ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Inexistencia / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Adecuada valoración probatoria / FACULTAD DE LA AUTORIDAD JUDICIAL PARA MODIFICAR LA ORDEN EMITIDA EN EL FALLO DE TUTELA - Con el fin de obtener su cumplimiento e imponer las sanciones a que haya lugar / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala no evidencia que se haya desconocido el precedente de la Corte Constitucional por parte de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, por el contrario, su decisión se sustenta precisamente en las sentencias proferidas por el máximo tribunal constitucional, relacionadas con las facultades que ostenta el juez que adelanta el trámite del incidente de desacato, para en determinadas situaciones, modificar la orden emitida en el fallo de tutela con el fin de obtener su cumplimiento e imponer las sanciones a que haya lugar.
De igual manera, en la providencia proferida del 31 de octubre de 2018 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, se avaló, a partir de las consideraciones generales contenidas en la sentencia T-280 de 2017, la actuación desplegada por la Sala homóloga del Meta, en cuanto a la facultad del juez constitucional de modificar la persona o entidad que debe acatar lo ordenado en un fallo tuitivo, y de evidenciarse su renuencia, la posibilidad de sancionarlo por desacato (…) En la misma decisión, estuvo de acuerdo con su respectivo inferior del Meta, en que se hubiese sancionado a ESIMED S.A. al no haber acreditado el cumplimiento de lo que se le ordenó (…) Téngase en cuenta entonces que, las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas, se sustentaron en la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con la posibilidad de modificar la persona o entidad que debe cumplir lo ordenado en la parte resolutiva de una fallo protector de los derechos fundamentales, quienes deben proceder conforme con ello, so pena de que se les imponga las sanciones por desacato (…) [L]a Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, mediante providencia del 31 de octubre de 2018, reiteró lo señalado respecto a las pruebas recaudadas para determinar la responsabilidad de la sociedad ESIMED S.A. en el cumplimiento al fallo de tutela y además agregó que “teniendo en cuenta que la accionante ha pretendido el pago de los salarios correspondientes a los meses de febrero, marzo y abril de 2016, le correspondería a la SOCIEDAD ESTUDIOS E INVERSIONES MÉDICAS ESIMED S.A., proceder a cancelar las acreencias laborales y así dar cumplimiento al fallo de tutela mencionado (…)”.
Así, los jueces colegiados accionados no incurrieron en el defecto fáctico, en razón a que el alegato de la actora respecto a su falta de legitimación en la causa por pasiva fue desvirtuado dentro del incidente de desacato, conforme a las pruebas aportadas al plenario y el análisis realizado en las providencias acusadas. Además, aquella no demostró en este asunto que en el trámite del incidente de desacato haya aportado las pruebas idóneas con las cuales acreditara el cumplimiento al fallo de tutela.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04737-01(AC) Actor: ESTUDIOS E INVERSIONES MEDICAS S.A. ESIMED S.A Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Y CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DEL META – SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Asunto: Acción de tutela – segunda instancia Tema: Acción de tutela contra providencia judicial Subtema 1: Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Subtema 2: Requisito específico – desconocimiento del precedente constitucional Subtema 3: Requisito específico – defecto fáctico Sentencia: De un lado, se declara improcedente el amparo dirigido contra un fallo de tutela y, en relación con las demás providencias acusadas, se niega por cuanto no se configuran los defectos alegados.
Procede la Sala a resolver la impugnación[1] presentada por Olga Victoria Ruiz Mancera, en su condición de segunda suplente del representante legal de la sociedad Estudios e Inversiones Médicas S.A. ESIMED contra el fallo de tutela proferido el 22 de mayo de 2019, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, que negó las pretensiones de amparo en contra de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta.
Lo anterior, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[2]. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional El 19 de diciembre de 2018[3] Olga Victoria Ruiz Mancera, en su condición de segunda suplente del representante legal de ESIMED S.A., presentó acción de tutela[4] contra las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y libertad individual, los cuales consideró vulnerados con las providencias proferidas el 5 de mayo de 2016 y el 13 de septiembre de 2018 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta y, el 31 de octubre de 2018 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
En consecuencia, solicitó: “2. Que se declare que el trámite adelantado por los Despachos accionados para sancionarme por el presunto desacato al fallo de tutela proferido en favor de DIANA DEL PILAR MARTINEZ VACA. RADICADO: 2016- 00219, constituye una VIA DE HECHO, y que por ende, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, de contradicción y la libertad individual del (sic) OLGA VICTORIA RUIZ MANCERA, quien no es la encargada del cumplimiento de la orden constitucional de la referencia y quien ostenta el cargo de Segunda Suplente del Representante Legal de ESTUDIOS E INVERSIONES MEDICAS S.A.” 3.
