PRESUPUESTO PROCESAL DE AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-01407-01(24425) Actor: AEROLINEA DE ANTIOQUIA S.A. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN AUTO Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto interlocutorio proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la audiencia inicial celebrada el 23 de noviembre de 2017, mediante el cual declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección (en adelante UGPP) profirió la Liquidación Oficial RDO 071 de 2015, en la que determinó que Aerolínea de Antioquia S.A. incurrió en mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Protección Social por los periodos comprendidos entre el 1 de noviembre de 2011 y el 31 de octubre de 2012. 2.
La empresa fiscalizada presentó recurso de reconsideración el 10 de abril de 2015 con sustento en supuestos errores en que incurrió la UGPP en el análisis de la información suministrada, en la existencia de una diferencia de criterios entre la empresa y la autoridad en cuanto a los pagos no constitutivos de salarios y la adecuada liquidación de los pagos por el periodo fiscalizado. 3.
La UGPP modificó su decisión inicial mediante la Resolución RDC 012 del 13 de enero de 2016 en el sentido de reducir el monto pendiente de pago por mora e inexactitud en las autoliquidaciones por los periodos comprendidos entre el 1 de noviembre de 2011 y el 31 de octubre de 2012. 4. Aerolínea de Antioquia S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos enunciados y el consecuente restablecimiento del derecho. 5.
La empresa presentó reforma de la demanda en la que adicionó tres cargos al concepto de violación: la violación de normas relacionadas con la prescripción extintiva de obligaciones laborales, la violación de normas relacionadas con la firmeza de las autoliquidaciones y la violación de normas relacionadas con la petición de parte para que la UGPP pueda hacer la fiscalización. 6.
La UGPP presentó su oposición a la reforma y formuló la excepción previa de inepta demanda por falta de agotamiento de los recursos administrativos obligatorios porque consideró que los tres cargos descritos son en realidad nuevos hechos. PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 23 de noviembre de 2017, declaró no probada la excepción de inepta demanda.
Puso de presente que la reforma de la demanda adicionó nuevos cargos consistentes en la violación de normas superiores, por lo que no son nuevos hechos, sino nuevos y mejores argumentos. RECURSO DE APELACIÓN La UGPP reiteró que los argumentos relacionados con la prescripción extintiva, la firmeza de las autoliquidaciones y la petición de parte para iniciar el procedimiento de fiscalización son en realidad hechos nuevos.
Además, señaló que si se consideran nuevos argumentos, debe tenerse en cuenta que el artículo 173 del CPACA no autoriza la modificación del concepto de violación mediante la adición de nuevos cargos de nulidad. TRASLADO 1. Aerolínea de Antioquia S.A. sostuvo que los argumentos propuestos en la apelación son nuevos porque no tienen relación alguna con la excepción inicialmente planteada, por lo que no tuvo oportunidad de pronunciarse durante el traslado de las excepciones.
De otro lado, sostuvo que la razón por la cual el Consejo de Estado permite la presentación de nuevos y mejores argumentos es que el particular puede actuar en el trámite administrativo sin la asistencia de un abogado, práctica que suele ser común por el costo de obtener la asesoría de un profesional. Por lo anterior, solicitó confirmar la decisión de primera instancia. 2.
El Ministerio Público afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado permite al demandante formular nuevos cargos en la demanda, por lo que en el caso bajo examen no fue vulnerado el derecho al debido proceso de la UGPP. De otro lado, el artículo 173 del CPACA permite plantear nuevos cargos en la reforma de la demanda, motivo por el cual otorga un plazo adicional para que la entidad demandada se pronuncie sobre ellas.
CONSIDERACIONES 1. Corresponde al despacho determinar si está probada la excepción de inepta demanda. 2. No fueron planteados nuevos hechos, sino nuevos argumentos 2.1. El numeral segundo del artículo 161 del CPACA establece la obligación de ejercer y decidir los recursos que sean obligatorios de acuerdo con la ley, siempre que se pretenda la nulidad de un acto administrativo de carácter particular[1]. 2.2.
Esta Sección señaló que este presupuesto procesal no es cumplido cuando se alegan nuevos hechos o pretensiones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[2]. Los hechos y pretensiones de la demanda deben coincidir con lo expuesto durante el trámite administrativo, pues de lo contrario la entidad demandada no tendría la oportunidad de corregir sus propios errores y sería desconocido su derecho al debido proceso.
Empero, esta Sala también indicó que pueden proponerse “nuevos y mejores argumentos” a los planteados en el trámite administrativo porque el examen de legalidad de los actos acusados debe basarse en los cargos de nulidad de la demanda, cuyas causales están previamente delimitadas en la ley, y no a los argumentos de los recursos administrativos[3]. 2.3.
