TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN PARA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Promedio de los factores salariales cotizados al sistema durante los últimos 10 años de servicio / REGLA JURISPRUDENCIAL FRENTE A LA APLICACIÓN DEL IBL PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Consonancia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en su sentencia de unificación SU del 28 de agosto de 2018 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, el 3 de diciembre de 2018, profirió fallo de segunda instancia y confirmó la decisión de negar a la reliquidación pensional pretendida, con fundamento en las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 y la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018.
(…) Adicionalmente, debe señalarse que la sentencia SU-230 de 2015, fue publicada el 6 de julio de 2015, fecha en la cual aún no se profería la Sentencia que aquí se enjuicia, luego, el operador jurídico tenía la facultad, en aplicación del principio de autonomía judicial, de aplicar razonadamente las posturas de la Corte Constitucional, como en efecto lo realizó. Por su parte, la aplicación de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, tiene fundamento en que dentro de esa providencia, el Consejo de Estado moduló sus efectos al señalar que las reglas en ella contenidas, debían ser aplicadas en los casos en los cuales se discute el contenido y régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y además, dicho criterio opera para todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias.
(…) Debe insistirse que, a juicio de la Sala, la decisión proferida en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho debatido, se encuentra válidamente sustentada, teniendo en cuenta que se fundamentó en los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. En ese orden, el operador judicial, en ejercicio de su función de aplicación e interpretación acogió un precedente y adoptó una decisión razonable.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02774-00(AC) Actor: DORA ALIX ALVARADO CASTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Procede la Sala a resolver la acción de tutela de primera instancia instaurada por la señora Dora Alix Alvarado Castro, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. Contenido: 1.
Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Solicitud de amparo. 1.2 Hechos. 1.3 Fundamentos de la vulneración. 1.4 Actuaciones procesales relevantes. 1.1 Solicitud de amparo[1] 1. La señora Dora Alix Alvarado Castro, actuando por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Sentencia de 3 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, derechos adquiridos y expectativas legítimas, principio de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, debido proceso e igualdad procesal. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): “1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA y MÍNIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, del(la) Señor(a) DORA ALIX ALVARADO CASTRO. 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, en amparo de los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2018, que CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia por la cual se Negó las pretensiones de la demanda y en consecuencia de ordene reliquidar la pensión de asistido teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de febrero de 2010 al 31 de enero de 2011. 4.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.” 2. Hechos 3. Los hechos relevantes que sustentan la acción de tutela de la referencia son los siguientes: 4. 1) La señora Dora Alix Alvarado Castro (a) nació el 23 de noviembre de 1952 y (b) trabajó al servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores desde el 18 de junio de 1976 hasta el 31 de enero de 2011. 5. 2) A la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 1 de abril de 1994, la Señora Dora Alix Alvarado Castro tenía más de 35 años de edad y, en consecuencia, resultó beneficiaria del régimen de transición pensional previsto en la mencionada norma. 6. 3) La accionante se retiró del servicio el 31 de enero de 2011 y adquirió el estatus de pensionada el 23 de noviembre de 2007, es decir, cuando cumplió 55 años de edad. 7. 4) La Caja Nacional de Previsión CAJANAL - hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) - expidió la Resolución PAP 13511 de 13 de septiembre de 2008, por medio de la cual reconoció una pensión de vejez a favor de la accionante, con tasa de remplazo del 75% sobre el promedio de lo cotizado durante los 10 años anteriores a la fecha de retiro del servicio, de conformidad con la el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y teniendo como factores salariales la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 8. 5) La referida pensión fue efectiva a partir del 1 de abril de 2008, pero con efectos fiscales una vez demostrado el retiro efectivo del servicio. 9. 6) La accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y mediante Resolución PAP 54647 de 25 de mayo de 2011, CAJANAL (a) modificó la tasa de remplazo con la que fue reconocida la pensión, en aplicación de la Ley 797 de 2003, incrementándola al 79.46% e (b) incluyó como factores salariales la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, horas extras y prima de antigüedad. 10. 7) La accionante solicitó la reliquidación de su pensión, con la inclusión, además de los factores ya reconocidos, de la prima de navidad, prima de vacaciones y la prima por servicios prestados.
