IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho está en curso En el caso concreto, lo pretendido por la accionante a través de la acción de tutela es que se revoque la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que ordenó la suspensión provisional de los actos administrativos que le habían reconocido una pensión gracia y, en su lugar, se continúe pagando dicha prestación. Al efecto, la Sala advierte que dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (…) no se ha proferido decisión de fondo y en todo caso contra la medida cautelar decretada es procedente interponer recurso de apelación según lo establecido por el numeral 2 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
Así las cosas, la solicitud de amparo deviene en improcedente comoquiera que el proceso judicial está en curso, y no se cuestiona que se haya pretermitido trámite alguno para el decreto de la medida cautelar. (…) Corolario de lo anterior, la Sala concluye que la presente acción constitucional es improcedente puesto que no superó el análisis de los presupuestos generales de procedibilidad de este mecanismo de amparo cuando se controvierten providencias judiciales CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02810-00(AC) Actor: MARÍA AMANDA BOLÍVAR CORREA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora María Amanda Bolívar Correa contra la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al buen nombre y a la vida digna, con ocasión de la decisión proferida el 6 de mayo de 2019, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela contra la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al buen nombre y a la vida digna, para lo cual formuló la siguiente pretensión[1]: “[…] Pido se REVOQUE esa decisión (…) de la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Superior (sic) de Antioquia y en su lugar se me continúe pagando mi pensión para mantener mi calidad de vida y mi dignidad en estos últimos días que me quedan y que no son muchos […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que cuenta con 91 años de edad y que en el año 1993 se le reconoció una pensión gracia. Explicó que por auto del 6 de mayo de 2019 la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la suspensión provisional de los actos administrativos que le reconocieron y pagaron dicha prestación. Sostuvo que la precitada decisión le está afectando su calidad de vida en tanto que recibió la pensión gracia por más de 25 años y ahora“(…) me [la] han quitado dizque porque no reuní los requisitos (…)”.
Indicó que para “(…) la solicitud de reconocimiento tuve que aportar los requisitos exigidos en esa época para el estudio y evaluación para el posterior reconocimiento con resolución (…)”. Afirmó que provee los gastos económicos de ella y de su hermana de 97 años.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue radicada el 12 de junio de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[2] y asignada en reparto el 14 adiado[3]. 3.2. Por auto del 19 de junio de 2019[4], se admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia; vincular al representante legal de la UGPP, por tener interés en las resultas del proceso, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[5]; por último, se solicitó a la autoridad judicial accionada que allegara copia en archivo digital o físico del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. 3.3.
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado rindió informe en oportunidad[6], manifestando que los hechos y la pretensión formulada no guardan relación con las competencias y funciones asignadas a dicha entidad por lo que solicitó su desvinculación. 3.4. La Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP presentó informe dentro del término concedido[7] solicitando se declare improcedente la petición de amparo toda vez que: Lo pretendido por la parte actora es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa quien, de conformidad con la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, decretó la medida cautelar al encontrar que la accionante no reunía los requisitos legales para el pago de una pensión gracia por existir tiempos con vinculación nacional, lo que puede ocasionar un perjuicio al erario público y la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Afirmó que “(…) verificada los aplicativos de la entidad se observa que la accionante además de la pensión gracia reconocida en su momento por CAJANAL, tiene reconocida su pensión de jubilación, razón por la cual no es este el único medio de sostenimiento con que cuenta la accionante (…)”. 3.5. El Tribunal Administrativo de Antioquia guardó silencio; no obstante, remitió en calidad de préstamo el expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 05001 2333 000 2018 02381 00[8]. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. CUESTIÓN PREVIA Acerca de la solicitud de desvinculación del presente trámite tutelar que formuló la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Sala advierte que dicha petición no es procedente comoquiera que su llamamiento obedece a lo dispuesto por el inciso 6 del artículo 612 del Código General del Proceso.
4.2. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[9] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[10] así como el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 2019[11], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.3.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[12]: 4.3.1. La señora María Amanda Bolívar Correa nació el 22 de marzo de 1928[13]. 4.3.2. La extinta Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución nro. 06657 del 30 de mayo de 1985 ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación en favor de la accionante[14]. 4.3.3.
