ACCIÓN POPULAR – Recurso de apelación de sentencia / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Competencias en materia de gestión del riesgo de desastres naturales y de protección de las rondas hídricas / MUNICIPIOS - Responsabilidad constitucional y legal en materia ambiental, de riesgos de desastre y de ordenación territorial / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE - Viviendas bajo amenaza de deslizamiento por los procesos erosivos en las laderas de una quebrada / VULNERACIÓN DEL DERECHO ALL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO - No implementación de medidas de mitigación del riesgo generado por la quebrada denominada “La Floresta”, a los habitantes del Barrio “La Floresta” del Municipio de Dosquebradas Corresponde a la Sala determinar si: ¿el Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), son responsables de la vulneración y transgresión de los derechos colectivos amparados, razón por la cual les corresponde cumplir con las órdenes de restablecimiento proferidas por el a quo? (…) se advierte que la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en el fallo proferido el 3 de agosto de 2018, encontró probado que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), el Departamento de Risaralda y el Municipio de Dosquebradas, incurrieron en la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y con la preservación y restauración del medio ambiente y la existencia del equilibrio ecológico.

Lo anterior, por cuanto encontró probadas las responsabilidades de las entidades arriba mencionadas, frente a la falta de implementación de medidas que mitigaran el riesgo y el peligro representado por la quebrada denominada “La Floresta”, a los habitantes del Barrio “La Floresta”; zona aledaña a la Riviera de la quebrada en comento, del Municipio de Dosquebradas (Risaralda). [Al tenor del respaldo probatorio, normativo, reglamentario y jurisprudencial] se observa que sí existió una transgresión de los derechos e intereses colectivos -arriba mencionados- En ese entendido, y en sentir de este Juez constitucional, los argumentos consignados en el recurso de alzada elevado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), no se encuentran llamados a tener vocación de prosperidad. [En cuanto a la apelación del municipio de Dosquebradas] de conformidad con las pruebas que obran en el expediente constitucional, así como la normativa y jurisprudencia aplicables al sub lite, la Sala considera que los referidos argumentos esgrimidos por la entidad territorial, en esta oportunidad, no se encuentran llamados a prosperar [pues] tal y como lo señaló el Tribunal, se puede colegir que el municipio de Dosquebradas es Ia entidad facultada y obligada para realizar los estudios, llevar a cabo Ias obras y tomar Ias medidas tendientes a aminorar el riesgo que existe por el proceso de socavación y estrangulamiento del cauce de la quebrada “La Floresta” del mencionado municipio, el cual se encuentra produciendo inestabilidad en el terreno; la inclusión en un programa de reubicación de viviendas en zonas de riesgo a aquellas localizadas en Ia margen de la quebrada dentro de la zona forestal protectora, emprender campañas educativas para enseñar hábitos adecuados de disposición de residuos sólidos y líquidos a la población adyacente de Ias riberas de la quebrada y temas específicos como el almacenamiento de sus basuras y como realizar Ia separación y reciclaje.

Además, de ello, le compete el cómo ejercer el control sobre la remodelación de viviendas sin los permisos respectivos, garantizando que no se arrojen escombros a Ias riberas, laderas o cauce de la quebrada “La Floresta”; la remoción de escombros si es del caso, y las que haya lugar, según Ias condiciones actuales del lugar; obras que se deben realizar con la colaboración del departamento de Risaralda y el acompañamiento de la CARDER, dentro del marco de sus funciones y competencias.

FUENTE FORMAL: LEY 1523 DE 2012 – ARTICULO 31 / LEY 99 DE 1993 / LEY 388 DE 1997 / LEY 715 DE 2001 / LEY 1551 DE 2012 – ARTICULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2013-00217-02(AP) Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS – RISARALDA Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, FONDO DE ADAPTACIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER), DEPARTAMENTO DE RISARALDA Y MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS (RISARALDA) Coadyuva: JAVIER ELIAS ARIAS IDÁRRAGA Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA Derechos colectivos presuntamente conculcados: LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y EL MANEJO Y APROVECHAMIENTO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES PARA GARANTIZAR SU DESARROLLO SOSTENIBLE, SU CONSERVACIÓN, RESTAURACIÓN O SUSTITUCIÓN. LA CONSERVACIÓN DE LAS ESPECIES ANIMALES Y VEGETALES, LA PROTECCIÓN DE ÁREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLÓGICA, DE LOS ECOSISTEMAS SITUADOS EN LAS ZONAS FRONTERIZAS, ASÍ COMO LOS DEMÁS INTERESES DE LA COMUNIDAD RELACIONADOS CON LA PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, EL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO Y EL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE.

Tema: Viviendas bajo amenaza de deslizamiento por los procesos erosivos en las laderas de una quebrada – Competencias de las corporaciones autónomas regionales en materia de gestión del riesgo de desastres naturales y de protección de las rondas hídricas – Responsabilidad constitucional y legal de los municipios en materia ambiental, de riesgos de desastre y de ordenación territorial – Las áreas protegidas, el suelo de protección y las zonas de ronda hidráulica en Colombia.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER)[1] y del Municipio de Dosquebradas (Risaralda)[2], en contra de la sentencia de 3 de agosto de 2018, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda[3].

I. SOLICITUD La Personería Municipal de Dosquebradas – Risaralda, obrando en su calidad de parte actora dentro del presente proceso, y en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998[4] y 1437 de 2011[5], presentó demanda[6] en contra de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Fondo de Adaptación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), del Departamento de Risaralda y del Municipio de Dosquebradas (Risaralda), con miras a obtener la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con: i) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; ii) la conservación de las especies animales y vegetales; iii) la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; iv) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y, v) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales considera conculcados por las entidades accionadas por la no implementación de medidas de mitigación del riesgo generado por la quebrada denominada “La Floresta”, a los habitantes del Barrio “La Floresta”, zona aledaña a la riviera de la quebrada en comento, del Municipio de Dosquebradas (Risaralda).

II. LOS HECHOS Los hechos que fundamentaron la demanda de acción popular fueron los siguientes[7]: II. 1. La parte demandante manifestó que, por inmediaciones del Barrio “La Floresta” de Dosquebradas, se desplaza la quebrada “La Floresta” que es afluente de la quebrada Aguazul; que a su vez desemboca en el Río Otún. II. 2. Relató, en su demanda popular, que: “[…] Sobre la margen derecha de la quebrada La Floresta, se encuentran un grupo de viviendas, con gran deterioro de sus columnas y pisos, que trae como consecuencia riesgo en las condiciones de habitabilidad en las mismas debido al estrangulamiento del cauce de la quebrada, producto de una canalización previa y otras intervenciones como el depósito de residuos sólidos y la deforestación de los taludes, lo que ha ido generando que el terreno se vuelva muy inestable, por lo que representa un peligro para toda la comunidad aledaña, debido a la proximidad con la quebrada […]” [8].

II.3. Reseñó que, la comunidad del sector mencionado ha solicitado en diversas peticiones a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y a la Oficina de Atención y Prevención de Desastres de Dosquebradas (OMPADE), que adelanten actuaciones tendientes a dar solución a la problemática. Manifestó que, se han realizado visitas por parte de la referida Corporación, generando recomendaciones que se han omitido por parte de la OMPADE, agravándose aún más la situación, específicamente, en la vivienda ubicada en la Transversal 8º, casa 23, del barrio “La Floresta” de propiedad de la señora Gloria Inés Henao Rojas.

II.4. Advirtió que, ante la omisión presentada por las entidades accionadas, para adelantar las obras que mitiguen el peligro ya mencionado, Ios habitantes del barrio “La Floresta” solicitaron a la Personería Municipal de Dosquebradas su intervención para lograr una solución a la problemática presentada; y se proceda por parte de Ia Administración Municipal o Ios entes accionados a cumplir con las recomendaciones dadas por Ia CARDER.

II. 5. Destacó, en su escrito de demanda, que: “[…] Hasta la fecha, no se han realizado las obras para mitigar el riesgo que se está presentando en el barrio La Floresta, ya que ninguna de las entidades accionadas ha seguido las recomendaciones hechas por la Subdirección de Gestión Ambiental Territorial de la CARDER en diversas ocasiones […]” [9].

II. 6. Puso de presente, además, que: “[…] Se hace necesario recabar en el peligro al que están expuestos todos los habitantes del Barrio La Floresta, los cuales no hay que olvidar que se encuentran en alto riesgo de ser víctimas dentro de una posible catástrofe que se pueda presentar debido a la erosión que se está presentando en los terrenos donde se encuentran construidas sus viviendas, lo cual implica que de no generarse algún remedio para mitigar este peligro, las infraestructuras de las mismas pueden colapsar debido a un deslizamiento de los terrenos […]”[10].

II. 7. Esgrimió, así mismo, que existe un riesgo inminente de los habitantes de la transversal 8º del Barrio “La Floresta” y que es claro e incontrovertible que el país sufrió embates climáticos del llamado fenómeno de “La Niña”, lo que ha hecho más gravosa la circunstancia. II. 8. Afirmó, por último, que existe una transgresión clara y contundente contra el desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, y que para efectos de una verdadera protección real de los derechos colectivos que se pretenden proteger, esa Personería Municipal, acude a la acción popular, en aras de salvaguardar las garantías de los habitantes del Barrio “La Floresta” del Municipio de Dosquebradas.

III. PRETENSIONES La parte actora formuló las siguientes pretensiones[11]: “[…] Apoyado en lo narrado en los acápites que anteceden, en nombre y representación de la ciudadanía Dosquebradas y en especial de los habitantes del barrio La Floresta del municipio de Dosquebradas, solicito al señor juez se realicen las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA: Que se declare responsable al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, EL DEPARTAMENTO DE RISARALDA, LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER), EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y EL FONDO ADAPTACIÓN, quienes por sus actos omisivos están vulnerando los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el goce del espacio público y la preservación y restauración del medio ambiente.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene a las entidades demandadas, la implementación de medidas que mitiguen el riesgo y peligro representados por la quebrada “Los Molinos” para la comunidad, de conformidad los diferentes y reiterados conceptos emitidos por la Corporación Autónoma Regional del Risaralda CARDER, ampliamente detallado en los hechos de la demanda, efectuándose todas y cada una de las actividades allí relacionadas y aquellas que sean necesarias para conjurar la violación a los derechos e intereses colectivos cuya vulneración se alega.

TERCERA: En todo caso, solicito que el presente asunto sea fallado conforme a los hechos narrados que conllevan a aplicar la norma que se adecue a la realidad fáctica de acuerdo al principio del “iura novit (sic) curim […]”. (Subrayas de la Sala) IV. ACTUACIÓN PROCESAL IV. 1. La demanda fue presentada el 13 de junio de 2013, ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, tal y como consta a folios 44 a 46 del cuaderno No. 1 del expediente popular.

IV. 2. El mentado Tribunal, mediante auto del 24 de junio de 2013[12], admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó notificar a las entidades demandadas y al Ministerio Público, para lo pertinente. IV. 3. Así mismo, y en dicha providencia, el a-quo accedió a la medida cautelar solicitada por la parte actora y, en consecuencia, ordenó: “[…] que en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, el municipio de Dosquebradas en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda “CARDER”, realicen las labores de limpieza de todos los elementos depositados en el lecho de la quebrada y que impidan el flujo normal del caudal.

Dichas tareas deberán realizarse con una periodicidad mensual y de forma permanente, mientras se adopta la decisión de fondo en el asunto de la referencia. Igualmente las entidades referidas deberán rendir informe trimestralmente a esta Corporación sobre el desarrollo de dichas labores […]”[13]. IV. 4. Las notificaciones arriba referidas, se llevaron a cabo en debida forma, tal y como se observa a folios 55 a 67 del cuaderno No. 1 del expediente constitucional de la referencia. IV. 5.

El Tribunal, por auto de 16 de agosto de 2013[14], aceptó como coadyuvante de la parte demandante al señor Javier Elías Arias Idárraga[15]. V. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V. 1. El apoderado judicial del Municipio de Dosquebradas, mediante escrito aportado el 23 de julio de 2013 ante el Tribunal[16], dio contestación oportuna a la demanda popular en los siguientes términos: Indicó que, en definitiva, el riesgo que actualmente existe en el sector aledaño a la quebrada “Los Molinos”, no es consecuencia de la actuación u omisión de ese Municipio.

Advirtió que dicho riesgo fue creado por el comportamiento irregular de las personas que se asentaron en las estribaciones de la referida quebrada. Aseguró que la Oficina de Prevención y Desastres del municipio, ha atendido de manera oportuna los requerimientos de la comunidad. Para ello, adujo que realizó una obra en flexo concreto, con el fin de mitigar los problemas surgidos en ese sector y, adicionalmente, se adelanta un programa de reubicación de viviendas.

Señaló, por último, que de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, para que proceda la acción popular en contra de la entidad accionada, se requiere que esta sea responsable (por acción u omisión de la vulneración o amenaza de derechos colectivos); situación que no se presenta en el caso objeto de estudio. V. 2. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), mediante escrito allegado el 23 de julio de 2013[17], expuso que, en su sentir, los habitantes han creado su propio riesgo al invadir, ocupar y desviar una zona forestal.

Argumentó, además, que por mandato legal las Corporaciones Autónomas Regionales no tienen entre sus funciones la de construcción y edificación de obras civiles. Frente al petitum de la demanda, explicó que al particular, o propietario de un predio, le asiste Ia obligación legal de obtener los permisos legales para la construcción, en Ia cual se indique que el uso es acorde para llevar a cabo la construcción de viviendas; así como los permisos ambientales que garantizan que el inmueble a construir respetará los suelos de protección contra inundaciones, y garantizará la armonía del proyecto con el ambiente.

Aseveró, que en la presente acción constitucional, lo que debe tenerse en cuenta son las infracciones de los habitantes del mencionado sector que han contribuido a la situación de emergencia; y lo que se pretende es que el Estado ampare sus propias culpas, como consecuencia de la ocupación, invasión y desviación de una zona forestal protectora de un cauce.

Ello, a su juicio, se constituye en una culpa exclusiva de la víctima, sin más. Formuló excepciones las de: “falta de legitimación en la causa por activa”; “inexistencia de un derecho legítimo para responsabilizar a la CARDER en la presente acción constitucional”; “falta de legitimación en la causa por pasiva”; “inexistencia de un perjuicio por parte de la CARDER que legitime la presente acción” y, por último, “falta de competencia de la CARDER para ejecutar las obras que demanda el actor popular”.

V.3. El apoderado judicial del Departamento de Risaralda, contestó la demanda popular el 23 de julio de 2013[18], afirmando que, no ha recibido ninguna solicitud por parte de la comunidad, relacionada con la problemática de los residentes en la zona aledaña a la quebrada “La Floresta” del barrio del mismo nombre del Municipio de Dosquebradas.

Puso de presente, que la responsabilidad inicial recae, sobre el Municipio de Dosquebradas, pues es el llamado a realizar directamente los estudios de inestabilidad. Así mismo, anotó que a esa municipalidad le compete, adelantar las obras de mitigación respectivas y presentar proyectos con miras a obtener los recursos necesarios para el desarrollo de las obras.

Arguyó, que el Comité Regional para la Atención y Desastres (CREPAD) y el Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo y Desastres del Departamento de Risaralda, coordinan la gestión de riesgos; sin embargo, los Alcaldes son los responsables de la implementación de los procesos, incluyendo su gestión y el manejo de desastres. Agregó, por último, que según los informes de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), existen elementos y objetos arrojados por la comunidad que evidencian material que obstruye el cauce de la quebrada; esto aunado al hecho consistente en que las viviendas construidas afectan la misma, lo que denota la falta de control del municipio en materia de desarrollo urbanístico.

En ese orden de ideas, planteó como excepciones: “ausencia de violación a normas legales”, “falta de legitimación por pasiva”, “culpa exclusiva de la víctima” y, por último, “hecho de un tercero”. Así, pidió al juez constitucional no acceder a las súplicas de la demanda elevada. V.4. El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, descorrió traslado mediante escrito obrante a folios 184 a 205 del cuaderno No. 1 de la causa constitucional, indicando que, ciertamente, existe una autoridad territorial (en este caso el municipio) para adelantar todas las actuaciones relacionadas con el deterioro de las viviendas que se encuentran al margen de la quebrada.

Además, manifestó que en relación con la protección de fuentes de agua, ha actuado al tenor de la ley y en el marco de sus competencias. Relacionó las funciones de ese Ministerio de acuerdo con la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993[19] y el Decreto 3570 del 27 de septiembre de 2011[20], y concluyó que es un órgano de gestión encargado de fijar las políticas a nivel nacional; competencia dentro de la cual no se encuentra, la ejecución de dichas políticas y parámetros legales, ni mucho menos realizar acciones relacionadas con el control de las fuentes hídricas (control sobre intervención efectuada en los cuerpos de agua como Ios ríos); competencias que deben ser aplicadas o ejecutadas por la autoridad ambiental territorial.

Esbozó que, esa Cartera Ministerial, hace parte de las entidades que integran el Sistema Nacional para Ia Prevención y Atención de Desastres que se limita a la definición de la política, Ios Iineamientos y la normatividad en materia ambiental; por lo que es claro que bajó su responsabilidad no se encuentra el desarrollo de actividades de verificación del cumplimiento de las obligaciones derivadas del otorgamiento de Licencia Ambiental para Ia atención de desastres naturales, circunstancia que deben ser atendida, en primera instancia, por las entidades ambientales que componen dicho Sistema.

Propuso así, como medios exceptivos: la “ausencia de nexo causal”; la “falta de legitimación en la causa por pasiva” y la “ausencia de daño y responsabilidad causados por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. V.5. El apoderado especial del Fondo de Adaptación, presentó escrito visible a folios 210 a 221 del cuaderno No. 2 del expediente, en el que planteó que carecía de información que le permitiera afirmar con certeza la veracidad o no de los hechos expuestos en la demanda popular impetrada.

Bajo ese entendido, señaló que se atenía a lo que resultare probado y acreditado en el proceso de la referencia. Refirió que, Ia Ley 1523 del 24 de abril de 2012[21], creó los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo de Desastres (CMGRD) como instancia de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento; destinados a garantizar Ia efectividad y articulación de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres en Ia entidad territorial correspondiente.

