutela, puede ser controvertido ante esta jurisdicción, en la medida en que el mismo no fue expedido conforme a la voluntad de la administración, sino en cumplimiento de una orden judicial que en su momento buscaba la protección de los derechos fundamentales por parte del juez de tutela.
En ese orden de ideas, se concluye que el acto administrativo que materializa las órdenes impartidas a partir de una sentencia de tutela no está exento de control en sede jurisdiccional, toda vez que juez administrativo, es el natural para hacer el control de legalidad sobre los actos proferidos por las entidades públicas, todo ello conforme a lo previsto en el artículo 238 de la Constitución Política[5], en concordancia con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[6].
Por lo anterior, se concluye que la resolución demanda puede ser objeto de estudio de legalidad por parte de esta jurisdicción; razón por la cual, la Sala encuentra no probada la excepción de inepta demanda interpuesta por la parte demandada. 2.2.2. De la falta de jurisdicción y competencia. La Sala estima que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, como también, sobre la seguridad social de los mismos, cuando el régimen este regulado por una persona de derecho público.
Así las cosas, y como el acto administrativo demandado fue expedido por una entidad pública y la demandada era una servidora pública (docente) la excepción no está llamada a prosperar. 2.2.3. De la excepción de cosa juzgada. Respecto al concepto de cosa juzgada, esta Sala se remitirá a lo dispuesto en la providencia del 11 de abril de 2018 (C.P. César Palomino Cortés)[7].
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la excepción de cosa juzgada porque el juez natural para conocer las controversias relacionadas con los derechos pensionales de los servidores públicos (docentes) es la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en este sentido, el juez de tutela no podrá sobrepasar las funciones asignadas al juez competente.
Para el caso sub examine, la Sala considera que no le asiste razón a la parte demandada al proponer la excepción de cosa juzgada, toda vez que la entidad demandante al proferir la Resolución 41241 del 18 de agosto de 2006, no esta reabriendo el debate jurídico agotado en el fallo de tutela de 7 de abril de 2006, el cual fue proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena); por el contrario, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP en cumplimiento de su deber legal y constitucional demandó el acto administrativo producto de una orden impartida por un juez de tutela.
La Sala advierte, que no se configuró el fenómeno jurídico de cosa juzgada, toda vez que no existe identidad de objeto y causa entre la acción de tutela presentada por la señora Aura Nohora María Mateus de Sánchez y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que aquí se ventila, razones suficientes para que la excepción propuesta no tenga vocación de prosperidad.
Por otra parte, la Sala observa que en el presente asunto, la Consejera de Estado doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez conoció del proceso en una instancia anterior, por ello con el fin de garantizar la integridad e imparcialidad que requiere la administración de justicia, será conveniente apartarla del conocimiento de la controversia, conforme a lo previsto en el artículo 130 del CPACA, en concordancia con el numeral 2 del artículo 141 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Se confirma el auto del 2 de septiembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar fundado el impedimento manifestado por la consejera de estado doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, y en consecuencia se le separa del conocimiento del recurso interpuesto.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite respectivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Con impedimento ----------------------- [1] Fs. 425 a 432 [2] Fs. 144 a 150 [3] Sentencia del 7 de abril del 2006 proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena) [4] De conformidad con lo previsto artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [5] “Artículo 238.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. [6] “Artículo 104. De la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. (se resalta) [7] Radicado: 52001-33-33-000-2015-00291-01 (1213-2016); Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, Demandado: José Guillermo Castro Revelo.
“La cosa juzgada es un instrumento jurídico procesal que fue consagrado en el artículo 243 de la Constitución Política11, a través del cual se busca que las decisiones judiciales sean inmutables y definitivas. Cuando este fenómeno se configura, surge para el juez la prohibición de conocer y decidir sobre un asunto que ya ha sido resuelto, esto con el propósito de brindarle a sus providencias estabilidad y seguridad jurídica, salvaguardando la consistencia y certidumbre que se espera de las decisiones judiciales.
“Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que converjan varios elementos: a.) identidad de objeto: que las pretensiones reclamadas en un nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primero en donde se dictó el fallo; b.) identidad de partes: que se trate de los mismos sujetos procesales y; c.) identidad de causa: que el motivo, fundamento o los hechos en que se sustentó la primera acción sea el mismo que en el segundo proceso que esté siendo promovido.
Teniendo estos elementos, el nuevo proceso se confrontará con el fallo dictado en un primer momento.12 “El inciso 1º del artículo 303 del Código General del Proceso estableció que: ‘Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes (…)’.
“Respecto al objeto de la cosa juzgada, esta Corporación se ha pronunciado, así13: ‘(…) el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior, ya que lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto inmutable.
El elemento formal de la cosa juzgada tiene que ver con la imposibilidad de que el juez pueda volver a pronunciarse dentro del mismo proceso sobre un asunto que se decidió en una providencia ejecutoriada o, que otro juez, en un proceso diferente resuelva sobre una materia debatida con identidad de pretensiones y fundamentos jurídicos (…)’.