PRESUNTO CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre el Juzgado Octavo de Familia de Medellín y la Comisaría Catorce de Familia de El Poblado / INHIBITORIO – Competencia para la conversión de multa en arresto dentro de un trámite de reincidencia en hechos de violencia intrafamiliar De acuerdo con los hechos que dan origen a la presente actuación, la Sala considera que el comisario de familia no tiene competencia para resolver sobre la conversión de la multa en arresto dentro del trámite de restablecimiento de derechos por situaciones de violencia intrafamiliar por las siguientes razones: (…) El procedimiento establecido para los casos de conversión de multa en arresto está regulado en el artículo 17 de la Ley 294 de 1996 (modificado por el artículo 11 de la ley 575 de 2000), conforme al cual, si a juicio del Comisario de Familia es necesario ordenar el arresto, debe pedirle al Juez de Familia o Promiscuo de Familia, o en su defecto al Juez Civil Municipal o al Promiscuo, que expida la orden correspondiente.
(…) De acuerdo con la anterior disposición, es claro que el Comisario de Familia no puede, per se, decretar y ejecutar una orden de arresto. Si el Comisario de Familia considera que debe procederse al arresto, tiene el deber de elevar solicitud al juez para que si lo encuentra procedente, expida la orden respectiva. (…) La autoridad judicial, por su parte, no tiene la obligación de acceder en todos los casos a la solicitud del comisario de familia: puede admitir o negar la solicitud, expresando las razones para ello.
(…) Así las cosas, cualquier discrepancia que pueda surgir entre la Comisaría de Familia y el juez que revisa la actuación relativa al arresto que aquel propone, es resuelta por este último, quien para tal efecto es la instancia de cierre por ministerio de la ley (…) El asunto materia de controversia, impide al juez cuestionar la competencia que la ley ha colocado exclusivamente en su cabeza.
(…) La Corte Constitucional ha aclarado que las autoridades administrativas no tienen competencia para adoptar sanciones restrictivas de la libertad, lo cual es una función exclusiva y excluyente de las autoridades judiciales. Por lo anterior, ante la falta de competencia de la Comisaría Catorce de Familia “El Poblado,” la Sala ordenará remitir al Juzgado Octavo de Familia de Medellín las diligencias para lo de su competencia FUENTE FORMAL: LEY 294 DE 1996 – ARTÍCULO 17 / LEY 575 DE 2000 – ARTÍCULO 11 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00077-00(C) Actor: JUZGADO OCTAVO DE FAMILIA DE MEDELLÍN Asunto: Inhibitorio.
Competencia para la conversión de multa en arresto dentro de un trámite de reincidencia en hechos de violencia intrafamiliar. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, pasa a pronunciarse sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre las partes de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen a este presunto conflicto: 1. El 9 de junio de 2016, la señora Ana María Herrera Suárez denunció ante la Comisaría Catorce de Familia “El Poblado”, la reincidencia de su expareja, Andrés Felipe Córdoba Perea, en hechos violencia intrafamiliar en su contra (folios 1 y 2). 2.
El 15 de junio de 2016, la Comisaría Catorce de Familia “El Poblado” inició el trámite de incidente de incumplimiento de violencia intrafamiliar y ordenó desarchivar el expediente y citar al presunto agresor (folio 5). 3. El 1 de diciembre de 2016, la Comisaría Catorce de Familia “El Poblado” expidió la Resolución 162, por medio de la cual: 1.
Declaró “Responsable por reincidencia en hechos de violencia intrafamiliar al señor Andrés Felipe Córdoba Perea” 2. Decretó en su contra “multa a favor del Tesoro Municipal” 3. Le informó que el incumplimiento de la medida decretada daba lugar a la conversión de la multa en arresto (folios 34 a 38). 4. El 14 de septiembre de 2018, la Comisaría Catorce de Familia “El Poblado” expidió la Resolución 130, por medio de la cual solicitó a “los señores Jueces de Familia de Medellín – Reparto- la conversión de multa por arresto, según la tasación legal, (sic) de la multa contenida en el Resolución 162 del primero (01) de diciembre de 2016 … en contra del señor Andrés Felipe Córdoba Perea” (folios 50 y 51). 5.
El 11 de diciembre de 2018, el Juzgado Octavo de Familia declaró la falta de competencia y ordenó devolver el expediente, por las siguientes razones: Dispone el art. 17 (sic) de la Ley 575 de 2002 que “…no obstante cuando a juicio del Comisario sea necesario ordenar el arresto, luego de practicar las pruebas y oídos los descargos, le pedirá al Juez de Familia o Promiscuo de Familia, o en su defecto al Civil Municipal o al Promiscuo que expida la orden correspondiente…”.
