AUTO RESUELVE DE SÚPLICA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-27-000-2015-00024-00(21649) Actor: EMILIO JOSÉ ARCHILA PEÑALOSA Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO AUTO Corresponde a la Sala resolver el recurso ordinario de súplica interpuesto por el demandante contra el auto del 10 de mayo de 2019, proferido en audiencia, mediante el cual se puso fin al proceso[1].

ANTECEDENTES Emilio José Archila Peñalosa, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, solicitó que se declare la nulidad del Decreto 1471 de 2014, “Por el cual se reorganiza el Subsistema Nacional de la Calidad y se modifica el Decreto 2269 de 1993”. Subsidiariamente, solicitó que se decretara la nulidad del artículo 70 del Decreto 1471 de 2014[2].

Posteriormente, y mediante reforma de la demanda, el demandante solicitó la integración de unidad normativa con la norma demandada, de forma que el juicio de legalidad abarcara también el Libro 2, Capítulo 7, Sección 1 del Decreto 1074 de 2015, en la medida en que reprodujo el acto acusado en su integridad, como parte de la compilación de la normatividad del sector comercio, industria y turismo[3].

La demanda y su reforma fueron admitidas mediante autos del 17 de abril de 2015 y el 17 de septiembre, respectivamente[4]. Una vez se corrió traslado, fueron objeto de contestación por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[5], el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[6], y la Superintendencia de Industria y Comercio[7].

AUTO RECURRIDO En auto proferido en audiencia inicial el 10 de mayo de 2019, se declaró terminado el proceso, por configurarse sustracción de materia frente a las normas objeto de demanda[8]. Como fundamento de su decisión, el despacho sustanciador sostuvo que el Decreto 1471 del 5 de agosto de 2014 empezaría a regir el 5 de febrero de 2015; esto es, seis meses después de su publicación en el Diario Oficial, según lo dispuesto en su artículo 109.

Posteriormente, fue expedido el Decreto 152 del 30 de enero de 2015, el cual modificó el artículo 109 del Decreto 1471 de 2014, y estableció su entrada en vigencia cumplidos doce meses desde su publicación en Diario Oficial. Por tanto, la entrada en vigencia del Decreto 1471 de 2014 se extendió hasta el 5 de agosto de 2015. El Decreto 1471 de 2014 fue incorporado en el Libro 2, Parte 2, Título 1, Capítulo 7 del Decreto Único Reglamentario del sector de Comercio, Industria y Turismo (Decreto 1074 del 26 de mayo de 2015).

Este decreto único señaló en el parágrafo de su artículo 3.1.1. que las normas del Libro 2, Título 1, Capítulo 7 entrarían en vigencia el 5 de agosto de 2015. El día 5 de agosto de 2015, se expidió el Decreto 1595 de 2015, que modificó en su integridad el Capítulo 7 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario, y prorrogó nuevamente la entrada en vigencia de las normas contenidas en el Capítulo 7 referido.

Por lo tanto, las normas del Decreto 1471 de 2014 fueron modificadas por el Decreto 1595 de 2015, y no alcanzaron a regir, pues fueron modificadas expresamente antes de su entrada en vigencia por este último decreto. Así, y con base en la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, no hay lugar a continuar con el proceso, en la medida en que no cabe hacer un juicio de legalidad sobre normas que no surtieron efectos, por no haber entrado en vigencia. RECURSO DE SÚPLICA El actor, a través de apoderado, interpuso en la misma audiencia el recurso de súplica, que sustentó como sigue[9]: Según la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado[10], nada impide que se adelante un juicio de legalidad sobre el procedimiento de formación de actos derogados.

En este caso, si bien el decreto demandado nunca entró en vigencia, los argumentos de la demanda se refieren precisamente al proceso de formación o producción del acto administrativo, por lo que se justifica un pronunciamiento judicial al respecto. Según la misma providencia, la derogatoria de un acto no determina la legalidad de la producción de un acto administrativo, por lo cual cabe obtener un pronunciamiento judicial sobre el procedimiento que dio lugar a la expedición del acto demandado.

