ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – No se configura el desconocimiento el precedente / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - La acción procedente para reclamar los daños derivados de una relación legal y reglamentaria es la de nulidad y restablecimiento del derecho En el presente asunto, los accionantes reprochan la sentencia de 27 de agosto de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo, Sala Transitoria con sede en Bogotá, en sede de apelación, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa, al considerar que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…). [L]a acción procedente para reclamar los daños derivados de una relación legal y reglamentaria es la de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme lo ha desarrollado la jurisprudencia del Consejo de Estado. (…). [E]s claro que en este asunto no se configura el desconocimiento del precedente invocado por los accionantes, pues precisamente la sentencia que traen a colación dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado lo que aclaró es que, dependiendo de las circunstancias bajo las cuales se produjeron los daños relacionados con una vinculación legal y reglamentaria, las víctimas podrían presentar bien la reparación directa o la nulidad y restablecimiento del derecho.
En este caso, como quedó visto, el tribunal resolvió de fondo la demanda y el recurso de apelación propuesto contra el fallo de primera instancia, es decir que no se trata de una sentencia inhibitoria que sí podría, eventualmente, implicar el quebranto del derecho de acceso a la administración de justicia de los accionantes. Por lo anteriormente expuesto, la Sala negará el amparo reclamado por los accionantes, al no encontrarse configurado el desconocimiento del precedente vertical alegado.
NOTA DE RELATORIA: Sobre la indebida escogencia de la acción. Sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera, 23 de julio de 2010, Consejera Ponente: Dra. Gladys Agudelo de Ordóñez, expediente 85001-23-31-000-1998-00129-01(18319). CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02903-00(AC) Actor: KAREN ELIANA PEREA ESTERILLA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA Y OTROS ACCIÓN DE TUTELA Decide la Sala de Subsección, la acción de tutela instaurada por Karen Eliana Perea Esterilla, Consuelo Veira de Esterilla, Nury Luz, Carmen Consuelo, Teodulo Enrique, Leoncio Jeremías y Omar Alirio Esterilla Veira, en contra del Tribunal Administrativo del Caquetá. I.
ANTECEDENTES Los accionantes, actuando en nombre propio, invocaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con fundamento en los siguientes: Hechos La señora Nohora Teresa Esterilla, madre, hermana e hija de los accionantes, ingresó a la Fiscalía General de la Nación el 8 de octubre de 1993 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos.
Durante su vinculación empezó a presentar afectaciones físicas y psicológicas, en razón a las cargas de trabajo asignadas, las cuales desconocían normas de salud ocupacional, protección y cuidado, aunado a que, pese al nivel de peligrosidad de las zonas donde debía desempeñar sus funciones (Valparaíso, Belén de los Andaquíes y Puerto Rico) nunca le fue asignado esquema de seguridad, lo que generó en ella un alto nivel de temor.
Todo lo anterior le ocasionó una pérdida de la capacidad laboral de 52.25 % de origen profesional por las patologías de túnel del carpo bilateral severo y estrés postraumático laboral. Con ocasión de lo anterior, los hoy accionantes instauraron acción de reparación directa, al tiempo que la señora Nohora Teresa Esterilla presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que les fueran reparados los daños ocasionados con los hechos descritos.
Del proceso de reparación directa que interpusieron los hoy accionantes conoció en primera instancia el Juzgado 3º Administrativo de Descongestión de Florencia, despacho que en sentencia de 19 de diciembre de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Apelada la decisión por la entidad demandada, el Tribunal Administrativo, Sala Transitoria, mediante providencia de 27 de agosto de 2018, revocó lo resuelto por el a quo y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se demostraron los elementos estructurantes de la responsabilidad del Estado por falla en el servicio, y porque además, la acción procedente para reclamar los perjuicios derivados de una relación laboral es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Fundamentos de la acción Manifiestan los accionantes que no hubo error en la escogencia de la acción, toda vez que los daños que cause el Estado por hechos u omisiones son reparables por medio de la acción de reparación directa, tratándose en ese caso de una omisión de la Fiscalía General de la Nación en la identificación, manejo y mitigación de los riesgos a los que sometió a la señora Nohora Teresa Esterilla.