Arguyó que, sin duda alguna, el Alcalde es el conductor y/o responsable de la Dirección del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a nivel municipal, en su respectiva jurisdicción. En ese orden de ideas, planteó la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”. Advirtió que, en los hechos de la demanda, no se anota que la problemática se haya puesto en conocimiento de esa entidad y, de acuerdo a las recomendaciones de la CARDER, la única entidad llamada a realizar todas las actuaciones es el Municipio de Dosquebradas, al tenor de lo señalado en la Ley y en la jurisprudencia. VI.

AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante providencia de 10 de diciembre de 2013[22], el Tribunal Administrativo de Risaralda convocó a las partes y al agente del Ministerio Público para efectos de celebrar la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, la cual se declaró fallida, mediante providencia del 16 de enero de 2014[23], ante la inasistencia del representante legal del Municipio de Dosquebradas y del apoderado judicial de dicha entidad territorial.

VII. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de primer grado de 3 de agosto de 2018[24], la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en atención al material probatorio obrante en el proceso, exoneró de toda responsabilidad a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Fondo de Adaptación; declaró no probadas las excepciones propuestas por parte de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, por el Departamento de Risaralda y por el Municipio de Dosquebradas y, de otra parte, procedió a amparar los derechos colectivos concernientes a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la preservación y restauración del medio ambiente; los cuales consideró vulnerados en atención a la falta de implementación de medidas que mitigaran el riesgo y el peligro representado por la quebrada denominada “La Floresta”, a los habitantes del Barrio “La Floresta”, zona aledaña a la Riviera de la quebrada en comento, ubicada en el Municipio de Dosquebradas (Risaralda).

Trajo a colación, en primer lugar, el marco normativo y jurisprudencial atinente a las acciones populares (su naturaleza, propósito y finalidad) y enfatizó en el contenido de los derechos e intereses colectivos que se dicen transgredidos en el sub judice. Acto seguido, esbozó de manera breve, las temáticas atinentes a la legitimación en la causa por pasiva, estudió las excepciones propuestas por las entidades accionadas, así como sus responsabilidades en la presente causa y, de esta manera, descendió al caso concreto.

Realizó un recuento fáctico, normativo y probatorio y, de forma ulterior, puso de presente que: “[…] Atendiendo la prueba documental existente en el presente proceso, puede decirse que los habitantes del sector La Floresta del Municipio de Dosquebradas han solicitado de manera reiterada a la Administración se intervenga el sitio mencionado, con obras tendientes a mitigar la situación de riesgo que enfrentan, generándose las visitas realizadas el 12 de abril de 2012 y 5 de diciembre de 2012 por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, donde se describió Ia problemática y Ias recomendaciones a seguir para mitigar la misma tal y como se transcribió en párrafos anteriores.

Posteriormente y con ocasión a la presentación de esta acción popular, se efectuó nueva visita que generó el Concepto Técnico 1695 del 11 de julio de 2013 de la CARDER (folios 83 a 86 y 124 a 127 C. 1). Ahora bien, Ias circunstancias señaladas en el material probatorio arrimado al plenario, establecen que se encuentra plenamente acreditado el riesgo al cual están expuestos los habitantes del Barrio La Floresta, que precisamente por razón del peligro, es necesario llevar a cabo los estudios y la ejecución de Ias obras para mitigar dicha amenaza, que generen estabilidad al terreno y eviten que se siga erosionando y socavando, la inclusión en un programa de reubicación de viviendas en zonas de riesgo de la Administración Municipal de Dosquebradas de aquellas viviendas localizadas en la margen de la quebrada La Floresta dentro de la zona forestal protectora, emprender campañas educativas para enseñar hábitos adecuados de disposición de residuos sólidos y líquidos a Ia población adyacente de las riberas de la quebrada y temas específicos como el almacenamiento de sus basuras y como realizar la separación y reciclaje, así como ejercer el control por parte de la entidades competentes sobre la remodelación de viviendas sin los permisos respectivos, garantizando que no se arrojen escombros a Ias riberas, laderas o cauce de Ia quebrada La Floresta, tal como se ha dejado precisado en los conceptos técnicos de la CARDER. […] De otro lado, frente a la CARDER, hay que señalar que si bien esta no tiene que responder en cuanto a la obligación de construcción de obras, sí tiene Ia obligación legal de hacer el acompañamiento de las mencionadas obras, prestando la debida asesoría técnica a las entidades territoriales, en este caso, al Municipio de Dosquebradas y al Departamento de Risaralda, y realizando Ios estudios técnicos respecto de la problemática planteada, así como Ias actividades de control y vigilancia […]”[25].

(Destaca y subraya la Sala de Decisión) Encontró probado el Tribunal, que conforme a las pruebas recaudadas, existía una situación de riesgo que ameritaba las medidas de prevención en el sub examine. Fue así como, en atención a las competencias de las entidades accionadas, el a-quo consideró que el Municipio de Dosquebradas era la entidad competente para realizar los estudios y los procesos que condujeran a recuperar el cauce de la quebrada; así como para reubicar las viviendas aledañas a la misma.

De otra parte, dispuso que el acompañamiento para tal efecto, se debía realizar por la CARDER y por el Departamento de Risaralda (en el marco de sus funciones), atendiendo a las órdenes que se iban a impartir en la presente acción popular. De esta manera, el Tribunal determinó la responsabilidad de las entidades accionadas de la siguiente manera: i) De conformidad con la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 y con los Decretos 919 del 1° de mayo de 1989 y 1504 de 4 de agosto de 1997, al Municipio de Dosquebradas y al Departamento de Risaralda le corresponde realizar las obras tendientes a generar estabilidad del terreno y evitar que se siga erosionando y socavando con el paso de la Quebrada “La Floresta”; así como garantizar con fines preventivos y de mitigación de riesgos, que en la zona de protección forestal aledaña a la quebrada no se sigan efectuando asentamientos humanos, realizando el correspondiente control, seguimiento y acompañamiento de los planes, programas y proyectos de desarrollo urbano. ii) En atención a las Leyes 1523 de 2012, 99 de 1993 y 388 de 1997, a la CARDER, como máxima autoridad ambiental en el Departamento de Risaralda y en virtud tanto de su especialidad técnica como de sus deberes en materia de gestión del riesgo de desastre, le corresponde suministrar los estudios y brindar la asesoría y asistencia técnica requerida para la estabilización de las márgenes de la Quebrada La Floresta.

En ese orden de ideas, y con todo lo anterior, concluyó que: “[…] observa Ia Sala que a Ia CARDER Ie asiste Ia obligación de realizar actividades de asistencia técnica, realizando los estudios técnicos respecto de la problemática planteada y actividades de control, vigilancia y colaboración con el ente territorial respecto de la prevención o atención del peligro suscitado por los procesos de socavación y estrangulamiento del cauce de la quebrada La Floresta del municipio de Dosquebradas, ocasionado por una canalización previa y otras intervenciones como el depósito de residuos sólidos y Ia deforestación de los taludes, el cual se encuentra produciendo inestabilidad en el terreno; lo que se indica que es un peligro inminente para las personas que habitan la margen derecha de dicha quebrada.

Ahora bien, en lo que respecta al departamento de Risaralda, esta Sala considera importante señalarle, que Ia ley Ie endilga obligaciones frente a este tipo de problemática, al ser integrante del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, así como los municipios, pues así lo dispone la norma ya citada, Ley 1523 de 2012 […] Frente al Municipio de Dosquebradas, según la competencia legal y constitucional prescrita en el artículo 311, se aprecia que los municipios deben adelantar la construcción de las obras que demande el progreso local. […] Resulta claro que el objetivo de la acción incoada es prevenir que ocurra un desastre que es previsible técnicamente, hecho que es definido en el artículo 4º (numeral 8º) de la Ley 1523 de 2012.

A las autoridades del Estado, como lo es el municipio demandado, le corresponde con colaboración del departamento de Risaralda y la asistencia técnica de la CARDER, promover las acciones necesarias para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia (art. 2º. CP.), y para tal fin, deben prevenir la ocurrencia de situaciones que amenacen o pongan en peligro esos derechos, como es precisamente la denunciada y probada en este asunto.

Por lo anterior, encontrándose completamente probadas las omisiones que han llevado a la vulneración de los derechos colectivos invocados por la entidad accionante, se concederán las pretensiones propuestas en la demanda. […]”[26]. (Negrillas y subrayas por fuera de texto) Con base en dichas consideraciones, el Tribunal resolvió y emitió las siguientes órdenes, a saber[27]: “[…]

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Fondo de Adaptación, según la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: EXONERAR de responsabilidad al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por las entidades demandadas, Departamento de Risaralda y Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO: Se concede el amparo de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la preservación y restauración del medio ambiente.

QUINTO: Declarar que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, el municipio de Dosquebradas y el Departamento de Risaralda, han incurrido en vulneración de Ios derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la preservación y restauración del medio ambiente, conforme a las consideraciones expuestas en esta sentencia.

SEXTO: Ordenar al Departamento de Risaralda ejercer el acompañamiento técnico y ambiental en Ia adopción de la solución del problema que se presenta en el sector de la quebrada “La Floresta” en el barrio que lleva el mismo hombre, del Municipio de Dosquebradas.

SÉPTIMO: Ordenar a Ia Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER que en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, inicie los estudios técnicos para concretar las acciones y obras que se deben realizar para la solución definitiva a la problemática que se presenta en el sector de la quebrada La Floresta, así como ejercer las funciones de vigilancia y control, además de imponer las medidas administrativas- sancionatorias a que haya lugar, para que se cumpla con las labores respectivas.

OCTAVO: Ordenar conjuntamente al municipio de Dosquebradas ejecutar según el ámbito de sus competencias legales y constitucionales, en el término máximo de diez (10) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, si aún no se han hecho, el mantenimiento de la estructura y pisos de Ia canalización y limpieza de todos los elementos depositados en el lecho de Ia quebrada, así como las obras que sean conducentes para dar solución definitiva a Ios problemas de erosión, socavación y estrangulamiento del cauce, deslizamientos y demás en Ia zona de Ia quebrada La Floresta del barrio con el mismo nombre, del municipio de Dosquebradas y sus habitantes, siguiendo las recomendaciones dadas en los conceptos técnicos realizados por Ia CARDER, y demás estudios técnicos actualizados y especializados que se realicen al momento de la contratación; incluir en un programa de reubicación de viviendas en zonas de riesgo a aquellas localizadas en la margen de la quebrada dentro de la zona forestal protectora, emprender campañas educativas para enseñar hábitos adecuados de disposición de residuos sólidos y líquidos a la población adyacente de Ias riberas de la quebrada y temas específicos como el almacenamiento de sus basuras y como realizar Ia separación y reciclaje, así como ejercer Ias funciones de vigilancia y control, además de imponer Ias medidas administrativas-sancionatorias a que haya lugar por la remodelación de viviendas sin los permisos respectivos, y por arrojar escombros a las riberas, laderas o cauce de la quebrada, todo de acuerdo con lo expresado en Ia parte motiva de esta providencia.

NOVENO: Se previene al Alcalde de Dosquebradas, que se abstenga de volver a incurrir en Ias omisiones que dieron lugar a la vulneración que en esta sentencia se ha declarado.

DÉCIMO: Se designa al Director de Ia Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), al Gobernador del departamento de Risaralda, al señor Alcalde Municipal de Dosquebradas y al actor popular, para que conformen físicamente el Comité de Verificación del cumplimiento de la presente sentencia, cuyo coordinador para la convocatoria y demás menesteres será el Alcalde municipal; quienes rendirán en el término de dieciocho (18) meses, contados desde Ia ejecutoria de la sentencia, un informe único detallado e ilustrado sobre Ias soluciones adoptadas en pro del cumplimiento efectivo de esta providencia.

UNDÉCIMO: No se condena en costas por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

DUODÉCIMO: En firme esta decisión, archívese el expediente. Notifíquese y Cúmplase […]”. (Subrayas por fuera de texto original) La anterior decisión fue debidamente notificada a las partes del presente proceso, tal y como consta a folios 480 a 481 del cuaderno No. 3 del expediente popular de la referencia. VIII. TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA VIII.1.

Mediante providencia de 18 de febrero de 2019[28], el despacho sustanciador del proceso de la referencia admitió los recursos de apelación elevados por los apoderados judiciales de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y del Municipio de Dosquebradas (Risaralda), en contra de la sentencia de primera instancia de 3 de agosto de 2018, dictada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

La mentada decisión judicial fue notificada, vía electrónica, el 25 de febrero de 2019, tal y como se observa a folios 508 a 512 del expediente popular. VIII.2. De manera posterior, y mediante auto calendado el 30 de abril de 2019[29], se ordenó correr traslado a las partes para que efectuaran sus alegaciones de conclusión y, además, al Agente del Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiese su concepto al interior de la presente causa.

El referido proveído fue debidamente notificado a las partes del proceso, y como en derecho corresponde, como puede verse a folios 522 a 527 del expediente constitucional. IX.

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN IX. 1. La apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), mediante escrito allegado al Tribunal el 13 de agosto de 2018, interpuso recurso de apelación[30] en contra de la decisión de primera instancia, aduciendo los siguientes argumentos: Manifestó que, no es competencia de la CARDER, realizar estudios técnicos de suelos y geotecnia; razón por la cual, como quiera que esa entidad se encarga de brindar asesoría, adujo que su función se limita a elaborar informes y conceptos técnicos de las distintas obras a ejecutar.

Argumentó que, lo mismo ocurre, en relación con la imposición de sanciones y otras medidas administrativas; las cuales considera no se ajustan al marco de sus competencias y aptitudes, a la postre. Aseveró, por último, en su escrito de alzada, que: “[…] No es competencia de la CARDER realizar estudios técnicos tales como de suelos, geotecnia, control de erosiones, los cuales son requeridos para determinar el nivel de riesgo y la obra específica para la eliminación del riesgo; pues al tratarse de aspectos propios de la política de prevención del riesgo de desastres naturales, en consecuencia, los mismos recaen en cabeza de la entidad territorial encargada de la ejecución de las obras […]”[31].

IX. 2. La apoderada judicial del Municipio de Dosquebradas (Risaralda), en escrito fechado el 17 de agosto de 2018, interpuso recurso de alzada[32] en contra de la sentencia de 3 de agosto de 2018, dictada por el a-quo. En dicha oportunidad, indicó lo siguiente, a saber: Sostuvo que, no compartía la resolutiva de la sentencia apelada, por cuanto las edificaciones y construcciones existentes sobre la margen derecha de la quebrada “La Floresta”, fueron construidas de tiempo atrás, por quienes actualmente las habitan, invadiendo la zona de protección de dicha quebrada.

Advirtió, entre otros aspectos, que: “[…] Tampoco es cierto, que el Municipio de Dosquebradas haya sido indiferente u omisivo frente a la situación de riesgo planteada en Ia demanda. Contrario a lo que asevera el señor personero Municipal, Ia oficina municipal para la atención y prevención de desastres realizó el estudio técnico pertinente y dio las recomendaciones correspondientes, al punto que el inventario de las viviendas afectadas esté en manos del Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), a quien corresponde adelantar el programa de reubicación de las viviendas, también es de aclarar que dichas reubicaciones dependen Ia disponibilidad que exista.

Se insiste en que Ia Oficina Municipal de Atención de Desastres (OMPADE) ha atendido oportunamente los reclamos de la comunidad, al punto que realizó el estudio técnico pertinente, lideró la construcción de flexo concreto como obra de mitigación y remitió el concepto técnico pertinente al IDM; encargado de adelantar el proyecto de reubicación de viviendas ubicadas en zona de alto riesgo […]”[33].

Hizo hincapié, en que la situación de peligro que se presenta en el sector, no es consecuencia de Ia acción u omisión del ente territorial, sino, por el contrario, del comportamiento irregular de quienes construyeron las viviendas en zona de protección forestal. “[…] Otra cosa, es que se constituya una obligación del municipio, de emprender las acciones pertinentes para solucionar la problemática existente […]”[34].

Así pues, pidió al juez popular de segundo grado, que despachare desfavorablemente las pretensiones elevadas en la demanda incoada, finalmente. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA X.1. El Fondo de Adaptación, por intermedio de su apoderado judicial, presentó sus alegatos[35] reiterando, en líneas generales, los argumentos consignados en la contestación de la demanda popular impetrada.

En dicha oportunidad, solicitó a esta Alta Corte que se confirmara la sentencia de primera instancia, en todas sus partes y en lo que respecta a aquella entidad, al reiterar la excepción propuesta de “falta de legitimación en la causa por pasiva”. X.2. El apoderado judicial del Departamento de Risaralda, alegó de conclusión[36], insistiendo en que la totalidad de las pretensiones elevadas debían ser denegadas; pues, a su juicio, la transgresión de los derechos colectivos presuntamente conculcados no se encontraba probada ni acreditada en el sub judice, así como tampoco, su responsabilidad administrativa en el presente caso.

Puso de presente, en sus alegaciones, que: “[…] La actividad del Departamento, se encuentra referida a prestar apoyo a los municipios, siempre y cuando tenga conocimiento, por información de la misma comunidad o autoridades locales, de las zonas afectadas pero estos deben desplegar la gestión tanto económica como técnica preventiva a nivel local, solicitar ayuda al gobierno nacional para la obtención de recursos para la mitigación o eliminación del riesgo.

El Departamento complementa Ias actividades de los municipios cuando lo soliciten; en este sentido no existe evidencia de solicitud alguna al Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres del Departamento de Risaralda, con relación a la problemática presentada en la quebrada La Floresta y en Ias viviendas aledañas a la misma; razón por la cual no Ie asiste la razón al Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, cuando declara que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, el municipio de Dosquebradas y el Departamento de Risaralda, han incurrido en vulneración de los derechos colectivos a Ia seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, preservación y restauración del medio ambiente, cuando previamente indicó en el fallo que el municipio de Dosquebradas era la entidad responsable de prevenir el riesgo de desastres […]”[37].

Realizó un breve recuento de los hechos y supuestos fácticos que dieron origen a la presente demanda popular y, bajo dicha premisa, solicitó a esta Alta Corporación que se sirva revocar el fallo de primer grado, dictado por el Tribunal y que como consecuencia se le exonere de toda responsabilidad. X.3. La apoderada judicial del Municipio de Dosquebradas (Risaralda), descorrió traslado para alegar de conclusión[38], aseverando que, en definitiva, las pretensiones de la demanda no ostentan vocación de prosperidad; por cuanto las edificaciones existentes sobre la margen derecha de la quebrada “La Floresta”, fueron construidas y/o edificadas de tiempo atrás por quienes actualmente las habitan, invadiendo la zona de protección de dicha quebrada.

