RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Naturaleza jurídica / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Procedencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Objeto El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 250 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – No es una tercera instancia procesal / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Causal quinta de revisión / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO Y CONTRA LA QUE NO PROCEDE RECURSO DE APELACIÓN / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN – No configuración (…).
Se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
(…). Teniendo en cuenta que no se acreditó (i) la existencia de un vicio procesal al momento en que se expidió la sentencia objeto de análisis (ii) ni un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación, el recurso se declarara infundado. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 31 de mayo de 2018, radicación: 4331-15, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sobre la prosperidad del recurso extraordinario de revisión por nulidad originada en la sentencia que pone fin al proceso, ver: Consejo de Estado, Sala Trece especial de Decisión sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 2015-024936-00 (REV). CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00900-00(2752-14) Actor: DOLLY ARLEDY CASTRILLÓN PÉREZ Demandado: MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. LEY 1437 DE 2011. Tema: Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Conoce la Sala de Subsección del recurso extraordinario de revisión presentado por el apoderado de la señora DOLLY ARLEDY CASTRILLÓN PÉREZ, contra la sentencia del 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursó con el radicado 05001-23-31-000-2005- 07515-01 I.
ANTECEDENTES 1.1.- Sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[1] La señora DOLLY ARLEDY CASTRILLÓN PÉREZ, a través de apoderado, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que se dejara parcialmente sin efectos el Decreto 205 del 28 de abril de 2005 expedido por la alcaldesa del municipio de Bello (Antioquia) que la retiró del servicio por la supresión del cargo que ocupaba como auxiliar administrativo al modificarse la planta de personal.
En consecuencia, pidió que se condenara a la entidad territorial a la restitución de su empleo o a otro equivalente con el pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde el momento de su desvinculación hasta que se hiciera efectiva la orden de reintegro. 1.2.- La sentencia de primera instancia[2] El 29 de enero de 2010, el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín profirió sentencia de primera instancia mediante la cual decidió negar las pretensiones propuestas por la señora DOLLY ARLEDY CASTRILLÓN PÉREZ pues sostuvo que no logró acreditar la falsa de motivación ni la desviación de poder alegadas en contra del acto administrativo reprochado. 1.3.- La sentencia objeto de revisión[3] Al ser desatado el recurso de apelación presentado por la demandante, el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de fallo del 21 de junio de 2012, resolvió confirmar la providencia impugnada por las siguientes razones: Respecto a los alegatos de la demandante sobre la inexistencia de acto administrativo expreso que la apartara del cargo, aseguró que si bien no existió un acto particular de desvinculación, lo cierto es que no contraría ningún precepto jurídico entender que su cargo fue suprimido al no ser incorporada dentro de la nueva planta de personal, decisión que, de acuerdo con el ente territorial, obedeció a que otros empleados en sus mismas condiciones obtuvieron mejor puntaje para su incorporación, afirmación que no fue controvertida por la interesada aun cuando era de su cargo demostrar la ilegalidad del acto acusado.
Por otra parte, en relación con la afirmación de la señora DOLLY ARLEDY CASTRILLÓN PÉREZ sobre personas con iguales funciones o equivalentes que permanecieron con nombramiento en provisionalidad, resaltó que esa sola aseveración no tiene la entidad suficiente para viciar de nulidad el acto acusado porque no se cuenta con la certeza sobre qué empleo con exactitud desempeñaban, entre otras cosas.
Finalmente, resaltó que la demandante optó de forma libre y voluntaria por la indemnización que se le propuso y no requirió su reintegro al cargo, circunstancia que le impide solitarlo en este momento, porque si lo hubiere requerido, la administración se lo negara y luego se probara que tenía mejor derecho, allí sí sería procedente ordenar que volviera a su empleo tal como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Sección Segunda el Consejo de Estado[4]. 1.4.- Fundamentos del recurso extraordinario de revisión[5] El apoderado de la señora DOLLY ARLEDY CASTRILLÓN PÉREZ formuló recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con el propósito de que se infirme la sentencia del 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, adversa a sus intereses y en su lugar se acceda a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó. Para sustentar la causal invocada, afirmó que la providencia recurrida que denegó las suplicas de la demanda no se ajustó a derecho porque estimó que la nulidad invocada contra el acto administrativo reprochado pudo presentarse y luego se reputó como no probada sin considerar los alegatos y las pruebas que se presentaron y que daban cuenta de ella.
