EXCEPCIÓN MIXTA DE CADUCIDAD CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-37-000-2017-00229-01(24726) Actor: DISTRIBUIDORA DE COMBUSTIBLES UNGUÍA SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADA Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA AUTO Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la Distribuidora de Combustibles Unguía S.A.S. (en adelante Unguía), parte demandante, contra el auto interlocutorio proferido por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial celebrada el 14 de junio 2019, mediante declaró no probadas las excepciones de caducidad e inepta demanda.

ANTECEDENTES 1. El Ministerio de Minas y Energía estableció el volumen máximo de combustibles líquidos derivados del petróleo exento de arancel, Iva e impuesto nacional a la gasolina y al ACPM de la Estación de Servicio Unguía para el periodo entre mayo de 2015 y febrero de 2016, mediante las resoluciones 31248 del 6 de mayo y 31395 del 21 de agosto de 2015. 2.

Unguía presentó demanda contra el Ministerio de Minas y Energía en la que pretendió la nulidad de los actos administrativos enunciados y, a título de restablecimiento del derecho, la reasignación del volumen máximo de combustibles líquidos derivados del petróleo exento. 3. El Ministerio de Minas y Energía se opuso a la demanda y propuso las excepciones de caducidad e inepta demanda.

PROVIDENCIA APELADA La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones de caducidad e inepta demanda con base en las siguientes consideraciones: 1. Caducidad: Según el Ministerio, el Consejo de Estado afirmó en el auto del 9 de agosto de 2012 que la solicitud de conciliación extrajudicial no suspende el término de caducidad en asuntos tributarios porque no son susceptibles de conciliación. Si bien esto es cierto, también lo es que el Consejo de Estado modificó su postura, por lo que actualmente admite que la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de caducidad aún en asuntos tributarios, como ocurrió en la providencia del 25 de abril de 2018.

Con base en lo anterior, en el caso bajo examen el término de caducidad fue suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 16 de marzo de 2016, faltando dos (2) días para el vencimiento del término para demandar, y se reanudó con la constancia de que falló la audiencia de conciliación por falta de ánimo conciliatorio del 20 de mayo del mismo año. Como consecuencia de lo anterior, el término de caducidad finalizaba el domingo 22 de mayo de 2016, que por ser inhábil se extendió al lunes 23 del mismo mes y año. Debido a que la demanda fue presentada ese mismo día, no operó el fenómeno de la caducidad. 2.

Inepta demanda: La oposición a la demanda sostuvo que, por un lado, no se expusieron claramente los fundamentos fácticos y jurídicos de las pretensiones, y por el otro, que no se pretendió expresamente la nulidad de la Resolución 91283 del 21 de noviembre de 2014 a pesar de que los cargos fueron propuestos en su contra. Respecto del primer punto, el Consejo de Estado señaló que la excepción de inepta demanda prospera sólo en caso de ausencia total de fundamentación. Pero, en el caso bajo examen, esto no ocurre porque la demanda expone razonadamente los hechos, las normas violadas y el concepto de violación. Es más, el cargo de falta de motivación está fundamentado en que los actos administrativos acusados desconocieron la metodología establecida en la Resolución 91283 del 21 de noviembre de 2014.

Como consecuencia de lo anterior, no sólo está debidamente fundamentada la demanda, sino que no era necesario pretender su nulidad porque no se controvierte su validez. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada señaló en su recurso de apelación que las excepciones están probadas por los siguientes motivos: 1. Caducidad: Esta figura es de orden público y tiene como objetivo garantizar la seguridad y estabilidad jurídica al cerrar el debate sobre situaciones inconclusas por el paso del tiempo.

Por este motivo es que, a pesar del precedente del Consejo de Estado, se debe considerar que la solicitud de conciliación extrajudicial no suspendió el término para demandar cuando el asunto versa sobre un asunto no susceptible de conciliación. En gracia de discusión, si se admite la suspensión del término de caducidad, el plazo para demandar debe reiniciar cuando finalicen los diez (10) días que el artículo 6 del Decreto 1716 de 2009 otorga al Ministerio Público para declarar que el asunto no es susceptible de conciliación, no a partir de la declaratoria de audiencia fallida.

Con base en lo anterior, en el caso concreto, el término debió reanudarse a inicios de abril, no a finales de mayo, por lo que operó el fenómeno de la caducidad. 2. Inepta demanda: Las pretensiones de la demanda no integraron debidamente la proposición jurídica porque no se pretendió la nulidad de la Resolución 91283 del 21 de noviembre de 2014, que estableció las metodologías que son cuestionadas en el concepto de violación de la demanda.

En efecto, la demanda únicamente se sustenta en que la metodología prevista en la resolución no atiende la realidad de la población del municipio y la demanda en el consumo de combustible, lo que no es otra cosa que un cuestionamiento a la validez del acto de carácter general. Así mismo, cuando la demanda sostiene que los actos de carácter particular carecen de motivación, en realidad se limita a no compartir la motivación que es real.