La norma referida significa que, corresponde al funcionario administrativo que impuso la multa, proceder con la conversión en arresto, y remitirá la actuación ante el Juez de Familia, para que sea éste (sic) quien expida la orden de dicho arresto. En conclusión, los juzgados de familia o promiscuos de familia, civil municipal o promiscuo carecemos de competencia para adelantar la actuación de conversión de multa en arresto; nuestra competencia se suscribe a exclusivamente a expedir la orden de arresto (folio 54). 6.
El 21 de enero de 2019, la Comisaría Catorce de Familia “El Poblado” devolvió el expediente al Juzgado Octavo de Familia por considerar que no es su facultad imponer la sanción, sino recopilar las pruebas del presunto incumplimiento y remitir al juez para que imponga la sanción privativa de la libertad (folio 56). 7. El 29 de abril de 2019, el Juzgado Octavo de Familia remitió el expediente al Consejo de Estado para proponer el conflicto negativo de competencias (folio 58 y 59).
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite de este conflicto (folio 61). Consta que se informó sobre el presente conflicto al Juzgado Octavo de Familia, a la Comisaría Catorce de Familia “El Poblado” y a los señores Andrés Felipe Córdoba Perea y Ana María Herrera Suárez (folio 66).
Obra también constancia secretarial en el sentido de que durante el plazo de fijación del edicto, las partes no allegaron alegatos. (folio 67). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Comisaría Catorce de Familia “El Poblado” Pese a que la Comisaría Catorce de Familia “El Poblado” no presentó alegatos, sus argumentos se encuentran en los oficios remisorios dirigidos al Juzgado Octavo de Familia, de los cuales se pueden extraer las siguientes consideraciones para rechazar su competencia: - De conformidad con lo establecido en el artículo 17 inciso tercero de la Ley 294 de 1996 (modificado por el art. 11 de la Ley 575 de 2000), la Comisaría de Familia solo está facultada para solicitarle al Juez de Familia o Promiscuo de Familia, la conversión de la multa en arresto y será este el que expida la correspondiente orden. - De las pruebas practicadas por la Comisaría de Familia se evidencia el incumplimiento a las medidas de protección proferidas (amonestación y multa) y por tanto, es necesario la conversión en arresto. - La función de la Comisaría de Familia en estos asuntos se circunscribe a recopilar pruebas y practicar la diligencia de descargos del agresor, para después enviar el expediente al juez y que este imponga la “sanción privativa de la libertad”. - Por lo anterior, la Comisaría de Familia solo tiene competencia para solicitar la conversión de la multa en arresto en los eventos de reincidencia en hechos de violencia intrafamiliar, de conformidad con el art. 17 de la Ley 294 de 1996 (modificado por el art. 11 de la Ley 575 de 2000) (folio 56). 2.
Juzgado Octavo de Familia de Oralidad El Juzgado Octavo de Familia señala que de conformidad con el artículo 11 de la Ley 575 de 2002, su competencia se limita a expedir la orden de arresto una vez la Comisaría haya hecho la conversión de la multa en privación de la libertad. Por lo anterior, considera que la competencia para hacer la conversión de la multa en arresto, radica en la Comisaría de Familia (folio 54).
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: “Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” (Resalta la Sala).
De acuerdo con el contenido de la norma en cita, la Sala[1] ha explicado los requisitos esenciales que deben darse para que se configure un conflicto de competencias administrativas para conocimiento y decisión de la Sala: 1. La existencia de al menos dos autoridades que de forma expresa manifiesten su competencia o su falta de competencia para conocer de un asunto concreto en materia administrativa.
En consecuencia, no existe conflicto cuando una de las autoridades asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra reclama competencia sobre el mismo. 2. Al menos una de las autoridades debe pertenecer al orden nacional. O pueden ser ambas territoriales, siempre que no estén ubicadas en el mismo departamento. 3. El conflicto debe presentarse en una actuación particular y concreta, que es la actuación iniciada o que va a iniciar una autoridad en ejercicio de la función administrativa y que debe versar sobre un asunto de interés particular; no general. 4.
La actuación debe ser de naturaleza administrativa[2], es decir, debe corresponder al ejercicio de la función administrativa, por cualquiera de las autoridades a que hace referencia el artículo 2º del CPACA[3]. 1.1. Verificación de los requisitos en el caso concreto. Necesidad de pronunciamiento de la Sala En anteriores oportunidades, la Sala se ha pronunciado sobre los casos en que se discute si una decisión debe ser tomada por una autoridad administrativa mediante acto de la misma naturaleza o por un juez en ejercicio de su función jurisdiccional y ha aclarado que en tales casos a la Sala le corresponde verificar si la función es o no del funcionario administrativo.