Insistió, nuevamente, en que: “[…] La oficina municipal para la atención y prevención de desastres realizó el estudio técnico pertinente y dio las recomendaciones correspondientes, al punto que el inventario de las viviendas afectadas esté en manos del Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), a quien corresponde adelantar el programa de reubicación de las viviendas, también es de aclarar que dichas reubicaciones dependen Ia disponibilidad que exista.

Se insiste en que Ia Oficina Municipal de Atención de Desastres (OMPADE) ha atendido oportunamente los reclamos de la comunidad, al punto que realizó el estudio técnico pertinente, lideró la construcción de flexo concreto como obra de mitigación y remitió el concepto técnico pertinente al IDM; encargado de adelantar el proyecto de reubicación de viviendas ubicadas en zona de alto riesgo […]”[39].

Resaltó, por último, que la situación de peligro que se presenta en el sector, no es consecuencia de Ia acción u omisión del ente territorial, sino, por el contrario, del comportamiento irregular y anormal de quienes construyeron las viviendas en zona de protección forestal, a la postre[40]. X. 4. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), por intermedio de su apoderado judicial, indicó en sus alegatos[41] que el presunto riesgo que se presenta en el Barrio “La Floresta” no es, en ninguna manera, imputable a esa entidad; ello por cuanto los mismos moradores del sector (sin norma de construcción e invadiendo la zona forestal protegida) llevaron a cabo la edificación de sus viviendas, sobre la margen de la quebrada, propiciando el riesgo que ahora solicitan se ampare por vía de acción popular.

Recalcó en sus alegaciones finales, que: “[…] Se le solicita al Honorable Consejero de Estado, se sirva tener en cuenta que Ias infracciones de los habitantes del Barrio La Floresta, al construir sus casas invadiendo la zona de protección contra inundaciones de la quebrada La Soledad, son Ias que en gran manera han contribuido a la situación de emergencia natural objeto de la acción popular; pero a la vez, son los mismos propietarios de los inmuebles, quienes hoy por vía de Amparo mediante Acción Constitucional, pretenden que el Estado ampare sus propias culpas al invadir, ocupar y desviar una zona forestal protectora de un cauce, sin medir sus consecuencias, por lo que, en el presente caso, podríamos encontrarnos frente a una culpa exclusiva de Ia víctima […]”[42].

Esgrimió que, conforme a los artículos 31, 32, 34 y 62 de la Ley 1523 de 2012; 65 de la Ley 99 de 1993; 76.5 de la Ley 715 de 2001; 8º de la Ley 388 de 1998 y las leyes 9º de 1979 y 136 de 1994, la competencia para la ejecución de las obras requeridas para la mitigación de los riesgos recae únicamente en cabeza del Municipio de Dosquebradas (Risaralda).

Sostuvo, por último, que a la CARDER no le corresponden funciones relacionadas con la construcción de obras ni con la prevención y atención de riesgos, sino que solo le atañe brindar asesoría y asistencia técnica y elaborar los estudios de simulación hidráulica y de suelos, requeridos por el Municipio, para llevar a cabo la construcción de las obras que permitan mitigar el riesgo presente en el sector objeto de la acción popular.

Por último, resaltó que con la entrada en vigencia de la Ley 1523 de 2012, el papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario a la labor de las alcaldías y gobernaciones. Por los motivos expuestos, solicitó a esta Corporación, nuevamente, que se sirva revocar la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, calendada el 3 de agosto de 2018.

X. 5. Las demás entidades, y partes afines a la presente causa constitucional, no intervinieron y optaron por guardar silencio al interior de las presentes diligencias. X. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, mediante escrito aportado el 5 de junio de 2019[43] ante esta Corporación, conceptuó en el sentido de que la decisión de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, debía ser confirmada en su totalidad.

Para llegar a tal raciocinio, realizó un cotejo de los supuestos fácticos y jurídicos que dieron origen a la presente causa, analizó las competencias y responsabilidades de las entidades accionadas en el sub judice y, así mismo, esbozó de manera general el marco jurídico y jurisprudencial que rige las acciones populares en Colombia. Con todo ello, consideró que: “[…] Bajo este contexto, el hecho de permitir dichos asentamientos, le impone al municipio una obligación no solo de velar por el derecho de una vivienda digna, sino de cuidar la seguridad de las personas que ocupan hoy en día sectores que se encuentran en peligro de afrontar futuros desastres.

En el caso concreto, los habitantes del sector contiguo a la quebrada el Molino (sector de la Floresta), sin duda se encuentran ocupando una zona que no solo afecta la quebrada en la medida en que ha estrangulado su sección hidráulica, ha causado desforestación y aumentado la presencia de basuras y distintos residuos pertenecientes a la población, sino que además genera un inminente peligro para los habitantes contiguos al lugar.

Como quedo expresado, es el Municipio quien determina las zonas residenciales y quien además tiene el deber de vigilar y direccionar el desarrollo urbanístico de la entidad territorial, razón por la cual ante los eventuales riesgos, que como se evidenció en la presente acción popular, puedan presentarse, es al municipio de Dosquebradas a quien le corresponde actuar, no solo con el fin de brindar seguridad, sino también prevenir los eventos que pueden suceder en las viviendas cuya ocupación permitió, bien por acción u omisión. En consecuencia, no puede alegar que al crear los habitantes de la quebrada su propio riesgo, no tiene responsabilidad en la atención y la prevención de desastres que puedan ocurrir, siendo esta una de sus funciones como entidad territorial […]”[44].

(Negrillas de la Sala) De igual forma, puso de presente que: “[…] entre las funciones previstas para las Corporaciones Autónomas Regionales, se encuentra la de realizar los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo, los cuales se integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas. Por otro lado, si no cuenta con la infraestructura para ello puede celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales u otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de la mejor manera alguna o algunas de sus funciones.

Ahora bien, la CARDER, además de regirse por las funciones establecidas en la Ley 99 de 1993, establece como parte de sus objetivos velar por el desarrollo e implementación de buenas prácticas que reduzcan la contaminación, la demanda ambiental y los impactos ambientales en todos sus procesos, además cuenta con laboratorios de análisis de agua, monitoreo de recurso hídrico, sectorización hidrográfica, e información de caudales, labores que sin duda le permiten aportar suficiente información que pueda consignar en los informes y estudios técnicos que se precisa debe realizar o, en caso de ser necesario, contratar con las entidades que le permitan completar o mejorar la información que le permita cumplir y atender lo señalado en la presente acción popular.

De otra parte, en materia de sanciones administrativas, se tiene que el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 faculta a las corporaciones para imponer y ejecutar a prevención, y sin perjuicio de las competencias atribuidas a otras autoridades, las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables.

Así las cosas, y como se desprende de las órdenes proferidas en la presente acción popular, entiende el Ministerio Público que las sanciones deben sujetarse a los conceptos técnicos realizados, los cuales deben ser cumplidos por el Municipio, como se colige expresamente del numeral 6º del fallo […]”[45]. (Negrillas y subrayas por fuera de texto) Por último, y con todo lo anterior, conceptuó que: “[…] De conformidad con lo señalado en las Leyes 388 de 1997 y 1523 de 2012, es eI Municipio de Dosquebradas quien debe velar por la seguridad, atención y prevención de riesgos de los asentamientos contiguos a la ribera de la quebrada el Molino, sector de la Floresta.

En relación con la creación del riesgo de los asentamientos legales o ilegales al ubicarse en zonas de eventual peligro, ello no exime a la entidad territorial de la responsabilidad de velar por la atención y prevención de desastres de este tipo de sectores, pues la ocupación del territorio obedece en todo caso a la acción u omisión de la entidad territorial de permitir la ocupación de los mismos.

Las Corporaciones Autónomas Regionales en materia de atención y prevención de desastres, tienen entre sus funciones apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental, en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y el deber de integrarlo a los planes de ordenamiento de cuencas; de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo, lo que no impide que de ser necesario pueda contratar con las entidades especializadas para atender el tema hidrográfico, como tampoco la imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar en el marco de sus competencias.

Por lo anterior, esta Agencia del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, comedidamente solicita a la Honorable Corporación, con el acostumbrado respeto por la independencia judicial, que en este evento se CONFIRME LA SENTENCIA APELADA […]”[46].

(Negrillas y subrayas de la Sala de Decisión) XI. CONSIDERACIONES DE LA SALA XII. 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[47], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[48], el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación[49] en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares.

XII. 2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o exista peligro, agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[50] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”[51]. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[52] como el Consejo de Estado[53], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[54], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[55], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[56].

XII. 3. Planteamiento del problema XII.3.1. La Personería Municipal de Dosquebradas (Risaralda), en su condición de parte actora, atribuye a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), al Departamento de Risaralda, al Municipio de Dosquebradas (Risaralda) y al Fondo de Adaptación, la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente[57].

Ello, como consecuencia de la falta de implementación de medidas que mitiguen el riesgo y el peligro representado por la quebrada denominada “La Floresta”, a los habitantes del Barrio “La Floresta” (zona aledaña a la Riviera de la quebrada en comento, del Municipio de Dosquebradas), por parte de las entidades enjuiciadas. XII.3.2. La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 3 de agosto de 2018, y en vista del material probatorio arrimado al expediente, exoneró de toda responsabilidad a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Fondo de Adaptación; declaró no probadas las excepciones propuestas por parte de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, por el Departamento de Risaralda y por el Municipio de Dosquebradas y, de otra parte, procedió a amparar los derechos colectivos concernientes a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, a la conservación de las especies animales y vegetales, a la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente[58].

XII.3.3. Con base en lo anterior, el mencionado Tribunal, impartió las siguientes órdenes, a saber: (i) amparar las garantías colectivas antes referidas; (ii) ordenar al Departamento de Risaralda ejercer el acompañamiento técnico y ambiental en Ia adopción de la solución del problema que se presenta en el sector de la quebrada “La Floresta”;

(iii) ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, que en un término máximo de seis (6) meses, iniciara los estudios técnicos para concretar las acciones y obras que se debían realizar, así como ejercer las funciones de vigilancia y control (además de imponer las medidas administrativas – sancionatorias a las que hubiera lugar), para la solución definitiva a la problemática que se presenta en el sector de la quebrada “La Floresta”;

(iv) ordenar, conjuntamente, al municipio de Dosquebradas ejecutar (según el ámbito de sus competencias legales y constitucionales y en el término máximo de diez (10) meses), el mantenimiento de la estructura y pisos de Ia canalización y limpieza de todos los elementos depositados en el lecho de Ia quebrada[59]; (v) prevenir al Alcalde de Dosquebradas, para que se abstuviera de volver a incurrir en Ias omisiones que dieron lugar a la vulneración que en esa sentencia se declaraba y, por último, (vi) integrar el Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia popular de primera instancia, fechada el 3 de agosto de 2018[60].

XII.3.4. Inconformes con la anterior decisión de primera instancia, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y el Municipio de Dosquebradas (Risaralda), interpusieron recurso de apelación[61]. XII.3.4.1. La CARDER, en su alzada y en dicha oportunidad, adujo que: (i) no es competencia de dicha entidad realizar estudios técnicos de suelos y geotecnia; razón por la cual, como quiera que se encarga de brindar asesoría, adujo que su función se limita a elaborar informes y conceptos técnicos de las distintas obras a ejecutar;

(ii) lo mismo ocurre en relación con la imposición de sanciones y otras medidas administrativas, las cuales, considera no se ajustan al marco de sus competencias y, por último, (iii) que no es competencia de la CARDER realizar estudios técnicos tales como de suelos, geotecnia, control de erosiones, los cuales son requeridos para determinar el nivel de riesgo y la obra específica para la eliminación del riesgo; pues al tratarse de aspectos propios de la política de prevención del riesgo de desastres naturales, asegura que los mismos recaen en cabeza de la entidad territorial encargada de la ejecución de las obras.

XII.3.4.2. El Municipio de Dosquebradas (Risaralda), por su parte, esgrimió que: (i) las edificaciones y construcciones existentes sobre la margen derecha de la quebrada “La Floresta”, fueron construidas de tiempo atrás, por quienes actualmente las habitan, invadiendo la zona de protección de dicha quebrada; (ii) la Oficina Municipal de Atención de Desastres (OMPADE) ha atendido oportunamente los reclamos de la comunidad, al punto que realizó el estudio técnico pertinente, lideró la construcción de flexo concreto como obra de mitigación y remitió el concepto técnico pertinente al IDM; encargado de adelantar el proyecto de reubicación de viviendas ubicadas en zona de alto riesgo y, además, (iii) que la situación de peligro que se presenta en el sector, no es consecuencia de Ia acción u omisión del ente territorial, sino por el contrario, del comportamiento irregular de quienes construyeron las viviendas en zona de protección forestal.

XII.3.5. Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si: ¿el Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), son responsables de la vulneración y transgresión de los derechos colectivos amparados, razón por la cual les corresponde cumplir con las órdenes de restablecimiento proferidas por el a quo? XII.3.6.

De ahí que, a efectos de entrar a resolver el caso concreto, la Sala considera necesario abordar los siguientes temas: (i) revisará el núcleo esencial y el alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados; (ii) examinará el marco normativo que establece las competencias de las corporaciones autónomas regionales, en materia de gestión del riesgo de desastres naturales y de protección de las rondas hídricas;

(iii) analizará, sustanciosamente, la responsabilidad constitucional de los municipios en materia ambiental, de riesgos de desastre y de ordenación territorial; (iv) estudiará y hará alusión, de manera breve, a los conceptos relacionados con las áreas protegidas, el suelo de protección y las zonas de ronda hidráulica en Colombia, para finalmente, (v) abordar la solución del caso concreto.

XII.4. Núcleo esencial y alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados y que, fueron amparados, por el Tribunal. XII.4.1. Respecto del concepto de derecho colectivo, el Consejo de Estado ha establecido lo siguiente: “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”[62]. En la misma línea conceptual, la Sala se ha pronunciado de la siguiente manera: “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”[63].

XII.4.2.1. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Acerca del contenido y alcances de este derecho, la Sección Primera del Consejo de Estado[64], en un fallo de acción popular consideró lo siguiente: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”[65].

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”[66], ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.[67] De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”[68].

Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]”. (Negrillas y subrayas por fuera de texto) XII.4.2.2. El derecho a gozar de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico El artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968[69], dispone que “[…] [l]os Estados Partes […] reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental […]”.

Así pues, a efectos de asegurar la plena efectividad de este derecho, los Estados deberán adoptar las medidas necesarias para lograr, entre otros objetivos, “[…] [e]l mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente […]”[[70]]. [Subraya la Sala]. Con la expedición del Código de Recursos Naturales (Decreto 2811 de diciembre 18 de 1974)[71], en Colombia se estableció en materia ambiental el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano. Asimismo, la Constitución Política de 1991 clasifica el medio ambiente dentro de la categoría de derecho colectivo (art. 79 CP), el cual es objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (art. 88 CP).

La ubicación del medio ambiente en esa categoría, resulta particularmente importante, “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”[72].

Estos mandatos constitucionales deben ser comprendidos como parte de los desarrollos jurídicos internacionales y regionales que se venían dilucidando tiempo atrás, entre los cuales se encuentran: (i) la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1972; (ii) el Informe Bruntland o “Nuestro Futuro Común” de 1987; (iii) la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas de 1992;

(iv) la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002; (v) la Conferencia de 2012 sobre Desarrollo Sostenible; (vi) la Cumbre de París de 2015 sobre Cambio Climático, entre otros. Los anteriores instrumentos exponen el interés universal por la protección de un medio ambiente sano, consagran y desarrollan los principios, objetivos, herramientas e instituciones de gestión ambiental y los principales compromisos que deben ser tenidos en cuenta por los Estados para lograr el fin propuesto de garantizar la diversidad e integridad de los ecosistemas, la protección del medio ambiente y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

La regulación normativa del medio ambiente no se limita a su consagración constitucional, pues se han promulgado normas, de diferentes categorías, dirigidas a fortalecer su protección, a saber: El Decreto 2811 de 1974[73], “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, reconoce que es necesaria la implementación de medidas y acciones tendientes a preservar, restaurar y conservar el medio ambiente.

Por su parte, la Ley 99 de 1993 establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: (i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo;

(ii) en la utilización de los recursos hídricos el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; (iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica y las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución; (iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables;

(v) el paisaje, por ser patrimonio común, deberá ser protegido; (vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia, son de obligatorio cumplimiento; y (vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.

A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha entendido y desarrollado que la noción de medio ambiente comprende los elementos biofísicos y los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc., los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte del ser humano, siempre que se haga de manera eficiente, es decir, teniendo en cuenta el criterio de aprovechamiento sostenible de los recursos, de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades[74].

Es así como, recientemente, la Sección Primera del Consejo de Estado hizo alusión al contenido de este derecho, en el sentido de resaltar el carácter ecológico de la Constitución de 1991; así como la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y de prevenir y controlar los factores de deterioro de este.

Al respecto, la sentencia de 8 de junio de 2017[75], señaló lo siguiente: “[…] Para la jurisprudencia constitucional, el ámbito constitucionalmente protegido del ambiente sano se refiere a “aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural”[76].

En este sentido, el ambiente sano es un derecho colectivo, no solo por su pertenencia al capítulo 3 Título II de la Constitución, que se refiere a los derechos colectivos y del ambiente, sino por cuanto su contenido es tal que no puede ser asignado a ninguna persona en particular. […]”[77]-[78]. “[…] la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos” [79](Artículo 366 C.P.)” […]”[80].

“La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección […]”[81][82].

En el mismo sentido, esta Sección ha considerado, en cuanto al derecho al goce de un ambiente sano, lo siguiente: “[…] La Carta Política en su artículo 79, reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

Con miras a una adecuada materialización de tales propósitos, dispone que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural […]”[83]. [Subraya la Sala].

En relación con el desarrollo económico y el derecho a un medio ambiente sano y a un equilibrio ecológico, la Corte constitucional ha manifestado que “[…] la Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y del bienestar comunitario.