En el caso bajo examen, la UGPP afirmó que la demanda planteó tres nuevos hechos: i) la violación de normas relacionadas con la prescripción extintiva de obligaciones laborales, ii) la violación de normas relacionadas con la firmeza de las autoliquidaciones y iii) la violación de normas relacionadas con la petición de parte para que la UGPP pueda hacer la fiscalización. La simple enunciación hecha por la UGPP permite evidenciar que no se tratan de nuevos hechos, sino de nuevos y mejores argumentos pues con ellos se pretende demostrar la configuración de la causal de nulidad de infracción de las normas superiores. 3.
Procedencia del planteamiento de nuevos cargos en la reforma de la demanda 3.1. Debe precisarse que el planteamiento de la UGPP sobre la improcedencia de la reforma de la demanda sobre el concepto de violación no constituye propiamente una excepción porque no está contemplada como mixta por el artículo 180 del CPACA[4] ni como previa por el artículo 100 del CGP[5].
Podría pensarse que lo alegado por la UGPP encajaría en la excepción previa de inepta demanda por incumplimiento de los requisitos formales. Pero, en ese caso, esta excepción hace referencia al incumplimiento de los requisitos de los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, los cuales pueden ser subsanados precisamente con la reforma prevista en el artículo 173[6] Así las cosas, la excepción propuesta por la UGPP no puede interpretarse en este sentido. 3.2.
Debido a lo anterior, el reproche propuesto por la UGPP debió presentarse como recurso de reposición contra el auto que admitió la reforma de la demanda dentro de los tres días siguientes a su notificación, y no en la apelación contra el auto que negó la excepción. 3.3. Y, aunque el parágrafo del artículo 318 del CGP ordena que los recursos indebidamente ejercidos sean interpretados y tramitados de la forma correcta, esto no es posible en el caso bajo examen porque fue extemporáneo[7].
En efecto, el auto que admitió la reforma de la demanda fue notificado mediante estado del 29 de junio de 2017[8], mientras que la UGPP presentó el recurso sólo en la audiencia inicial celebrada el 23 de noviembre del mismo año[9], cuando ya había finalizado el término legal para presentar la reposición. 3.4. En todo caso, y teniendo en cuenta que el Tribunal concedió el recurso porque consideró que se trataba de una excepción, se pone de presente que la jurisprudencia de esta Sección admite que la reforma de la demanda proceda para adicionar al concepto de violación[10].
Esta postura jurisprudencial tiene sustento en que el artículo 173 del CPACA establece que la reforma de la demanda “podrá” referirse a las partes, las pretensiones, los hechos o las pruebas. Esa expresión “podrá” indica que la lista no es taxativa, por lo que no prohíbe la reforma del concepto de violación. Y en esa misma línea, la Sección Primera del Consejo de Estado acepta que la posibilidad de modificar las pretensiones también supone la habilitación para modificar sus fundamentos jurídicos.
De lo contrario, la reforma carecería de sentido porque el juez podría encontrarse ante pretensiones sin ningún tipo de sustento jurídico[11]. Y si bien no se reformaron las pretensiones, esta consideración puede aplicarse en el caso bajo examen porque el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho impone al interesado en la nulidad del acto administrativo la carga de expresar con certeza las normas violadas y los motivos de la ilegalidad, además de que le está vedado al demandante proponer nuevos cargos en las etapas procesales siguientes como garantía al derecho al debido proceso de su contraparte.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sala Unitaria, RESUELVE 1. Confirmar el auto interlocutorio proferido en la audiencia inicial celebrada el 23 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | | | | | | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral”. [2] Entre otras, véanse las sentencias: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-24-000-2002- 00194-02 (16184). Sentencia del 3 de marzo de 2011. M.P.: Marta Teresa Briceño de Valencia. ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 13001-23-31-000-2006-00613-01. Sentencia del 31 de enero de 2013. M.P.: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. [3] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 13001-23-33-000-2012-00020-01 (19988). Auto del 14 de mayo de 2014. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] “ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…) 6.
Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas.
Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. Artículo 180. Numeral 6. [5] “ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2.
Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada”.
Código General del Proceso. Ley 1564 de 2012. Artículo 100. [6] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Proceso: 47001-23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014). Auto del 21 de abril de 2016. M.P.: William Hernandez Gómez. [7] “ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. (…)
PARÁGRAFO. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente”. Código General del Proceso. Ley 1564 de 2012. Artículo 318. Parágrafo. [8] Folio 329 reverso del expediente. [9] Folio 367 del expediente. [10] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Proceso: 11001-03-27-000-2017-00039-00 (23382). Auto del 21 de febrero de 2019. C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Proceso 11001-03-24-000-2013-00592-00. Auto de 31 de agosto de 2017. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.