Si la respuesta es afirmativa se asumirá el conocimiento y decidirá en sede administrativa; de lo contario, se remitirá a la autoridad judicial para el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales. Es así, como en decisión del 29 de octubre de 2014[4] la Sala revisó el conflicto generado entre una Defensoría de Familia y un Juez de Familia sobre la autoridad competente para otorgar un permiso de salida del país de un menor de edad.
Mientras que la Defensoría de Familia afirmaba que dicho permiso debía ser otorgado por el Juez de Familia a través de un proceso judicial (para lo cual la persona interesada había presentado una demanda), el Juez de Familia consideraba que el referido permiso podía ser otorgado por el defensor de familia en desarrollo de sus competencias administrativas.
Ante esta situación, la Sala consideró que si bien la ley no fija un procedimiento específico para resolver conflictos entre jueces y autoridades administrativas en los que se discute la naturaleza de la función y la sede para su ejercicio, sí estaba dentro de su ámbito de competencia definir si la función era o no de naturaleza administrativa y si, por lo mismo, le correspondía efectivamente a la autoridad administrativa.
Se entendió además que la Sala no podía desentenderse del asunto, ya que se sacrificarían innecesariamente los derechos fundamentales de la peticionaria-accionante, especialmente porque no existiría ningún otro instrumento para resolver el asunto y garantizar que obtendrá una respuesta del Estado a su solicitud. Al respecto, la Sala estimó: El presente asunto cumple satisfactoriamente los primeros 4 requisitos señalados anteriormente: i) Que el conflicto sea entre dos o más autoridades: en este caso el conflicto se presenta entre el Juzgado Tercero de Familia de Pereira y la Defensoría de Familia No. 7 de Asuntos Conciliables Regional Risaralda Centro Zonal; ii) Que las autoridades sean del orden nacional: tanto el juez de familia como la defensoría cumplen esa condición; iii) Que las autoridades rechacen o acepten su competencia de manera expresa: el juzgado de familia considera que el asunto es competencia de la defensoría de familia y viceversa iv) Que se trate de un asunto en concreto: en este caso se discute la competencia para otorgar un permiso de salida del país de un menor de edad.
En cuanto al quinto y último requisito –que el asunto sea de naturaleza administrativa- la Sala encuentra una situación particular derivada de la discusión que plantean las partes: mientras que el Juzgado de Tercero de Familia de Pereira sostiene que los permisos de salida del país se deciden en sede administrativa por los defensores de familia, el Defensor de Familia considera que el asunto no corresponde a un “permiso de salida del país”, sino a un “cambio definitivo de domicilio” que debe resolverse por el juez de familia a través de un proceso judicial.
En lo que se refiere a la Defensoría de Familia no hay duda de que sus funciones, inclusive las relativas al permiso de salida del país de un menor de edad, son de naturaleza administrativa; sobre este aspecto no existe discusión y así lo ha aceptado la Sala cuando ha resuelto los conflictos de competencias que se presentan entre las defensorías y la comisarías de familia, ambas autoridades administrativas que tienen a su cargo la defensa y protección de la infancia y la adolescencia. En este sentido, el artículo 110 del Código de Infancia y Adolescencia, que regula la competencia del Defensor de Familia para otorgar permisos para salir del país a niños, niñas y adolescentes, se ubica dentro del Capítulo IV, del Título II, que se titula “procedimiento administrativo”.
Por su parte, las competencias asignadas a los jueces de familia en las normas procesales son por regla de naturaleza claramente judicial, en la medida que se tramitan, no mediante una actuación administrativa, sino a través de un proceso judicial, y se definen mediante una sentencia[5]. Solamente por excepción, los jueces de familia asumen el conocimiento de los asuntos administrativos propios de las defensorías y comisarías de familia cuando estas autoridades dejan vencer el plazo que la ley les concede para resolver los asuntos a su cargo[6], situación que sin embargo difiere del presente asunto[7].
En este orden, cabe preguntarse si se cumple o no el quinto y último requisito para estructurar un conflicto de competencias “administrativas”, en la medida que el asunto puede revestir características administrativas o judiciales, según se determine el cauce que debe seguir la solicitud de permiso de salida del país solicitado. Al respecto, la Sala considera que la respuesta es afirmativa por varias razones.