Que, como consecuencia de lo anterior, se dejen sin valor ni efecto las sanciones de arresto y multa impuesta a través de dicha actuación[5].” 2.- Hechos 2.1.- En el mes de febrero de 2016, la sociedad ESIMED S.A., pagó a Diana del Pilar Martínez Vaca la nómina causada en la segunda quincena del mes de enero de 2016, debido a un acuerdo verbal comercial realizado con la IAC GPP SALUDCOOP. Dicho acuerdo, según la actora, no daba cuenta de relación laboral alguna entre ESIMED S.A. y la señora Martínez Vaca, en razón a que la última nunca estuvo bajo subordinación de la primera. 2.2.- El 20 de abril de 2016, Diana del Pilar Martínez Vaca, presentó acción de tutela en contra de ESIMED S.A., de la Superintendencia de Salud, de IAC GPP SALUDCOOP, del Grupo Saludcoop en Liquidación, de CAFESALUD EPS y del Agente Especial Liquidador, para que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y al trabajo. 2.3.- La anterior acción, en primera instancia fue conocida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, que en sentencia del 5 de mayo de 2016, concedió el amparo.
La parte resolutiva del fallo es del siguiente tenor: “SEGUNDO. Disponer que SALUDCOOP EN LIQUIDACIÓN, GESTION ADMINISTRATIVA AIC GPP SALUDCOOP, a través de su liquidador dentro del mes siguiente, inicie y culmine las gestiones administrativas y financieras necesarias para cancelar los salarios adeudados a la accionante y pague al fondo administrador de pensiones y a la entidad promotora de salud a la cual aquella se encuentra afiliada los aportes que se adeudan por concepto de seguridad social.
Así mismo, que mientras se pone al día con los aportes correspondientes a salud de la accionante, asuma la prestación de los servicios médicos que demande ella y sus beneficiarios[6].” 2.4.- Diana del Pilar Martínez Vaca presentó incidente de desacato el 24 de junio de 2016[7], en contra de la EPS Saludcoop en Liquidación y Gestión Administrativa IAC GPP SALUDCOOP, ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, por el incumplimiento a las órdenes impartidas en el fallo de tutela referido.
En el mismo, mediante auto del 15 de marzo de 2017 se dispuso vincular, entre otras, a la sociedad ESIMED S.A.[8]. 2.5.- En una primera oportunidad, el incidente de desacato fue resuelto mediante providencia del 29 de enero de 2018, en contra de la sociedad ESIMED S.A. En consecuencia, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta le impuso una sanción de un día de arresto y multa de un salario mínimo mensual legal vigente.
Sin embargo, en el trámite de consulta, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante auto del 3 de mayo de 2018, declaró la nulidad de todo lo actuado a causa de la ausencia de notificación del representante legal de la sociedad ESIMED S.A. 2.6.- En cumplimiento de lo anterior, en auto del 10 de agosto de 2018, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta resolvió desvincular a IAC GPP SALUDCOOP en Liquidación y adelantar el incidente de desacato contra la sociedad ESIMED S.A., representada legalmente por Olga Victoria Ruiz Mancera.
Este actuar fue reprochado por la hoy actora, quien señaló que siempre ha ocupado el cargo de segunda suplente del representante legal. 2.7.- Así, en una segunda y definitiva oportunidad, a través de la providencia del 13 de septiembre de 2018, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta decidió el incidente de desacato en contra de la señora Olga Victoria Ruiz Mancera, en calidad de representante legal de la sociedad ESIMED S.A. En consecuencia, le impuso 5 días de arresto y multa de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.8.- De su lado, en providencia del 31 de octubre de 2018, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura confirmó íntegramente la sanción que en el incidente de desacato impuso la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta. 3.- Fundamentos del amparo constitucional Alegó la peticionaria que las Salas Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la libertad individual.
Añadió que la acción de tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales y directamente denunció que al proferir las decisiones atacadas, las autoridades judiciales incurrieron en los siguientes defectos: 3.1.- Desconocimiento injustificado del precedente jurisprudencial sobre la finalidad del incidente de desacato y la imposibilidad jurídica de cumplimiento: En relación con esto citó como desconocida la sentencia C-367 de 2014 de la Corte Constitucional, relacionada con la imposibilidad de cumplir lo ordenado en el fallo de tutela proferido el 5 de mayo de 2016 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta.
Sobre ello anotó que no hubo una actitud omisiva o negligente por parte de ESIMED S.A., sino que en el fallo de tutela no existió una orden dirigida a esa entidad y tampoco existió vínculo laboral entre esta y Diana del Pilar Martínez. Añadió que también se inobservaron las sentencias T-171 de 2009, T-421 de 2003 y T-606 de 2011 de la Corte Constitucional, según las cuales la finalidad del incidente de desacato no es imponer una sanción, sino buscar el cumplimiento del fallo de tutela.