La UGPP negó la solicitud mediante Resolución RDP 36198 de 28 de noviembre de 2014, decisión confirmada con la Resolución RDP 6439 de 17 de febrero de 2015. 11. 8) Inconforme con las decisiones administrativas adoptadas, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, quien, mediante Sentencia de 6 de abril de 2018, proferida en audiencia inicial, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en la postura sobre el ingreso base de liquidación contenido en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional. 12. 9) La parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia y, a través de Sentencia de 3 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, confirmó el fallo de primera instancia. Para ello, acogió la postura de la Corte Constitucional contenida en las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, y la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, e indicó que, si bien la accionante era beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación (IBL) no es un elemento de dicho régimen. 1.3 Fundamentos de la vulneración y causales específicas invocadas 13.
En primer lugar, es necesario establecer que, la accionante alegó como fundamento de la vulneración de los derechos fundamentales invocados dentro de la sentencia enjuiciada, el desconocimiento del precedente. 14. Para tal efecto manifestó que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, al aplicar la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, desconoció la jurisprudencia unificada de esa misma Corporación, vigente al momento de presentar la demanda, es decir, la Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010. 15.
Asimismo, respecto de la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, señaló que esta fue expedida con efectos retroactivos y retrospectivos, lo cual desconoce los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. 16. Adicionalmente, indicó que la mencionada sentencia va en contravía de lo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sentó como precedente con anterioridad, esto es la Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, lo cual desconoce los derechos adquiridos por la población y el respeto por las garantías judiciales. 17.
Añadió que, teniendo en cuenta que la Sentencia del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 fue proferida con posterioridad a la presentación de la demanda, la aplicación a su caso concreto violó competencias, procedimientos y derechos fundamentales constitucionales. 18. Finalmente, mencionó que el Consejo de Estado ha adoptado la posición de aplicar, en sede de tutela, el régimen de transición a los empleados públicos, en tanto edad, monto, como forma de liquidación, y con base en dichas sentencias se han decidido cientos de procesos ordenando la reliquidación de los pensionados con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 1.4 Actuaciones procesales relevantes 1.4.1 Admisión de la acción de tutela 19.
Por Auto de 18 de junio de 2019[2], el despacho sustanciador (a) admitió la acción de tutela, y (b) ordenó (b1) vincular a la UGPP como tercero con interés y (b2) notificar a las partes, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a los terceros vinculados. 2. Intervenciones 20. El Juzgado 17 Administrativo de Bogotá solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, habida cuenta que ese despacho no vulneró derechos fundamentales de la demandante, puesto que todas sus actuaciones se llevaron a cabo con observancia de los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones judiciales.
Además señaló que, el Juzgado fue enfático al indicar que, el precedente jurisprudencial es de aplicación obligatoria, más aun tratándose de decisiones judiciales, pues el Juez como director del proceso debe velar por el estricto cumplimiento de esos preceptos. 21. La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en la medida que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, no incurrió en defecto material o sustantivo (a pesar de que el defecto alegado fue el desconocimiento del precedente), sino que se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema. 22.
Adicional a lo anterior, la entidad solicitó que se nieguen las pretensiones de la accionante, por no haber vulneración alguna y, en consecuencia, se ordene el archivo del expediente. 23. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1 Competencia. 2.2 Cuestión previa 2.3 Problemas jurídicos. 2.4 Verificación de requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.5 Verificación de causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.6 Conclusión. 2.1 Competencia 24. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2.
