MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE NIEGA LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / FUNDAMENTO JURÍDICO MÍNIMO DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / FUNDAMENTO FÁCTICO DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / PROCEDENCIA DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA Observa el despacho que si bien existió una falencia al formular el llamamiento en garantía, en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada se detallaron las circunstancias por las cuales debe vincularse a la Universidad Nacional de Colombia en su calidad de interventora del contrato de obra […], pues consideran que el ente universitario es legal y contractualmente responsable de las acciones u omisiones por las que pueda llegar a condenarse al demandado Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca-ICCU- […].
Como fundamento de la solicitud de llamamiento, en el recurso se pusieron de presente: i) los supuestos de responsabilidad para los interventores que contempla el inciso 2º del numeral 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011, así como ii) el contrato interadministrativo […] a través del cual se suscribió la interventoría a cargo de la Universidad […], de manera que se cumplió con la carga argumentativa exigida por el artículo 225 de la Ley 1437 de 2011.
En ese orden de ideas, el despacho considera que la entidad demandada cumplió con la carga procesal necesaria para que sea procedente vincular a la Universidad Nacional de Colombia al asunto subjudice, sin embargo, su responsabilidad será estudiada luego de agotarse el trámite correspondiente. Así las cosas, en aras de no incurrir en un exceso ritual manifiesto y teniendo en cuenta que se sustentó en debida forma el llamamiento a la entidad interventora, el despacho revocará la decisión que negó la vinculación de la Universidad […] y, en su lugar, se ordenará su integración al contradictorio, […].
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 NUMERAL 1 / LEY 1474 DE 2011 - ARTÍCULO 82 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 225 FINALIDAD DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La figura del llamamiento en garantía faculta a la parte demandada en el proceso contencioso administrativo para solicitar la vinculación de un tercero, el cual, bien por mandato de la ley o por virtud de la celebración de un negocio jurídico, tiene el deber jurídico de responder patrimonialmente por la condena que eventualmente se llegue a imponer en contra del mismo o de los demandados en cuyo favor se ha formulado el llamamiento.
Ahora, en cuanto a los procesos adelantados por esta jurisdicción, del artículo 225 de la Ley 1437 de 2011, […] el despacho destaca que no basta con la afirmación de la existencia de un vínculo de carácter legal o contractual entre el llamante y el llamado, sino que el contrato o vínculo debe tener la naturaleza de reclamar de un tercero el pago de un perjuicio o el reembolso de una condena que se llegare a presentar mediante una sentencia, dicho de otra manera el objeto del contrato deberá contener la característica de amparo.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 225 REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA [E]l […] artículo 225 de la Ley 1437 de 2011 enuncia los requisitos necesarios para solicitar dentro de un proceso la vinculación de un tercero como llamado en garantía, así: i) el nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso, ii) la indicación del domicilio del llamado o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina, y los de su representante, según fuere el caso, iii) los hechos en que basa el llamamiento y los fundamentos de derechos que se invoquen, y iv) la dirección de la oficina habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado reciben notificaciones personales.
Ahora, en cuanto al numeral tercero de la norma antes mencionada, este despacho debe resaltar que cuando con la solicitud de vinculación al proceso no se allegue de manera física ningún tipo de contrato o vínculo, los hechos mediante los cuales se argumente y se fundamente el llamamiento en garantía deben tener estrecha relación con el vínculo legal o con el contrato, de modo que, de los hechos se desprenderá la relación de garante.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 225 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 225 NUMERAL 3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la relación legal o contractual, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 29 de enero de 2016, rad. 66001233300020120014701, C. P. Ramiro Pazos Guerrero. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA DE ORIGEN CONTRACTUAL [U]na vez determinados los requisitos necesarios para que prospere la vinculación, el despacho subraya que para que el llamamiento en garantía sea decretado, resulta indispensable establecer la relación legal o contractual, la cual se puede establecer de dos maneras: i) mediante un contrato o un vínculo de carácter legal en el cual el objeto sea el amparo o, ii) con un relato detallado de los hechos de los cuales se desprenda el vínculo con objeto de garantía. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-00716-01(60850) Actor: CONSORCIO PUENTES ALO Demandado: INSTITUTO DE INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES DE CUNDINAMARCA-ICCU Referencia: MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - LEY 1437 DE 2011 Procede el despacho a resolver el recurso de apelación formulado por el demandado Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca -ICCU-, en contra de la decisión del 4 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante la cual se negó la vinculación de la Universidad Nacional de Colombia como llamada en garantía (fol. 178-180, c.ppal.).