Finalizó, citando las sentencias del 24 de octubre de 2018, expediente no. 2012-00403-01 y del 31 de julio de 2012, expediente no. 2012-01552-00 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que acogen la posición expuesta por la Corte Constitucional sobre las finalidades del incidente de desacato. 3.2.- Defecto fáctico: Argumentó que se valoraron erradamente las pruebas acerca de la imposibilidad fáctica y jurídica de cumplir el fallo de tutela, el cual no iba dirigido contra ESIMED S.A. y no la obligaba, en cambio sí a IAC GPP SALUDCOOP y a SALUDCOOP en Liquidación. Agregó que no se acreditó la responsabilidad subjetiva dentro del incidente de desacato que diera lugar a las sanciones impuestas. 3.3.- Defecto sustantivo: El cual sustentó así: “Por negar la solicitud de inaplicación presentada, argumentando estar decidido el asunto, esto implica, además de la vulneración al debido proceso y el desconocimiento del precedente jurisprudencial, el desconocimiento del derecho a la igualdad, en atención a que la autoridad judicial se aparta de los precedentes jurisprudenciales sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación”[9]. 3.4.- Además, alegó la accionante, que existió nulidad por indebida notificación del auto que admitió el incidente de desacato, toda vez que no obra pieza procesal de tal acto jurídico, ni de las notificaciones de todos los requerimientos y quejas elevadas por la solicitante del incidente, así como tampoco de la providencia que impuso la sanción. 3.5.- Como se ve, en el numeral 3.1. la actora alude a los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente judicial sentado por la Corte suprema de Justicia y al defecto autónomo de desconocimiento del precedente constitucional.
Sin embargo, dado que las sentencias citadas de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia reiteran la posición desarrollada por la Corte Constitucional respecto de las finalidades del incidente de desacato, esta Sala solo estudiará el defecto por desconocimiento del precedente constitucional. De igual forma, estudiará el cargo por defecto fáctico tal y como fue planteado.
De otro lado, no hará alusión al defecto sustantivo, pues como se ve en el parágrafo transcrito, de lo expuesto del mismo, no se puede extraer una argumentación inteligible que permita un pronunciamiento de fondo. En igual sentido, no abordará el estudio de la nulidad planteada en el numeral 3.4. antecedente, sobre la base de que no la estructuró como un defecto específico de procedencia. 4.- Trámite procesal del amparo constitucional Mediante proveído del 16 de enero de 2019[10] la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación admitió la acción de tutela y notificó esa decisión a los magistrados de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura[11] y del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta[12], así como a SALUDCOOP EPS en Liquidación[13] – Gestión Administrativa AIC – GPP SALUDCOOP[14], a Diana del Pilar Martínez Vaca[15] y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[16]. 5.- Fundamentos de la oposición 5.1.- La Agente Especial liquidadora de la EPS SALUDCOOP presentó escrito de contestación[17] en el señaló que no tiene personal vinculado distinto al que cumple las labores propias del proceso liquidatorio.
Aclaró además, que IAC GPP SERVICIOS INTEGRALES SALUDCOOP es una persona jurídica diferente, razón por la que la accionante no guarda ninguna relación con la entidad que representa. Solicitó que se le desvincule y se declare la improcedencia del amparo. 5.2.- La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura presentó escrito de contestación[18] en el que hizo un recuento del trámite de consulta de la sanción impuesta dentro del incidente de desacato, y en aplicación a la jurisprudencia constitucional sobre la materia (T-280-2017), determinó que si bien ESIMED S.A. no fue incluida como destinataria de la orden dada en el fallo de tutela, ello no era motivo para su absolución. Sobre el particular, aludió a la facultad del juez constitucional que resuelve el mentado incidente, de modificar la orden impartida en el fallo con el fin de lograr su cumplimiento, cuando se presenten situaciones como la del caso en particular —que la entidad esté en liquidación—. 5.3.- La señora Diana del Pilar Martínez Vaca[19] solicitó se declarara la improcedencia de la acción. 6.- Fallo de tutela objeto de impugnación 6.1.- La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante el fallo de tutela del 22 de mayo de 2019[20] negó el amparo.
Para adoptar esa decisión, estimó que las providencias objeto de la acción no incurrieron en los defectos alegados, en razón a que las entidades judiciales accionadas “respondieron a la necesidad de garantizar el cumplimiento efectivo del amparo concedido en la sentencia de 5 de mayo de 2016, lo que conllevó a vincular a Esimed S.A., desde que se dio apertura formal al incidente de desacato, quien en el marco de la garantía del debido proceso ejerció su derecho de defensa y contradicción en el trámite de instancia y en el grado jurisdiccional de consulta”.