Cuestión Previa 2.2.1. Identificación de los defectos específicos y los cargos alegados 25. La accionante, en su escrito inicial de tutela, mencionó que la Sentencia proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso ordinario No. 11001-33-35-017-2015-00808-01, presentó un defecto de desconocimiento del precedente jurisprudencial. 26.
No obstante, esta Sala considera que los reparos alegados por la accionante encuadran además de aquel, en un defecto sustantivo pues de la solicitud de amparo se desprende que la accionante (a) busca la reliquidación de su pensión de jubilación con aplicación de la Ley 33 de 1985 en su integridad, teniendo en cuenta que es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, calculando el ingreso base de liquidación con el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, lo cual, a su juicio, es la normatividad aplicable a su caso concreto, y (b) pretende que se aplique la Sentencia de 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, y no las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, que sirvieron de fundamento para el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. 27.
En esa medida, la Sala resolverá la controversia bajo la óptica de 1) defecto sustantivo y 2) desconocimiento del precedente. 2.2.2. Identificación de los derechos fundamentales que la actora consideró vulnerados. 28. Pese a que la accionante señaló en su solicitud de amparo como violados los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, derechos adquiridos, expectativas legítimas, seguridad jurídica, favorabilidad, inescindibilidad, debido proceso e igualdad, esta Sala centrará su análisis en la presunta vulneración del derecho al debido proceso, por las siguientes razones: 29.
Primero, de los fundamentos de la violación presentados por la accionante se tiene que la presunta vulneración de garantías constitucionales se produjo en el marco de una actuación judicial. En tal sentido cobra relevancia estudiar si fue o no lesionado el derecho al debido proceso durante el desarrollo del trámite judicial ordinario; y 30.
Segundo, la presunta vulneración de los derechos invocados por la accionante, surgen como consecuencia de la afrenta al derecho al debido proceso, y en el evento de encontrar lesionado referido derecho, se estudiarán las posibles afectaciones a los demás derechos. 2.3 Problemas jurídicos 31. Corresponde a esta Sala determinar si se cumplen o no los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. 32.
De resultar afirmativo, se determinará si la Sentencia acusada vulneró el derecho al debido proceso al encontrarse incursa en las causales específicas de procedencia a estudiarse, esto es, el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente. 2.4 Verificación de requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial[3] 33.
La Sala deberá establecer, en primer lugar, si en el caso bajo examen se cumple con los requisitos generales[4]. 34. Frente a la subsidiariedad, debe indicarse que el proceso contencioso administrativo finalizó con la Sentencia de 3 de diciembre de 2018, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, en el que se confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de reliquidación pensional, razón por la cual contra la decisión controvertida no procede el recurso de alzada.
Asimismo, no se estima que sean procedentes los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia (arts. 248-258 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA), para analizar todos y cada uno de los motivos de inconformidad que expone la peticionaria. 35. Con relación al requisito de inmediatez, este se cumplió, comoquiera que el fallo enjuiciado fue proferido el 3 de diciembre de 2018 y consultada la página web de la Rama Judicial fue notificado el 11 de diciembre de 2018, quedando ejecutoriada el 14 del mismo mes y año, y la acción de tutela se interpuso el 16 de junio de 2019, esto es, dentro de un plazo razonable. 36.
De igual manera, se advierte que la tutela se interpone contra una Sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual no se trata de un fallo de tutela. 37. Los hechos y pretensiones, se encuentran debidamente identificados, incluyendo los derechos que considera vulnerados. 38. Finalmente, se resalta, que el presente asunto es de relevancia constitucional, toda vez que (a) se ataca una providencia judicial por un defecto sustantivo, así como por el desconocimiento del precedente constitucional, y (b) se advierte la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 39.
En ese orden, evidencia la Sala que en el presente caso se encuentran configurados los requisitos generales, que habilitan a la accionante, para la interposición del amparo de tutela. Superado este filtro inicial, se procede a estudiar si se configuran o no las causales especiales a estudiarse en el caso de la señora Dora Alix Alvarado Castro. 2.5.