(…)Además, el trámite de definición de los conflictos de competencias, sean administrativos o judiciales, tiene una relación directa con los derechos fundamentales de petición y de acceso a la administración de justicia, en la medida que se dirigen a garantizar el derecho de las personas a obtener una respuesta de fondo y oportuna a sus peticiones o acciones.
También se asegura el cumplimiento de los principios de la función pública, en especial la legalidad, el debido proceso, la eficacia, la economía y la coordinación entre entidades. En conclusión, dado que en el presente caso es necesario definir la competencia de una autoridad administrativa para tramitar un asunto en el que están en juego derechos fundamentales de especial relevancia constitucional, la Sala estudiará el asunto y verificará la competencia o no del funcionario administrativo.
La consecuencia jurídica de esta definición puede ser en dos vías: i) En caso de verificar la existencia de la competencia administrativa del Comisario de familia, se remitirá el expediente a esta autoridad para que decida sobre la conversión de la multa en arresto; o ii) si se determina que la Comisaría no tiene competencia para decidir sobre la medida de arresto, deberá declararse inhibida y remitir el expediente al Juzgado Octavo de Familia para que proceda de conformidad con la ley. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[8] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Problema Jurídico Se solicita a la Sala definir cuál es la autoridad competente para decidir sobre la conversión de la multa impuesta dentro de un trámite de reincidencia de violencia intrafamiliar en arresto.
Lo anterior, dado que el Juzgado Octavo de Familia considera no ser competente para decidir sobre la conversión ya que su función se limita a emitir la orden de arresto y, en su parecer, es la Comisaria la encargada de evaluar si la multa da lugar a arresto. Por su parte, la Comisaría considera que su competencia está circunscrita a enviar al Juez las pruebas del incumplimiento a las medidas de protección y por tal razón, es la autoridad judicial la que debe decidir si hay lugar a privar de la libertad al reincidente de violencia intrafamiliar.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: (i) las competencias de las Comisarías de Familia y de los Jueces de Familia respecto a la conversión de multas en arresto dentro de un trámite de reincidencia de violencia intrafamiliar y (ii) el caso en concreto. 4.Análisis del conflicto planteado a. Competencias de las Comisarías de Familia y de los Jueces de Familia respecto a la conversión de multas en arresto dentro de un trámite de reincidencia de violencia intrafamiliar El artículo 42 de la Constitución Política de 1991, eleva a rango constitucional la institución familiar y establece que la familia es el núcleo esencial de la sociedad por lo que recibirá una protección integral por parte del Estado[9].
Precisamente, en el afán de materializar la protección de dicha institución, y motivados por el grave problema de violencia intrafamiliar que se presenta a diario en el país, el Congreso de la República expidió la Ley 294 de 1996 “Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar”, la que contempla disposiciones sobre prevención de violencia intrafamiliar y doméstica, mecanismos de protección para los miembros más vulnerables, y sanción para las conductas que atentan contra la integridad y armonía de la familia[10].
La iniciativa introdujo dentro del ordenamiento jurídico colombiano un conjunto de medidas judiciales, políticas y de carácter preventivo, así como también de naturaleza sancionatoria, en procura de hacerle frente al fenómeno, cada vez más creciente dentro de los hogares colombianos, de la violencia intrafamiliar[11]. Posteriormente, la Ley 575 de 2000 contempló ciertas modificaciones a las disposiciones contenidas en la Ley 294 de 1996 y, específicamente introdujo el traslado de la competencia del Juez de Familia al Comisario de Familia en el conocimiento de los casos de violencia intrafamiliar en búsqueda de que las víctimas de ese delito, tuviesen un acceso más fácil, cercano y expedito a la administración de justicia, además de obtener a través del cambio competencial una descongestión de los despachos judiciales.
Sin embargo, pese a que la cláusula general de competencia recayó en cabeza de los comisarios de familia, el legislador quiso mantener en los jueces de la República el conocimiento de ciertas medidas, con el fin de evitar más actos de violencia al interior del núcleo familiar y en atención al carácter restrictivo de las mismas. En desarrollo de lo anterior, la Ley 294 de 1996 dispuso en su artículo 17 (modificado por el artículo 11 de la Ley 575 de 2000) que si a juicio del comisario de familia y, ante el incumplimiento de las medidas de protección tomadas, es necesario dictar la medida de arresto, este debía solicitarle al juez la expedición de la correspondiente orden.