Del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico”[84]. [Subraya la Sala]. En ese orden de ideas, la Sección Primera del Consejo de Estado ha hecho alusión a las distintas dimensiones de este derecho, destacando que ostenta la calidad de: “[…] (i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud);

(ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); (iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las generaciones presentes y futuras); (iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar); y (v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior […]”[85].

Asimismo, la Corte Constitucional en cuanto a la categorización del medio ambiente sano como derecho colectivo, ha expresado lo siguiente: “[…] La Constitución clasifica el medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (C.P. art. 79), los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (C.P. art. 88).

La ubicación del medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, “ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer”, toda vez que “[l]a humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”[86].

De lo anterior se advierte que la defensa del medio ambiente constituye un objetivo primordial dentro del Estado Social de Derecho, ya que constituye el contexto vital del ser humano, indispensable para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. En efecto, todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a gozar de un ambiente sano, lo que genera, por un lado, el deber de velar por su conservación, y por el otro, el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo.

Igualmente, al Estado se le imponen cargas para lograr su protección, como lo son prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas al ambiente y exigir la reparación de los daños causados. XII.4.2.3. El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

Como primera medida, es de anotar que la Constitución Política, en su artículo 63, dispone que “los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Por su parte, el artículo 82, ibídem, establece que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”, así: “ARTÍCULO 82.

Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”.

En concordancia con lo anterior, el Decreto 1504 de agosto 4 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, sobre el espacio público y su destinación señala en su artículo primero que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”. Sobre el particular la Corte Constitucional[87] ha dicho lo siguiente: “[…] La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho.

Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos […]”.

Con respecto al concepto de espacio público el artículo 5 de la Ley 9ª de 1989, prevé: “Artículo 5° Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

“Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, […], y en general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.” (Negrillas fuera del texto original).

El artículo 674 del Código Civil sobre los bienes públicos y de uso público, señala: “[…] Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio […]”.

Y el Decreto 1504 de 1998, en los artículos 2º y 3º, con respecto al concepto de espacio público y lo que éste comprende, prevé: “[…] Artículo 2º.- El espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Artículo 3º.- El espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos: b. Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público […].” Acerca de la utilización del espacio público, la Corte Constitucional se ha pronunciado en el siguiente sentido[88]: “[…] En cuanto al espacio público, no es cierto que constituya un derecho constitucional fundamental, pues su ubicación dentro del cuerpo de la Carta Política, la relación que guarda con el interés general y el hecho de no ajustarse a ninguno de los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional para tenerlo por fundamental, claramente sugieren la idea de que se trata de un derecho constitucional colectivo y del ambiente, que se desprende de la obligación del Estado colombiano de velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso común […] En principio, el uso del espacio público, en tanto derecho constitucional de carácter colectivo, solamente puede protegerse por vía de acciones populares […]”[89].

Asimismo, la Corte Constitucional en la sentencia T-566 de 1992, al referirse a los bienes de dominio público[90], precisó lo siguiente: “[…] c. Bienes de dominio público. Existe un tercer grupo de propiedad, normalmente estatal y excepcionalmente privada, que se distingue no por su titularidad sino por su afectación al dominio público, por motivos de interés general (CP art. 1º), relacionadas con la riqueza cultural nacional, el uso público y el espacio público. c.1.

Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. Esta clase de bienes de dominio público está formada por los bienes que están afectos al fomento de la riqueza nacional. Por ejemplo: el patrimonio cultural, arqueológico e histórico […]”. Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado ha puntualizado el concepto de bienes públicos así: “[…] De los artículos 63, 72, 82, 102 y 332 de la Constitución Política se deduce que se consideran bienes de dominio público los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o los que están afectados al uso común. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil se llaman “Bienes de la Unión” aquellos cuyo dominio pertenece a la República y se clasifican en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso público.

(…) Y los bienes de uso público universal, igualmente conocidos como bienes públicos del territorio, son aquellos cuyo dominio resulta también del Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente. Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc.

A partir de tales características se impone que ninguna entidad estatal tiene sobre ellos la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, por estar destinados al servicio de todos los habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce básicamente derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general […]”.[91] En ese orden, tenemos que dentro de los bienes de dominio público están los afectados al uso común, los cuales, constitucional y legalmente, tienen como elemento distintivo, su destinación colectiva.

XII.5. Marco normativo que establece las competencias de las corporaciones autónomas regionales en materia de gestión del riesgo de desastres naturales y de protección de las rondas hídricas Ahora bien, se tiene que el artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]”.

Igualmente, se estableció que “[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. De la misma forma, la Constitución resalta que “[…] [e]l ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades […], [por consiguiente] [t]oda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes […], [r]espetar los derechos ajenos y no abusar de los propios […] [y] [p]roteger los recursos […] naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano […]”[92].

Como consecuencia de que “[e]s obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas […] naturales de la Nación”[93] y en tanto que “[t]odas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano”[94], es preciso señalar que, de manera específica, en materia ambiental al Estado le compete “[…] proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”[95]; planificar “[…] el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. […]”[96], entre otros.

La Ley 23 de 19 de diciembre de 1973[97] y el Decreto 2811 de 18 de diciembre 1974[98], precisan que el ambiente es patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares en atención a que es de utilidad pública e interés social. Asimismo, aquella ley se trazó como propósito fundamental “[p]revenir y controlar la contaminación del medio ambiente y buscar el mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del Territorio Nacional”.

Por su parte, el Decreto 2811, bajo la reiteración del principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, se propuso tres fines esenciales: “1.- Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos, y la máxima participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio Nacional; 2.- Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos; 3.- Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y del ambiente”[99]. [Subraya la Sala].

Posteriormente, el Decreto advierte que para el logro de los objetivos planteados habrá de regularse, entre otros aspectos, “[l]a defensa del ambiente y de los recursos naturales renovables contra la acción nociva de fenómenos naturales”[100]. Según el artículo 8° del CRNR, “[…] [s]e consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros: a.- La contaminación [[101]] del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables. […]. b.- La degradación, la erosión y el revenimiento de suelos y tierras; c.- Las alteraciones nocivas de la topografía; d.- Las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas; e.- La sedimentación en los cursos y depósitos de agua; f.- Los cambios nocivos del lecho de las aguas; […]”. [Subraya la Sala].

A su turno, la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993[102] definió las corporaciones autónomas regionales como “[…] entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. […]”[103]. [Subraya la Sala].

En ese sentido, el artículo 30 de la misma Ley estableció que “[…] [t]odas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”[104].

Igualmente, la Ley 99 enunció las funciones que le corresponde ejercer a las corporaciones autónomas regionales, entre las que se encuentran las siguientes: “[…]. 2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; […]. 5.

Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; 6. Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; 7.

Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables; […]. 9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; […]. 12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos.

Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos; […]. 17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados; 18.

Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; 19. Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes; […]; 20.

Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; […]. 23. Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; […]. 27.

Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público y adelantar ante el juez competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de negociación directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley; […].

Parágrafo 4º.- Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas en estrecha coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que éstas hayan asignado responsabilidades de su competencia; […]”[105]. [Resalta la Sala]. Por último, la Ley 1523 de 24 de abril de 2012, “[p]or la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres[[106]] y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres[[107]] […]”[108], dispone que “[l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano”; por lo tanto, “las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades” [109]. Como se advirtió, hacen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, además de la comunidad y de las personas de derecho privado, las personas de derecho público, como las corporaciones autónomas regionales, “[p]or su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión”[110].

Finalmente, el artículo 31 de la Ley 1523, en relación con las corporaciones autónomas regionales, establece lo siguiente: “[…]. Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2º. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad [[111]], coordinación [[112]], concurrencia [[113]] y subsidiariedad positiva [[114]], deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. […]”. [Resalta la Sala].

XII.6. La responsabilidad constitucional de los Municipios en materia ambiental, de riesgos de desastre y de ordenación territorial Pues bien, y en éste acápite, es preciso recordar, nuevamente, que el artículo 2° de la Carta Superior de 1991 indica que son fines esenciales del Estado, entre otros, “(…) servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”.

Igualmente, se estableció que “(…). [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. En ese sentido, es preciso indicar que al Estado le compete “(…) proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”[115]; planificar “(…) el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

(…)”[116]; y “(…) velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. (…)”[117]. Asimismo, valga recordar que el artículo 209 Ibídem, dispone que “[l]a función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.

Además, “[l]as autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. (…)”. Concretamente, y en lo que atañe al Municipio de Dosquebradas, el artículo 311 de la Constitución indica que “(…) le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

De igual forma, al Alcalde, como director de la función administrativa[118] y primera autoridad de policía[119], le corresponde “cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo”[120] y “(…) asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…)”[121].

En virtud de las leyes 715 de 21 de diciembre de 2001[122] y 1523 de 24 de abril de 2012[123], al alcalde del municipio de Dosquebradas le corresponde conocer de los riesgos de desastre que se susciten al interior del territorio de su jurisdicción y, a través de los instrumentos de gestión pública, ejecutar las estrategias prioritarias para mitigarlos y eliminarlos, esto es, adecuando las áreas involucradas y reubicando los asentamientos humanos amenazados.

Adicionalmente, de conformidad con el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, en materia ambiental, a la Administración del Municipio de Dosquebradas también le compete: i) planificar y ordenar el territorio de su jurisdicción teniendo en cuenta las determinantes ambientales impuestas por la ley y la CARDER; ii) “Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables”; iii) “Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo”; y iv) “(…) [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas”. [Resalta la Sala].

En cuanto al ordenamiento del territorio, la Ley 388 de 1997, señala lo siguiente: “Artículo 3º. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines: 1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2.

Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. 4.

Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. […]. Artículo 5º. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

Artículo 6º. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: 1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales […]. […].

Artículo 8º. ACCION URBANISTICA. <Artículo corregido mediante FE DE ERRATAS contenida en el Diario Oficial No. 43.127 del 12 de septiembre de 1997, el texto corregido es el siguiente:> La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.

Son acciones urbanísticas, entre otras: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. (…). 3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.

(…). 5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. (…). 11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 12.

Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. (…).

PARAGRAFO. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente ley. (…). Artículo 99. Licencias. Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 2181 de 2006. Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9 de 1989 y en el Decreto- Ley 2150 de 1995 en materia de licencias urbanísticas: 1.

Modificado por el art. 182, Decreto Nacional 019 de 2012. Modificado por el art. 35, Ley 1796 de 2016. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere licencia expedida por los municipios, los distritos especiales, el Distrito Capital, el departamento especial de San Andrés y Providencia o los curadores urbanos, según sea del caso.

Igualmente se requerirá licencia para el loteo o subdivisión de predios para urbanizaciones o parcelaciones en toda clase de suelo, así como para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amoblamiento. 2. Dichas licencias se otorgarán con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan y de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y en su reglamento, no se requerirá licencia o plan de manejo ambiental, cuando el plan haya sido expedido de conformidad con lo dispuesto en esta Ley. […]. 5.

El urbanizador, el constructor, los arquitectos que firman los planos urbanísticos y arquitectónicos y los ingenieros que suscriban los planos técnicos y memorias son responsables de cualquier contravención y violación a las normas urbanísticas, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa que se deriven para los funcionarios y curadores urbanos que expidan las licencias sin concordancia o en contravención o violación de las normas correspondientes”.

El artículo 103 de la citada ley, determina como infracciones urbanísticas “toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas”, las cuales darán lugar a la aplicación de sanciones urbanísticas, incluyendo la demolición de las obras, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales a que haya lugar.

En este sentido se tiene que, por mandato legal, el control del desarrollo urbanístico corresponde a la Administración Municipal, que además de estar obligada a proferir los actos generales relacionados con el ordenamiento territorial, cuenta con los poderes suficientes para impedir que se desarrolle un proyecto de urbanización que no cumpla con las disposiciones legales, así como tomar las medidas necesarias para reajustar las construcciones existentes a las nuevas disposiciones urbanísticas.

Además, la Ley 1551 de 6 de julio de 2012[124], en su artículo 6º determina que: “[…]. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: (…). 7. Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional. […]. 9.

Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años. […]”.

Por su parte, el Decreto 1469 de 2010, “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones”, en su artículo 7º, consagra que la licencia de construcción es la autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás normatividad que regule la materia.

En las licencias de construcción se concretarán de manera específica los usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva edificación. Por último, el mismo Decreto prevé, que “[s]in perjuicio de lo establecido en el artículo 26 de la Ley 142 de 1994 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya, las autorizaciones deben obedecer a un estudio de factibilidad técnica, ambiental y de impacto urbano de las obras propuestas, así como de la coherencia de las obras con los Planes de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que los desarrollen o complementen”.

XII.7. Breve alusión a los conceptos relacionados con las áreas protegidas, el suelo de protección y las zonas de ronda hidráulica en Colombia XII.7.1. Las Áreas Protegidas y el Suelo de Protección. Por medio de la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994, se aprobó el "Convenio sobre la Diversidad Biológica", acordado el 5 de junio de 1992 en la ciudad de Río de Janeiro.

Este instrumento se pactó con la finalidad de conservar “ […] la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada […]”[125].

De conformidad con el artículo 2º de la Ley 165, área protegida es aquella extensión territorial definida, designada, regulada y administrada para efectos de alcanzar objetivos específicos de conservación de cualquier manifestación del componente biótico de los ecosistemas, tales como, recursos genéticos, microorganismos, poblaciones de especies o comunidades vegetales o animales.

En otras palabras, el fundamento de las áreas protegidas lo constituyen la totalidad de organismos vivos de cualquier fuente, integrantes de la diversidad biológica que allí se encuentran. En esa medida, en lo que atañe a la conservación de los ecosistemas[126] y los hábitats naturales[127] y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales y, en el caso de las especies domesticadas y cultivadas, en los entornos en que hayan desarrollado sus propiedades específicas (conservación in situ[128]), el Estado colombiano asumió “en la medida de lo posible y según proceda”[129], entre otras, las obligaciones de: i) establecer un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica[130]; ii) elaborar, cuando sea necesario, directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica[131]; iii) reglamentar o administrar los recursos biológicos importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación y utilización sostenible[132]; y iv) promover un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas[133]. [Resalta la Sala].

Ahora bien, el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974), en su artículo 2.2.2.1.3.10, precisó que: “[e]l ordenamiento territorial de la superficie de territorio circunvecina y colindante a las áreas protegidas deberá cumplir una función amortiguadora que permita mitigar los impactos negativos que las acciones humanas puedan causar sobre dichas áreas.

El ordenamiento territorial que se adopte por los municipios para estas zonas deberá orientarse a atenuar y prevenir las perturbaciones sobre las áreas protegidas, contribuir a subsanar alteraciones que se presenten por efecto de las presiones en dichas áreas, armonizar la ocupación y transformación del territorio con los objetivos de conservación de las áreas protegidas y aportar a la conservación de los elementos biofísicos, los elementos y valores culturales, los servicios ambientales y los procesos ecológicos relacionados con las áreas protegidas.

Las Corporaciones Autónomas Regionales deberán tener en cuenta la función amortiguadora como parte de los criterios para la definición de las determinantes ambientales de que trata la Ley 388 de 1997 [[134]]”. [Subraya la Sala]. Asimismo, como categoría paralela a las áreas protegidas, se encuentra el suelo de protección, que “[e]stá constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo que trata la ley 388 de 1997 y que tiene restringida la posibilidad de urbanizarse debido a la importancia estratégica para la designación o ampliación de áreas protegidas públicas o privadas, que permitan la preservación, restauración o uso sostenible de la biodiversidad, de importancia municipal, regional o nacional.

Si bien los suelos de protección no son categorías manejo áreas protegidas, pueden aportar al cumplimiento de objetivos específicos de conservación, en cuyo caso las autoridades con competencias en la declaración de las áreas protegidas señaladas en el presente decreto, deberán acompañar municipio y brindar la asesoría necesaria para las labores de conservación del área, lo cual podrá conllevar incluso su designación como áreas protegidas, en el marco de lo previsto en el presente decreto.

Parágrafo. Las autoridades ambientales urbanas deberán asesorar y/o apoyar los procesos de identificación de suelos de protección por parte de los respectivos municipios o distritos, así como la designación por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales, de las áreas protegidas bajo categorías de manejo en el presente decreto”[135]. [Subraya la Sala].

XII.7.2. Las zonas de ronda hidráulica. La ronda hidráulica es un “(…) área de especial importancia ecológica de dominio público inalienable, imprescriptible e inembargable, que juega un papel fundamental desde el punto de vista ambiental. (…) "zonas o franjas de terreno aledañas a los cuerpos de agua que tienen como fin permitir el normal funcionamiento de las dinámicas hidrológicas, geomorfológicas y ecosistémicas propias de dichos cuerpos de agua"”[136].

Según el artículo 83 del Decreto Ley 2811 de 1974, dicha zona de reserva ecológica, la cual alcanza hasta 30 metros de ancho desde la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de cuerpos de agua, no puede ser en ningún caso destinada para uso diferente a la función de amortiguar y proteger el equilibrio ecológico. En tal sentido, la citada disposición señala que: “ARTICULO 83.

Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: a.- El álveo o cauce natural de las corrientes; b.- El lecho de los depósitos naturales de agua; c.- La playas marítimas, fluviales y lacustres; d.- Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho; […]”[137].

(Subraya la Sala). XII. SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO En el caso sub examine, se advierte que la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en el fallo proferido el 3 de agosto de 2018, encontró probado que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), el Departamento de Risaralda y el Municipio de Dosquebradas, incurrieron en la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y con la preservación y restauración del medio ambiente y la existencia del equilibrio ecológico.

Lo anterior, por cuanto encontró probadas las responsabilidades de las entidades arriba mencionadas, frente a la falta de implementación de medidas que mitigaran el riesgo y el peligro representado por la quebrada denominada “La Floresta”, a los habitantes del Barrio “La Floresta”; zona aledaña a la Riviera de la quebrada en comento, del Municipio de Dosquebradas (Risaralda).