Además, siendo esta última la víctima directa, por ser la funcionaria de la Fiscalía General de la Nación, era la única habilitada para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para reclamar los daños derivados de su vínculo laboral, como en efecto lo hizo. Exponen además que dicha posición resulta abiertamente contradictoria, por cuanto el tribunal emitió paralelamente dos sentencias, una dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho arriba mencionada y otra dentro de la acción de reparación directa, ambas inhibitorias o adversas a las pretensiones de la demanda, aduciendo en la primera de ellas, que debió interponerse como reparación directa, y en la segunda de ellas, que debió instaurarse como nulidad y restablecimiento del derecho, lo que quebranta de manera evidente sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En ese sentido, sostienen que el tribunal desconoció el precedente vertical contenido en la sentencia de 7 de febrero de 2018, proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, dentro del proceso radicado 73001 23 31 000 2008 00100 01, en la que se concluyó que dentro de las acciones procedentes para obtener el resarcimiento de daños ocasionados en el marco de una relación laboral tanto para la víctima directa como para sus familiares se encuentran la de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que bien podían actuar en ejercicio de la acción que efectivamente interpusieron.
Pretensiones Solicitan los accionantes: «Se deje sin efecto la sentencia de fecha 27 de agosto de 2018 notificada por edicto el día 15 de enero de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por la que se decidió negar las pretensiones de la demanda. Que en su lugar se ordene al Tribunal Administrativo del Caquetá, proferir sentencia de fondo, que corresponda en derecho, se ajuste al amparo, garantía real y efectiva de protección del derecho fundamental al debido proceso y con ello el derecho de acceso a la administración de justicia y a la reparación integral, analizando íntegramente los medios de prueba aportados al proceso y los precedentes jurisprudenciales relacionados» (f. 7).
Informes Mediante auto de 2 de julio de 2019, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Caquetá como accionado y a la Fiscalía General de la Nación como tercero interesado en las resultas del proceso (f. 32). La Fiscalía General de la Nación (f. 47), solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se cumplen las causales generales de procedencia contra providencia judicial, concretamente el requisito de subsidiariedad, así como tampoco se argumenta la configuración de alguna causal específica de procedibilidad.
El Tribunal Administrativo del Caquetá guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Caquetá quebrantó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los accionantes al expedir la providencia de 27 de agosto de 2018, mediante la cual, en sede de apelación, negó las pretensiones de la demanda por indebida escogencia de la acción. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[1] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[2], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 2.1.
En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 2.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 2.1.2.
Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 2.1.3. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de notificación de la decisión cuestionada (edicto fijado el 16 de enero de 2019) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (19 de junio de 2019). 2.1.4.
Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se circunscribe a establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del supuesto defecto procedimental en que incurrió el Tribunal Administrativo del Caquetá al negar las pretensiones de la demanda por indebida escogencia de la acción. 2.2.
Del desconocimiento del precedente Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley. Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución[3].
En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma[4].
Como consecuencia de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales[5], siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. 2.3.
Del caso concreto En el presente asunto, los accionantes reprochan la sentencia de 27 de agosto de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo, Sala Transitoria con sede en Bogotá, en sede de apelación, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa, al considerar que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora bien, de acuerdo con la información que reposa en el expediente, se tiene que los hoy accionantes instauraron demanda de reparación directa en contra de la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos como consecuencia de la enfermedad profesional y disminución de la capacidad psicofísica padecida por la señora Nohora Teresa Esterilla, quien se desempeñó como Fiscal 5ª Local de Florencia, desde octubre de 1993 hasta el año 2011.
