ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional / ACCIÓN DE TUTELA - No es una tercera instancia A juicio de la Subsección, la parte actora acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate del proceso ejecutivo, en el sentido de establecer si se dio cumplimiento o no a la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 26 de septiembre de 2012, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. (…) Con la demanda de tutela se busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación para atacar las sentencias proferidas en el proceso ejecutivo en primera instancia (…) En ese sentido, se reitera que el juez de tutela no puede inmiscuirse en el ámbito de competencia del juez natural, razón por la cual, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate zanjado en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional.
(…) Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO
6. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02324-01(AC) Actor: FRANCISCO CARLOS JOSÉ ESCOBAR HENRÍQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 20 de junio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 23 de mayo de 2019, el señor Francisco Carlos José Escobar Henríquez instauró demanda de tutela contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia[1].
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “… pido respetuosamente que el H Consejo de Estado deje sin efecto la referida sentencia y ordene al Tribunal accionado que previa la revocatoria de la decisión del juzgado, también infractora de mis derechos fundamentales, dé cumplimiento a la sentencia del H Consejo de Estado del 26 de septiembre de 2012 y disponga la continuidad de la ejecución, a propósito del pago de las mesadas pensionales correspondiente al período trascurrido entre 7 de diciembre de 2003 y el 1 de septiembre de 2004”. 2.
Los hechos Mediante sentencia del 26 de septiembre de 2012, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social reconocer y pagar al señor Francisco Carlos José Escobar Henríquez una pensión de jubilación a partir del 7 de diciembre de 2003, efectiva a partir de la fecha en que se demostrara el retiro definitivo del servicio.
El señor Escobar Henríquez se desempeñó como magistrado de la Corte Suprema de Justicia entre el 1º de octubre de 1994 y el 30 de septiembre de 2002 y, posteriormente, el 2 de septiembre de 2004 se vinculó a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. El 7 de diciembre de 2003 se encontraba fuera del servicio judicial por retiro definitivo, de conformidad con la causal 5 del artículo 149 de la Ley 270 de 1996.
Indicó que en virtud de la sentencia proferida por el Consejo de Estado tenía derecho a percibir las mesadas pensionales correspondientes al período comprendido entre el 7 de diciembre de 2003 y el 1º de septiembre de 2004. El aquí demandante presentó demanda ejecutiva en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Mediante sentencia del 22 de junio de 2018, el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró la excepción de pago total de la obligación, propuesta por la entidad ejecutada. La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B en proveído del 11 de abril de 2019 (aquí cuestionado). 3.- Fundamentos de la acción Al respecto, señaló que la providencia cuestionada vulneró su derecho al debido proceso, por cuanto “en vez de resolver una excepción de pago, declara un especie de inexistencia, ineficacia o inaplicabilidad del título ejecutivo pese a que a todas luces es claro e indiscutible”.
En ese sentido, afirmó que de conformidad con la sentencia dictada por el Consejo de Estado tenía derecho al reconocimiento de las mesadas pensionales causadas entre el 7 de diciembre de 2003 y el 1º de septiembre de 2004, puesto que el reintegro al servicio no tenía la virtualidad de “destruir” el derecho pensional, ni desvirtuar la causal de retiro por vencimiento del período constitucional como magistrado de la Corte Suprema de Justicia. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.
Mediante auto de 27 de mayo de 2019[2], se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se dispuso vincular al Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P., como terceros interesados.
Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2. La U.G.P.P. sostuvo que la providencia cuestionada se encuentra ajustada a derecho, dado que en la sentencia de 26 de septiembre de 2012 el Consejo de Estado precisó que el pago de las mesadas estaba condicionado al retiro definitivo del servicio, situación que no se consolidó, toda vez que el señor Francisco Carlos José Escobar Henríquez retomó su vinculación laboral, luego de que hubiese reunido los requisitos para el reconocimiento de su pensión. Adicionalmente, afirmó que, tal y como se indicó en el proceso ejecutivo, no existía relación entre lo ordenado en el proceso ordinario y lo pretendido en la demanda ejecutiva, puesto que no se dispuso el reconocimiento, liquidación y pago de la mesada catorce y, por tanto, tal derecho no hizo parte de la controversia del caso.
Finalmente, señaló que en caso sub examine no se está ante un perjuicio irremediable o una vulneración a la vida digna o al mínimo vital. De conformidad con lo anterior, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda de tutela[3]. 4.3. Los demás sujetos vinculados a la actuación guardaron silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 20 de junio de 2019[4], la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado, dado que, a su juicio, el presente asunto carece de relevancia constitucional.
Sobre el particular, indicó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “… se advierte que la sentencia declarativa del derecho condicionó el pago definitivo de la prestación al retiro definitivo del servicio y, como obra en el expediente, una vez ocurrió el retiro efectivo la UGPP procedió a reconocer la pensión de jubilación a favor del demandante, en los estrictos términos que lo ordenó el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. “En todo caso, la inconformidad del actor comporta un asunto de contenido eminentemente económico, circunstancia que desvirtúa el carácter constitucional de la acción de tutela, así como la urgencia e inminencia en la intervención del juez constitucional en el asunto objeto de estudio”. 6.- La impugnación La parte actora reiteró que en el caso sub examine se desconoció su derecho fundamental al debido proceso.