En efecto, dentro del expediente, se encuentra plenamente acreditada la vulneración de las garantías colectivas arriba referidas, con ocasión de la omisión de las entidades accionadas en lo que a la gestión del riesgo en el mentado municipio de Dosquebradas se refiere. Así lo encontró acreditado el Tribunal, cuando aseveró que[138]: “[…] Atendiendo la prueba documental existente en el presente proceso, puede decirse que los habitantes del sector La Floresta del Municipio de Dosquebradas han solicitado de manera reiterada a la Administración se intervenga el sitio mencionado, con obras tendientes a mitigar la situación de riesgo que enfrentan, generándose las visitas realizadas el 12 de abril de 2012 y 5 de diciembre de 2012 por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, donde se describió Ia problemática y Ias recomendaciones a seguir para mitigar la misma tal y como se transcribió en párrafos anteriores. […] Ahora bien, Ias circunstancias señaladas en el material probatorio arrimado al plenario, establecen que se encuentra plenamente acreditado el riesgo al cual están expuestos los habitantes del Barrio La Floresta, que precisamente por razón del peligro, es necesario llevar a cabo los estudios y la ejecución de Ias obras para mitigar dicha amenaza, que generen estabilidad al terreno y eviten que se siga erosionando y socavando, la inclusión en un programa de reubicación de viviendas en zonas de riesgo de la Administración Municipal de Dosquebradas de aquellas viviendas localizadas en la margen de la quebrada La Floresta dentro de la zona forestal protectora, emprender campañas educativas para enseñar hábitos adecuados de disposición de residuos sólidos y líquidos a Ia población adyacente de las riberas de la quebrada y temas específicos como el almacenamiento de sus basuras y como realizar la separación y reciclaje, así como ejercer el control por parte de la entidades competentes sobre la remodelación de viviendas sin los permisos respectivos, garantizando que no se arrojen escombros a Ias riberas, laderas o cauce de Ia quebrada La Floresta, tal como se ha dejado precisado en los conceptos técnicos de la CARDER. […] De otro lado, frente a la CARDER, hay que señalar que si bien esta no tiene que responder en cuanto a la obligación de construcción de obras, sí tiene Ia obligación legal de hacer el acompañamiento de las mencionadas obras, prestando la debida asesoría técnica a las entidades territoriales, en este caso, al Municipio de Dosquebradas y al Departamento de Risaralda, y realizando Ios estudios técnicos respecto de la problemática planteada, así como Ias actividades de control y vigilancia. […] Observa Ia Sala que a Ia CARDER Ie asiste Ia obligación de realizar actividades de asistencia técnica, realizando los estudios técnicos respecto de la problemática planteada y actividades de control, vigilancia y colaboración con el ente territorial respecto de la prevención o atención del peligro suscitado por los procesos de socavación y estrangulamiento del cauce de la quebrada La Floresta del municipio de Dosquebradas, ocasionado por una canalización previa y otras intervenciones como el depósito de residuos sólidos y Ia deforestación de los taludes, el cual se encuentra produciendo inestabilidad en el terreno; lo que se indica que es un peligro inminente para las personas que habitan la margen derecha de dicha quebrada.

Ahora bien, en lo que respecta al departamento de Risaralda, esta Sala considera importante señalarle, que Ia ley Ie endilga obligaciones frente a este tipo de problemática, al ser integrante del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, así como los municipios, pues así lo dispone la norma ya citada, Ley 1523 de 2012 […] Frente al Municipio de Dosquebradas, según la competencia legal y constitucional prescrita en el artículo 311, se aprecia que los municipios deben adelantar la construcción de las obras que demande el progreso local.

A las autoridades del Estado, como lo es el municipio demandado, le corresponde con colaboración del departamento de Risaralda y la asistencia técnica de la CARDER, promover las acciones necesarias para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia (art. 2º. CP.), y para tal fin, deben prevenir la ocurrencia de situaciones que amenacen o pongan en peligro esos derechos, como es precisamente la denunciada y probada en este asunto.

Por lo anterior, encontrándose completamente probadas las omisiones que han llevado a la vulneración de los derechos colectivos invocados por la entidad accionante, se concederán las pretensiones propuestas en la demanda […]”[139]. (Negrillas y subrayas de la Sala) En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión hace suyas las consideraciones efectuadas por el Tribunal, por cuanto la vulneración de los derechos colectivos, en el sub examine, se encuentra verificada y comprobada en el caso objeto de estudio.

Ahora bien, y de cara a resolver los recursos de apelación instaurados por los apoderados judiciales de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y del Municipio de Dosquebradas (Risaralda), el acervo probatorio, la normativa y jurisprudencia de esta Alta Corporación aplicables al sub lite, así como los argumentos expuestos y consignados en las alegaciones de conclusión, cumplirán una importancia capital, para efectos de resolver la controversia objeto de debate.

XIII.1. Resolución de los recursos de apelación en el sub judice, de cara al material probatorio. XIII.1.2. Apelación de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER)[140]: XIII.1.2.1. Argumentos según los cuales, la CARDER, (i) no es competente para realizar estudios técnicos de suelos y geotecnia, pues su labor se limita a brindar asesoría, elaboración de informes y conceptos técnicos de las obras a ejecutar;

(ii) no es competente para efectos de imponer sanciones y tomar otras medidas administrativas, según el caso, y (iii) recae en cabeza de las entidades territoriales (departamentos y municipios), llevar a cabo los estudios técnicos; tales como de suelos, geotecnia, control de erosiones y de otra índole, los cuales se requieren para determinar el nivel de riesgo y las obras específicas a ejecutar para efectos de conjurarlo.

Pues bien, y de conformidad con las pruebas que obran en el expediente popular, y de su análisis en conjunto, la Sala estima que dichos argumentos formulados en sede de apelación, en definitiva, no se encuentran llamados a prosperar, como probatoriamente se respalda a continuación. En el municipio de Dosquebradas (Risaralda), y específicamente en el Barrio denominado “La Floresta” (zona aledaña a la Riviera de la quebrada “La Floresta”), se viene generando de tiempo atrás una grave situación de peligro y riesgo para los habitantes y residentes de dicha zona; en atención a la falta de implementación de medidas que mitiguen el riesgo y el peligro representado por la quebrada en comento, por parte de las entidades aquí condenadas.

Así se desprende del Concepto Técnico de abril y mayo de 2012, suscrito por el Profesional de Apoyo de la Subdirección de Gestión Ambiental Territorial de la CARDER[141], en el cual se puso de presente lo siguiente: “[…] • ASUNTO: Evaluación de la afectación de la Transversal 8º, Casa 23 del Barrio “La Floresta”, sobre la margen derecha de la quebrada La Floresta. […] DESCRIPCIÓN: La canalización previa de este tramo, así como diversas intervenciones han generado a lo largo del desarrollo urbano del sector el estrangulamiento de Ia sección del cauce de la quebrada La Floresta, a través del barrio La Floresta, donde se observan diversas intervenciones en el tiempo, de tal forma que Ia canalización como tal, no es homogénea, presentando entonces falencias en algunos tramos, lo cual se hace evidente hacia la parte posterior de la vivienda 23 de la transversal 8º del barrio en mención. Estas heterogeneidades en la canalización, han generado que se incremente significativamente el proceso de socavación lateral, y máxime donde los muros posteriores de las viviendas parecen formar parte de la misma canalización, lo que hace mucho más irregular el comportamiento del cauce y sus efectos sobre las viviendas, y en particular aquellas que como la casa 23, están construidas con tipologías estructurales precarias.

Según el diagnóstico derivado de la comisión de campo realizada en fecha de abril 12 de 2012, para la vivienda localizada en la (sic) transversal 8º, Casa 23 del barrio La Floresta del municipio de Dosquebradas, se han acelerado los fenómenos de fractura miento y hundimiento de la losa del patio, así como fracturamiento y deformación de muros del patio y baño, por efecto de (sic) Ia socavación del cauce, afectando de forma directa las cimentaciones de los muros, lo que igualmente se ha traducido, en torciones impuestas sobre el resto de la edificación. […] CONCLUSIONES:  La condición actual de la vivienda, y la evidente tendencia al deterioro progresivo exige acciones de intervención en el corto plazo, según se relaciona en las respectivas recomendaciones, dado que la condición actual, involucra un potencial de colapso ante el avance de la socavación o ante otro tipo de solicitaciones, tales como las vibraciones que se pueden asociar a eventos sísmicos.

Es evidente que Ias discontinuidades constructivas manifiestas para la canalización, determinan respuestas diferenciales ante los procesos de socavación del cauce, lo que igualmente contribuye al deterioro progresivo de la casa 23 del sector de la trasversal 8º del barrio La Floresta, lo cual pudiera extenderse hacia las viviendas contiguas, en particular aquellas con sistemas constructivos precarios y sobrecargas estructurales por alturas inapropiadas en dichas edificaciones, al carecer de elementos de amarre suficientes.

Las viviendas del sector ocupan las zonas de protección del cauce, y teniéndose en cuenta el carácter de los cauces del sector, por incrementos de caudal y torrencialidad manifiesta, determina unas condiciones de RIESGO para las viviendas del sector, a lo que se suma Ias deficientes con condiciones constructivas en gran parte de las edificaciones, así como las falencias funcionales de la canalización de la mismas y el estrangulamiento de su sección hidráulica, ante el mínimo margen entre cauce y las viviendas.

RECOMENDACIONES: De acuerdo con el diagnóstico antes relacionado, se considera pertinente y prioritario efectuar las siguientes recomendaciones establecidas desde diversas alternativas: -La ejecución de acciones de mitigación de la socavación, por medio de Ia complementación y homogenización de Ia canalización existente, de tal forma que mejore el comportamiento hidráulico integral de la estructura, sin embargo, esto exigiría una intervención integral del sector, y prevalecerían otros problemas para el sector. -En consideración del estrangulamiento del cauce y Ias deficiencias constructivas de Ias viviendas, es necesario contemplar que en definitiva la mejor alternativa de reducción del riesgo consiste en la reubicación del sector acorde con Ia actualización del inventario de viviendas en zonas de riesgo, de tal forma que en el futuro se pueda mejorar la sección hidráulica del cauce de la quebrada La Floresta e intervenir Ios Iotes Iiberados por dicho proceso, en un esquema de priorización que tenga en cuenta el grado de afectación y deterioro de las viviendas […]”.

(Negrillas y subrayas de la Sala) De igual forma, en Concepto Técnico del 5 de diciembre de 2012, elaborado por el Profesional de Apoyo de la Subdirección de Gestión Ambiental Territorial de la CARDER, y en lo que se refiere a la valoración del riesgo soportado en el sector Barrio “La Floresta” (Dosquebradas), se esbozó que[142]: “[…] ASUNTO: Valoración de riesgos sector Barrio “La Floresta”, Dosquebradas. […] DESCRIPCIÓN: El sitio objeto de Ia visita se localiza en la zona posterior aula transversal 8º del Barrio La Floresta en el municipio de Dosquebradas.

Por la parte posterior de las viviendas se ubica una quebrada, a la que se le ha hecho canalización captando Ias aguas que provienen de Ias viviendas y Ias que provienen de la zona alta del barrio. Se observa en el piso de la canalización materiales tales como tierra y escombros, que hacen que el caudal migre de lado a lado en su recorrido, así como también cambios bruscos de dirección de las paredes del canal situación que genera afectaciones de socavación en la cimentación de los muros como también procesos de deterioro en el piso por la dinámica del cauce, que repercuten en los muros en mampostería de Ias viviendas, los cuales se evidencian por la presencia de grietas en pisos y paredes en Ias mismas.

CONCLUSIONES:   Existe riesgo sobre Ias viviendas ubicadas dentro de la zona forestal protectora de la quebrada producto de su ubicación de las condiciones constructivas y de funcionamiento que se presentan en la canalización establecida para la quebrada. Se deben tomar medidas correctivas que propendan por garantizar el buen funcionamiento de Ia canalización, disminuyendo los efectos negativos sobre los muros y pisos de las viviendas.

RECOMENDACIONES: -Las viviendas localizadas en el margen de Ia quebrada dentro de la zona forestal protectora deben ser relocalizadas, pero mientras esto se realiza se debe ejecutar la limpieza de todos los elementos depositados en el lecho de Ia quebrada, permitiendo de esta manera el flujo normal del caudal sin migraciones del mismo, a lado y lado, evitando de efectos de socavación en la cimentación de los muros de Ia canal. -Se Ie debe realizar mantenimiento a los muros pisos de la canal para garantizar su funcionamiento y durabilidad, procurando disminuir los quiebres generados durante su construcción. -Así mismo, se remite copia a la Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastre del municipio de Dosquebradas (OMPADE), y a la empresa Acuaseo, para su respectivo conocimiento, seguimiento y otras acciones que se deriven […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto original)   En el mismo sentido, observa la Sala, que en Concepto Técnico No. 0132 calendado el 26 de enero de 2012 (y firmado por la Subdirección de Gestión Ambiental de la CARDER)[143], se indicó lo que a continuación se enseña: “[…] ASUNTO: Evaluación de riesgos sector Barrio “La Floresta”, Dosquebradas. […] DESCRIPCIÓN: El sitio objeto de la visita se localiza en la zona posterior a la transversal 8º del Barrio La Floresta, en el municipio de Dosquebradas, por donde circula la quebrada.

Las viviendas por su localización al lado de Ia canalización sufren deterioro sobre columnas, pisos y muros de los patios de las viviendas, ante los efectos de las aguas lluvias que incrementan el caudal transportado por Ia canalización, así como también el vertimiento directo sobre los pisos de los patios que ante los inadecuados llenos donde se ha construido, presentan agrietamiento y fisuras que generan sobre los mismos infiltraciones, saturación de los suelos y asentamientos que amenazan hacer colapsar las viviendas sobre el cauce de la quebrada.

Existe riesgos sobre las viviendas ubicadas sobre la trasversal 8º, Casa No. 22 de propiedad del señor Gildardo Márquez, No. 23 de propiedad de la señora Gloria lnés Henao Rojas y No. 24-A, de propiedad del señor Reynel de Jesús Restrepo. CONCLUSIONES: Existe deterioro en columnas pisos y muros de las viviendas, aumentando el riesgo en las condiciones de habitabilidad de las mismas, producto de su ubicación, de las condiciones constructivas y de funcionamiento que se presentan en la canalización establecida para la quebrada.

Se deben tomar medidas correctivas que propendan por garantizar el buen funcionamiento de la canalización, disminuyendo los efectos negativos sobre los muros y pisos de las viviendas. RECOMENDACIONES: -Las viviendas Localizadas en Ia margen de Ia quebrada, dentro de la zona forestal protectora, deben ser reubicadas o relocalizadas incluyéndolas en un Programa de Reubicación de Viviendas en Zonas de Riesgo de la Administración Municipal de Dosquebradas, pero mientras se surten estos efectos, se debe realizar el mantenimiento de la estructura y pisos de la canalización y de igual manera realizar Ia limpieza de todos los elementos depositados en el lecho de Ia quebrada; permitiendo el flujo normal del caudal sin migraciones a lado y lado, evitando efectos de socavación en Ia cimentación de los muros de Ia canal, que afectan las condiciones de las viviendas. -Se remite copia a la Oficina Municipal para la Atención y prevención de Desastre del municipio de Dosquebradas (OMPADE), y a la empresa Acuaseo, para su respectivo conocimiento, seguimiento y otras acciones que se deriven […]”.

(Se destaca) Además, y en concordancia con las pruebas arriba señaladas, se evidencia a folios 83 a 86 y 124 a 127 del cuaderno No. 1 del plenario popular, que obra Concepto Técnico No. 1695 del 11 de julio de 2013 de la CARDER, a través del cual se adujo lo siguiente[144]: “[…] ASUNTO: Evaluación mandato de la acción popular radicada 2013- 00217-00, en cumplimiento de la medida cautelar para realizar la limpieza del cauce de la quebrada “La Floresta”, Oficio radicado No. 5810 de 09 de julio de 2013. […] OBSERVACIONES DEL RECORRIDO POR EL CAUCE DE LA QUEBRADA LA FLORESTA, ENTRE LOS BARRIOS “LA FLORESTA” Y “GALAXIA” EN EL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS. […] 1.

Las viviendas del sector la Floresta Galaxia están ubicadas invadiendo ilegalmente la franja de protección de Ia quebrada La Floresta; es decir, en la Zona Forestal Protectora –ZFP, no se respetaron sus márgenes de protección de Ia fuente hídrica de acuerdo a la normatividad vigente. 2. Existen muros ilegales construidos recientemente sobre las márgenes de la quebrada La Floresta, sin cumplir las autorizaciones o permisos respectivos y en áreas no permitidas, como es el caso de la vivienda de la transversal 8º, Casa 23 de propiedad de la señora Gloria Inés Henao Rojas. 3.

Al momento de la visita, se encuentran viviendas en proceso de remodelación que están depositando ilegalmente los escombros sobre las áreas de la quebrada, y planean construir planchas ilegales en este espacio que les sirva de patio sobre las ZFP, sin autorización ambiental; la vivienda pertenece al señor Reynel Restrepo y está ubicada en la transversal 8º, Casa 24; no se evidencia la intervención de Ia oficina de control físico de Dosquebradas. 4.

Hay viviendas extrayendo material de excavación de su interior ilegalmente y depositándola en las áreas de la rivera de la quebrada La Floresta, intervención sin ninguna técnica; preocupa que al momento de un aguacero por escorrentía la tierra será arrastrada al cauce de la quebrada La Floresta y puede generar represamiento, Ia vivienda es la Casa 4, Manzana 1, del Barrio “Galaxia”.

En las fotografías se puede observar el estado actual de la Quebrada La Floresta, se evidencia que el poco material encontrado es arrojado por sus moradores o habitantes circundantes, que tiran objetos por el interior de sus viviendas; cuando Ilueve, los desperdicios que Lanzan o tiran a la corriente son arrastrados y son Ilevados a otras corrientes a los ríos contaminado sus fuentes.

