ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Reliquidación de pensión de jubilación / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Establecido por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional / INGRESO BASE PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - No es un aspecto sujeto al régimen de transición pensional / FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Aquellos objeto de cotización / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio.
Consideró la Sala Plena que ese criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador que, en virtud de su libertad de configuración, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. Así las cosas, revisada la providencia objeto de censura, se observa que en el caso de la [actora] la decisión del Tribunal guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03082-00(AC) Actor: JUANA DE LA CRUZ RODRÍGUEZ MUÑOZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA, SALA CUARTA DE DECISION Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho por reliquidación pensional. Desconocimiento del precedente judicial. Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por la señora Juana de la Cruz Rodríguez Muñoz, quien actúa mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, al considerar vulnerados los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna y mínimo vital, así como los principios de seguridad jurídica, favorabilidad e inescindibilidad de la ley, derechos adquiridos y expectativas legítimas, en razón a que revocó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Montería, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura de los expedientes de tutela y ordinario, se observan los siguientes hechos relevantes: La actora nació el 2 de junio de 1946 y prestó sus servicios en el sector público en el departamento de Córdoba desde el 22 de septiembre de 1966 hasta el 30 de mayo de 1969 y en el Instituto Nacional de Vías desde el 11 de febrero de 1970 hasta el 30 de noviembre de 1993.
Mediante Resolución Nº 001263 de 11 de marzo de 1999[1], la Caja Nacional de Previsión Social EICE le reconoció la pensión de jubilación a la señora Juana de la Cruz Rodríguez Muñoz conforme a lo establecido en el Decreto 1848 de 1969, en cuantía de $ 258.747.33, efectiva a partir del 2 de junio de 1996, teniendo como base de liquidación el 75% del salario promedio de lo devengado en el último año de servicios, comprendido entre el 1 de diciembre de 1992 y el 30 de noviembre de 1993, teniendo en cuenta la asignación básica, horas extras y la bonificación por servicios prestados, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.
El 9 de septiembre de 2014, la señora Rodríguez Muñoz solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Dicha solicitud fue resuelta por la UGPP mediante Resolución Nº RDP 000824 de 9 de enero de 2015, en la que se negó la petición. Contra la anterior decisión la actora presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de Resolución RDP 015977 de 23 de abril de 2015, en el sentido de confirmar la resolución recurrida.
La accionante acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual demandó a la UGPP, correspondiéndole por reparto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, quien en audiencia inicial de 22 de junio de 2017[2] declaró la nulidad parcial de la Resolución Nº 001263 de 11 de marzo de 1999 y la nulidad de las Resoluciones Nº RDP 000824 de 9 de enero de 2015 y RDP 015977 de 23 de abril de 2015, y ordenó a reliquidar la pensión de jubilación sobre la base del 75% del promedio de los salarios y prestaciones sociales devengados durante el último año de servicios, comprendido entre el 1 de diciembre de 1992 y el 30 de noviembre de 1993, esto es, además de la asignación básica, horas extras, y bonificación por servicios ya computadas, incluir lo correspondiente al auxilio de alimentación y las doceavas partes de la prima de navidad, prima de vacaciones, y prima de servicios, indexando los factores salariales desde la fecha de retiro de la actora hasta la fecha de adquisición del estatus de pensionada.
Contra la anterior decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia de 13 de diciembre de 2018, en la que revocó la decisión proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, al considerar que “(…) De lo anterior emerge con claridad que al liquidar el derecho pensional reconocido a la señora Juana Rodríguez Muñoz, la administradora de pensiones atendió lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 33 de 1993, encontrando ajustada tal interpretación a las directrices jurisprudenciales establecidas por el H. Consejo de Estado, por lo que se impone concluir que no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos demandados (…)”. 2.
Fundamentos de la acción La demandante afirmó que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna y mínimo vital, así como los principios de seguridad jurídica, favorabilidad e inescindibilidad de la ley, derechos adquiridos y expectativas legítimas, incurriendo en: Defecto fáctico, al no valorar las pruebas que acreditaban el derecho a la reliquidación de su pensión. Indicó que la sentencia proferida por el tribunal accionado no resolvió los siguientes aspectos: i) que la actora al 1 de abril de 1994 ya contaba con más de 20 años de servicio público, es decir, que el derecho a pensionarse bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985 iba más allá de una mera expectativa, ii) que para la entrada en vigencia de la referida ley, la accionante tenía más de 15 años de servicio, iii) que adquirió su estatus pensional el 2 de junio de 1996, por lo que para el reconocimiento y determinación del monto pensional, era aplicable lo previsto en las normas anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, iii) que se le reconoció la pensión con efectividad a partir del 2 de junio de 1996, no obstante, prestó sus servicios hasta el 30 de noviembre de 1993, por lo cual era procedente ordenar la indexación de la primera mesada pensional y, iv) que demandó la reliquidación de la pensión para que le incluyeran todos los factores devengados desde el 1 de diciembre de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1993.