Agregó que “la sociedad demandante no se puede excusar en el hecho de que la orden del fallo no va dirigido a ella para no darle cumplimiento o para omitir las obligaciones que ostenta frente a sus trabajadores, más aún cuando a partir de 1 de diciembre de 2015, de acuerdo a lo expuesto por su apoderado, era la encargada de manejar la clínica donde laboraba la señora Martínez Vaca y resaltó que todos los que laboran en dicha entidad tienen vínculo directo con Esimed S.A.[21]” Frente que la sanción impuesta a Olga Victoria Ruiz Mancera, el fallo afirmó lo siguiente: “[N]o [se] le resta validez a la sanción impuesta, toda vez que cada una de las actuaciones que se realizaron dentro del incidente se le notificó (sic) en debida forma a Esimed S.A., a tal punto que siempre allegaba los informes requeridos o, en su defecto, otorgaba poder a un profesional en derecho para que actuara en representación de Esimed S.A. Por consiguiente tenía pleno conocimiento de lo que estaba adelantando en contra de la mencionada sociedad y, por consiguiente, podía desplegar todas las actuaciones pertinentes para logar la materialización de la orden de tutela y así evitar sanción alguna, por lo que queda demostrado que si (sic) se configuró una responsabilidad subjetiva por el incumplimiento, lo que justifica la imposición de la respectiva sanción[22].” 7.- Razones de la impugnación Contra la decisión antes aludida, la accionante presentó escrito de impugnación el 5 de junio de 2019[23], en cuyo efecto reiteró los argumentos expuestos en la demanda de amparo constitucional.
Añadió que el fallo de tutela “desconoce abiertamente las inconsistencias procesales y materiales existentes en la imposición de la sanción (…) al igual que el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional en materia de pago de acreencias laborales”. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86[24] de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991, así como en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019, por el cual se expide el “Reglamento Interno del Consejo de Estado”, esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra el fallo de tutela proferido el 22 de mayo de 2019 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, a su vez, resolvió en primera instancia la acción de tutela interpuesta contra las providencias proferidas el 5 de mayo de 2016 y el 13 de septiembre de 2018 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta y, el 31 de octubre de 2018 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 2.- Problema jurídico 2.1.- Antes de establecer el problema jurídico, anota la Sala que de los cargos expuestos por la accionante respecto de los defectos en los que incurren las providencias acusadas, tanto en el escrito de amparo, como en el de impugnación en contra del fallo de primera instancia, se estructuran los llamados desconocimiento del precedente constitucional y fáctico, tal y como atrás se anotó. En consecuencia, solo ellos se analizarán. 2.2.- Como se ve, la accionante presenta tutela en contra del fallo de la misma naturaleza del 5 de mayo de 2016 y de la providencia del 13 de septiembre de 2018 que resolvió el incidente de desacato, proferidas ambas, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta.
De igual forma, ataca por esta vía la providencia del 31 de octubre de 2018 en virtud de la cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió el grado jurisdiccional de consulta respecto de la decisión sancionatoria proferida dentro del incidente de desacato. 2.3.- Así, en primer lugar, esta Sala deberá establecer si el amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela respecto de decisiones judiciales, de resultar estos superados, determinará si las providencias confutadas incurren en las causales específicas denunciadas. 3.- Generalidades de la tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005[25] reconoció que la acción de tutela contra providencias judiciales es procedente “si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad[26]”, dentro de los que se distinguen los siguientes: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela.
Ahora bien, únicamente en el caso en que se encuentren reunidos los requisitos anteriores, el juez del amparo analizará las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos fundamentales de los peticionarios[27]. Estas son: defecto orgánico[28]; defecto procedimental[29]; defecto fáctico[30]; defecto material o sustantivo[31]; defecto por error inducido[32]; defecto por falta de motivación[33]; defecto por desconocimiento del precedente[34] y defecto por violación directa de la Constitución[35].
Finalmente, se precisa que, según la jurisprudencia señalada, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se encuentra condicionada a la verificación del cumplimiento de todos los requisitos generales de procedibilidad y por lo menos uno de los defectos o vicios específicos. 4.- Revisión del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad 4.1.- Cuestión previa 4.1.1.- Ab initio, la Sala señala que no se cumple el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales respecto de la sentencia del 5 de mayo de 2016, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta.
Ciertamente, la sentencia aludida es un fallo de tutela por lo que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela contra sentencias de la misma naturaleza es improcedente, salvo algunas excepciones[36], las que no se dan en el caso de autos. 4.2.- De esta manera, a continuación, la Sala analizará si se cumplen los demás requisitos de procedibilidad del amparo solamente respecto de las providencias proferidas el 13 de septiembre de 2018, por medio de la cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta resolvió el incidente de desacato en el que se sancionó a la hoy accionante.