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado el 31 de marzo de 2016 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Consorcio Puentes ALO, actuando a través de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra del Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca-ICCU-, con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas (fol. 17-18, c.ppal.): 1.
Declarar que por hechos NO imputables al CONSORCIO PUENTES ALO el contrato ICCU 650 de 2011, las prórrogas y adición suscritas generaron un costo para la firma contratista mayor del precio contratado, lo cual sólo aprovechó el ICCU, en cuyo beneficio se construyeron las obras contratadas, como consecuencia de los cual se rompió el equilibrio económico del contrato, alteración y rompimiento producido por la falta de planeación en la etapa previa de estructuración del proyecto, legal, financiera y presupuestal de la entidad estatal previa a la contratación, con fundamento en las razones expuestas en el acápite de hechos. 2.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene al INSTITUO DE INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES DE CUNDINAMARCA(ICCU)- DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA pagar al CONSORCIO PUENTES ALO la suma de DOS MIL QUINIENTOS SESENTA Y CUATRO MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y SIETE MIL OCHENTA Y SEIS PESOS, CON SESENTA Y OCHO CENTAVOS($2564.777.086)(…) 2. En síntesis, los hechos y circunstancias que se adujeron en la demanda fueron los siguientes (fol. 17-74, c. ppal.): 1.
El 18 de noviembre de 2011, el gerente general de la entidad demandada expidió la resolución de apertura de la licitación pública ICCU-LP-49- de 2011, cuyo objeto fue “Contratar mediante el sistema de precios unitarios fijos sin fórmula de reajuste, la construcción de estructura de Canal Victoria y Río Balsillas y la construcción de estructura de pavimento en algunos sectores canoas- Río Bogotá sobre la avenida longitudinal de occidente- Alo, en el Departamento de Cundinamarca”. 2.
Una vez agotada la etapa precontractual, a través de la Resolución n°. 0455 del 23 de diciembre de 2011, el Gerente del Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca-ICCU- adjudicó el proceso de licitación al Consorcio Puentes ALO, para lo cual, se suscribió el contrato ICCU 650 del 28 de diciembre de 2011, por valor de $14.629.090.643. 3.
Sin embargo, en la demanda se alegó la existencia de múltiples retrasos durante la etapa de ejecución del contrato que ocasionaron costos adicionales a los inicialmente ofertados durante el proceso de selección, sobre dichos sobrecostos se solicitó su retribución de manera insistente, pero no fueron reconocidos por la parte demandada. 3.
Mediante auto del 14 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, admitió la demanda de la referencia y ordenó notificar a las partes de la decisión (fol. 78-79 c.ppal.). 4. Una vez notificada la demanda, el 5 de octubre de 2016, el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca-ICCU-, presentó escrito de contestación en el que solicitó el llamamiento en garantía a la Universidad Nacional de Colombia como interventora del contrato de obra ICCU 650 de 2011, para que se pronunciara sobre los hechos y pretensiones del demandante, especialmente sobre las salvedades anotadas por el contratista en el acta de liquidación (fol. 88-120 c.ppal). 5.
Mediante providencia del 4 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de llamamiento propuesta por la parte demandada, pues consideró que el objeto de la vinculación a la Universidad Nacional de Colombia, no obedece a que sea garante legal o contractualmente de las obligaciones de la entidad estatal o del contratista (fol. 178-179 c.ppal).
II. RECURSO DE APELACIÓN El 7 de diciembre de 2017, la apoderada del demandado Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca-ICCU- formuló recurso de apelación en contra de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso negar la vinculación de la Universidad Nacional de Colombia en calidad de llamada en garantía (fol. 185-203 c.ppal).
Al respecto, sostuvo que la Universidad Nacional de Colombia en su calidad de interventora es responsable legal y contractualmente de las acciones u omisiones por las cuales pueda ser condenado el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca-ICCU-, en los términos del inciso 2º del numeral 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011, así como del Contrato Interadministrativo nº. 649-2011, mediante el cual se designó al ente universitario como interventor.