Sostuvo que la demanda fue presentada el 14 de diciembre de 2015, y la sentencia de segunda instancia fue proferida el 13 de diciembre de 2018, evidenciando que la jurisprudencia imperante para la fecha de presentación de la misma era la posición en la cual el Consejo de Estado ordenaba la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicios, por lo tanto, de haberse surtido el trámite procesal oportuno, la actora no tendría que estar soportando la aplicación de un precedente jurisprudencial que hoy la perjudica, y que además no le es aplicable pues era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985.
Desconocimiento del precedente, al desatender la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, vigente al momento de presentar la demanda en el trámite de primera instancia, donde se indicó que en aras de garantizar los principios de igualdad y favorabilidad para liquidar las pensiones de los servidores públicos amparados con el régimen de transición se deben tener en cuenta la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios, toda vez que la Ley 33 de 1985 no indica de forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional sino que los mismos están enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Señaló que no era procedente que la autoridad judicial accionada, para emitir su fallo tuviera en cuenta las sentencias de la Corte Constitucional SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, así como la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, pues no son aplicables para el caso concreto ya que para la entrada en vigencia de la referida ley, la actora contaba con más de 15 años de servicios, teniendo un derecho adquirido y una expectativa legítima bajo dicha normatividad.
Aseveró que no es viable argumentar que la sentencia SU-230 de 2015, emitida por la Corte Constitucional, goza de efectos erga omnes y que por ello constituya precedente jurisprudencial vertical de obligatorio cumplimiento por todos los jueces de la república, ya que dicha sentencia es aplicable a quienes ostentan la calidad de trabajador oficial y, por lo tanto, extender sus efectos a los empleados públicos resulta una violación a los derechos fundamentales y al orden jurídico.
Agregó que a pesar del pronunciamiento realizado en la mencionada sentencia, el Consejo de Estado ratificó la aplicación de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, posición que ha sido tomada por parte de los diferentes juzgados y tribunales administrativos del país. Adujo que contrario a lo que plantean las sentencias SU-230 de 2015 y SU- 427 de 2016, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que aquellas pensiones adquiridas legítimamente debían gobernarse por la tesis de la integralidad, por lo tanto, en el presente caso se debe respetar la expectativa legítima que tenía la actora al acudir a la administración de justicia bajo una tesis jurisprudencial que luego fue cambiando, ello en virtud del principio de confianza legítima.
Manifestó que el tribunal accionado sustentó el precedente constitucional en materia de régimen de transición en virtud de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, sin embargo, esta no se encontraba notificada al momento en que se llevó a cabo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual no era de obligatorio análisis para el caso concreto.
Sostuvo que aplicar una sentencia proferida después de presentada la demanda es ir en contravía de lo que el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa ha sentado como precedente y resaltó que para que aplique la retroactividad de la ley debe ser siempre en casos excepcionales y cuando esté prevista en el ordenamiento, con el fin de beneficiar a los administrados mas no para perjudicarlos como lo está haciendo la sentencia de unificación antes referida, al ordenar la aplicación de las reglas allí contenidas en forma discriminada a todos los casos pendientes de solución. Hizo alusión a tres fallos de tutela[3] en los cuales el Consejo de Estado ha venido adoptando la posición de aplicar el régimen de transición a los empleados públicos en edad, monto como forma de liquidación, y con base en dichas sentencias ya se han decidido cientos de procesos ordenando la reliquidación de los pensionados con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Por ello, no puede una decisión cambiar la interpretación que se le ha venido dando durante más de 20 años al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por parte de esta Corporación y acoger la postura de la Corte Constitucional. Por último, manifestó una violación de los derechos fundamentales y principios constitucionales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, derechos adquiridos y expectativa legítima, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, debido proceso e igualdad, por la autoridad judicial accionada sustentando la vulneración de cada uno con jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, concluyendo que el legislador al configurar las formas, los términos, los derechos, las cargas y obligaciones procesales, así como los incidentes y los recursos, en definitiva lo que concreta son los alcances y restricciones del derecho de acceso a la administración de justicia, un derecho fundamental que hace parte de las garantías fundamentales en un Estado social de derecho. 3.
Pretensiones La accionante formuló las siguientes pretensiones: “1) Amparar los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL,VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INECINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL de la señora JUANA DE LA CRUZ RODRIGUEZ MUÑOZ. 2) ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2018, que REVOCO la sentencia de primera instancia por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene a reliquidar la pensión teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de diciembre de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1993, indexando la primera mesada pensional. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados”. 4. Pruebas relevantes Se allegó, en calidad de préstamo, el expediente que contiene las actuaciones judiciales adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la actora (radicado: 23-001-33- 33-003-2015-00567-01). 5.