El mismo estudio se hará sobre la providencia del 31 de octubre de 2018, en virtud de la que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió el grado jurisdiccional de consulta respecto de la decisión sancionatoria proferida en el incidente de desacato. (i) Pues bien, la tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, en tanto le corresponde a la Sala determinar si en el trámite del incidente de desacato las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta y del Consejo Superior de la Judicatura, vulneraron los derechos fundamentales de la señora Olga Victoria Ruiz Mancera, en su condición de segunda suplente del representante legal de la sociedad Estudios e Inversiones Medicas S.A. ESIMED, al haber sido sancionada a pesar de no habérsele dado órdenes en el fallo de amparo y por ende no estar legitimada en la causa por pasiva para ser condenada en desacato.
(ii) De igual forma, acredita el requisito de subsidiariedad, toda vez que contra las providencias objeto de tutela no existe otro medio de impugnación. (iii) Así mismo, tiene lugar el presupuesto de inmediatez, en tanto la providencia que resolvió el grado jurisdiccional de consulta dentro del incidente de desacato se profirió el 31 de octubre de 2018 y el amparo se interpuso el 18 de diciembre de 2018, esto es, dentro del término razonable señalado por la jurisprudencia[37].
(iv) La actora no alegó una irregularidad procesal. (v) De su lado, en el escrito tutelar se indicaron de manera clara los hechos en los que fundamentó la solicitud y los efectos de los mismos. v) Por último, las decisiones proferidas el 13 de septiembre de 2018 y el 31 de octubre de 2018, por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta y del Consejo Superior de la Judicatura, respectivamente, no son sentencias de tutela. 4.3.- Verificado el cumplimiento de los requisitos generales o que garantizan la viabilidad procesal del amparo, para su procedencia se requiere corroborar el cumplimiento de al menos uno de los defectos o vicios de carácter específico alegados, análisis que se realizará a continuación, circunscrito a las causales específicas de procedencia. 5.- Análisis de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales en el caso concreto 5.1.- Defecto por desconocimiento del precedente constitucional 5.1.1.- La Corte Constitucional ha señalado que el defecto analizado se predica únicamente cuando el funcionario, al resolver un caso concreto, se aparta de sus decisiones, por cuanto: “No reconocer entonces el alcance de los fallos constitucionales vinculantes, sea por desconocimiento, descuido, u omisión, genera en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica.
Que perturba, además la eficiencia y la eficacia institucional, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra organización judicial[38]”. El Tribunal Constitucional ha distinguido que sus fallos son de dos tipos: de control abstracto de constitucionalidad y de control concreto.
En relación con los efectos de los primeros[39], se tiene que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, de ahí que se ha reconocido su carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho; por el contrario, los efectos de los segundos, en principio, son inter partes[40], sin desconocer que pueden hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión que realiza la aludida Corte, en procura de la salvaguarda de la integridad de la Carta[41].
Sin embargo, tanto las decisiones proferidas en ejercicio de su facultad de control abstracto como de control concreto de constitucionalidad, deben observarse, no solo por reconocer que la Constitución es norma Superior, sino para garantizar el derecho a la igualdad de los administrados, por cuanto a iguales situaciones fácticas, el trato de los administradores de justicia a los ciudadanos en manera alguna puede ser disímil[42]. 5.1.2.- Sobre el particular, la accionante manifestó que las providencias atacadas desconocieron lo señalado en la sentencia C-367 de 2014 de la Corte Constitucional, en relación con la imposibilidad de cumplir lo ordenado en el fallo de tutela.
De igual forma, que inobservaron las sentencias T-171 de 2009, T-421 de 2003 y T-606 de 2011 de la Corte Constitucional, según las cuales la finalidad del incidente de desacato no es imponer una sanción, sino buscar el cumplimiento del fallo de amparo. 5.1.3.- Sin embargo, ni la providencia del 13 de septiembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, ni la del 31 de octubre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, incurrieron en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional. 5.1.3.1.- En efecto, la providencia del 13 de septiembre de 2018, por medio de la cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta resolvió el incidente de desacato, está sustentada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional aplicable al caso.
En aquella se citan las sentencias T-652 de 2010 y T-086 de 2013, en las que la Corte se ha pronunciado sobre los poderes del juez constitucional en el trámite del desacato a un fallo de tutela y ha considerado explícitamente que puede introducir ajustes a las órdenes que en este se emitieron, respetando el debido proceso y el derecho de defensa, con el fin de garantizar los derechos fundamentales amparados y la posibilidad de que se cumpla lo resuelto dentro de la acción tuitiva.