Finalmente, por auto del 12 de diciembre de 2017, el a quo concedió el recurso de apelación y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación (fol. 205, c. ppal.). Recibido el expediente, su conocimiento correspondió a la Subsección B de la Sección Tercera, despacho del magistrado doctor Ramiro Pazos Guerrero. III. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde al despacho determinar si en el caso sub judice, se cumplen los requisitos para que la entidad demandada llame en garantía a la Universidad Nacional de Colombia, en calidad de interventora del contrato de obra ICCU- 650 de 2011, o si por el contrario, resulta improcedente la solicitud de vinculación. IV.
COMPETENCIA Comoquiera que la demanda fue presentada con posterioridad al 2 de julio de 2012[1], le resultan aplicables las disposiciones previstas en la Ley 1437 de 2011 y, por ese motivo, el análisis del tema se efectuará con base en las normas que sobre el tema existe en dicha codificación. De igual forma, esta Corporación es competente para conocer del presente proceso, toda vez que supera la cuantía exigida por el artículo 152 la Ley 1437 de 2011[2].
Así mismo, encuentra el despacho que es competente para decidir el recurso presentado, por cuanto el artículo 226[3] de la Ley 1437 de 2011 indica que el auto que niega la intervención es apelable en el efecto suspensivo. Finalmente, corresponde al consejero ponente decidir el recurso de apelación por cuanto el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011[4] establece que únicamente serán competencia de la Sala las decisiones de que tratan los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem[5], dentro de las cuales no se encuentra la relativa a la intervención de terceros.
V. CONSIDERACIONES El despacho considera que en el presente caso se debe revocar la decisión adoptada el 4 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante el cual se negó el llamamiento en garantía formulado por la apoderada de la parte demandada Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca-ICCU- y, consecuencialmente, ordenar al a quo dar trámite a la vinculación de la Universidad Nacional de Colombia como llamada en garantía, por los motivos que se exponen a continuación: 1.
La figura del llamamiento en garantía faculta a la parte demandada en el proceso contencioso administrativo para solicitar la vinculación de un tercero, el cual, bien por mandato de la ley o por virtud de la celebración de un negocio jurídico, tiene el deber jurídico de responder patrimonialmente por la condena que eventualmente se llegue a imponer en contra del mismo o de los demandados en cuyo favor se ha formulado el llamamiento. 2.
Ahora, en cuanto a los procesos adelantados por esta jurisdicción, del artículo 225 de la Ley 1437 de 2011[6] en su parte inicial, el despacho destaca que no basta con la afirmación de la existencia de un vínculo de carácter legal o contractual entre el llamante y el llamado, sino que el contrato o vínculo debe tener la naturaleza de reclamar de un tercero el pago de un perjuicio o el reembolso de una condena que se llegare a presentar mediante una sentencia, dicho de otra manera el objeto del contrato deberá contener la característica de amparo. 3.
De igual manera, el propio artículo 225 de la Ley 1437 de 2011 enuncia los requisitos necesarios para solicitar dentro de un proceso la vinculación de un tercero como llamado en garantía, así: i) el nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso, ii) la indicación del domicilio del llamado o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina, y los de su representante, según fuere el caso, iii) los hechos en que basa el llamamiento y los fundamentos de derechos que se invoquen, y iv) la dirección de la oficina habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado reciben notificaciones personales. 4.
Ahora, en cuanto al numeral tercero de la norma antes mencionada, este despacho debe resaltar que cuando con la solicitud de vinculación al proceso no se allegue de manera física ningún tipo de contrato o vínculo, los hechos mediante los cuales se argumente y se fundamente el llamamiento en garantía deben tener estrecha relación con el vínculo legal o con el contrato, de modo que, de los hechos se desprenderá la relación de garante.[7] 5.
De lo anterior, es posible concluir que si bien la regulación contemplada en la Ley 1437 de 2011 estableció que para formular un llamamiento en garantía basta con la afirmación de la existencia de un vínculo legal o contractual, los argumentos en que se fundamente la figura pueden ser susceptibles de control para evitar un trámite infructuoso de la administración de justicia. 6.
Ahora, una vez determinados los requisitos necesarios para que prospere la vinculación, el despacho subraya que para que el llamamiento en garantía sea decretado, resulta indispensable establecer la relación legal o contractual, la cual se puede establecer de dos maneras: i) mediante un contrato o un vínculo de carácter legal en el cual el objeto sea el amparo o, ii) con un relato detallado de los hechos de los cuales se desprenda el vínculo con objeto de garantía. Caso concreto 7.