Así lo señala la norma: “ARTÍCULO 17. <Artículo modificado por el artículo 11 de la Ley 575 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> El funcionario que expidió la orden de protección mantendrá la competencia para la ejecución y el cumplimiento de las medidas de protección. Las sanciones por incumplimiento de las medidas de protección se impondrán en audiencia que deberá celebrarse dentro de los diez (10) días siguientes a su solicitud, luego de haberse practicado las pruebas pertinentes y oídos los descargos de la parte acusada.
No obstante cuando a juicio del Comisario sean necesario ordenar el arresto, luego de practicar las pruebas y oídos los descargos, le pedirá al Juez de Familia o Promiscuo de Familia, o en su defecto, al Civil Municipal o al Promiscuo que expida la orden correspondiente, lo que decidirá dentro de las 48 horas siguientes. La Providencia que imponga las sanciones por incumplimiento de la orden de protección, provisional o definitiva, será motivada y notificada personalmente en la audiencia o mediante aviso” (subraya de la Sala).
De lo anterior, la Sala concluye que la ley es clara al establecer que al comisario de familia no le es permitido, per se, decretar y ejecutar una orden de arresto. Por el contrario, lo que menciona la norma es que si la Comisaría lo considera pertinente, debe recaudar todo el material probatorio necesario para que sea un juez quien dicte la orden de arresto, sin que ello implique el deber para la autoridad judicial de acceder en todos los casos a la solicitud del comisario de familia.
Por lo tanto, cualquier discrepancia que pueda surgir entre el comisario de familia y el juez que revisa la actuación relativa al arresto que aquel propone debe ser resuelta por la autoridad judicial, quien para tal efecto es la instancia de cierre por ministerio de la ley.[12] Esta situación ya ha sido analizada por la Sala en casos anteriores[13], al advertir que las dos autoridades han sido colocadas por la ley, no en una relación horizontal sino vertical, lo que impide al comisario de familia asumir la competencia que la ley ha colocado exclusivamente en cabeza del juez.
Al respecto consideró: (…) Adicionalmente, cuando quiera que se agota una actuación administrativa (comisaría de familia) y se inicia una actuación judicial (juez de familia) y del análisis de la misma se constata que es de naturaleza judicial y, por ende competencia del Juez, la Sala no puede pronunciarse para establecer competencias judiciales, por expreso mandato del artículo 39 del CPACA. d) Por consiguiente, dicha circunstancia inhabilita per se un pronunciamiento por parte de esta Sala ya que no se configuran los presupuestos necesarios para que exista un verdadero conflicto de competencia de naturaleza administrativa, conforme se expuso en la parte considerativa de esta providencia[14].
Además, debe recordarse, como lo ha reiterado la Corte Constitucional, que las autoridades administrativas carecen de competencia para adoptar medidas sancionatorias restrictivas de la libertad, lo cual ratifica la conclusión sobre la prohibición de las Comisarías de Familia para ordenar la conversión de una multa en una pena de arresto: El artículo 28 de la Constitución prevé para la libertad personal, las garantías de la reserva legal y la judicial.
Se entiende por reserva, el establecimiento de una cláusula de garantía, por la que un determinado asunto o materia solo puede ser desarrollado por una autoridad específica o por una clase de norma determinada. En sentido contrario, si el asunto es regulado por una autoridad o por una norma diferente a la prevista en la Constitución, el acto o la norma son inconstitucionales.
La reserva judicial es una garantía constitucional, en virtud de la cual, las afectaciones o privaciones de la libertad personal o las afectaciones de la inviolabilidad del domicilio solo pueden acontecer o ser adelantadas, en virtud de orden escrita de autoridad judicial competente. En sentido contrario, si funcionarios administrativos o de las fuerzas armadas adelantan tales medidas sin la orden judicial, el procedimiento es inconstitucional y violatorio del debido proceso.[15] Finalmente, la Sala recalca que cuando se esté frente a un conflicto de competencias de esta naturaleza, las autoridades han de considerar la importancia y el deber de protección de los derechos de los afectados, pues, no se trata de cualquier bien jurídico: son la vida, la integridad física, la libertad, la formación sexual y la autonomía como derechos fundamentales de las mujeres[16] y de los niños los que están en un riesgo inminente de ser vulnerados,[17] por lo que merecen una rápida y pronta protección por parte del Estado. b. Caso concreto Tal como se señaló en los antecedentes, el conflicto de competencias sometido a decisión de la Sala se origina en una solicitud elevada por el Comisario Catorce de Familia “El Poblado” al Juzgado Octavo de Familia para que procediera a la conversión de la medida de multa a la de arresto, en hechos de violencia intrafamiliar iniciada por la señora Ana María Herrera Suárez en contra del señor Andrés Felipe Córdoba Perea.