Asimismo, señaló que se equivocó el Tribunal Administrativo de Antioquia al sostener en la decisión atacada que el derecho de opción no permite que se escoja la indemnización y posteriormente solicitar por vía judicial la reincorporación al cargo del cual se desvinculó. De igual forma resaltó que el fallo reprochado «desconoció una de las garantías derivadas de la carrera administrativa como lo es el deber de incorporación inmediata, puesto que se prefirió a un servidor que pese a estar en carrera no ostentaba la formación académica requerida para ocupar el cargo de profesional universitario código 407-06, adscrito a la secretaría de hacienda.»[6] 1.5.- Contestación al recurso extraordinario de revisión El apoderado del Municipio de Bello (Antioquia)[7] en síntesis, pidió que no se accediera a los requerimientos realizados porque lo que se pretende con el recurso presentado es una tercera instancia en la cual se discutan nuevamente cuestiones que ya fueron objeto de debate durante dos instancias que se ajustaron a la reglamentación vigente.
II. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue dispuesto en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998, y actualmente se rige por lo dispuesto en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. Precisamente en el artículo 249 del CPACA se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003. 2.2.- Problema jurídico De conformidad con los antecedentes señalados y toda vez que no hay lugar a decretar pruebas pues las documentales necesarias ya obran en el expediente[8], el problema jurídico se contrae a determinar si es procedente infirmar la sentencia del 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por la señora DOLLY ARLEDY CASTRILLÓN PÉREZ en contra del Municipio de Bello (Antioquia), que cursó bajo el radicado 05001-23-31-000-2005-07515-01.
Para ese propósito, esta Sala de Subsección deberá determinar si en efecto se encuentra configurada la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 2.3.- Sobre el recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.
A propósito, la Sala Plena de esta Corporación, al resolver un caso bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, destacó lo siguiente: « El recurso de revisión […]reviste una connotación extraordinaria no sólo porque se encuentra dirigido a fracturar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas amparadas por la cosa juzgada material -res iudicata proveritate habetur-, sino porque procede únicamente contra las providencias determinadas por el artículo 185 ibidem, bajo la aducción de las causales taxativamente dispuestas por el artículo 188 del mismo ordenamiento, lo cual implica que las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente que, a su turno, deben estar dirigidos a la construcción dialéctica del supuesto que de lugar a la causal aducida, absteniéndose de esbozar argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca, pues, en últimas, la finalidad del recurso es reconocer y corregir las iniquidades que se produjeron como consecuencia de un fallo anómalo revestido de fuerza vinculante, en grave detrimento de la confianza en la administración de justicia. [ ]»[9] En este punto se debe precisar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que, por su indeterminación, llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro.
Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.
En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. 2.4.- Análisis de la causal invocada por el recurrente dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
En cuanto a la a la casual contenida en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, en sentencia de 7 de junio de 2016[10], esta Corporación estableció una serie de presupuestos para que se configurara, así: «4.1.- De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, es causal de revisión de una sentencia ejecutoriada, “existir nulidad en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
La Sala Plena de esta Corporación, de forma reiterada, ha dicho que para que se configure la causal de revisión de “nulidad originada en la sentencia”, es necesario que concurran dos circunstancias: a) Que el vicio que se alega se configure en el momento procesal en que se profiere la sentencia, no antes. b) Que el vicio alegado se fundamente en un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación. La interpretación y alcance restrictivo que se le ha dado a la norma, se explica “por la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, en cuanto vía procesal que hace excepcionalmente posible la infirmación de una sentencia ejecutoriada y, por tanto, el quebrantamiento de la cosa juzgada”. 4.2.- En cuanto al primer requisito, esto es, que el vicio que se alega se configure en el momento procesal en que se profiere la sentencia, es necesario tener en cuenta lo siguiente: 4.2.1.- No es posible alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que “la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insanables que observe antes de dictar sentencia”. 4.2.2.- La regla precedente no excluye, claro está, “la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”.
En este último caso, sin embargo, como también lo ha advertido la Sala Plena de esta Corporación, “el afectado tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad. De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 C.P.C.”. 4.3.- En cuanto al segundo requisito, esto es, que la nulidad se fundamente en un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad propia de la sentencia se advierte: 4.3.1.- La nulidad originada en la sentencia se produce cuando el acto procesal consistente en dictar la providencia que desata el litigio se encuentra viciado desde el punto de vista formal por circunstancias de lugar, tiempo o modo que se consuman en el preciso instante en que el juez toma la decisión. Por tal razón, en atención al carácter extraordinario del recurso de revisión, esta Corporación ha entendido que esta causal de revisión se configura únicamente cuando se acredita alguna de las causales de nulidad del proceso, previstas de manera taxativa por el legislador en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil hoy, artículo 133 del Código General del Proceso, siempre que ella pueda predicarse, exclusivamente, de la sentencia cuya infirmación se solicita. 4.3.2.- A las causales de nulidad previstas por ley debe agregarse la nulidad de la prueba obtenida con violación al debido proceso, en los términos de la sentencia C-491 de 1995, circunstancia que podría ocasionar la nulidad de la sentencia por violación al debido proceso, si la decisión del juez se sustenta únicamente en dicha prueba.