En ellas se consagra también que, de no acatarse lo ordenado, el responsable se hará acreedor de las sanciones por desacato. Sobre el tema, la Sala Jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, señaló en la providencia del 13 de septiembre de 2018 a través de la cual impuso la sanción, sobre la posibilidad de modificar la persona a quien se dirigía la orden del amparo, que: “[R]esulta admisible que el juez de tutela modifique la orden impartida en el fallo constitucional proferido, cuando se trata de situaciones como la que sucedió en el caso particular que ocupa nuestra atención, atendiendo a que la finalidad pretendida se encuentra encaminada a lograr el cumplimiento de la decisión, máxime cuando no se está modificando una orden compleja, simplemente sucedió que en el transcurso del incidente se logró determinar que la entidad obligada en el fallo de tutela no era la directa responsable de la materialización de las mismas, por cuanto, dicha responsabilidad se encontraba en otra entidad de las que fueron vinculadas tanto al trámite de tutela como al del incidente de desacato [43].
En la misma decisión, señaló que en tanto ESIMED S.A. no acreditó el cumplimiento de lo que se le ordenó, era merecedora de las sanciones correspondientes: “Como ya se expusieron los términos del fallo de tutela, se evidencia la voluntad reticente de la incidentada por cumplir por las órdenes impartidas, pues como se ha podido establecer, la decisión de amparo fue proferida el 05 de mayo de 2016 y la orden mediante la cual se dispuso que debía proceder la incidentada a cumplir con lo dispuesto, data del 10 de agosto de 2018, sin que a la fecha, se haya aportado al trámite, prueba documental que acredite el cabal cumplimiento de lo ordenado, evidenciándose un desinterés de la incidentada en acatar la orden impartida”[44].
Con base en tales argumentos, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, en el curso del incidente de desacato, justificó el hecho de exigirle a la sociedad ESIMED S.A. el acatamiento de la orden emitida en el fallo de tutela del 5 de mayo de 2015, entidad que, al omitirlo, se hizo acreedora de las sanciones ya conocidas.
Así bien, la Sala no evidencia que se haya desconocido el precedente de la Corte Constitucional por parte de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, por el contrario, su decisión se sustenta precisamente en las sentencias proferidas por el máximo tribunal constitucional, relacionadas con las facultades que ostenta el juez que adelanta el trámite del incidente de desacato, para en determinadas situaciones, modificar la orden emitida en el fallo de tutela con el fin de obtener su cumplimiento e imponer las sanciones a que haya lugar. 5.1.3.2.- De igual manera, en la providencia proferida del 31 de octubre de 2018[45] por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, se avaló, a partir de las consideraciones generales contenidas en la sentencia T-280 de 2017, la actuación desplegada por la Sala homóloga del Meta, en cuanto a la facultad del juez constitucional de modificar la persona o entidad que debe acatar lo ordenado en un fallo tuitivo, y de evidenciarse su renuencia, la posibilidad de sancionarlo por desacato.
Sobre el particular, dispuso lo siguiente: “Así las cosas, resulta admisible que el juez del incidente, modifique la orden impartida en el fallo constitucional proferido, cuando se trata de situaciones como la que sucedió en el caso particular que ocupa la atención de esta Sala, atendiendo siempre a lograr el cumplimiento de la decisión, máxime porque en el transcurso de este trámite incidental se logró determinar que la entidad obliga en el fallo de tutela, no es la directa responsable de la materialización de las mismas, por cuanto, dicha responsabilidad estaba en cabeza de otra entidad de las que fueron vinculadas tanto al trámite de tutela como al incidente, y con ello, se ajustó la orden original a las nuevas circunstancias que se presentaron, siempre con el objeto de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales que fueron amparados”[46].
En la misma decisión, estuvo de acuerdo con su respectivo inferior del Meta, en que se hubiese sancionado a ESIMED S.A. al no haber acreditado el cumplimiento de lo que se le ordenó: “Así las cosas, se advierte que la Representante Legal de ESIMED S.A. –Dra. Olga Victoria Ruíz Mancera- no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en la tutela de la referencia continuando con la conducta omisiva que dio origen a la misma pues aun cuando ya se encuentra más que vencido el término otorgado para su estricto acatamiento, es evidente su negligencia al no haber tomado ninguna medida al respecto, en aras de responder por el imperio de las garantías constitucionales.
Así las cosas, se encuentra demostrada la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela, pues surge de bulto la negligencia en hacer cumplir por parte de la incidentada sin brindarle a la actora lo allí ordenado con una solución real y efectiva para definir la situación laboral de la actora”[47]. 5.1.4.- Téngase en cuenta entonces que, las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas, se sustentaron en la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con la posibilidad de modificar la persona o entidad que debe cumplir lo ordenado en la parte resolutiva de una fallo protector de los derechos fundamentales, quienes deben proceder conforme con ello, so pena de que se les imponga las sanciones por desacato.