De acuerdo con los hechos que dan origen a la presente actuación, la Sala considera que el comisario de familia no tiene competencia para resolver sobre la conversión de la multa en arresto dentro del trámite de restablecimiento de derechos por situaciones de violencia intrafamiliar por las siguientes razones: 1) El procedimiento establecido para los casos de conversión de multa en arresto está regulado en el artículo 17 de la Ley 294 de 1996 (modificado por el artículo 11 de la ley 575 de 2000), conforme al cual, si a juicio del Comisario de Familia es necesario ordenar el arresto, debe pedirle al Juez de Familia o Promiscuo de Familia, o en su defecto al Juez Civil Municipal o al Promiscuo, que expida la orden correspondiente. 2) De acuerdo con la anterior disposición, es claro que el Comisario de Familia no puede, per se, decretar y ejecutar una orden de arresto.
Si el Comisario de Familia considera que debe procederse al arresto, tiene el deber de elevar solicitud al juez para que si lo encuentra procedente, expida la orden respectiva. 3) La autoridad judicial, por su parte, no tiene la obligación de acceder en todos los casos a la solicitud del comisario de familia: puede admitir o negar la solicitud, expresando las razones para ello. 4) Así las cosas, cualquier discrepancia que pueda surgir entre la Comisaría de Familia y el juez que revisa la actuación relativa al arresto que aquel propone, es resuelta por este último, quien para tal efecto es la instancia de cierre por ministerio de la ley. 5) El asunto materia de controversia, impide al juez cuestionar la competencia que la ley ha colocado exclusivamente en su cabeza[18]. 6) La Corte Constitucional ha aclarado que las autoridades administrativas no tienen competencia para adoptar sanciones restrictivas de la libertad, lo cual es una función exclusiva y excluyente de las autoridades judiciales.[19] Por lo anterior, ante la falta de competencia de la Comisaría Catorce de Familia “El Poblado,” la Sala ordenará remitir al Juzgado Octavo de Familia de Medellín las diligencias para lo de su competencia. c. Consideraciones finales La Sala recuerda al juez competente que se trata de una reincidencia en los hechos de violencia intrafamiliar del señor Andrés Felipe Córdoba Perea contra la señora Ana María Herrera Suárez.
Por tal razón, se considera que las actuaciones de la administración y de la justicia ordinaria deben ser inmediatas, en desarrollo del principio constitucional de protección reforzada. De otra parte, el inciso tercero del artículo 17 de la Ley 294 de 1996 (modificado por el artículo 11 de la Ley 575 de 2000) dispone que una vez recibida la solicitud de conversión, el juez debe expedir la orden correspondiente, dentro de las 48 horas siguientes.
La norma es clara en disponer el término perentorio de 48 horas para analizar si expide la orden de arresto en aras de proteger los derechos fundamentales de los afectados, por lo cual el Juez Octavo de Familia debió hacer prevalecer el derecho sustancial sobre las formas[20]. Por lo anterior, no existe justificación para que el Juez, desde el 14 de septiembre de 2018, no haya decidido la eventual procedencia de la orden de arresto, pues no existe duda que la ley le ha otorgado expresamente la competencia para expedir medidas restrictivas de la libertad.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver el presunto conflicto de competencias entre el Juzgado Octavo de Familia de Medellín y la Comisaría Catorce de Familia “El Poblado” (Medellín) por las razones expuestas.
SEGUNDO: Remitir el expediente al Juzgado Octavo de Familia de Medellín para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Octavo de Familia de Medellín, a la Comisaría Catorce de Familia de “El Poblado” y a los señores Andrés Felipe Córdoba Perea y Ana María Herrera Suárez.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.
QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1]Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 26 de octubre de 2016 con radicado No. 11001 03 06 000 2016 00036 00, decisión del 20 de febrero de 2018 con radicado No. 11001 03 06 000 2017 00198 00, decisión del 27 de marzo de 2019 con radicado No. 11001 03 06 000 2018 00240 00, decisión del 27 de marzo de 2019 con radicado No. 11001 03 06 000 2019 00017 00. [2] En la resolución del conflicto de competencias de 14 de noviembre de 2012, Rad. 201200095, se reitera lo dicho frente a este presupuesto, en donde se explica que el elemento que define la competencia para resolver un conflicto de competencias es la naturaleza administrativa de la actuación: “La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para conocer de los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre autoridades administrativas entre sí; o entre una autoridad administrativa y otra de distinta naturaleza; o entre dos autoridades que no sean de naturaleza administrativa, siempre y cuando se trate de asuntos de carácter administrativo, es decir, en ejercicio de función administrativa.” [3] Ley 1437 de 2011.
“ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.” [4] Consejo de Estado, Sala de consulta y Servicio Civil, Rad. 201400173 [5] Es así que en la presentación de la demanda que dio origen a este conflicto, la demandante considera que el Juez de Familia es competente “con base en la naturaleza de la petición y el domicilio del menor”; asimismo, asevera que el procedimiento a seguir es “el verbal sumario contemplado en el Decreto 2272 de 1989”. [6] Conflicto de competencias de 21 de marzo de 2012 radicado 110010306000201200007-00, que se dirimió entre el Juzgado Promiscuo de Familia de Turbo y el ICBF Defensoría Promiscua de Familia.
Ver igualmente en conflicto de competencia más reciente entre la Defensoría de Familia Centro Zonal Galán, el Comité de Adopciones de la Regional Tolima y el Juzgado Promiscuo Municipal de Roncesvalles, Tolima, de fecha 20 de junio de 2013 radicado 11001030600020130020900. [7] No resultan aplicables entonces los precedentes de esta Sala citados por el Juez Tercero de Familia de Pereira, en los que se ha definido la naturaleza administrativa de las medidas de protección de derechos, bien sea que se adopten por las comisarías o defensorías de familia, o por los jueces que las sustituyen cuando unas u otras han perdido su competencia temporal. [8]Ley 1437 de 2011, Artículo 2°.
“Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.
Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.” [9] Al respecto señaló la H. Corte Constitucional en sentencia T-237 de 2001: “A partir de la interpretación de las disposiciones normativas contenidas en el artículo 42 de la Constitución, es posible establecer la existencia de un derecho constitucional a mantener la unidad familiar o a mantener los vínculos de solidaridad familiar.
De la caracterización constitucional de la familia, como núcleo fundamental de la sociedad, en la cual es necesario preservar la armonía y la unidad, mediante el rechazo jurídico de las conductas que puedan conducir a su desestabilización o disgregación, y además, consultando el deber constitucional de los padres, consistente en sostener y educar a los hijos mientras sean menores o impedidos, resulta perfectamente posible derivar normas de mandato, de prohibición y de autorización. Siguiendo un razonamiento similar es posible configurar el derecho a mantener la unidad familiar.
Este derecho es el corolario de la eficacia de la disposición que define la familia como el núcleo fundamental de la sociedad, en la medida en que constituye el dispositivo normativo que permite realizar la pretensión constitucional de protección a la familia (como núcleo fundamental de la sociedad), al autorizar la intervención de los jueces y en especial del juez constitucional, en situaciones concretas que tengan el poder de afectar la unidad y/o la armonía familiar.
Esta hipótesis encuentra otro punto de refuerzo en otra disposición constitucional contenida en el artículo 42. En efecto, la Constitución rechaza de manera expresa toda forma de violencia en la familia que tenga la potencialidad de afectar la unidad y la armonía familiar. Ahora, una lectura en clave libertaria de la Constitución lleva al intérprete a concluir que la violencia que censuró el constituyente no es sólo la violencia de tipo físico o psicológico, que se ejerce de manera directa entre los miembros de la familia, sino también la violencia estructural, la que se engendra en las formas veladas de poder, en las injusticias sociales o en las presiones antijurídicas sobre sus miembros.
En esta medida, el dispositivo normativo del derecho a mantener la unidad familiar, al tiempo que permite enervar este tipo de factores, constituye la traducción en clave de derechos-deberes de la más genuina voluntad del constituyente de 1991 [10] Cfr. Exposición de Motivos de la Ley 294 de 1996, presentada por la H. Senadora Piedad Córdoba de Castro.
Texto definitivo y aprobado en la gaceta del congreso No 298 de 1996. [11] Cfr. CORONADO Jaimes Emanuel. LEIVA Morantes Juan Carlos, “Aplicación y Viabilidad Constitucional de los literales a) y d) del artículo 2 de la ley 575 de 2000”, Universidad de la Sabana, Chía, 2003. [12] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2012.
Radicación No. 11001-03-06-000-2012-00045-00 (c). [13] Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias, Rad. 2019-0070 y 02012-0045, [14] Ciertamente, esta Sala en Decisión del 20 de noviembre de 2014 señaló que en eventos, como el caso sub examine, “(…) no se está ya en presencia de una actuación de carácter administrativo sino judicial, lo cual escapa del conocimiento de esta Sala, pues será la autoridad judicial quien deberá pronunciarse en relación con la representación judicial del interés que concierne al Estado en el asunto ejecutivo (remate de bienes de los procesados) que tiene bajo su conocimiento y decisión. En este orden de ideas, al no cumplirse los elementos para la existencia de un conflicto de competencias administrativas la Sala debe inhibirse.
(Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil Radicación No 11001-03-06-000-2014-00142- 00(C). Decisión del 20 de noviembre de 2014) [15] Corte Constitucional, Sentencia C-342 de 2017. [16] En relación con la protección a la mujer, en sentencia C-368 de 214, la H. Corte Constitucional sostuvo: “Como lo precisó la Corte en la sentencia C-285 de 1997, dicha protección debe encaminarse también a garantizar los derechos de los miembros más débiles de la población (menores de edad, personas con discapacidad, ancianos, mujeres) y erradicar la violencia de la familia; objetivo en el cual está comprometido el interés general, por ser la familia la institución básica y el núcleo fundamental de la sociedad, y un espacio básico para la consolidación de la paz.
En relación con el deber de protección a los integrantes de la unidad familiar, y para efectos del estudio de la norma demandada, en particular de los agravantes punitivos que consagra, es preciso señalar que la Constitución establece un deber de especial protección a los grupos poblacionales señalados en el inciso segundo del artículo 229 del Código Penal.
En relación con las mujeres el artículo 13 prohíbe cualquier forma de discriminación por razón del género al tiempo que ordena al Estado adoptar medidas a favor de grupos que la han sufrido, como el caso de las mujeres. En este punto es importante resaltar como el enfoque constitucional está encaminado a superar la antigua concepción de la mujer como persona sometida al poder de la figura masculina en las relaciones parentales, afectivas políticas, e incluso jurídicas y que se veía reflejada en distintas disposiciones legales de orden civil y la ausencia de reconocimiento, hasta hace poco más de medio siglo, de las mujeres como titulares de derechos civiles y políticos.
En este sentido, los artículos 43 y 53 de la Constitución proclaman la igualdad entre hombre y mujer, proscriben la discriminación de las mujeres por razón del estado de embarazo y, por el contrario, ordenan darles especial protección. (…)” [17] Sobre el particular, el Ministerio de Justicia y del Derecho publicó la “Guía Pedagógica para Comisarías de Familia” en el que se revela un estudio sobre violencia intrafamiliar poniendo de presente las alarmantes cifras dentro de país y recalcando que en la mayoría de los casos presentados las víctimas son mujeres y, por supuesto, los niños.
Así, se dijo: “En Colombia, de acuerdo con las cifras del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses – INMLCF, en su informe Forensis 2013 Datos para la Vida, se 8 Guía Pedagógica para Comisarías de Familia señala que durante el 2012 se registraron 68.230 casos de violencia intrafamiliar, siendo el 65.58% violencia de pareja, seguido por un 18.2% violencia entre otros familiares y el 14.23% la violencia contra los niños, niñas y adolescentes.
Adicionalmente, observa dicha entidad que en los distintos contextos la mujer fue la más victimizada con un 77.58% de los casos. La vivienda sigue siendo el espacio en el que se ejercen con mayor frecuencia las agresiones.”. Ministerio de Justicia y del Derecho, “Guía Pedagógica para Comisarías de Familia sobre el procedimiento para el abordaje de la Violencia Intrafamiliar con enfoque de género”.
(subraya de la Sala) [18] Ver en el mismo sentido, Consejo de estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias, rad. 201200045 del 14 de junio de 2012. [19] Corte Constitucional, C-626/98: Solamente las autoridades judiciales tienen competencia para imponer penas que conlleven la privación de la libertad, por lo que a las autoridades administrativas les está vedado imponer "motu propio" las penas correctivas que entrañen directa o indirectamente, la privación de la libertad.
Esta Corte ha reiterado a lo largo de su jurisprudencia que la opción por la libertad que llevó a consagrar el monopolio de las penas privativas de la libertad en cabeza de los jueces, se fundamenta en el principio de la separación de las ramas del poder público, propio de un régimen democrático y republicano.(…) la facultad de ordenar la pena de arresto con relación a las personas que incumplan el pago de la multa, constituye una competencia única y exclusiva de las autoridades judiciales, las cuales son los únicos titulares para ordenar la privación de la libertad, como lo ha señalado la jurisprudencia sobre la materia. [20] Si bien el comisario de familia solicita se analice la conversión de la sanción de multa por arresto, es claro que la petición va dirigida a que el juez decida sobre la sanción de arresto, para lo cual no puede negarse, como sucedió en el presente caso.