Al respecto, afirmó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “El incumplimiento de una sentencia no implica solo burlar los derechos individuales del demandante sino atentar contra el interés público de que se realice la justicia impartida. De modo que si la autoridad judicial competente se niega a hacerla cumplir por razones tan inciertas que hacen ver que la negativa es arbitraria y caprichosa, una verdadera vía de hecho, como ocurre en este caso, sin duda se está vulnerando el debido proceso como derecho fundamental del accionante afectado”.
Asimismo, sostuvo que lo que aquí se pretende “no es cualquier deuda de escasa relevancia sino una deuda pensional reconocida, vale decir, que se trata también de un derecho con amparo constitucional”. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[6].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[7]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[8]. 2.
Caso concreto La Sala estima que, tal y como se indicó en la sentencia de primera instancia, en el presente caso no se cumple el requisito de relevancia constitucional, del cual pende la procedencia de la acción de tutela, tal como se expuso en precedencia. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, la Corte expuso (trascripción literal): “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario.
De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’[9] y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios. “Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’[10]. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’[11].
“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’[12].
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”[13] (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[14]: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
A juicio de la Subsección, la parte actora acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate del proceso ejecutivo, en el sentido de establecer si se dio cumplimiento o no a la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 26 de septiembre de 2012, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Con la demanda de tutela se busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación para atacar las sentencias proferidas en el proceso ejecutivo en primera instancia[15], todos ellos analizados y definidos por el tribunal accionado, en el siguiente sentido (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “En orden a resolver sobre la impugnación planteada es importante en primera oportunidad, destacar que la demanda ejecutiva persigue el pago del monto correspondiente a la pensión de jubilación causada por este entre el 7 de diciembre de 2003 y el 1 de septiembre de 2004, indexadas y con sus respectivos intereses moratorios, adicional al pago retroactivo de la mesada adicional de junio de cada año denominada mesada catorce (1) de los años 2013, 2014 2015 y hacia el futuro.
“En relación con el pago de las mesadas que se reclaman desde la adquisición del estatus hasta antes de la fecha en que el ejecutante retomó vinculación laboral después de haber consolidado los requisito para el reconocimiento de su pensión, se considera sin lugar a dudas, que no es pertinente el pago de las mesadas que no fueron reconocidas como lo solicita, ya que en primer lugar la Sentencia del 26 de septiembre de 2012 proferida por el H. Consejo de Estado claramente como lo determinó el a quo, señaló que estaba condicionada al retiro definitivo del servicio.
“Del retiro del servicio, es claro que la connotación de definitivo refiere a que es un solo acto que conlleva la inclusión en nómina y que cualquier cambio conlleva a modificar su condición y por ende las consecuencias o resultas de cualquier reconocimiento. “Tal como concluyó el H. Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, el 18 de mayo de 2017 dentro del Rad. 25000- 23-42-000-2014-00692-01 (3767-16) ya citado, para la Sala el pago de la mesada pensional es como lo ordenó la sentencia que reconoció el derecho pensional del ejecutante, es decir a partir del retiro definitivo del servicio”.
En ese sentido, se reitera que el juez de tutela no puede inmiscuirse en el ámbito de competencia del juez natural, razón por la cual, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate zanjado en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de junio de 2019, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folios 1 a 7 del cuaderno principal. [2] Folio 53 del cuaderno principal. [3] Folios 61 a 69 del cuaderno principal. [4] Folios 100 a 106 del cuaderno principal. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [9] Original de la cita: “Sentencia T-137 de 2017”. [10] Original de la cita: “Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006”. [11] Original de la cita: “Sentencia T-335 de 2000”. [12] Original de la cita: “Sentencia T- 102 de 2006”. [13] T–422 de 2018 [14] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [15] El aquí demandante sustentó su recurso de apelación en los siguientes términos literales: “… se reitera que es muy claro en la sentencia y en diversos certificados obrantes en el proceso que para el 7 de diciembre de 2003 el actor se había desvinculado definitivamente del servicio pues culminó, por supuesto en forma definitiva, su período como magistrado de la Corte Suprema de Justicia el 30 de septiembre de 2002.
“Por consiguiente, el 7 de diciembre de 2003 se generó un derecho claro, cierto e indiscutible a percibir una pensión, derecho que no puede entenderse afectado porque el pensionado se haya reintegrado al servicio tiempo después de haber adquirido el derecho pensional y el derecho a percibirlo efectivamente por haber culminado definitivamente su vinculación como magistrado de la Corte.
“Es sabido que un pensionado puede regresar a laborar después de haber adquirido su derecho por haberse desvinculado definitivamente, en este caso por una causal definitiva de retiro cual es el vencimiento del período y el hecho de retornar a servicio mal puede trastornar o afectar el derecho adquirido pensional. El reintegro al servicio de un pensionado es una circunstancia que se presenta con relativa frecuencia y ello no puede afectar el derecho pensional adquirido ni implica que el jubilado pierda o deba retornar las mesadas que haya percibido legítimamente.
“Es que se reitera que la sentencia otorgó el derecho a partir del 7 de diciembre de 2003 siempre que se diera el retiro definitivo del servicio, cosa que sin duda en este caso se dio el 1 de octubre de 2002 por la causal legal y constitucional de vencimiento o culminación del periodo”.