En consecuencia, el actor debió demandar en ejercicio del medio de control de simple nulidad la validez de la Resolución 91283 del 21 de noviembre de 2014 y solicitar la acumulación de procesos, la suspensión por prejudicialidad del trámite judicial de la referencia o la acumulación de pretensiones. De otro lado, debido a que la demanda está fundamentada en una simple manifestación de inconformidad respecto del acto de carácter general y del cupo de combustible asignado en los actos de carácter particular, no se cumplen los requisitos de ley.

TRASLADO 1. Unguía indicó que, el Ministerio de Minas y Energía admitió que se suspende el término de caducidad porque guardó silencio al respecto durante el trámite de la solicitud de conciliación extrajudicial. En cuanto a la excepción de inepta demanda, no es necesario presentar una compleja fundamentación de las pretensiones, sino que basta exponer de forma razonada los motivos de inconformidad con el acto administrativo, pues el debate en profundidad se realizará durante el desarrollo del proceso.

Adicionalmente, no es necesario pretender la nulidad de la Resolución 91283 del 21 de noviembre de 2014 porque lo que se cuestiona precisamente es su indebida aplicación porque, a pesar de que los actos de carácter particular se fundamentan en él, cada dos (2) años el Ministerio reduce el cupo de combustible de la región. 2. El Ministerio Público solicitó confirmar la providencia de primera instancia. Respecto de la caducidad señaló que la jurisprudencia admite pacíficamente que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de caducidad aunque el asunto no sea conciliable.

De otro lado, se deben distinguir las normas que reglamentan el trámite de la solicitud, dentro de las cuales está el plazo de diez (10) días para que el Ministerio Público expida la constancia y que en nada afectan la caducidad; de las que regulan el término para demandar, que según el mandato legal se reanuda con la constancia de que la audiencia fue fallida.

En cuanto a la excepción de inepta demanda, basta con que el demandante haya expuesto su concepto de violación para declararla no probada, pues las demás consideraciones expuestas por el apelante hacen referencia al fondo del asunto. CONSIDERACIONES 1. Corresponde al despacho determinar si están probadas la excepción mixta de caducidad y la excepción previa de inepta demanda por falta de los requisitos formales. 2.

Sobre la excepción mixta de caducidad 2.1. La caducidad es “(…) la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos”[1].

Para los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 de la Ley 1437 del CPACA[2] dispone que la demanda debe presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso. Dicho término debe ser contado conforme al calendario, salvo que el día en que se venza el mismo coincida con la vacancia judicial o con el tiempo en el que el despacho permanezca cerrado por cualquier circunstancia, en cuyo caso el término de caducidad se correrá para el primer día hábil en el que se preste el servicio judicial, tal como lo disponen los artículos 118 del CGP[3] y 62 del Código de Régimen Político y Municipal[4]. 2.2.

Según el apelante, la solicitud de conciliación prejudicial no suspende el término de caducidad cuando el asunto no es susceptible de conciliación. Además, si se admite que procede la suspensión, el término para demandar debe reanudarse desde el momento en que finalizan los diez (10) días que se otorga al Ministerio Público para expedir la constancia respectiva, no a partir de que fracasa la audiencia por falta de ánimo conciliatorio. 2.3.

En casos similares[5], esta Sección consideró que la solicitud de conciliación prejudicial suspende de forma excepcional el término de caducidad cuando el asunto no es conciliable porque, de acuerdo con los artículos 2 y 21 de la Ley 640 de 2001, el Ministerio Público debe expedir la constancia respectiva dentro de los diez (10) días siguientes.

De esta forma, esta Sección sostuvo que el término para demandar es suspendido hasta la fecha en que se pronuncie el Ministerio Público porque no puede atribuirse al demandante el vencimiento de un plazo cuando este se produce por la desatención de la norma por el ente conciliador, pues de lo contrario se desconocería el derecho a la tutela judicial efectiva.

Así las cosas, contrario a lo afirmado por el demandante, no sólo procede la suspensión del término de caducidad en el asunto de la referencia, sino que el término para demandar se reanuda desde que el Ministerio Público expide la respectiva constancia de que el asunto no es conciliable o de que fracasó la audiencia por falta de ánimo conciliatorio, según corresponda en cada caso concreto. 2.4.

En el expediente está probado lo siguiente: La Resolución 31395, que dio fin al procedimiento administrativo, fue notificada mediante edicto fijado el martes 10 de noviembre de 2015 por cinco (5) días hábiles. Esto significa que el término de caducidad inició el miércoles 18 de noviembre de 2015 y, en principio, finalizaba el viernes 18 de marzo de 2016[6] Se dice que en principio porque la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 16 de marzo de 2016, faltando dos (2) días para que finalizara el plazo para presentar la demanda[7].