Verificación de causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[5] 2.5.1. Defecto sustantivo[6] y marco específico 40. Esta causal se fundamentó en el hecho de que, el fallo proferido por el ad quem, en sede ordinaria, negó el derecho reclamado, bajo el argumento según el cual el ingreso base de liquidación no hace parte de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que, ese elemento, en efecto, si hace parte de aquella y, en esa medida, debe aplicarse íntegramente la Ley 33 de 1985, régimen aplicable al caso de la accionante. 41. 42.
En el caso concreto, de acuerdo con lo expuesto en la acción de tutela, el régimen a que tiene derecho la accionante, es el contenido en la Ley 33 de 1985[7], en el cual se dispuso (se trascribe): “ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
“ 43. Posteriormente, el Congreso de la República, expidió la Ley 100 de 1993, mediante la cual se estableció el Régimen General de Pensiones y estableció un régimen de transición con respecto a las personas que tenían expectativas respecto de regímenes pensionales anteriores, así (se trascribe): “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.” (Subrayas y negrilla de la Sala) 44.
De conformidad con la normatividad trascrita, habrá de determinarse si, en efecto, existió una indebida interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, respecto a la aplicación de la Ley 33 de 1985. 2.5.2. El desconocimiento del precedente[8] y marco específico 45. A juicio de la actora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, profirió un pronunciamiento que desconoció la Sentencia de 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, y, en su lugar, dio aplicación a la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 de la misma Corporación, la cual, según su criterio, no le era aplicable, teniendo en cuenta que se invocó de manera retroactiva, en consideración a que, tanto la consolidación el derecho pensional como la presentación de la demanda, fueron anteriores a la expedición de la referida sentencia. 46.
En este punto, con el fin de comprender las particularidades del precedente, en este tipo de controversias, resulta necesario revisar de manera sucinta, las posturas tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, partiendo de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010. 47. Para ello, debe indicarse que el 4 de agosto de 2010 el Consejo de Estado, Sección Segunda, profirió Sentencia de unificación[9], mediante la cual, determinó que los beneficiarios del régimen contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no solo debían ser favorecidos por el régimen anterior, en la edad, tiempo de servicios y monto, sino que, también debía extenderse el régimen en cuanto a ingreso base de liquidación, incluido aquí, el tiempo y los factores para determinar la base, los cuales no serían los taxativos de la Ley 33 de 1985, sino los efectivamente devengados.
Ello, principalmente, en atención a los principios de favorabilidad, realidad sobre la forma, inescindibilidad de la ley y no regresividad. 48. Por su parte, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 de 2013, revisó la constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, referido al régimen pensional de los congresistas, y estableció que las reglas referentes al ingreso base de liquidación de dicho régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Posición que fue extendida a otro tipo de regímenes pensionales a través de la sentencia SU-230 de 2015 y reiterada en las Sentencias SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017 de esa misma Corporación. 49. Posteriormente, el 22 de junio de 2017, la Corte Constitucional profirió la Sentencia SU-395 de 2017, en la cual se dejaron sin efectos tres Sentencias que habían sido proferidas por el Consejo de Estado, y que reconocían el ingreso base de liquidación, como elemento del régimen de transición, propiamente, a empleados públicos.
Adicionalmente, reiteró la posición que había adoptado referente a que, este último no es un elemento de la transición. 50. Finalmente, el Consejo de Estado, mediante Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[10], resolvió rectificar la postura adoptada en la Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 y acompañar a la Corte Constitucional en su precedente construido a partir de la Sentencia C-258 de 2013. 51.
En consecuencia, estableció que a los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a quienes se les debía aplicar la Ley 33 de 1985, únicamente serían beneficiarios del tiempo de servicios, edad y monto estipulado en esta última norma, más no, en lo referente a ingreso base de liquidación (periodo de liquidación y factores para determinar la base), a los cuales se les aplicaría el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1185 de 1994. 2.5.3.