El Juzgado 3º Administrativo de Descongestión de Florencia, mediante sentencia de 19 de diciembre de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo, Sala Transitoria, en providencia de 27 de agosto de 2018, revocó lo resuelto por el a quo y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar, inicialmente, que no estaban configurados los elementos de la responsabilidad del Estado: «Una vez analizado el material probatorio obrante en el expediente, la Sala encuentra que, contrario a lo considerado por el a quo, en el presente caso no se encuentra configurado el primer elemento de la responsabilidad del Estado, esto es, el daño antijurídico, como pasa a explicarse a continuación. De acuerdo a lo manifestado en la demanda, el daño antijurídico cuya indemnización persiguen los demandantes corresponde a la pérdida de la capacidad laboral de la señora Nohora Teresa Esterilla Veira como consecuencia de la presunta falta de protección, la asignación de cargas y jornadas laborales excesivas y desproporcionadas, así como el sometimiento a circunstancias y situaciones de riesgo y de zozobra que afectaron su salud.
Al respecto, sea lo primero señalar que de acuerdo con el dictamen de calificación de invalidez de la señora Nohora Teresa Esterilla Veira, expedido por la ARL COLMENA, aquella sufrió una pérdida de la capacidad laboral de origen profesional del 54.45%, con fecha de estructuración de la invalidez del 27 de septiembre de 2011. En concordancia con lo anterior, el dictamen rendido previamente por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (fls. 34 a 37), establecía que la pérdida de capacidad laboral sufrida por la señora Nohora Teresa Esterilla Veira es de origen profesional.
En este orden de ideas, se tiene que en el presente caso el daño, consistente en la pérdida de la capacidad laboral de la señora Nohora Teresa Esterilla Veira, fue producto del ejercicio profesional y de las circunstancias propias del desempeño de sus funciones en la Fiscalía General de la Nación, tal como lo aseveró la propia parte actora y como lo corroboran los dictámenes a través de los cuales se determinó la pérdida de la capacidad laboral de la señora Nohora Teresa Esterilla Veira.
(…) En este orden de ideas, la Sala encuentra que la pérdida de la capacidad laboral de la señora Nohora Teresa Esterilla Veira, fue producto del ejercicio de las funciones propias del cargo de Fiscal 5º Local que desempeñaba, toda vez que se trata de una “Fiscal”, cuya principal función es la de investigar y promover procesos penales por diferentes conductas punibles, entre las cuales se encuentran las lesiones personales, el homicidio, genocidio, la tortura, entre otras, que por lo general implican la presencia de hechos y escenas violentas.
Por lo anterior, la Sala considera que en el presente caso, no es dable considerar que el daño alegado por los demandantes, corresponde a un daño antijurídico que no se encontraban en el deber de soportar, pues el mismo fue producto las (sic) circunstancias propias del cargo de Fiscal que desempeñaba la señora Nohora Teresa Esterilla Veira.
Además, se debe tener en cuenta que dicho daño se encontraba amparado por la seguridad social, tal como se demuestra con la copia de la Historia Clínica a la que se hizo alusión anteriormente, en la cual consta que los padecimientos de la señora Nohora Teresa Esterilla Veira fueron debidamente atendidos por la respectiva Administradora de Riesgos Profesionales y por su EPS.
Quiere decir lo anterior, que el riesgo de padecer una enfermedad profesional como la que sufrió la señora Nohora Teresa Esterilla Veira, se encontraba debidamente amparado y actualmente se encuentra cubierto a través de la referida pensión de invalidez. En tal sentido, la Sala considera que el daño alegado por los demandantes no resulta antijurídico, toda vez que la señora Nohora Teresa Esterilla Veira, al tener una vinculación legal y reglamentaria con la entidad demandada estaba en el deber jurídico de atender las funciones como fiscal asignadas por la ley y el reglamento, las cuales por la naturaleza del cargo y la índole de las responsabilidades, implicaba una carga de altos niveles de estrés, los cuales fueron amparados por el Sistema General de Riesgos Profesionales, lo cual resulta suficiente para considerar que se deben negar las pretensiones de la demanda.