Por Resolución nro. 10842 del 9 de marzo de 1993[15] la precitada entidad dispuso el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la señora Bolívar Correa y a través de la Resolución nro. 004224 del 18 de diciembre de 1997 se efectuó la reliquidación de dicha prestación[16]. 4.3.4. Las UGPP, actuando por conducto de apoderado judicial, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en la modalidad de lesividad, para lo cual formuló, entre otras, las siguientes pretensiones[17]: “[…] PRIMERA: Que se declare la Nulidad de las Resoluciones nro. 10842 del 09 de marzo de 1993 y la nro. 4224 del 18 de diciembre de 1997, proferida por la entonces CAJANAL, mediante las cuales se reconoció y reliquido a favor de la señora MARIA AMANDA BOLIVAR CORREA, una pensión gracia, contabilizando para efectos de acceder a la prestación tiempos NACIONALES.
SEGUNDA: Que se declare a título de restablecimiento del derecho, que a la señora MARIA AMANDA BOLIVAR CORREA, no le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia ya que no cumple con los requisitos establecidos en la ley 114 de 1993. TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento se ordene a la señora MARIA AMANDA BOLIVAR CORREA reintegre la totalidad de las sumas canceladas en virtud de los actos demandados, por concepto de pensión gracia (…) […]”.
Adicionalmente, solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, esto es, la Resolución nro. 10842 del 9 de marzo de 1993 y 4224 del 18 de diciembre de 1997, mediante los cuales se reconoció y efectuó la reliquidación de una pensión de jubilación gracia. 4.3.5. La demanda correspondió en reparto a la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia que en proveído del 23 de enero de 2019 admitió la demanda[18] y en la misma fecha corrió traslado de la medida cautelar[19]. 4.3.6.
Por auto del 25 de marzo de 2018, el magistrado sustanciador del proceso resolvió no decretar la suspensión provisional de los actos acusados[20]. 4.3.7. Contra la precitada decisión la entidad demandante interpuso recurso de reposición y en proveído del 6 de mayo de 2019 el Tribunal de instancia dispuso[21]: “[…]
PRIMERO: REPONER la providencia del 25 de marzo de 2019, por medio del cual se resolvió no decretar la medida cautelar solicitada.
SEGUNDO: DECRÉTESE la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones nro. 10842 del 9 de marzo de 1993, por medio de la cual se ordena el reconocimiento y pago de una pensión gracia y nro. 004224 del 18 de diciembre de 1997, por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”. 4.3.8.
La UGPP a través de la Resolución nro. RDP 015383 del 20 de mayo de 2019 suspendió provisionalmente los actos administrativos atacados en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho[22].
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se observa lo siguiente: i) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable[23] habida cuenta que el auto cuestionado fue proferido el 6 de mayo de 2019, y la tutela radicada el 12 de junio de esta anualidad; ii) la irregularidad manifestada por la demandante se circunscribe a que por más de 25 años ha sido beneficiaria de una pensión gracia y ahora “(…) me [la] han quitado dizque porque no reuní los requisitos (…) a sabiendas que para la solicitud de reconocimiento tuve que aportar los requisitos exigidos en esa época (…)”; iii) la situación que se afirma generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; iv) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.
Ahora bien, frente a la relevancia constitucional, se tiene que la accionante invocó la vulneración de los derechos fundamentales al buen nombre y a la vida digna como consecuencia de la providencia judicial que decretó la suspensión provisional de las resoluciones que le reconocieron el pago de una pensión gracia; sin embargo, para la Sala el hecho que se haya suspendido el acto administrativo cuestionado no se traduce en que se vea comprometido el núcleo esencial del derecho al buen nombre de la actora, y en cuanto al derecho a la vida digna, que de la misma manera equivaldría a que resulte concernido el derecho a la seguridad social, lo que se observa es que la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL le reconoció a la accionante una pensión mensual vitalicia de jubilación a través de la Resolución nro. 06657 del 30 de mayo de 1985[24], acto administrativo que no fue acusado en el aludido proceso ni objeto de la suspensión provisional y en consecuencia no se acredita la afectación al mínimo vital o vida digna de aquella.
Adicionalmente, frente al requisito de la subsidiariedad, este tampoco se cumple por las siguientes razones: El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[25].
Por su parte, el artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispuso: “[…] La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante […]”.
(Se destaca) En tal sentido, la Corte Constitucional ha explicado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así[26]: “[…] (i) cuando el asunto está trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico […]”.
(La Sala destaca) Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha dicho[27]: “[…] En general, por mandato del artículo 86 de la Constitución Política, el análisis de procedencia de la acción de tutela exige del juez constitucional la verificación de la inexistencia de otro medio de defensa judicial. Ahora bien, la jurisprudencia ha precisado que tratándose de tutelas contra providencias judiciales la verificación del requisito de subsidiaridad implica un examen más riguroso.