Trámite procesal En auto de 3 de julio de 2019, el despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la accionante y a la autoridad judicial accionada. Igualmente, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería, así como a la UGPP[4]. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 68139, 68140, 68141, 68142 y 68143 todos de 8 de julio de 2019, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión. Mediante escrito de 5 de agosto de 2019, el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez solicitó a esta Sala la aceptación del impedimento, en el que adujo encontrarse incurso en las causales previstas en el artículo 141-1 del CGP y 56-1 del CPP “interés directo en los resultados del proceso”, por su calidad de beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Esa solicitud fue resuelta mediante auto de 12 de agosto de 2019, en el entendido de declarar infundada la manifestación de impedimento. 6. Oposición 6.1. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP En escrito de 10 de julio de 2019, la subdirectora de defensa judicial pensional solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela y que como consecuencia de lo anterior se niegue el amparo de los derechos fundamentales incoados por la actora, al no configurarse vulneración alguna de los mismos.
Indicó que en la sentencia emitida por la autoridad judicial accionada no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario, esta se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión de vejez. Añadió que la actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para tal efecto, a lo que agregó que la referida acción no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, sobre todo cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa.
Señaló que no existe perjuicio irremediable ni afectación del mínimo vital y la seguridad social, puesto que los derechos fundamentales de la señora Rodríguez Muñoz se encuentran protegidos gracias al pago mensual de la pensión por parte del Consorcio FOPEP. Manifestó que la Corte Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma en que se deben liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, indicando que dichas prestaciones se liquidan conforme a las reglas previstas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto del régimen anterior.
Es así que mediante providencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, C-168 de 1995, C-258 de 2013, Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, se ha establecido un precedente constitucional inequívoco sobre la materia. Refirió varios apartes de la sentencia de 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado mediante la cual se unificó el criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que dicha Corporación ha tenido en cuenta el precedente emitido por la Corte Constitucional frente al tema de IBL, que no es un aspecto sujeto a régimen de transición. Por último, indicó varios aspectos por los cuales no debe proceder el mecanismo constitucional que son: i) la inexistencia de un perjuicio irremediable o de vulneración a la vida digna, ii) que no es la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas, por cuanto el ordenamiento jurídico ha diseñado, implementado y dispuesto procedimientos para tal fin, iii) existencia de cosa juzgada, por cuanto la decisión tomada se ajustó a derecho y fue revisada por el órgano judicial de mayor jerarquía, iv) improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues se requiere la concurrencia de uno de los requisitos generales y, por lo menos, una de las causales específicas de procedibilidad, situación que no se presenta en el caso concreto y v) autonomía de los jueces naturales de la causa ya que las decisiones de los jueces no pueden ser interferidas, anuladas o cambiadas por otro juez que carece de competencia para fallar sobre el asunto en cuestión. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico Aun cuando la actora invocó defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial, la Sala efectuará el estudio de manera conjunta.
Le corresponde a la Sala establecer si la providencia dictada el 13 de diciembre de 2018, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, incurrió en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente judicial al acoger la sentencia de 28 de agosto de 2010 y no aplicar la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado emanada el 4 de agosto de 2010, para la determinación del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación reconocida a la actora, jurisprudencia que era la vigente al momento en el que la señora Rodríguez Muñoz presentó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, desatendiendo, en su sentir, las pruebas aportadas al proceso ordinario. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[5] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[6], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[7], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.
En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[9]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[10];
(ii) Defecto procedimental absoluto[11]; (iii) Defecto fáctico[12]; (iv) Defecto material o sustantivo[13]; (v) Error inducido[14]; (vi) Decisión sin motivación[15]; (vii) Desconocimiento del precedente[16] y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[17] y de la Corte Constitucional[18]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. La Sala encuentra que los requisitos generales están cumplidos en el asunto bajo estudio, toda vez que goza de la relevancia constitucional necesaria para el estudio de fondo por parte del juez de tutela, y la providencia atacada se dictó en el marco de un recurso de apelación, razón por la cual la actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.
Así mismo, en razón a que la solicitud de amparo se presentó dentro del plazo razonable de 6 meses[19] establecido por esta Corporación[20], los hechos y pretensiones fueron desarrollados de manera clara y la acción de tutela no está dirigida contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. En el sub lite, la parte actora manifestó que la sentencia de 13 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, vida digna, debido proceso y mínimo vital, así como los principios de seguridad jurídica, favorabilidad, e inescindibilidad de la ley, por cuanto, a su juicio, incurrió en defecto fáctico al no valorar las pruebas que acreditaban su derecho a la reliquidación de su pensión, así como en desconocimiento del precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, previsto en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, al aplicar la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, y revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería que tuvo en cuenta el régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, revocó el fallo del a quo y negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con sustento en lo siguiente: “(…) De lo anterior emerge con claridad que al liquidar el derecho pensional reconocido a la señora Juana Rodríguez Muñoz, la administradora de pensiones atendió lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 33 de 1993, encontrando ajustada tal interpretación a las directrices jurisprudenciales establecidas por el H. Consejo de Estado, por lo que se impone concluir que no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos demandados.