Hechos probados jurídicamente relevantes 52. 1) Del fallo de segunda instancia, proferido el 3 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, puede extraerse que la señora Dora Alix Alvarado Castro nació el 23 de noviembre de 1952 y, a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (01/04/1994), contaba con más de 35 años de edad, siendo entonces beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 ibídem.
Además, que adquirió su estatus pensional el 23 de noviembre de 2007, cuando acreditó 55 años de edad a la luz del artículo 1 de la Ley 33 de 1985. (f 50). 53. 2) De conformidad con el fallo referenciado, la accionante laboró al servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores desde el 18 de junio de 1976 hasta el 31 de enero de 2011.
(f. 50). 54. 3) A la accionante le fue reconocida una pensión de jubilación por parte de CAJANAL, mediante Resolución PAP 13511 de 13 de septiembre de 2008, la cual se calculó conforme lo establece el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, con el 75% promedio sobre los salarios o rentas cotizados durante los 10 últimos años anteriores al retiro definitivo del servicio, para lo cual se incluyó como factores salariales la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.
La pensión se hizo efectiva a partir del 1 de abril de 2008, pero con efectos fiscales una vez la accionante demostrara el retiro definitivo del servicio. (f. 40) 55. 4) La señora Alvarado Castro interpuso recurso de apelación contra esa decisión, y CAJANAL, mediante Resolución PAP 54647 de 25 de mayo de 2011, modificó la Resolución PAP 13511 de 2010, en aplicación de la Ley 797 de 2003, y aumentó la tasa de remplazo de la pensión al 79.46% e incluyó como factores salariales, además de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, las horas extras y las primas de antigüedad.
(F. 40) 56. 5) La accionante solicitó, nuevamente, ante la UGPP, la reliquidación de su pensión de jubilación incluyendo la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios, esto es, además de los ya reconocidos, la prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicios. La mencionada entidad con la Resolución RDP 36198 de 28 de noviembre de 2014, negó la solicitud de reliquidación de pensión de vejez de la accionante.
Decisión que fue confirmada mediante la Resolución RDP 6439 de 17 de febrero de 2015. 57. 6) Inconforme con lo anterior, la accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de las anteriores resoluciones y, se reliquidara su pensión de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985, aplicables por ser beneficiaria del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993; en ese sentido, consideró que para el cálculo de su pensión debía realizarse con el 75% promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, con la inclusión de los siguientes factores salariales asignación básica, bonificación por servicios prestados, horas extras, prima de antigüedad, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios. 58. 7) El asunto le correspondió por reparto al Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, quien mediante sentencia proferida en audiencia inicial el 6 de abril de 2018, negó las pretensiones de la señora Dora Alix Alvarado Castro al considerar que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sometido a transición de conformidad con las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017.
(fls. 31-42). 59. 8) La accionante interpuso recurso de apelación contra la decisión del Juzgado 17 Administrativo de Bogotá y; a través de fallo de 3 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, confirmó la Sentencia proferida por el juzgado en primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior de conformidad con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pero respecto al ingreso base de liquidación aplicó el artículo 21 de la referida ley, además de la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado. (fls. 43 - 51). 2.5.4. Caso concreto 60. Para resolver el caso concreto, la Sala se pronunciará respecto de los dos defectos alegados en su orden, (1) defecto sustantivo, y (2) desconocimiento del precedente. 61. 1) Defecto sustantivo o material: La vulneración alegada radica en que, a juicio de la accionante, la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, incluía además de la edad, el tiempo de servicios y el monto, también el ingreso base de liquidación (incluyendo aquí el periodo y los factores para determinar la base), de conformidad con los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la ley. 62.
Frente a ello, debe indicarse que de una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es posible comprender que la misma, únicamente se remite a la norma anterior aplicable, en el caso concreto, Ley 33 de 1985, en cuanto a los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto- tasa de reemplazo- por lo cual, no es cierto que la norma, incluya como elemento de transición el ingreso base de liquidación. 63.