Lo expuesto en antecedencia conlleva a que el defecto denunciado no se encuentre acreditado. 5.2.- Defecto fáctico 5.2.1.- Según la jurisprudencia constitucional, este surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, para la demostración de la ocurrencia de este defecto es necesario que “el error en el juicio valorativo de la prueba [sea] de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia[48]” De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha establecido que este defecto se configura en dos dimensiones, la primera de ellas denominada “positiva” que se presenta cuando el funcionario judicial aprecia y valora elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por completo equivocada, y la segunda dimensión denominada “negativa” se presenta cuando el juez niega el decreto o la práctica de pruebas, las valora de manera arbitraria, irracional o caprichosa u omite la valoración de elementos materiales[49]. 5.2.2.- En punto del anterior defecto, argumentó la accionante que se valoraron erradamente las pruebas acerca de la imposibilidad fáctica y jurídica de cumplir un fallo de tutela, el cual no va dirigido y no obliga a ESIMED S.A. sino a IAC SALUDCOOP y a SALUDCOOP en Liquidación. Agregó que no se acreditó la responsabilidad subjetiva dentro del incidente de desacato que diera lugar a las sanciones impuestas. 5.2.3.- Ya que en el estudio del anterior defecto —desconocimiento del precedente constitucional— quedó establecido que el juez en el trámite del incidente de desacato puede modificar las personas en contra de quien se dirigió la orden del fallo de tutela para efectivizarlo, y así debe proceder so pena de ser sancionado; en este apartado la Sala analizará si de las pruebas obrantes en el expediente era plausible determinar que ESIMED S.A., a través de la actora, tenía la obligación de cumplir el fallo de tutela aludido. 5.2.4.- Así bien, según se observa en el texto del fallo de tutela del 5 de mayo de 2016 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, la sociedad ESIMED S.A. fue vinculada al trámite constitucional que se surtió en primera instancia ante la misma autoridad.
En efecto, ello se hizo a través de auto del 25 de abril de 2016[50], por medio del cual se admitió la acción de amparo interpuesta por Diana del Pilar Martínez Vaca contra la Superintendencia Nacional de Salud y otros. Si bien en la sentencia de tutela del 5 de mayo de 2016[51] no se profirió orden en contra de ESIMED S.A., en el curso del incidente de desacato, mediante auto del 10 de agosto de 2018[52], la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, resolvió, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, modificar las órdenes impartidas, disponiendo la desvinculación de SALUDCOOP EPS, IAC GPP SALUDCOOP y AIG GESTIÓN ADMINISTRATIVA, y dar apertura formal del incidente de desacato en su contra, a través de su representante Olga Victoria Ruiz Mendoza, con el único fin de no hacer ilusorio el fallo de amparo proferido en favor de la señora Diana del Pilar Martínez Vaca.
Sobre el tema, la Sala Jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta, señaló en la providencia del 13 de septiembre de 2018 a través de la cual impuso la sanción que “sucedió que en el transcurso del incidente de desacato se logró determinar que la entidad obligada en el fallo de tutela, no era la directa responsable de la materialización de las mismas, por cuanto dicha responsabilidad se encontraba en otra entidad de las que fueron vinculados tanto al trámite de tutela como al del incidente de desacato, pues con ello, se estaría ajustando la orden original a las nuevas circunstancias que se presentaron”.
Más adelante consideró que el apoderado de la sociedad ESIMED S.A. afirmó que dicha sociedad “a partir del 01 de diciembre de 2015 en la Clínica ESIMED de Villavicencio, ha fungido como único y verdadero empleador de los trabajadores y desde entonces, la relación laboral es de manera directa y sin ningún tipo de tercerización[53]”. 5.2.5.- De su lado, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, mediante providencia del 31 de octubre de 2018[54], reiteró lo señalado respecto a las pruebas recaudadas para determinar la responsabilidad de la sociedad ESIMED S.A. en el cumplimiento al fallo de tutela y además agregó que “teniendo en cuenta que la accionante ha pretendido el pago de los salarios correspondientes a los meses de febrero, marzo y abril de 2016, le correspondería a la SOCIEDAD ESTUDIOS E INVERSIONES MÉDICAS ESIMED S.A., proceder a cancelar las acreencias laborales y así dar cumplimiento al fallo de tutela mencionado (…)”[55]. 5.3.- Así, los jueces colegiados accionados no incurrieron en el defecto fáctico, en razón a que el alegato de la actora respecto a su falta de legitimación en la causa por pasiva fue desvirtuado dentro del incidente de desacato[56], conforme a las pruebas aportadas al plenario y el análisis realizado en las providencias acusadas.