En efecto, al estudiar el requisito de subsidiariedad en estos casos se pueden presentar dos escenarios: i) que el proceso haya concluido; o ii) que el proceso judicial se encuentre en curso. Lo anterior constituye un factor para diferenciar el papel del juez constitucional en cada caso, de una parte, si se enfrenta a la revisión de la actuación judicial de un proceso concluido deberá asegurarse que la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional.
De otra parte, si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales […]”. (Se destaca) En el caso concreto, lo pretendido por la accionante a través de la acción de tutela es que se revoque la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que ordenó la suspensión provisional de los actos administrativos que le habían reconocido una pensión gracia y, en su lugar, se continúe pagando dicha prestación. Al efecto, la Sala advierte que dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 2018 – 02381 no se ha proferido decisión de fondo y en todo caso contra la medida cautelar decretada es procedente interponer recurso de apelación según lo establecido por el numeral 2 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
Así las cosas, la solicitud de amparo deviene en improcedente comoquiera que el proceso judicial está en curso, y no se cuestiona que se haya pretermitido trámite alguno para el decreto de la medida cautelar. Por último, no se alegó la existencia de un perjuicio irremediable y aunque en el escrito de tutela se afirmó que la actora tiene 91 años de edad, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, este requisito no es suficiente para que sea procedente la tutela, puesto que, se deben valorar otros elementos como la afectación al mínimo vital y la vida digna[28], sin que en este evento se demuestre la afectación de tales derechos.
La Sala recuerda que la acción de tutela no puede ser utilizada como una herramienta sustitutiva de los mecanismos ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para resolver este tipo de controversias, por cuanto, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional, el medio judicial por excelencia para la preservación de los derechos es el proceso[29].
Ahora bien, en la solicitud de amparo la actora tampoco identificó ninguna de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias, esto es, que la actuación judicial atacada incurra en un defecto orgánico, procedimental, fáctico, sustantivo, se trate de una decisión no motivada, de un error inducido, en desconocimiento del precedente o en violación directa de la constitución. Corolario de lo anterior, la Sala concluye que la presente acción constitucional es improcedente puesto que no superó el análisis de los presupuestos generales de procedibilidad de este mecanismo de amparo cuando se controvierten providencias judiciales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, según lo explicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María Amanda Bolívar Correa contra la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, según lo analizado en precedencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que la presente providencia no fuere impugnada, ORDENAR a la Secretaría que devuelva al Tribunal Administrativo de Antioquia el expediente nro. 05001 2333 000 2018 02381 00 enviado en calidad de préstamo.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 2 del cuaderno de la acción de tutela. [2] A folio 3 del cuaderno de la acción de tutela obra sello de radicación de la Secretaría General. [3] Según consta en el Acta Individual de Reparto obrante a folio 12 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folios 14 y 15 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Esta orden se cumplió en la fecha del 21 de junio de 2019 según consta de folios 16 a 19 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Folio 20 a 67 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folio 68 a 109 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Folio 110 del cuaderno de la acción de tutela. [9] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [10] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [11] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, se publicó el día 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [12] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [13] Folio 4 del cuaderno de la acción de tutela. [14] Folio 102 a 104 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [15] Folio 127 y 128 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [16] Folio 162 a 165 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [17] Reverso del folio 1 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [18] Folio 220 y 221 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [19] Folio 1 del cuaderno de medida cautelar del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [20] Folio 20 a 22 cuaderno de medida cautelar del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [21] Folio 31 a 33 cuaderno de medida cautelar del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [22] Folio 36 y 37 cuaderno de medida cautelar del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [23] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [24] Folio 102 y 103 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 05001 2333 000 2018 02381 00. [25] Artículo 86 C.P.: “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. [26] Corte Constitucional.
Sentencia T – 396 del 26 de junio de 2014. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [27] Corte Constitucional. Sentencia T – 113 del 8 de marzo de 2013. M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [28] Corte Constitucional. Sentencia T-169 del 21 de marzo de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. En esta providencia la Corte reiteró que además de la edad del peticionario se deben valorar otras circunstancias que justifiquen o no la intervención del juez de tutela y que permitan flexibilizar los requisitos para su procedencia. [29] Corte Constitucional.
Sentencia C – 543 del 1 de octubre de 1992. M.P.: José Gregorio Hernández Galindo.