En ese orden, la Sentencia enjuiciada, no incurre en un defecto sustantivo, ya que, en ningún momento se apartó del marco normativo que debe aplicarse al caso en concreto; por el contrario, se observa que la interpretación efectuada, se ajusta a lo previsto en la norma. 64. Así, el fallo que se pretende sea revocado a través de la acción de tutela, no incurre en defecto sustantivo, en la medida que la aplicación normativa realizada no es contraria a la Constitución o la normatividad aplicable el caso, sino que precisamente se fundamenta en el ordenamiento jurídico legal y vigente. 65. 2) Desconocimiento del precedente contenido en la Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado: La accionante busca además, que la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección F, el 3 de diciembre de 2018, sea revocada, teniendo en cuenta que, cuando se consolidó su derecho pensional y se interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, aún no se expedía la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, razón por la cual la liquidación de su pensión se debió calcular como lo estableció la Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010, proferida por esta misma Corporación. 66.
Con el fin de resolver lo pertinente, conviene recordar en este punto que, si bien, con la Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado, existía un único precedente unificado respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ello cambió a partir de mayo de 2013, cuando la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-258 de 2013[11], momento a partir del cual, se inició la consolidación de dos posturas diferentes, ambas respaldadas por tribunales de cierre, con argumentación y vocación de unificación. 67.
Tales posturas, únicamente se acompasaron el 28 de agosto de 2018, cuando el Consejo de Estado rectificó la Sentencia de 4 de agosto de 2010, y acompañó a la Corte Constitucional en su interpretación del artículo 36, tratándose de empleados públicos que tenían derecho a la Ley 33 de 1985. 68. Expuesto lo anterior, conviene recordar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, el 3 de diciembre de 2018, profirió fallo de segunda instancia y confirmó la decisión de negar a la reliquidación pensional pretendida, con fundamento en las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 y la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018. 69.
Ahora, la aplicación de las mencionadas providencias, tiene fundamento en que la Corte Constitucional ha señalado que las reglas establecidas en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 deben ser aplicadas en los casos en los cuales se discute el contenido y régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y además, dicho criterio opera para los fallos que se profieran desde el momento de publicación de la Sentencia que consolidó la interpretación. 70.
En este punto, es importante mencionar que la Corte Constitucional no ha modulado los efectos en el tiempo de su precedente y por el contrario, enfáticamente ha sostenido que sus providencias deben ser acatadas por los funcionarios judiciales a partir de su expedición sin que existan razones o criterios para que sean desconocidas[12]. 71.
En ese orden, es válido afirmar que ante la inexistencia de criterios que hubiesen modulado los efectos de esa interpretación, le estaba vedado al operador judicial entrar a determinar cómo debía aplicarse, razón por la cual era válido determinar que podía ser invocado para fundamentar las Sentencias proferidas con posterioridad al momento de publicación de la sentencia que consolidó la interpretación[13], que para este caso, como quedó expuesto líneas arriba, se trata de la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. 72.
Adicionalmente, debe señalarse que la sentencia SU-230 de 2015, fue publicada el 6 de julio de 2015, fecha en la cual aún no se profería la Sentencia que aquí se enjuicia, luego, el operador jurídico tenía la facultad, en aplicación del principio de autonomía judicial, de aplicar razonadamente las posturas de la Corte Constitucional, como en efecto lo realizó. 73.
Por su parte, la aplicación de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, tiene fundamento en que dentro de esa providencia, el Consejo de Estado moduló sus efectos al señalar que las reglas en ella contenidas, debían ser aplicadas en los casos en los cuales se discute el contenido y régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y además, dicho criterio opera para todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias. 74.