En este punto se destaca que al liquidar el derecho pensional de la parte actora se tuvieron en cuenta los factores salariales respectivos, de cara a la segunda sub-regla fijada por el H. Consejo de Estado en la sentencia de 28 de agosto de 2018, bajo el entendido que se rectificó la posición inicialmente plasmada en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, para tener como factores a incluir en el IBL aquellos que taxativamente se encuentran en la normativa aplicable- Decreto 1158 de 1994- sobre los cuales se hayan realizado los aportes.
En línea a las consideraciones expresadas, se impone concluir que no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos demandados, y en consecuencia, se revocará parcialmente la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda, en lo relativo a la reliquidación pensional ordenada, con la inclusión de nuevos factores, dejando a salvo lo decidido sobre la indexación de la primera mesada pensional, que valga decir, no fue objeto de recurso de apelación. En su lugar se denegará el reajuste pensional pretendido lo que habilita a la Sala para sustraerse de pronunciarse sobre los argumentos de apelación formulados por la parte actora”.
Descendiendo al caso bajo estudio, la Sala evidencia que la autoridad judicial accionada, indicó que se aplicarían las reglas y sub-reglas fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que recogió la posición contenida en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, por lo que definió el caso de la accionante conforme a la norma que regula el régimen de transición, esto es, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y los factores salariales del Decreto 1158 de 1994.
Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Córdoba estableció que la administradora de pensiones acogió lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que se ajusta a la interpretación jurisprudencial fijada por esta Corporación, y por ello no había lugar a declarar su nulidad y reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios En ese orden de ideas, resulta equivocado afirmar que no se tuvieron en cuenta las pruebas allegadas, pues es claro que el Tribunal accionado estudió el acto de reconocimiento de la prestación vitalicia contenida en la Resolución Nº 001263 de 11 de marzo de 1999.
Cuestión diferente es que aplicó el IBL previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, que ha sido precisado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional (C-258 de 2013 y SU-230 de 2015), acogido por esta Corporación en sentencia de 28 de agosto de 2018, precedente aplicable para resolver el caso concreto conforme lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia T-109 de 2019, lo que no implica conferirle efecto retroactivo. 4.2.2.
Finalmente, se observa que la tesis que venía sosteniendo la Sala es que debía acogerse la regla señalada por la Corte Constitucional, esto es, que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) consagrado en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no hace parte del régimen de transición, por lo tanto, el mismo se establece en los términos del inciso 3º de ese artículo en concordancia con el 21 de la misma ley, y solo teniendo en cuenta los factores sobre los que se hubiera cotizado.
Esta era la razón por la que, cuando se cuestionaba a una autoridad judicial por aplicar el precedente de la Corte para negar la reliquidación de la pensión de un empleado público que tenía derecho al reconocimiento de pensión bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiario del régimen de transición, esta Sala consideraba que no se incurría en desconocimiento del fallo de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
A idéntica conclusión, aunque con base en razones diferentes, en reciente decisión del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[21], adoptó dos subreglas para establecer el IBL de aquellos empleados públicos a quienes deba reconocerse pensión de jubilación bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen general de transición en pensiones, que son: “94.
La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”. Con ocasión de esas subreglas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio.
Consideró la Sala Plena que ese criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador que, en virtud de su libertad de configuración, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. Así las cosas, revisada la providencia objeto de censura, se observa que en el caso de la señora Juana de la Cruz Rodríguez Muñoz la decisión del Tribunal guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado.
En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela, por las razones expuestas en la presente providencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la solicitud de tutela interpuesta por la señora Juana de la Cruz Rodríguez Muñoz contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección |Consejera | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] Folio 2 a 9 del expediente ordinario [2] Folio 52- 64 del cuaderno de tutela [3]Sentencia del 8 de junio de 2018, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdez (exp.2017-03477-01), Sentencia del 28 de junio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López.
(exp. 2018-00680-00), Sentencia 12 de julio de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez (exp. 2018- 01135-01). [4] Folio 72 del cuaderno de tutela. [5] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [6] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [7] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [8] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [10] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [11] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [12] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [13] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [14] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [15] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [16] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [17] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [18] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [19] La providencia atacada se notificó mediante correo electrónico el 14 de diciembre de 2018 y la acción de tutela se instauró el 28 de junio de 2019.
Es decir, 5 meses y 13 días después. [20] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [21] Radicación No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés. Fallo que fue notificado el 12 de septiembre de 2018.