En el presente asunto, advierte el despacho que el llamamiento en garantía que formuló el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca -ICCU- respecto de la Universidad Nacional de Colombia tuvo como fundamento la relación contractual surgida en el contrato interadministrativo nº. 649-2011, suscrito entre las mencionadas entidades, cuyo objeto fue “CONTRATAR LA INTERVENTORÍA TÉCNICA, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA PARA EL CONTRATO DE OBRA QUE TIENE POR OBJETO LA CONSTRUCCIÓN DE LOS PUENTES BALSILLA, VICTORIA Y BOGOTÁ” (fol. 125-127, c.ppal.). 8.
La solicitud de llamamiento fue negada por el a quo quién consideró que no se encontraba acreditado el vínculo legal o contractual exigido por el artículo 225 la Ley 1437 de 2011, toda vez que la formulación de llamamiento respecto de la Universidad Nacional de Colombia se realizó de la siguiente manera: “que se pronuncie sobre los hechos y pretensiones del demandante, en especial sobre las salvedades dejadas por el contratista en el acta de liquidación”, situación que para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no encajaba dentro del objeto del llamamiento en garantía en vista de que la vinculación no tenía la vocación de exigir de un tercero la indemnización o el reembolso del perjuicio que se llegare a sufrir. 9.
Observa el despacho que si bien existió una falencia al formular el llamamiento en garantía, en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada se detallaron las circunstancias por las cuales debe vincularse a la Universidad Nacional de Colombia en su calidad de interventora del contrato de obra ICCU 650 de 2011, pues consideran que el ente universitario es legal y contractualmente responsable de las acciones u omisiones por las que pueda llegar a condenarse al demandado Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca- ICCU- (fol.185-188 c.ppal.). 10.
Como fundamento de la solicitud de llamamiento, en el recurso se pusieron de presente: i) los supuestos de responsabilidad para los interventores que contempla el inciso 2º del numeral 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011, así como ii) el contrato interadministrativo nº. 649-2011 a través del cual se suscribió la interventoría a cargo de la Universidad Nacional de Colombia, de manera que se cumplió con la carga argumentativa exigida por el artículo 225 de la Ley 1437 de 2011. 11.
En ese orden de ideas, el despacho considera que la entidad demandada cumplió con la carga procesal necesaria para que sea procedente vincular a la Universidad Nacional de Colombia al asunto subjudice, sin embargo, su responsabilidad será estudiada luego de agotarse el trámite correspondiente. 12. Así las cosas, en aras de no incurrir en un exceso ritual manifiesto y teniendo en cuenta que se sustentó en debida forma el llamamiento a la entidad interventora, el despacho revocará la decisión que negó la vinculación de la Universidad Nacional de Colombia como llamada en garantía del demandado Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca-ICCU- y, en su lugar, se ordenará su integración al contradictorio, para ello el a quo deberá realizar los trámites correspondientes para la debida vinculación al proceso.
En mérito de lo expuesto, el despacho, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 4 de diciembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante el cual se negó el llamamiento en garantía que formuló el demandado Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca -ICCU- y, en su lugar, ordenar la vinculación de la Universidad Nacional de Colombia de conformidad con lo expuesto en esta providencia, para lo cual el a quo deberá realizar los trámites correspondientes.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado caoh ----------------------- [1] “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. // Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. // Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” [2] El presente asunto tiene vocación de doble instancia, comoquiera que en el acápite de la estimación razonada de la cuantía, esta se fijó en la suma de $2.564.777.086 (fol. 66 c.ppal.), la cual resulta mayor a los 500 S.M.L.M.V. exigidos por el numeral 5º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para los asuntos contractuales, teniendo en cuenta que la misma se obtiene del valor de la mayor de las pretensiones solicitadas al momento de la presentación de la demanda, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011. [3] “Artículo 226.
Impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación”. [4] “Artículo 125.
De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” [5] “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: // 1.
El que rechace la demanda. // 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. // 3. El que ponga fin al proceso. // 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.// 7. El que niegue la intervención de terceros” (…) [6] Artículo 225.
Llamamiento en garantía. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación.// El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado. // El escrito de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos: // 1.
El nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso.// 2. La indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende prestado por la sola presentación del escrito.// 3.
Los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen.// 4 La dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales. // El llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 29 de enero de 2016, exp. n. º 660012333000201200147 01, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.