Así las cosas, no se puede echar de menos que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante la providencia reseñada, negó las pretensiones de la demanda de manera razonada y fundamentada, acogiendo los precedentes consolidados de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, determinando así la reliquidación de la pensión de la accionante, de conformidad con el ordenamiento jurídico legal y vigente. 75.
Debe insistirse que, a juicio de la Sala, la decisión proferida en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho debatido, se encuentra válidamente sustentada, teniendo en cuenta que se fundamentó en los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. En ese orden, el operador judicial, en ejercicio de su función de aplicación e interpretación acogió un precedente y adoptó una decisión razonable. 6.
Conclusión 76. En definitiva, la Sala negará la solicitud de amparo interpuesto, por cuanto no se encontraron configuradas las causales de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, teniendo en cuenta que la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, se encuentra debidamente sustentada, y fue proferida en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, sin que se haya logrado comprobar que la actuación desplegada por el operador jurídico haya sido desmedida o arbitraria, desvirtuándose así la vulneración del derecho fundamental al debido proceso reclamado por la actora. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora Dora Alix Alvarado Castro por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
TERCERO. Dentro del término legal, si la sentencia no fuera impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO. Cuando la tutela sea devuelta por la Corte Constitucional excluida de revisión, la Secretaría procederá a su archivo.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ----------------------- [1] Folios 3 a 30. [2] Folio 55. [3] Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01. [4] Los requisitos generales se revisan de conformidad con la Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019. [5] Supra.
Pie de página 3. [6] De acuerdo con la sentencia C 590 de 2005 el defecto sustantivo se configura en “los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.” [7] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público [8] En los términos de la sentencia C-590 de 2005, el defecto de desconocimiento del precedente se configura cuando habiendo sido fijado el alcance de un derecho fundamental por parte de la Corte Constitucional, la respectiva autoridad judicial aplica un precepto legal que limita el mismo.
No obstante, dada la importancia que la jurisprudencia ha tomado en el sistema de fuentes de derecho, así como el reparto competencial que hace la Carta Política respecto los diferentes órganos de cierre de las jurisdicciones y la autonomía judicial, no puede perderse de vista la vinculatoriedad del precedente emanado por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 112- 09 de 4 de agosto de 2010.
Expediente No. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 28 de agosto de 2018 Expediente: 52001-23-33-000-2012-00143- 01. [11] La Corte Constitucional, en sentencia C-168 de 1995 revisó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero no emitió pronunciamiento sobre si el monto hacía parte del ingreso base de liquidación. Posteriormente, mediante sentencias C-1056 de 2003 y C-754 de 2004 se revisaron dos modificaciones que intentaron introducirse al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero no se analizó si el ingreso base de liquidación hacía parte de la transición. Con sentencia T-632 de 2002, en sede de revisión, la Corte estableció que el ingreso base de liquidación previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 solo era aplicable, si el régimen especial no traía su propio ingreso base de liquidación. Finalmente, mediante sentencia C-258 de 2013, que la Sala Plena de la Corte Constitucional, fijó un criterio consolidado, en cuanto el ingreso base de liquidación en régimen de transición. [12] Recuérdese que en el Auto 326 de 2014, la Sala Plena reafirma el alcance de la Sentencia C-258 de 2013, al señalar que la regla de interpretación frente al IBL no solo constituye un precedente para la población objeto de dicho pronunciamiento, sino que resulta un “precedente interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en forma alguna”.
Así mismo, recuérdese que en la sentencia SU 395 de 2017, la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, dejó sin efectos fallos que en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho reconocieron reliquidaciones pensionales a beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y los cuales, se profirieron con anterioridad -Sentencias de 11 de marzo de 2010 (Exp.
T 3.358.903) y 3 de febrero de 2011 (Exp. 3.358.979)- a los precedentes constitucionales referidos y aplicados como fundamento de dicha decisión e incluso mucho antes del fallo aquí enjuiciado (9 de agosto de 2018). [13] Corte Constitucional. Auto 229 de 10 de mayo de 2017.