Amén de lo anterior, en el presente caso, contrario a lo manifestado por el a quo, la Sala tampoco encuentra configurada la existencia de una falla en el servicio por parte de la Nación – Fiscalía General de la Nación, como causa efectiva y determinante del daño alegado, pues en primer lugar, se encuentra acreditado que la señora Nohora Teresa Esterilla Veira gozó de atención continua y pemanente por parte de su E.P.S. y de su A.R.L. mientras estuvo vinculada a dicha entidad, tanto así que recibió permanentemente atención médica e icluso le fue reconocida una pensión de invalidez como consecuencia de la pérdida de su capacidad laboral fls. 442, de modo que, no se eviencia omisión o negligencia de la entidad demandada en la afiliación y pago de aportes a los sistemas de seguridad social, en relación con esta persona, por el contrario, emerge con claridad que a la señora Nohora Teresa Esterilla Veira le fue dispensado el servicio médico y la protección por los riesgos profesionales que compraban (sic) la función desempeñada” Y a renglón seguido señaló, que pese a todo ello, en últimas la acción procedente para reclamar los daños derivados de una relación legal y reglamentaria es la de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme lo ha desarrollado la jurisprudencia del Consejo de Estado: «Al respecto, la Sala considera necesario traer a colación el contenido de la sentencia proferida por el órgano de cierre de esta jurisdicción el 23 de junio de 2011[6], en la cual se consideró que en tratándose de asuntos de carácter laboral, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que se ven involucrados los derechos derivados de la relación legal y reglamentaria que existe entre un servidor público y el Estado, los cuales se encuentran amparados en normas jurídicas.
(…) En este orden de ideas, la Sala considera que en el presente caso, la acción procedente para solventar cualquier controversia surgida con ocasión del desempeño de las funciones por parte de la señora Nohora Teresa Esterilla Veira, como empleada de la Fiscalía General de la Nación, como lo relativo al exceso de trabajo, a su seguridad social o a la falta de condiciones dignas en su puesto laboral y a su enfermedad profesional, sería la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa, más aún, cuando las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener los perjuicios derivados de la pérdida de la capacidad laboral de la señora Nohora Teresa Esterilla Veira, la cual como se dijo, es de origen profesional y tuvo su génesis en el desempeño del cargo de fiscal» (ff. 652 a 654 expediente de reparación directa).
De lo anterior se observa que si bien, en su parte final, la sentencia hizo referencia a que los accionantes podían interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho para reclamar los perjuicios derivados de la relacion legal y reglamentaria de la señora Nohora Teresa Esterilla, lo cierto es que se trata simplemente de una nota marginal que finalmente no influyó en la decisión adoptada en segunda instancia, pues, se insiste, el tribunal resolvió revocar la sentencia proferida por el juzgado, por cuanto no encontró acreditados los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado, después de realizar un análisis ponderado y razonable de las pruebas recaudadas en el proceso, a la luz de los criterios jurisprudenciales vigentes.
De esta manera, es claro que en este asunto no se configura el desconocimiento del precedente invocado por los accionantes, pues precisamente la sentencia que traen a colación dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado lo que aclaró es que, dependiendo de las circunstancias bajo las cuales se produjeron los daños relacionados con una vinculación legal y reglamentaria, las víctimas podrían presentar bien la reparación directa o la nulidad y restablecimiento del derecho.
En este caso, como quedó visto, el tribunal resolvió de fondo la demanda y el recurso de apelación propuesto contra el fallo de primera instancia, es decir que no se trata de una sentencia inhibitoria que sí podría, eventualmente, implicar el quebranto del derecho de acceso a la administración de justicia de los accionantes. Por lo anteriormente expuesto, la Sala negará el amparo reclamado por los accionantes, al no encontrarse configurado el desconocimiento del precedente vertical alegado.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA NIÉGASE la solicitud de tutela formulada por Karen Eliana Perea Esterilla y otros, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito. De no ser impugnada esta decisión, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ----------------------- [1] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. [2] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [3] Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. [4] Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. [5] Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. [6] Sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera, 23 de julio de 2010, Consejera Ponente: Dra. Gladys Agudelo de Ordóñez, expediente 85001-23-31- 000-1998-00129-01(18319).