OPOSICIÓN Una vez se corrió traslado del recurso, la Superintendencia de Industria y Comercio[11] se opuso al mismo, por considerar que el auto recurrido está en consonancia con lo expuesto en su contestación de la demanda. No es necesario efectuar el estudio de fondo de una norma que no hizo parte del ordenamiento, y no surtió efectos jurídicos.

El precedente de Sala Plena que fundamenta la decisión sustenta debidamente el auto recurrido. Además, ya existen pronunciamientos sobre el procedimiento de aprobación de los actos que requieren concepto de abogacía de la competencia, por lo cual es innecesario un nuevo pronunciamiento sobre el particular. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[12] afirma que si bien el actor tiene derecho a buscar un pronunciamiento de fondo sobre sus pretensiones, según el efecto útil de las normas no tiene sentido pronunciarse sobre una norma que nunca surtió ningún efecto.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[13] y el Ministerio Público[14] están de acuerdo con el auto recurrido, en tanto que no hay lugar a pronunciarse sobre un acto administrativo que no tuvo efectos jurídicos. CONSIDERACIONES De conformidad con los artículos 243 y 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a la Sala resolver el recurso ordinario de súplica interpuesto por el demandante contra el auto interlocutorio que declaró terminado el proceso, por configurarse sustracción de materia frente a las normas objeto de demanda.

Frente a la sustracción de materia, la Sala ha sostenido en varias oportunidades que es procedente decidir de fondo frente a la legalidad de actos administrativos derogados, en tanto la derogatoria de los actos administrativos o su pérdida de ejecutoria no afectan los elementos de validez de los mismos. Las normas que han perdido fuerza ejecutoria pueden ser objeto de análisis por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto pudieron afectar derechos o situaciones jurídicas concretas durante su vigencia[15].

En este caso, se advierte que el Decreto 1471 del 5 de agosto de 2014 – norma objeto del medio de control de nulidad- adquiriría plena vigencia en las condiciones señaladas en su artículo 109, que dispuso: “Artículo 109. Vigencia. El presente decreto empezará a regir seis (6) meses a partir de su publicación en el Diario Oficial”. El decreto en mención fue publicado en el Diario Oficial nro. 49.234 el 5 de agosto de 2015, por lo que empezaría a regir el día 5 de febrero de 2015.

Posteriormente, el Decreto 152 del 30 de enero de 2015 extendió el momento de entrada en vigencia del Decreto 1471 de 2014, al disponer que entraría en vigencia doce meses después de su publicación en Diario Oficial, lo que supone que la entrada en vigencia del Decreto 1471 de 2014 se amplió hasta el 5 de agosto de 2015. Esta misma fecha fue ratificada por el parágrafo del artículo 3.1.1. del Decreto Único 1074 de 2015, así: “Artículo 3.1.1.

Derogatoria Integral. Este Decreto regula íntegramente las materias contempladas en él. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 3° de la Ley 153 de 1887, quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al sector Comercio, Industria y Turismo que versen sobre las mismas materias, con excepción, exclusivamente, de los siguientes asuntos:  (…) Parágrafo.

Las normas establecidas en el Libro 2, Título 1, Capítulo 7, referentes al Subsistema Nacional de Calidad, entrarán en vigencia el 5 de agosto de 2015. En consecuencia, hasta entonces, quedan vigentes el Decreto 2269 de 1993 y sus decretos modificatorios. (Subraya la Sala) El día 5 de agosto de 2015, se expidió el Decreto 1595 de 2015, “Por el cual se dictan normas relativas al Subsistema Nacional de la Calidad y se modifica el Capítulo VII y la Sección 1 del Capítulo VIII del Título I de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, Decreto número 1074 de 2015, y se dictan otras disposiciones”.