También se ha admitido por la Sala Plena de esta Corporación que la sentencia es intrínsecamente nula cuando la legalidad de la decisión está viciada, entre otros supuestos excepcionales, por los siguientes: i. Cuando se profiere sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso. ii. Cuando la sentencia no cuenta con el número de votos necesarios para su aprobación. iii.
Cuando la sentencia carece de motivación formal y material. 4.4.- Sólo bajo dichos supuestos y atendiendo la taxatividad de las causales de nulidad es posible predicar la configuración de una nulidad originada en la sentencia como presupuesto para la infirmación de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión». En ese orden de ideas, una vez analizada la sentencia atacada frente a las consideraciones jurídicas expuestas, la Sala de Subsección observa que en el caso en concreto no concurren los presupuestos para que prospere la causal aludida por la recurrente.
La afirmación anterior encuentra sustento en que, de los argumentos expuestos por el recurrente, lo que se evidencia es un desacuerdo frente a la posición jurídica que sostuvo el Tribunal Administrativo de Antioquia para negar las pretensiones propuestas, pero de forma alguna estas alegaciones están dirigidas a demostrar que se configuró la causal invocada y mucho menos se acreditó la existencia de la misma.
En ese orden de ideas, la Sala de Subsección evidenció que en la sentencia atacada: a) se estableció el marco normativo y el precedente jurisprudencial[11] aplicable al caso, esto es, el artículo 315 de la Constitución Política relacionado con la facultad de los alcaldes para suprimir cargos de sus dependencias, la Ley 909 de 2004 sobre empleo público y carrera administrativa, el Decreto 1227 de 2005 que la reglamentó y el Decreto 670 de 2005 que estableció el proceso que debe surtirse ante la Comisión Nacional del Servicio Civil cuando se suprime un empleo, b) se relacionaron las pruebas relevantes para continuar con la resolución de los problemas jurídicos que se formularon: «[…] determinar si al actor le asiste derecho o no para deprecar la nulidad del acto acusado, al considerar que adolece de falsa motivación y desviación de poder, por cuanto: (i) no se produjo supresión especifica del cargo de la actora, porque no existió acto administrativo expreso al respecto y ello no puede deducirse de su no incorporación;
(ii) en el municipio accionado permanecieron personas con iguales funciones o equivalente a las desempeñadas por la demandante, pero con nombramiento provisional, tal como da cuenta de ello el documento visible en folio 258 del expediente y con los testimonios, e incluso vinculadas a través de contratos de prestación de servicios, lo que sin duda atenta contra la estabilidad laboral que otorga la carrera administrativa y que no puede ceder dicha protección a las previsiones de la Ley 617 de 2000; y (iii) la entidad accionada no atendió las recomendaciones del propio estudio técnico, el cual arrojó la necesidad de contratar más auxiliares administrativos porque la secretaría en la que se encontraba era una de las mejores en cuanto a sus indicadores de gestión. Por todas estas razones, el acto acusado adolece de falsa motivación, expedición irregular y desviación de poder.»[12] y, c) se solucionaron, en su orden los cuestionamientos planteados, según el material probatorio y las normas aplicables al asunto.
Estas circunstancias distan de una decisión judicial respecto de la cual pueda deprecarse una nulidad. En consecuencia, teniendo en cuenta que no se acreditó (i) la existencia de un vicio procesal al momento en que se expidió la sentencia objeto de análisis (ii) ni un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación, el recurso se declarara infundado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión propuesto por la señora DOLLY ARLEDY CASTRILLÓN PÉREZ en contra de la sentencia del 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursó con el radicado 05001-23-31-000-2005-07515-01.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folios 173 a 194 del expediente en préstamo. [2] Folios 417 a 423 del expediente en préstamo. [3] Folios 2 a 21 del expediente. [4] Citó la sentencia C-642 de 1999 de la Corte Constitucional y los fallos de 9 de abril de 2009 expedido por la Subsección B y 7 de abril de 2011 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación dentro de los expedientes 05001-23-31-000-2002-01733-01 (0844-08) y 25000- 23-25-000-2002-08649-02 (0456-10), respectivamente. [5] Folios 46 a 56 del expediente. [6] Folio 52 del expediente. [7] Folios 86 a 87 del expediente. [8] Mediante auto del 13 de agosto de 2014, previo a la admisión del recurso, se pidió el expediente correspondiente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el presente asunto.
Ver folio 59 del expediente. [9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de junio de 2012. Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00651-00(REV). Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogota S.A. E.S.P. Demandado: COMCEL S.A. - CELCARIBE S.A. [10] Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión. Radicado: 11001-03- 15-000-2015-02493-00(REV). [11] Folios 446 a 450 del expediente en préstamo. [12] Folios 450 a 455 del expediente en préstamo