CONCLUSIONES: -De acuerdo a la medida cautelar, impuesta por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, se realizó visita para cuantificar las cantidades de basura a retirar del cauce de la quebrada encontrando el recurso hídrico limpio, lo cual no amerita que las entidades incurran en la contratación de la recolección de basuras que a la fecha no existen o no son significativas. -Las viviendas aledañas al sitio de conflicto están ubicadas ilegalmente en Ia zona forestal protectora, constituyéndose en una infracción a las normas ambientales vigentes, además que están ubicadas en zona de riesgo por eventos naturales que se pueden presentar. -La quebrada no debió haber sido canalizada, porque a Ia corriente quebrada “La Floresta”, se le alteraron sus condiciones naturales. -El municipio deberá propender por la reubicación de las familias ubicadas en Ia ZFP y evitar riesgos futuros que se le puedan presentar a las familias. -Es necesario emprender campañas educativas para enseñar hábitos adecuados de disposición de residuos sólidos y líquidos a la población adyacente de las riveras de la quebrada La Floresta y temas específicos como el almacenamiento de sus basuras y como realizar la separación y reciclaje, de esta manera se notaría una gran diferencia entre las condiciones de salubridad de sus vecinos. -Realizar acciones que permitan mostrar el papel importante en Ia prevención de la contaminación, antes que los residuos o agentes contaminantes lleguen a nuestras quebradas y ríos, donde es extremadamente difícil removerlos. -Los entes de control deben ejercer su autoridad, no permitir la remodelación de viviendas sin Ios permisos respectivos, y deben garantizar que Ios mismos no arrojen escombros a Ias riveras, Iaderas o cauce de Ia Quebrada La Floresta. -Las entidades del Estado no deben emprender acciones de retiro de escombros, de personas que construyen o remodelan de manera ilegal sin los permisos o autorizaciones respectivas, de hacerlo estaremos contribuyendo a la ilegalidad. -La CARDER, no podrá retirar escombros y contribuir a la ilegalidad de las personas que infringen las normas ambientales vigentes. -Se deberá obligar a Ios infractores señalados, a retirar Ios escombros material de excavación depositados para evitar riesgos posteriores en el sector […]”.

(Negrillas y subrayas de la Sala) En efecto, y a juicio de la Sala, los anteriores informes técnicos, conceptos y documentos probatorios permiten denotar y enseñar el estado actual de riesgo y peligro que se vive y se soporta en el municipio de Dosquebradas (sector y/o Barrio “La Floresta”), para los habitantes y moradores de dicha zona; situación que ha sido puesta de presente ante la Administración de dicho sector, en aras de una intervención eficiente y eficaz para conjurar dichas anomalías; no obstante, y hasta la fecha, no se ha dado una solución palpable a la problemática que aquí se suscita, y en ese orden de ideas, es posible colegir que dicho problema aún pervive y se mantiene latente en la actualidad.

Del referido material probatorio indicado en precedencia, la Sala encuentra que, en efecto, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) ha realizado visitas técnicas y de observación en el mentado sector del Departamento de Risaralda[145], para efectos de detectar y analizar los puntos riesgosos y peligrosos que se presentaban en las viviendas aledañas a la Quebrada “La Floresta” (y que hoy son objeto de litigio y/o controversia); sin embargo, dicho apoyo técnico resulta insuficiente porque sólo genera un diagnóstico y/o mapeo de la problemática que padece dicha municipalidad, pero no ofrece solución alguna para superarla a cabalidad.

Dicho esto, la Sala comparte a plenitud el raciocinio jurídico y fáctico efectuado por el Tribunal, cuando en su sentencia de primer grado de 3 de agosto de 2018 esgrimió que, en definitiva[146]: “[…] Ahora bien, Ias circunstancias señaladas en el material probatorio arrimado al plenario, establecen que se encuentra plenamente acreditado el riesgo al cual están expuestos los habitantes del Barrio La Floresta, que precisamente por razón del peligro, es necesario llevar a cabo los estudios y la ejecución de Ias obras para mitigar dicha amenaza, que generen estabilidad al terreno y eviten que se siga erosionando y socavando, la inclusión en un programa de reubicación de viviendas en zonas de riesgo de la Administración Municipal de Dosquebradas de aquellas viviendas localizadas en la margen de la quebrada La Floresta dentro de la zona forestal protectora, emprender campañas educativas para enseñar hábitos adecuados de disposición de residuos sólidos y líquidos a Ia población adyacente de las riberas de la quebrada y temas específicos como el almacenamiento de sus basuras y como realizar la separación y reciclaje, así como ejercer el control por parte de la entidades competentes sobre la remodelación de viviendas sin los permisos respectivos, garantizando que no se arrojen escombros a Ias riberas, laderas o cauce de Ia quebrada La Floresta, tal como se ha dejado precisado en los conceptos técnicos de la CARDER. […] De otro lado, frente a la CARDER, hay que señalar que si bien esta no tiene que responder en cuanto a la obligación de construcción de obras, sí tiene Ia obligación legal de hacer el acompañamiento de las mencionadas obras, prestando la debida asesoría técnica a las entidades territoriales, en este caso, al Municipio de Dosquebradas y al Departamento de Risaralda, y realizando Ios estudios técnicos respecto de la problemática planteada, así como Ias actividades de control y vigilancia […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto) En observancia de las pruebas que se relacionaron anteriormente, y de lo visto hasta esta etapa, no cabe duda para la Sala que, en definitiva, el estado de riesgo y peligro soportado en las viviendas e inmuebles que integran el sector y/o Barrio “La Floresta” (en el municipio de Dosquebradas), es palmario y notorio, situación que pone en constante riesgo y alarma a las personas que allí residen y anidan; pues pudo identificarse como resultado de las diferentes visitas técnicas adelantadas, entre otros aspectos, tendencias al deterioro estructural de las viviendas, potencial colapso ante el avance de la socavación, discontinuidades constructivas manifiestas para la canalización, precariedad en los sistemas constructivos y sobrecargas estructurales por alturas inapropiadas en las edificaciones, incrementos del caudal y torrencialidad manifiesta, estrangulamiento de la sección hidráulica del cauce, presencia de escombros y basuras arrojadas al caudal; afectaciones importantes que fueron una constante en los diferentes informes técnicos realizados y ratificados por la Corporación apelante.

De igual forma, encuentra la Sala que, a la fecha, las problemáticas arriba referidas no han sido solucionadas y, de lo cual se vislumbra efectivamente, la vulneración de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y la preservación y restauración del medio ambiente y la existencia del equilibrio ecológico, cuyo amparo se depreca, en el petitum de la demanda.

Ahora bien, y descendiendo al recurso de alzada instaurado, la Sala observa que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), indicó en su escrito de apelación, que[147]: (i) no es competente para realizar estudios técnicos de suelos y geotecnia, pues su labor se limita a brindar asesoría, elaboración de informes y conceptos técnicos de las obras a ejecutar;

(ii) no es competente para efectos de imponer sanciones y tomar otras medidas administrativas, según el caso, y (iii) recae en cabeza de las entidades territoriales (departamentos y municipios), llevar a cabo los estudios técnicos; tales como de suelos, geotecnia, control de erosiones y de otra índole, los cuales se requieren para determinar el nivel de riesgo y las obras específicas a ejecutar para efectos de conjurarlo y darle solución definitiva.

Pues bien, en este punto, resulta imperativo indicar que la CARDER ostenta el deber y/o mandato legal de hacer el acompañamiento en la construcción de obras, prestando la debida asesoría técnica a las entidades territoriales, en este caso, al municipio de Dosquebradas y al departamento de Risaralda; y realizando estudios técnicos respecto de la problemática planteada, así como las actividades de control y vigilancia respectivas.

Al efecto, la Ley 1523 del 24 de abril de 2012[148], estableció en su artículo 31 lo que a continuación se destaca: “[…]

ARTÍCULO

31. LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES DEL SISTEMA NACIONAL. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.

PARÁGRAFO 1 o. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

PARÁGRAFO 2 o. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible.

PARÁGRAFO 3 o. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación […]”.

(Negrillas y subrayas de la Sala) Además y como puede observarse, la Ley 1523, al definir el principio de sostenibilidad ambiental[149], es clara en indicar que “[…] [e]l riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”.

Por su parte, la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993[150] (en sus artículos 30 y 31), preceptúa puntualmente sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 30. OBJETO. Todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.

ARTÍCULO 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; 3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables; 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; […] 18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; 19) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes; cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y reglamentos requieran de Licencia Ambiental, ésta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente. 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; […] 23) Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; […] 32) Numeral adicionado por el artículo 1º del Decreto 3565 de 2011.

El nuevo texto es el siguiente: Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos. […]

PARÁGRAFO 3. Cuando una Corporación Autónoma Regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así mismo podrá administrar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los municipios o distritos para esos efectos;

PARÁGRAFO 4. Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas en estrecha coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que éstas hayan asignado responsabilidades de su competencia […]”. (Destacado por la Sala) Además, y de conformidad con el artículo 83 del Decreto Ley No. 2811 del 18 de diciembre de 1974 (CRNR)[151], es imperativo recordar que, a las corporaciones autónomas regionales les compete el acotamiento y la protección de las rondas hidráulicas en virtud de la especial importancia ecosistémica de estas áreas[152].

La disposición mencionada indica: “[…] Libro Segundo: PROPIEDAD, USO E INFLUENCIA DE LOS RECURSOS NATURALES […] Parte III: DE LAS AGUAS NO MARÍTIMAS […] TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES […] CAPÍTULO II DEL DOMINIO DE LAS AGUAS Y SUS CAUCES […]

ARTÍCULO 83. Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescindibles del Estado: a). El álveo o cauce natural de las corrientes; b). El lecho de los depósitos naturales de agua. c). Las playas marítimas, fluviales y lacustres; d). Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho; e).

Las áreas ocupadas por los nevados y los cauces de los glaciares; f). Los estratos o depósitos de las aguas subterráneas; […]”. [Resalta la Sala]. En efecto, las corporaciones autónomas regionales deben adelantar los estudios técnicos correspondientes para acotar los territorios señalados, tal y como lo señala el artículo 206 de la Ley 1450 de 16 de junio de 2011[153], en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO 206. RONDAS HÍDRICAS. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que defina el Gobierno Nacional […]”. [Resalta la Sala].

Cabe destacar, que la Sección Primera de esta Corporación, en reciente sentencia popular calendada el 20 de junio de 2019 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés)[154], y la cual comparte idénticos supuestos fácticos y jurídicos a los que aquí se estudian, indicó sobre el particular lo siguiente: “[…] De conformidad con lo indicado en el planteamiento del problema jurídico (apartado X.3.), la Sala procederá a resolver si es competente la CARDER, en materia de gestión del riesgo de desastre, para: i) realizar los estudios técnicos necesarios a efectos de determinar cuáles son las obras que se requieren para resolver la situación de riesgo de desastre por deslizamiento que se presenta en los alrededores de la Quebrada La Soledad, a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 del Municipio de Dosquebradas; ii) ejecutar las obras necesarias para mitigar el riesgo de desastre por deslizamiento que se presenta en el sector aludido; y iii) imponer las medidas administrativas a que haya lugar en aras de que se cumpla con las acciones mencionadas.

En consideración al contexto jurídico expuesto con anterioridad, la Sala considera necesario llamar la atención sobre la interrelación necesaria expuesta entre los deberes de preservación, conservación, uso racional y restauración del ambiente y los recursos naturales no renovables, con la existencia y el estado de bienestar del ser humano. Al mismo tiempo, la regulación descrita hace explícita la conexión existente entre el cumplimiento de los deberes que atañen a la gestión del riesgo de desastres naturales y la mejoría de la gestión ambiental territorial sostenible.

Así las cosas, resulta evidente que el legislador estableció que el cumplimiento de las obligaciones en materia de gestión del riesgo de desastres resulta ser uno de los aspectos necesarios para efectos de alcanzar el desarrollo sostenible. Ahora bien, entrando en la resolución de la alzada interpuesta por la CARDER, la Sala manifiesta categóricamente que, de conformidad con la normativa aplicable, las corporaciones autónomas regionales, dentro del ámbito de su jurisdicción, sí son competentes para: i) administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables propendiendo por su desarrollo sostenible; ii) plantear los aspectos ambientales relevantes a tener en cuenta al momento de llevar a cabo la planificación del territorio; iii) celebrar convenios y contratos necesarios para desempeñar de mejor manera sus funciones de contenido no administrativo; iv) realizar estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales; v) autorizar el desarrollo de actividades que afecten o que puedan afectar el medio ambiente; vi) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los recursos naturales renovables; vii) ejercer su potestad sancionatoria ante la violación de la normativa de contenido ambiental; viii) realizar las obras necesarias para la defensa de inundaciones, regulación de cauces y recuperación de tierras para proteger las cuencas hidrográficas; ix) realizar obras de infraestructura para defender y/o restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovables; x) desempeñar funciones de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres naturales, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así como asistir a otras autoridades en la prevención y atención de emergencias y desastres; xi) apoyar a las entidades territoriales con estudios para el conocimiento y reducción del riesgo de desastres naturales, así como en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastre; y xii) efectuar acciones referentes a la gestión del riesgo de desastres naturales en relación con la sostenibilidad ambiental del territorio.

Aunque el ordenamiento jurídico también le confiere a las entidades territoriales funciones precisas en materia de gestión del riesgo de desastres naturales, yerra el apoderado de la CARDER cuando manifiesta que este es un asunto que no le compete en absoluto a la entidad que representa y respecto del cual puede desentenderse. […] Como pudo observarse, la Ley 1523, al definir el principio de sostenibilidad ambiental, es clara en indicar que “[…] [e]l riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”.

Así pues, en la medida en que la CARDER es el organismo supremo, técnico y especializado del sector ambiente en el Departamento de Risaralda a efectos de administrar, manejar y planificar el uso sostenible de los recursos naturales, y en tanto que la propia ley identifica la protección y la explotación racional de tales recursos como presupuesto para prevenir el acaecimiento de desastres naturales, resulta necesario que dicha autoridad ambiental desempeñe sus obligaciones en materia de gestión del riesgo, con el fin de cumplir a cabalidad con los propósitos para los cuales fue creada. […] En ese orden de ideas, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda según la cual, con la finalidad de remediar la situación de riesgo que aqueja a la comunidad asentada en las proximidades de la Quebrada La Soledad a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 en el Municipio de Dosquebradas, la CARDER, como máxima autoridad ambiental en el Departamento de Risaralda y en virtud de su especialidad técnica, deba suministrar tanto los estudios como la asesoría técnica necesarios para la ejecución de las obras de estabilización del cauce referido, las cuales deberán ser ejecutadas por la Administración Municipal de Dosquebradas.

En efecto, esta obligación tiene por objeto la debida conservación de los recursos naturales que se encuentran en la zona y, por consiguiente, proteger a la comunidad en sus bienes materiales e inmateriales. Nótese cómo la determinación del Tribunal Administrativo de Risaralda se profirió en armonía: con el principio de solidaridad, en tanto que es deber de la CARDER apoyar a la Administración Municipal de Dosquebradas en la adopción de medidas que permitan mitigar el riesgo de deslizamiento que se presenta en el sector mencionado; con el principio de coordinación, en vista de que las órdenes judiciales convergen en una actuación integrada de servicios especializados y diferenciados, en aras de alcanzar un objetivo común: mejorar la gestión ambiental sostenible del territorio; con el principio de concurrencia, en virtud de que se trata de la unión de esfuerzos entre el Municipio y la CARDER en aras de la estabilidad de la zona; y con los principios de subsidiariedad positiva y complementariedad, dado que el riesgo de deslizamiento amenaza bienes jurídicos relevantes como la vida e integridad de las personas y, además, de un lado, la obligación primaria de ejecutar las obras de infraestructura están en cabeza de la Alcaldía Municipal de Dosquebradas y, de otro lado, la CARDER, en virtud de la especialidad de sus conocimientos en materia ambiental, tiene mayor capacidad que a la Administración Municipal para realizar los estudios técnicos del caso a fin de velar por la gestión, manejo, protección, conservación y restauración de los recursos naturales renovables y el medio ambiente circundante. […] A lo largo del proceso se aceptó el hecho de que el sector objeto del amparo judicial, pertenece a la categoría de “zonas de retiro – zona forestal protectora”, en virtud de lo dispuesto en el artículo 83 del CRNR y de los artículos 152[155], 153 y 155[156] del Acuerdo 014 de 29 de junio de 2000; hecho por el cual resulta innegable que a la CARDER le corresponde el cumplimiento de la orden judicial cuestionada, no solo como consecuencia de las competencias concurrentes atribuibles en materia de prevención del riesgo, sino en atención a que es la autoridad garante de la protección del área de Conservación y Protección Ambiental aludida.

Ello por cuanto las rondas hidráulicas hacen parte de la categoría de Áreas de Conservación y Protección Ambiental, prevista en el numeral 4° del artículo 1° de la Ley 99 de 1993[157] y en el artículo 4° el Decreto 3600 de 2007[158]. Por los motivos expresados la Sala concluye que no le asiste razón a la CARDER al solicitar que se le absuelva de coadyuvar con la Alcaldía Municipal de Dosquebradas en la adopción de las medidas necesarias para mitigar la situación de riesgo de desastre de deslizamiento que se presenta en la Quebrada La Soledad a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 en el Municipio de Dosquebradas, motivo por el cual la sentencia recurrida será confirmada […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto original) En igual sentido, y en providencia de la Sección Primera de esta Alta Corte, de fecha 10 de diciembre de 2018 (rad. Núm. 2012-00120-02)[159], en otro caso similar al que aquí se debate, se adujo que: “[…] Para la Sala, no hay duda de que dichas manifestaciones de la naturaleza aparejan la posibilidad de que en cualquier momento los niveles de amenaza aumenten en una magnitud suficiente como para estructurar un desastre natural, afectando el patrimonio material e inmaterial de los administrados, como la infraestructura pública circundante.

En tal virtud y en atención a faceta preventiva del medio de control de protección de los derechos colectivos, la cual se activa ante la existencia de un daño contingente (como en el presente caso), la Sala considera que las autoridades competentes deben adoptar las medidas necesarias para eliminar de manera definitiva cualquier tipo de daño contingente, riesgo, peligro o amenaza que se erija contra el ejercicio efectivo y pacífico de los derechos colectivos. […] En lo que involucra a la CORPORACIÓN en materia de gestión del riesgo de desastres, las leyes 99 de 1993[160] y 1523 de 2012[161], le imponen las obligaciones de: i) realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con el Municipio de Dosquebradas; ii) asistir al Municipio en la prevención de emergencias y desastres; iii) adelantar, con el Municipio, programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; y iv) apoyar al Municipio con los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y en la implementación de los procesos de gestión del riesgo, siendo corresponsables en la implementación. De igual forma, en atención al artículo 31 de la Ley 99 de 1993, son deberes de la CORPORACIÓN, como autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, los de: i) “Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables”[162]; ii) “Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta con las decisiones que se adopten”[163]; iii) “Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional”[164]; iv) “Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva”[165]; v) “Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables (…) así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.

Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental (…)”[166]; vi) “Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos”[167]; vii) “Reservar, alinderar o administrar, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento.

Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción”[168]; viii) “Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados”[169]; ix) “Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales”[170]; x) “Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes”[171]; xi) “Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables”[172]. […] XI.3.

Conclusiones XI.3.1. En primer lugar, la Sala destaca que, aun cuando desde el punto de vista de la causalidad fáctica, dependiendo el caso, el riesgo de desastre no sea un factor atribuible a las autoridades, sino a manifestaciones propias de la naturaleza, “[l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano”[173]; por lo tanto, “las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades”[174]. […] XI.3.2. De otro lado, la Sala precisa que, si bien la gestión del riesgo de desastres requiere de un despliegue continuo de la función administrativa, el hecho de que “las obras de mitigación no se encuentren incluidas en el presupuesto anual de gastos del Municipio”, no resulta un argumento válido para que el juez de la acción popular se abstenga de adoptar las órdenes que considere necesarias para salvaguardar los derechos colectivos involucrados y que representen erogaciones, por cuanto que, la planificación, tanto del presupuesto, como de la gestión del riesgo de desastres, son deberes legales que le asisten a la Administración y que debe desempeñar con debida diligencia […] es menester recalcar que en reiterada jurisprudencia[175], la Sala ha precisado que los trámites presupuestales, la falta de disponibilidad presupuestal o de recursos económicos, no es de ninguna manera un argumento suficiente para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos y mucho menos para cohibir al juez de la acción popular de adoptar las medidas de amparo que las circunstancias ameriten en aras de la protección y garantía de tales derechos. […] XI.3.4.

Aunque la CORPORACIÓN haya llevado a cabo varias visitas técnicas al sitio afectado y rindiera los informes técnicos respectivos, no obra prueba de que: i) haya participado en la planificación y ordenamiento del territorio de Dosquebradas ni hubiese realizado acciones para salvaguardar las áreas protegidas y de ronda hídrica del sector amenazado de deslizamiento; ii) haya informado y concientizado a la comunidad vecina acerca de la necesidad de preservar el equilibrio ambiental de la zona, mediante el manejo adecuado, racional y sostenible de los recursos naturales renovables; iii) haya ejercido sus competencias de vigilancia, control y sanción frente a aquellas actividades contaminantes que han acrecentado los problemas actuales de erosión y socavación; y iv) haya elaborado en coordinación con el municipio de Dosquebradas la ejecución de proyectos de uso, manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, así como las obras de infraestructura y de reforestación necesarias para la defensa, protección, descontaminación y recuperación del medio ambiente. […] XI.3.6.

En atención a los elementos materiales de prueba y a las competencias de las autoridades accionadas, la Sala concluye que el derecho al goce de un ambiente sano está siendo menoscabado por el Municipio, la CARDER y el Departamento; el derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público está siendo vulnerado por el Municipio; el derecho de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública está siendo afectado por el Municipio y la CARDER; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está siendo violado por el Municipio, Serviciudad, el Departamento y la CARDER; y el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes está siendo quebrantado por el Municipio […]”.

(Negrillas y subrayas de la Sala) Por último, y en proveído de esta misma Sección Primera, dictado el 10 de diciembre de 2018 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés)[176], y sobre la misma problemática que aquí se suscita, se esgrimió: “[…] XII.3.1. Como pudo observarse, de conformidad con la Ley 1523 de 2012, tanto entidades públicas y privadas, como la comunidad, están llamadas a integrar el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, de conformidad con el principio de concurrencia[177]. […] XII.3.3.

Por otra parte, está demostrado que hay distintos tipos de construcciones edificadas sobre zonas de retiro, de protección o de ronda hidráulica; forestales protectoras y de inundación de las quebradas que fluyen por el sector comprendido entre las calles 40 y 42 A con carreras 10 A y 10 B, del Barrio Buenos Aires del Municipio de Dosquebradas (Risaralda).

Aunque la Corporación haya llevado a cabo varias visitas técnicas al sitio afectado y rindiera los informes técnicos respectivos, no obra prueba de que: i) haya participado en la planificación y ordenamiento del territorio de Dosquebradas ni hubiese realizado acciones para salvaguardar las áreas protegidas y de ronda hídrica del sector amenazado de deslizamiento; ii) haya informado y concientizado a la comunidad vecina acerca de la necesidad de preservar el equilibrio ambiental de la zona, mediante el manejo adecuado, racional y sostenible de los recursos naturales renovables; iii) haya ejercido sus competencias de vigilancia, control y sanción frente a aquellas actividades contaminantes que han acrecentado los problemas actuales de erosión y socavación; y iv) haya elaborado en coordinación con el municipio de Dosquebradas la ejecución de proyectos de uso, manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, así como las obras de infraestructura y de reforestación necesarias para la defensa, protección, descontaminación y recuperación del medio ambiente. […] XII.3.4.

Visto todo lo anterior, la Sala concluye que los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; están siendo vulnerados por cuenta de la Administración Municipal de Dosquebradas, de Serviciudad E.S.P. y de la CARDER, al omitir la realización de las actividades necesarias para mitigar y eliminar el riesgo de deslizamiento que amenaza el sector comprendido entre las calles 40 y 42 A con carreras 10 A y 10 B, del Barrio Buenos Aires del Municipio de Dosquebradas.

Igualmente, el Municipio y la CARDER son responsables de no adoptar las medidas idóneas para la recuperación y preservación del medio ambiente en la zona referida, la cual se ha visto perjudicada por la edificación de todo tipo de construcciones y actividades contaminantes […]”. (Destaca la Sala) Corolario de lo anterior, al tenor de la normativa pertinente y la jurisprudencia expuesta en precedencia (y aplicable al sub lite), es dable concluir para la Sala de Decisión que, en definitiva y en atención a las Leyes 1523 de 2012, 99 de 1993, 1450 de 2011 y 388 de 1997 (en consonancia con el Decreto Ley No. 2811 de 1974), a la CARDER, como máxima autoridad ambiental en el Departamento de Risaralda y en virtud tanto de su especialidad técnica como de sus deberes en materia de gestión del riesgo de desastre, le corresponde suministrar los estudios y brindar la asesoría y asistencia técnica requerida para la estabilización de las márgenes de la Quebrada La Floresta.

No cabe duda de que a esta entidad, a la postre (y tal y como lo esbozó el a-quo), le asiste la obligación de realizar actividades de asistencia técnica, realizando Ios estudios técnicos respecto de la problemática planteada y actividades de control, vigilancia y colaboración con el ente territorial respecto de la prevención o atención del peligro suscitado por Ios procesos de socavación y estrangulamiento del cauce de la quebrada “La Floresta” del municipio de Dosquebradas; ocasionado por una canalización previa y otras intervenciones como el depósito de residuos sólidos y la deforestación de Ios taludes, el cual se encuentra produciendo inestabilidad en el terreno, lo que se traduce en un peligro inminente para las personas que habitan y/o moran en Ia margen derecha de dicha quebrada.

De esta manera, la Sala estima que dando aplicación a los principios (y/o mandatos de optimización) de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, plasmados en el artículo 288 de la Carta Política de 1991, las entidades aquí condenadas (y entre ellas la CARDER) deben brindar la asesoría y asistencia técnica, acompañamiento y aporte de los estudios pertinentes, con miras a evitar un colapso mayor; que traiga consigo como consecuencia la puesta en riesgo constante de los derechos y garantías colectivas aquí estudiadas.

El artículo 288 Superior, de capital importancia en el caso sub judice, dispone lo que a continuación se enseña: “[…]

ARTÍCULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]” (Negrillas y subrayas por fuera del texto original) En efecto, y tal como lo esbozó el a-quo, es clara la división de competencias que desde el punto de vista legal, reglamentario y jurisprudencial se ha fijado para responder por el asunto que hoy es objeto de litigio ante esta Alta Corporación; y en aras de preservar los derechos colectivos que se encuentran en vilo, deben entrar a tomar medidas las entidades enjuiciadas, con la finalidad concreta de evitar a toda costa que se presente a futuro un desastre de índole mayúscula en el mencionado municipio.

De no ser así, el mandato contenido en el artículo 288 Constitucional, para este caso, estaría llamado al vacío y/o a ser omitido en su totalidad. Además, frente a esta situación, en el sub examine se resquebrajaría totalmente la noción del Estado Unitario, social, constitucional y democrático de derecho, en el cual nos encontramos en la actualidad (art. 1º de la Carta Superior)[178].

En adición, y en cuanto a la importancia de los artículos 287 y 288 de la Constitución Política de 1991, la Sección Primera de esta Alta Corte (con ponencia del doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), en sentencia fechada el 5 de marzo de 2009[179], adujo: “[…] Toda orden o decisión que obligue a los municipios realizar gasto u obras públicas debe hacer parte del presupuesto municipal y, por ende, debe emanar o pasar por la voluntad del respectivo concejo municipal, que justamente es el órgano administrativo que toma esa decisión, respaldado además por el artículo 287 de la Constitución Política en cuanto consagra entre otros como derechos constitucional de las entidades territoriales, los de gobernarse por autoridades propias, y administrar sus recursos, y en ese orden sólo él puede decretar gastos en el municipio, aunque obviamente habrá de hacerlo en atención a los planes de inversión a mediano y corto plazo y a las normas superiores que regula esa materia. […] Al efecto, lo que le atañe, en sus propias palabras, es adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; es decir, concurrir con tales entes territoriales en la formulación y desarrollo de los referidos programas, los cuales obviamente comportan obras públicas.

De esa forma, la relación que la ley prevé entre las corporaciones autónomas regionales y los aludidos entes es la de concurrencia, a la cual se han de agregar las de coordinación y subsidiaridad, que precisamente corresponden a los principios de igual contenido que establece el artículo 288, inciso segundo, de la Constitución Política para el ejercicio de las competencias del nivel territorial […]”.

(Destaca la Sala) Así pues, y con todo lo anterior, resulta aún más palmario para este Juez constitucional la transgresión y vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por la parte actora; si se tiene en cuenta que las documentales arribadas a la presente causa popular reflejan, de manera ostensible, la situación de riesgo y peligro soportados por los habitantes y residentes del Barrio “La Floresta” (Dosquebradas), en el área colindante a la quebrada denominada con el mismo nombre.

Y la asesoría, asistencia técnica y de apoyo suministradas por la CARDER, en criterio de la Sala y por la circunstancia antes anunciada, debe ir más allá de la simple retórica de acompañamiento; para materializar en su lugar, el mandato constitucional ya mencionado de coordinación, concurrencia y especialmente de subsidiariedad. Principio éste último que implica entrar a realizar, en subsidio de aquel que no lo puede hacer, aquellas tareas que le compete al ente territorial, o cuando menos, en solidaridad con aquél. En este estado de cosas, y a juicio de la Sala de Decisión, es posible arribar a la conclusión consistente en que los argumentos esgrimidos en sede de apelación por la entidad accionada, finalmente, no están llamados a salir avante; al tenor del respaldo probatorio, normativo, reglamentario y jurisprudencial que fue desarrollado y señalado en el presente acápite.

Visto lo anterior, se observa que sí existió una transgresión de los derechos e intereses colectivos referentes a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del especio público y utilización y defensa de los bienes de uso público y, además, a la preservación y restauración del medio ambiente y la existencia del equilibrio ecológico; los cuales fueron amparados por el a-quo, en su decisión apelada de 3 de agosto de 2018.

En ese entendido, y en sentir de éste Juez constitucional, los argumentos consignados en el recurso de alzada elevado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), no se encuentran llamados a tener vocación de prosperidad, finalmente. XIII.1.3. Apelación del Municipio de Dosquebradas (Risaralda)[180]: XIII.1.3.1. Argumentos según los cuales, y a juicio del Municipio, (i) las edificaciones y construcciones existentes sobre la margen derecha de la quebrada “La Floresta”, fueron construidas de tiempo atrás, por quienes actualmente las habitan, invadiendo la zona de protección de dicha quebrada;

(ii) la Oficina Municipal de Atención de Desastres (OMPADE), ha atendido oportunamente los reclamos de la comunidad, al punto que realizó el estudio técnico pertinente, lideró la construcción de flexo concreto como obra de mitigación y remitió el concepto técnico pertinente al IDM[181] y, además, (iii) que la situación de peligro que se presenta en el sector, no es consecuencia de Ia acción u omisión del ente territorial, sino por el contrario, del comportamiento irregular de quienes construyeron las viviendas en zona de protección forestal.

Ahora bien, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente constitucional, así como la normativa y jurisprudencia aplicables al sub lite, la Sala considera que los referidos argumentos esgrimidos por la entidad territorial, en esta oportunidad, no se encuentran llamados a prosperar, como pasa a explicarse a continuación. Verificada y ratificada la problemática de riesgo de desastre latente, en el Barrio “La Floresta” (ubicado en del Departamento de Risaralda), zona colindante con la quebrada bautizada con el mismo nombre, se observa que a folio 358 del cuaderno No. 2 del expediente popular (CD anexo), obra declaración en audiencia de testimonio rendida por la señora Gloria Inés Henao Rojas (habitante y residente del Barrio antes referido), del 8 de julio de 2014, quien, en dicha oportunidad, puso de presente ante el Tribunal de primer grado, que: “[…] La parte más afectada es la mía. La quebrada entra y sale, entonces pega y golpea e inunda mi casa […] Acudí a la CARDER, a la OMPADE, porque tengo todos los conceptos y por último fui a donde el PERSONERO MUNICIPAL […] Yo tengo muchos papeles donde yo me moví […] En cuanto al represamiento de la quebrada, últimamente, están botando demasiados escombros, no tiene servicio de alcantarillado, ese barrio no tiene […] La quebrada se ensanchó y mi casa esta aproximadamente a un metro de la quebrada […] El desbordamiento de la quebrada, que causa la inundación de mi casa y la inundación de los vecinos del sector, se debe a que a la parte de arriba, están tirando demasiados escombros; entonces a lo que llueve represa y baja con velocidad […] Las aguas negras, y aguas residuales, caen a la quebrada […] La quebrada baja, entra y pega y sale, la casa de enseguida tiene un semi-murito para que no le afecte […] Lo único que yo pediría es que, si han de colaborar, continúen con el muro para así yo no recibir más perjuicios […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto) Además, a folio 351 del cuaderno No. 2 de la causa constitucional, se observa el Oficio No. IDM – 0889-14 del 19 de junio de 2014, suscrito por la Directora Encargada IDM; en el cual anotó que la señora Gloria Inés Henao Rojas no ha sido inscrita ni tampoco postulada para ningún proyecto de reubicación, y menos aún, es beneficiaria de algún proyecto de dicha naturaleza y/o índole[182].

Pues bien, y en aras de desatar la alzada propuesta por la entidad territorial, es imperativo reiterar que, no obstante la autonomía de la que gozan los municipios como entidades fundamentales de la división político- administrativa del Estado, es un hecho que, en atención a la transversalidad de los asuntos ambientales y a las dificultades propias de la función administrativa, el desempeño de las competencias en dicha materia debe realizarse en el contexto que disponen los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad positiva y complementariedad[183].

La propia Ley 1523 de 2012, establece que “[l]a política de gestión del riesgo se hará efectiva mediante un sistema administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares. El sistema operará en modos de integración sectorial y territorial; garantizará la continuidad de los procesos, la interacción y enlazamiento de las actividades mediante bases de acción comunes y coordinación de competencias.

Como sistema abierto, estructurado y organizado, exhibirá las calidades de interconexión, diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración […]”[184]. [Subraya la Sala]. Tal y como se expresó líneas arriba de la presente providencia (en el acápite concerniente a “XII.6. La responsabilidad constitucional de los Municipios en materia ambiental, de riesgos de desastre y de ordenación territorial”), y concretamente en lo que atañe al Municipio de Dosquebradas, no está de más recordar que, el artículo 311 de la Constitución Política, indica que: “(…) le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

De igual forma, al Alcalde, como director de la función administrativa[185] y primera autoridad de policía[186], le corresponde “cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo”[187] y “(…) asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…)”[188].

En virtud de las leyes 715 de 21 de diciembre de 2001[189] y 1523 de 24 de abril de 2012[190], al alcalde del municipio de Dosquebradas le corresponde conocer de los riesgos de desastre que se susciten al interior del territorio de su jurisdicción y, a través de los instrumentos de gestión pública, ejecutar las estrategias prioritarias para mitigarlos y eliminarlos, esto es, adecuando las áreas involucradas y reubicando los asentamientos humanos amenazados.

Adicionalmente, se itera que de conformidad con el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, en materia ambiental, a la Administración del Municipio de Dosquebradas también le compete: i) planificar y ordenar el territorio de su jurisdicción teniendo en cuenta las determinantes ambientales impuestas por la ley y la CARDER; ii) “Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables”; iii) “Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo”; y iv) “(…) [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas”. [Resalta la Sala].

Se recuerda también que, en cuanto al ordenamiento del territorio, la Ley 388 de 18 de julio de 1997 señala lo siguiente: “[…] ARTICULO 3o. FUNCION PUBLICA DEL URBANISMO. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines: 1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2.

Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. 4.

Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. (…). ARTICULO 5o. CONCEPTO. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

ARTICULO 6 o. OBJETO. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: 1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.

(…). ARTICULO 8o. ACCION URBANISTICA. <Artículo corregido mediante FE DE ERRATAS contenida en el Diario Oficial No. 43.127 del 12 de septiembre de 1997, el texto corregido es el siguiente: La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.

Son acciones urbanísticas, entre otras: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. (…). 3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.

(…). 5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. (…). 11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 12.

Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. (…).

PARAGRAFO. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente ley. (…).

ARTICULO 99. LICENCIAS. Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9ª de 1989 y en el Decreto- ley 2150 de 1995 en materia de licencias urbanísticas: (…). 6. Al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables en su totalidad las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo.

(…)”. [Subrayas de la Sala]. El artículo 103 de la citada Ley, determina como infracciones urbanísticas “toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas”, las cuales darán lugar a la aplicación de sanciones urbanísticas, incluyendo la demolición de las obras, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales a que haya lugar.

Además, se recalca que la Ley 1551 de 6 de julio de 2012[191], en su artículo 6º, determina que: “(…). Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: (…). 7. Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional.

(…). 9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años (…)”.