Esta norma modificó el Capítulo 7 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario, y prorrogó nuevamente la vigencia de las normas contenidas en el Capítulo 7 referido, así: “Artículo 5°.Vigencia y modificaciones. El presente decreto modifica en su integralidad el Capítulo 7 y la Sección 1 del Capítulo 8 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1074 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo.

Parágrafo transitorio. El Capítulo 7 referido empezará a regir dos (2) meses después de la publicación del presente decreto en el Diario Oficial, salvo los artículos 2.2.1.7.6.7. y 2.2.1.7.6.8., que entrarán a regir veinte (20) meses después de dicha publicación, y el artículo 2.2.1.7.10.1., que entrará a regir seis (6) meses después de la misma”.

Es claro entonces que el mismo día en el que el Decreto 1471 de 2014 demandado estaba llamado a entrar en vigencia, como consecuencia de sucesivas prórrogas, fue expresamente modificado por otro decreto (el 1595 de 2015) que subrogó su contenido. La conclusión es que el Decreto 1471 de 2014 no entró en vigencia, lo cual hace improcedente e innecesario adelantar un juicio de legalidad sobre el mismo.

Es criterio de esta Corporación que los actos administrativos que han tenido vigencia pueden ser objeto de un juicio de nulidad, aún si han sido derogados al momento de adelantar el medio de control de nulidad, en la medida en que pudieron producir efectos jurídicos durante su vigencia[16]. Y ello supone, contrario sensu, que sería superfluo juzgar la legalidad de normas que nunca tuvieron efectos jurídicos, como ocurre en el presente caso.

El control de legalidad de los actos administrativos que adelanta la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tiene por objeto adelantar juicios teóricos o simplemente abstractos sobre normas que nunca hicieron parte del ordenamiento, por lo que no hay lugar a pronunciarse sobre el trámite que debería surtir, en abstracto, normas que no lograron estar vigentes.

En consecuencia, se concluye que el Decreto 1471 de 2014 no constituye un acto administrativo susceptible de control judicial, en la medida en que no hizo parte del ordenamiento jurídico como norma vigente, por lo cual no hay lugar a pronunciarse de fondo sobre la legalidad del mismo, conforme se solicita en la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E Confirmar el auto interlocutorio proferido en la audiencia inicial celebrada el 10 de mayo de 2019 en el proceso de la referencia, que declaró terminado el proceso por configurarse sustracción de materia frente a las normas objeto de demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. | JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | MILTON CHAVES GARCÍA ----------------------- [1] Folio 507, c.p. [2] Folio 113, c.p. [3] Folio 161, c.p. [4] Folios 151 y 434, c.p. [5] Folios 403 a 408, c.p. [6] Folios 441 a 446, c.p. [7] Folios 421 a 428, c.p. [8] Folio 507 c.p., y CD audiencia inicial (folio 509 c.p.), min. 4:40 a 16:15. [9] CD audiencia inicial (folio 509 c.p.), min. 16:50 a 20:38. [10] CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 23 de junio de 2016, exp. 2010-00521-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [11] CD audiencia inicial (folio 509 c.p.), min. 21:30 a 24:47 [12] CD audiencia inicial (folio 509 c.p.), min. 25:00 a 26:06 [13] CD audiencia inicial (folio 509 c.p.), min. 26:14 a 26:34 [14] CD audiencia inicial (folio 509 c.p.), min. 26:43 a 27:29 [15] CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 10 de octubre de 2007, exp. 15134, M.P. Héctor J. Romero Díaz; del 23 de julio de 2009, exp. 15311, M.P. Héctor J. Romero Díaz; del 23 de enero de 2014, exp. 18841, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 20 de febrero de 2017, exp. 20828 M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y Auto del 31 de octubre de 2018, exp. 22518, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [16] CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 24 de mayo de 2018, exp. 47001-23-33-000-2017-00191- 02, M.P. Rocío Araújo Oñate.