Además, aquella no demostró en este asunto que en el trámite del incidente de desacato haya aportado las pruebas idóneas con las cuales acreditara el cumplimiento al fallo de tutela. Con base en lo dicho, este defecto específico tampoco prospera. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo de tutela del 22 de mayo de 2019, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el sentido de declarar la improcedencia de la acción de tutela dirigida contra el fallo de la misma naturaleza dictado el 5 de mayo de 2016 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del Meta.
SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo impugnado, en tanto negó el amparo respecto de las providencias proferidas el 13 de septiembre de 2018 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta y el 31 de octubre de 2018 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme a lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 08001-23-33-000-2018-00664-01/19. NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Ponente ----------------------- [1] Fl. 299-318 C. Principal. [2] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [3] Fl. 80 C.P. [4] Fls. 1-15 C.P. [5] Fl. 17 C.P. [6] Fl. 2 vto.
C.P. [7] Fl. 1 Cuaderno de incidente de desacato. [8] Fls. 55 a 57 Cuaderno de incidente de desacato. [9] Fl. 6 vto. C.P. [10] Fl. 82 C.P. [11] Fl. 87 C.P. [12] Fl. 85 C.P. [13] Fl. 86 C.P. [14] Fl. 89 C.P. [15] Fl. 176 C.P. [16] Fl. 88 C.P. [17] Fls. 110-115 C.P. [18] Fls. 123-127 C.P. [19] Fls. 265-267 C.P. [20] Fls. 281-289 C.P. [21] Fl. 288 C.P. [22] Ibídem. [23] Fls. 299-318 del C. Principal. [24] Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…). [25] Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. [26] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [27] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 8 de noviembre de 2018. Rad. 11001-03-15-000-2018- 02775-01(AC). [28] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece absolutamente de competencia para ello. [29] Se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [30] Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [31] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [32] Se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [33] Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [34] Se configura cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. [35] Se configura cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto o se aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. [36] En Sentencia T-286/18, se compilan tales excepciones de la siguiente manera: Cuando el fallo es proferido por un juez o tribunal diferente a esta Corporación, se ha admitido de forma excepcional su procedencia, cuando (i) exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, (ii) cumpla con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales;
(iii) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (iv) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (v) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. La acción de tutela solo procede contra fallos de la misma naturaleza, cuando no han sido proferidas por la Corte Constitucional y exista fraude, y contra actuaciones surtidas en el proceso de tutela siempre y cuando no busque el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia.” [37] El Consejo de Estado estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional.
Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de unificación del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [38] Sentencia SU-640 de 2008 [39] Desde la sentencia C-104 de 1993, la Corte Constitucional ha señalado de forma reiterada que sus decisiones son de naturaleza erga omnes, que no constituyen un criterio auxiliar de interpretación sino que “tiene[n] fuerza de cosa juzgada constitucional -art. 243 CP-, de suerte que obliga hacia el futuro para efectos de la expedición o su aplicación ulterior”. [40]En este sentido, la vinculación de los jueces de tutela a los precedentes constitucionales, resulta relevante para la unidad y la armonía del ordenamiento jurídico como un conjunto estrechamente relacionado a la Constitución. Por tal razón, de no acogerse un precedente constitucional, la consecuencia devendría en restarle fuerza normativa a la Carta, ya que cada juez podría interpretar la norma constitucional como quisiera, desarticulando el sistema jurídico de las interpretaciones hechas a Constitución. [41] Artículo 241 de la Constitución. [42] Sentencia C-250 de 2012. [43] Fl. 566 vto. cuaderno de incidente de desacato. [44] FL. 567.
Vto. cuaderno de incidente de desacato. [45] Fls. 9-27 del cuaderno A1. [46] Fl. 24 cuaderno A1. [47] FL. 25 cuaderno. A1. [48] Sentencias T-442 de 1994, T-086 de 2007, T-355 de 2008 y T-146 de 2010. [49] Sobre la dimensión positiva y negativa del defecto fáctico pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-327 de 2011, SU424 de 2012,, T- 160 de 2013, T-809 de 2014, T-459 de 2017 y T-006 de 2018. [50] Fls. 45-46 cuaderno 4. [51] Fls. 80-97 cuaderno 4. [52] Fls. 545-546 cuaderno de incidente de desacato. [53] Fl. 567 cuaderno de incidente de desacato. [54] Fls. 9-27 cuaderno A1. [55] Fl.25 cuaderno A1. [56] Prueba relacionada con el interrogatorio de parte realizado al apoderado de la sociedad ESIMED S.A. en la reunión celebrada el 16 de julio de 2018, folios 491-495 del C. P1.