El término se reanudó con la expedición de la constancia de que la audiencia de conciliación falló, expedida por la Procuraduría 131 Judicial II Para Asuntos Administrativos el viernes 20 de mayo de 2016. Por lo anterior, el término de caducidad finalizaría el domingo 22 de mayo de 2016, que por ser día inhábil se aplazó al lunes 23 del mismo mes y año. La demanda fue presentada el 23 de mayo de 2016[8], es decir dentro de la oportunidad legal para hacerlo. 2.5.

Por lo expuesto, no está probada la excepción de caducidad. 3. Sobre la excepción previa de inepta demanda por falta de los requisito formales 3.1. Esta excepción está prevista en el numeral quinto del artículo 100 del CGP[9] en dos modalidades: i) por falta de los requisitos formales y ii) por indebida acumulación de pretensiones. La primera refiere al incumplimiento de los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA que establecen los requisitos formales de la demanda, mientras que la segunda se refiere al incumplimiento de los requisitos de acumulación de pretensiones del artículo 165 de la Ley 1437 de 2011. 3.2.

El Ministerio de Minas y Energía señaló que esta excepción está probada por dos motivos. El primero es que no se pretendió la nulidad de la Resolución 91283 del 21 de noviembre de 2014 a pesar de que los cargos de nulidad cuestionan su validez, lo que incumple el artículo 163 del CPACA. El segundo motivo es que la demanda consiste en una simple manifestación de inconformidad de la decisión contenida en los actos acusados que no expone suficientemente los fundamentos jurídicos y fácticos de las pretensiones, lo que desconoce el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. 3.3.

Respecto del primer punto, como lo indicó el Tribunal, la demanda no cuestiona la validez de la Resolución 91283 del 21 de noviembre de 2014, sino su incorrecta aplicación en la determinación de los volúmenes máximos de combustibles derivados del petróleo exento de arancel, Iva e impuesto nacional a la gasolina y al ACPM. Es por esto la demanda propuso el cargo de falta de motivación señalando que “(…) si bien es cierto que se hace referencia a la metodología establecida en la resolución (sic) No. 9 1283 del 21 de noviembre de 2014, no se determina claramente cómo se aplicaron las fórmulas allí contenidas para poder llegar a la determinación y reducir de manera tan significante el cupo asignado, sin tener en cuenta las compras y la capacidad instalada”[10].

En otras palabras, la demanda está fundamentada en la incorrecta aplicación de la metodología prevista en la Resolución 91283 del 21 de noviembre de 2014, no en su invalidez, motivo por el que no era necesario que Unguía pretendiera su nulidad. 3.4. De otro lado, existe suficiente fundamentación fáctica de la demanda porque los hechos relevantes del caso fueron debidamente determinados, clasificados y enumerados en la demanda[11], cumpliendo con el requisito del numeral tercero del artículo 162 del CPACA[12].

En cuanto a los fundamentos jurídicos, consta que la demanda invoca como normas violadas los artículos 2, 6, 13 y 29 de la Constitución; 212 del Código de Petróleos; 1 y 8 de la Ley 39 de 1987. Así como al Decreto 1073 de 2015 y la Resolución 91283 del 21 de noviembre de 2014[13]. De igual forma, explica el concepto de violación señalando que, por un lado, no se cumplió la metodología prevista en la Resolución 91283 del 21 de noviembre de 2014, y por el otro, no se atendió a la realidad del municipio en cuanto a la afectación del mercado por la venta de estaciones de servicios fraudulentas, la población y la demanda[14].

Así las cosas, se cumplió con la exigencia del numeral cuarto del artículo 162 del CPACA de fundamentar jurídicamente las pretensiones mediante la invocación de normas violadas y la explicación del concepto de su violación[15]. 3.5. Por lo anterior, tampoco está demostrada la excepción previa de inepta demanda por falta de requisitos formales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sala Unitaria, RESUELVE 1. Confirmar el auto apelado. 2. En firme esta providencia, remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara. [2] Cfr. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. Artículo 164. Numeral 2. Literal d). [3] Cfr. Código General del Proceso.

Ley 1564 de 2012. Artículo 118. [4] Cfr. Código de Régimen Político y Municipal. Ley 4 de 1913. Artículo 62. [5] Ver: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 19001-23-31-000-2011-00514-01 (19643). Auto del 5 de septiembre de 2013.C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia. ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-27-000-2012-00250-01 (19567). Auto del 30 de octubre de 2014. C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] Folio 17 del expediente. [7] Folio 31 del expediente. [8] Folio 1 del expediente. [9] Cfr. Código General del Proceso. Ley 1564 de 2012. Artículo 100. Numeral 5. [10] Folios 5 a 6 del expediente. [11] Folios 2 a 3 del expediente. [12] Cfr. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Ley 1437 de 2011. Artículo 162. Numeral 3. [13] Folios 5 y 9 a 10 del expediente. [14] Folios 4 a 6 del expediente. [15] Cfr. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. Artículo 162. Numeral 4.