Lo anterior tiene pleno respaldo jurisprudencial, por cuanto en sentencia popular fechada el 10 de diciembre de 2018 (exp. Núm. 2012-00120-02), la Sección Primera de esta Corporación Judicial manifestó que[192]: “[…] En este sentido se tiene que, por mandato legal, el control del desarrollo urbanístico corresponde a la Administración Municipal, que además de estar obligada a proferir los actos generales relacionados con el ordenamiento territorial, cuenta con los poderes suficientes para impedir que se desarrolle un proyecto de urbanización que no cumpla con las disposiciones legales, así como tomar las medidas necesarias para reajustar las construcciones existentes a las nuevas disposiciones urbanísticas. […] En segundo orden, debe recordársele a apoderada del municipio de Dosquebradas que el alcalde, en sus calidades de jefe de la administración y conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el municipio, lo cual supone el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción y, a través de los instrumentos de gestión pública, la ejecución de las estrategias prioritarias para mitigarlos y eliminarlos, esto es, adecuando las áreas involucradas y reubicando los asentamientos humanos amenazados […]”.

(Negrillas de la Sala) De igual manera, y en otra providencia de esta Sección Primera (donde se comparten idénticos supuestos fácticos y jurídicos a los que aquí se estudian), se esbozó lo siguiente[193]: “[…] el hecho de que los moradores del sector hayan levantado sus viviendas sobre el margen de las quebradas, no puede conllevar a que la Administración Municipal sostenga de manera escueta que se trata de una culpa atribuible a los pobladores, comoquiera que, se recuerda, el alcalde, como jefe de la administración local representa el Sistema Nacional de Gestión del Riego de Desastres en el municipio y, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. En tal virtud, la Administración Municipal, debe integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal y demás instrumentos de gestión pública. […] Asimismo, no está de más precisar que la Administración Municipal de Dosquebradas no ejerció en debida forma sus funciones en materia urbanística, al permitir el desarrollo de un conjunto de construcciones sobre los márgenes de las quebradas que fluyen por el sector comprendido entre las calles 40 y 42 A con carreras 10 A y 10 B, del Barrio Buenos Aires, sin tener en consideración las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial vigentes para la época de los hechos, ni las determinantes ambientales establecidas en el ordenamiento.

Así, la Sala advierte que el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, también se está viendo vulnerado. […] En virtud de los principios de precaución[194], prevención[195] y reducción[196] del riesgo, establecidos en la Ley de gestión del riesgo de desastres […] lo cierto es que la Administración Municipal debe adoptar medidas encaminadas a prevenir y mitigar la situación de riesgo […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera de texto) Pues bien, y al tenor de la normativa arriba referida y, en conjunto con la valiosa jurisprudencia de la Sección Primera de esta Alta Corte en la materia, la Sala estima que si bien la entidad territorial alega que la situación de riesgo y peligro es una consecuencia atribuible a quienes irregularmente construyeron y/o edificaron sus viviendas en zona de protección forestal, no puede y no debe pregonar simplemente que no le compete dicha problemática, ni que tampoco sea de su resorte; para dejar a la deriva a los asociados de dicha municipalidad.

Contrario sensu, se necesita la participación activa y prospectiva de esa estructura administrativa, para forjar que la situación de riesgo soportada en el Barrio “La Floresta” (municipio de Dosquebradas) pueda ser conjurada y superada en su totalidad; ofreciendo a los residentes y moradores de la zona las seguridades del caso. En efecto, esta corporación judicial ha sostenido que la responsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las autoridades públicas por haber omitido el cabal cumplimiento de sus funciones, en el marco de las competencias administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico.

Precisamente, en sentencia de 1º de marzo de 2018, esta Sección advirtió que en el evento de corresponsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo, al juez popular le compete ordenar a los particulares concurrir con las entidades gubernamentales en la adopción de las medidas necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, más no por ello, le es dable a la autoridad judicial, eximir de responsabilidad a dichas autoridades.

Tal determinación se apoyó en las siguientes consideraciones: “[…] Específicamente, en materia de prevención de desastres, resulta relevante traer a colación el artículo 2 de la Ley 1523, que establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, imponiendo obligaciones, deberes y responsabilidades comunes con el propósito de alcanzar los objetivos propuestos.

En esos términos, se establece el principio de corresponsabilidad el cual implica que los demandantes concernidos deban concurrir con acciones conducentes a la eficaz gestión del riesgo. En efecto, la norma precitada dispone que “[…] En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”.

Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades […]”   Corolario de lo expuesto es que no sea dable al juez constitucional exonerar a los ciudadanos y a las comunidades de la corresponsabilidad que les sea exigible en la gestión de sus propios asuntos, ni relevarlos de la obligación de asumir las consecuencias que se derivan de sus propios actos […]”[197].

(Destacado de la Sala). No cabe duda que, de conformidad con la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 y con los Decretos 919 del 1° de mayo de 1989 y 1504 de 4 de agosto de 1997, al Municipio de Dosquebradas le corresponde realizar las obras tendientes a generar estabilidad del terreno y evitar que se siga erosionando y socavando con el paso de la Quebrada “La Floresta”; así como garantizar con fines preventivos y de mitigación de riesgos, que en la zona de protección forestal aledaña a la quebrada no se sigan efectuando asentamientos humanos, realizando el correspondiente control, seguimiento y acompañamiento de los planes, programas y proyectos de desarrollo urbano. Todo ello, en conjunto y con constante acompañamiento de la CARDER y del Departamento de Risaralda.

Además, aquí cabe destacar, que en asunto de similares características al que ocupa la atención de la Sala en este caso, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró[198]: “[…] De conformidad con el anterior contexto probatorio y normativo, para Ia Sala es claro que el Tribunal no se equivocó al amparar los derechos colectivos a la prevención y atención de desastres pues, en primer lugar, como se precisó anteriormente le compete a los entes territoriales, quienes, a través del cuerpo técnico designado, deben formular planes y proyectos de protección, mejoramiento o reubicación en relación con los asentamientos humanos ubicados en zonas de riesgo.

Por consiguiente, es indudable que el Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta está en mora de formular planes, programas y proyectos para recuperarla franja de terreno que conforma la ronda hidráulica de la Quebrada de Tamacá y evitar los asentamientos en ese lugar, como quiera que está catalogada como una zona de alto riesgo por inundación […]”.

(Resalta la Sala) En el mismo sentido, y en proveído popular del 30 de enero de 2004 (con ponencia del doctor Camilo Arciniegas Andrade)[199], esta Corporación judicial manifestó, entre otros aspectos, que: “[…] En este punto, la Sala considera que no le asiste razón al ente territorial, ya que a las autoridades les corresponde la protección de las personas residentes en Colombia “en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades” (artículo 2º de la Constitución Política) y, concretamente, a los Alcaldes, como representantes del municipio, de conformidad con los artículos 56 y 69 de la Ley 9º de 1989. […] Atendidas estas normas, el MUNICIPIO DE BELLO no puede excusarse de su obligación de proteger el interés de la colectividad para evitar un daño contingente, pues la Iey le otorgó los medios para hacerlo, y si no hizo uso de ellos en forma voluntaria, puede ser compelido mediante el ejercicio de una acción popular a que cumpla con su deber, una vez probada la amenaza del derecho colectivo invocado.

Están demostrados el deterioro de las viviendas y el inminente peligro para sus moradores, Io cual no fue objeto de controversia por parte de los entes demandados; asimismo, que la mayoría de las viviendas fueron construidas sin respetar norma técnica alguna y sin previa Iicencia […]”. (Negrillas de la Sala de Decisión) De todo lo expuesto, y tal y como lo señaló el Tribunal, se puede colegir que el municipio de Dosquebradas es Ia entidad facultada y obligada para realizar los estudios, llevar a cabo Ias obras y tomar Ias medidas tendientes a aminorar el riesgo que existe por el proceso de socavación y estrangulamiento del cauce de la quebrada “La Floresta” del mencionado municipio, el cual se encuentra produciendo inestabilidad en el terreno; la inclusión en un programa de reubicación de viviendas en zonas de riesgo a aquellas localizadas en Ia margen de la quebrada dentro de la zona forestal protectora, emprender campañas educativas para enseñar hábitos adecuados de disposición de residuos sólidos y líquidos a la población adyacente de Ias riberas de la quebrada y temas específicos como el almacenamiento de sus basuras y como realizar Ia separación y reciclaje.

Además, de ello, le compete el cómo ejercer el control sobre la remodelación de viviendas sin los permisos respectivos, garantizando que no se arrojen escombros a Ias riberas, laderas o cauce de la quebrada “La Floresta”; la remoción de escombros si es del caso, y las que haya lugar, según Ias condiciones actuales del lugar; obras que se deben realizar con la colaboración del departamento de Risaralda y el acompañamiento de la CARDER, dentro del marco de sus funciones y competencias.

Además, resulta claro que el objetivo de la acción constitucional incoada es prevenir que ocurra un desastre que es previsible técnicamente; hecho que es definido en el artículo 4º (numeral 8) de la Ley 1523 de 24 de abril de 2012, cuya mitigación también corresponde a la comunidad asentada en dicho sector[200]. En efecto, y corolario de lo anterior, resulta evidente que, las órdenes impartidas por el Tribunal, no resultan ser un asunto ajeno a las competencias del juez de la acción popular; antes bien, por el contrario, se han consolidado como una de las formas de materialización del Estado social, constitucional y democrático de derecho y del principio de solidaridad.

Sin embargo, para garantizar la participación activa de la comunidad allí asentada, se adicionará un exhorto en el sentido de vincular a los propietarios de las unidades habitacionales ubicadas en Ia zona de Ia quebrada “La Floresta” del barrio con el mismo nombre que sean identificados por el municipio dentro del programa de reubicación, para que concurran con las autoridades condenadas y coadyuven en los trámites y gestiones que se requieran con miras a dar cumplida y cabal ejecución al proyecto de mantenimiento de la estructura ecológica principal, disposición adecuada de residuos sólidos y líquidos y la reubicación de las viviendas que se encuentren ocupando la zona de ronda.

En este estado de cosas, y con respaldo en todo el análisis jurídico, normativo, jurisprudencial y fáctico realizado en precedencia, la Sala puede arribar a la conclusión de que los argumentos consignados en el recurso de alzada, por parte del apoderado judicial del municipio de Dosquebradas (Risaralda), tampoco se encuentran llamados a prosperar.

En todo lo demás, y como es natural, se dejará incólume el contenido de la sentencia popular de primera instancia dictada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, el 3 de agosto de 2018; tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de EXHORTAR a los propietarios de las unidades habitacionales ubicadas en Ia zona de Ia quebrada La Floresta del barrio con el mismo nombre del municipio de Dosquebradas (Risaralda) que sean identificados por el municipio dentro del programa de reubicación, para que concurran con las autoridades condenadas y coadyuven en los trámites y gestiones que se deban adelantar con miras a dar cumplida y cabal ejecución al proyecto de mantenimiento de la estructura ecológica, la adecuada disposición de residuos sólidos y líquidos y la reubicación de las viviendas que se encuentren ocupando la zona de ronda de dicho cuerpo hídrico.

SEGUNDO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 3 de agosto de 2018, por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

QUINTO: ACEPTAR la renuncia de poder especial presentada por la doctora Laura Mejía Cifuentes, en su calidad de apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), en los términos consignados en el memorial que obra a folios 517 a 521 del cuaderno No. 3 del expediente constitucional.

SEXTO: RECONOCER al doctor Juan Pablo González Ramírez, como apoderado especial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), en los términos y para los fines consignados en el poder que obra a folios 550 a 554 del cuaderno No. 3 del expediente popular de la referencia.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 482 a 484 y 498 del cuaderno Nº 3 del expediente popular de la referencia. [2] Folios 485 a 487 y 494 a 497 del cuaderno Nº 3 del expediente. [3] Folios 460 a 479 del cuaderno Nº 3 de la causa constitucional. [4] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [5] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [6] Folios 1 a 40 del cuaderno Nº 1 del expediente de la referencia. [7] Folios 14 a 21 del cuaderno Nº 1 de la demanda popular. [8] Folios 14 a 15 del cuaderno Nº 1 del expediente popular de la referencia. [9] Folio 20 del cuaderno Nº 1 del expediente popular. [10] Folios 20 a 21 del cuaderno Nº 1 de la causa constitucional. [11] Folio 28 del cuaderno Nº 1 de la demanda popular. [12] Ibíd., folios 47 a 51. [13] Ibíd., folio 50 Vto. [14] Folios 247 a 249 del cuaderno No. 2 del expediente. 329 y ss. [15] Folio 52 del cuaderno principal de la causa popular. [16] Ibíd., folios 97 a 100. [17] Ibíd., folios 106 a 138. [18] Ibíd., folios 139 a 182. [19] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. [20] “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible.” [21] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. [22] Folios 283 a 284 del cuaderno Nº 2 del expediente popular. [23] Folios 305 a 309 del cuaderno Nº 2 del expediente. [24] Folios 460 a 479 del cuaderno Nº 3 de la causa popular. [25] Folios 471 a 472 del cuaderno Nº 3 de la causa constitucional. [26] Folio 473 a 478 del cuaderno Nº 3 de la causa popular. [27] Folios 478 a 479 del cuaderno Nº 3 del expediente popular de la referencia. [28] Folios 506 a 507 del cuaderno Nº 3 del expediente constitucional. [29] Folio 515 del cuaderno Nº 3 del expediente. [30] Ibíd., folios 482 a 484 y 498. [31] Folio 484 del cuaderno Nº 3 del expediente popular. [32] Ibíd., folios 485 a 487 y 494 a 497. [33] Folio 496 del cuaderno Nº 3 del expediente popular. [34] Folio 496 del cuaderno Nº 3 del expediente. [35] Ibíd., folios 537 a 542. [36] Folios 530 a 536 del cuaderno Nº 3 de la causa constitucional. [37] Folios 536 a 536 Vto. del cuaderno Nº 3 del expediente popular. [38] Ibíd., folios 544 a 545. [39] Folio 545 del cuaderno Nº 3 del expediente. [40] Folio 545 Vto. del cuaderno Nº 3 del expediente constitucional. [41] Ibíd., folios 546 a 554. [42] Ibíd., folio 547 Vto. [43] Folios 555 a 562 del cuaderno Nº 3 del expediente popular. [44] Ibíd., folio 560 Vto. [45] Ibíd., folios 561 a 561 Vto. [46] Ibíd., folios 561 Vto. a 562. [47] “Artículo 37º.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.

(…)”. [48] “Artículo 150.- Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. Modificado por el art. 615, Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. [49] Visibles a folios 482 a 484 – 498 y 485 a 487 y 494 a 497 del cuaderno Nº 3 de la causa popular. [50] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [51] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [52] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [53] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [54] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [55] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [56] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [57] Folios 1 a 40 del cuaderno N° 1 del expediente de la acción popular. [58] Previstos en los literales c), d) y I) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. [59] Así como las obras que fueran conducentes para dar solución definitiva a Ios problemas de erosión, socavación y estrangulamiento del cauce, deslizamientos y demás en Ia zona de Ia quebrada “La Floresta” (del municipio de Dosquebradas y sus habitantes), siguiendo las recomendaciones dadas en los conceptos técnicos realizados por Ia CARDER, y demás estudios técnicos actualizados y especializados que se realizaran al momento de la contratación; incluir en un programa de reubicación de viviendas en zonas de riesgo a aquellas localizadas en la margen de la quebrada dentro de la zona forestal protectora, emprender campañas educativas para enseñar hábitos adecuados de disposición de residuos sólidos y líquidos a la población adyacente de Ias riberas de la quebrada y temas específicos como el almacenamiento de sus basuras y como realizar Ia separación y reciclaje, así como ejercer Ias funciones de vigilancia y control, además de imponer Ias medidas administrativas-sancionatorias a que hubiere lugar por la remodelación de viviendas sin los permisos respectivos, y por arrojar escombros a las riberas, laderas o cauce de la quebrada. [60] Folios 478 a 479 del cuaderno Nº 3 de la causa constitucional. [61] Folios 482 a 484 – 498 y 485 a 487 y 494 a 497 del cuaderno Nº 3 de la causa popular. [62] Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Bogotá D. C., 10 de febrero de 2005. Radicación número: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP). Referencia: Acción Popular. [63] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010).

Radicación número: 44001- 23-31-000-2005-00328-01(AC). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros. [64] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01.

Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. [65] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01.

Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. [66] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [67] Tal como se deriva de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998. [68] Consejo de Estado.

Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. Núm. 2005-01449-01(AP). [69] “por la cual se aprueban los “Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966””. [70] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-1077 de 12 de diciembre de 2012 (M. P: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub): “[…].

Así pues, de conformidad con la interpretación que el Comité DESC ha dado del derecho a la salud, el amparo de éste conlleva, entre otras obligaciones, la de proteger el medio ambiente. […]” [71] Decreto 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. [72] Corte Constitucional, sentencia C-401 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). [73] “ARTICULO 2o.

Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto: 1o. Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional. 2o.

Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos. 3o. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente”. [74] Corte Constitucional, sentencia T-606 de 2015.

M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [75] Rad. N.º 88001-23-33-000-2014-00040-01(AP) [76] T-453/98 M.P Alejandro Martínez Caballero y T-851/10 M.P Humberto Antonio Sierra Porto. [77] T-863A/99 M.P Alejandro Martínez Caballero. [78] Aparte citado en la sentencia T-707/12, Referencia: expediente T- 3.056.570. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.

Bogotá, DC., 11 de septiembre de 2012. [79] Sentencia T-254/93. Antonio Barrera Carbonell. [80] Corte Constitucional, Sentencia C-671 de 2001. Referencia: expediente LAT-191. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araujo Rentería. Bogotá, D.C., 28 de junio de 2001. [81] Consultar, entre otras, las Sentencias T411/92 y T-046/99. [82] Aparte citado en la Sentencia C-671 de 2001. [83] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC). C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. [84] Corte Constitucional, sentencias C-519 de 21 de noviembre de 1994 (M. P: Vladimiro Naranjo Mesa); C-035, 298, 389 y 445 de 2016; C-127, SU-095 y C-127 de 2018, entre otras. [85] Consejo de Estado, Sección primera. C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 76001-23-31-000-2011-01300-01(AP). [86] Corte Constitucional, Sentencia C- 632 de 2011. [87] Corte Constitucional.

Sentencia SU-360 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. [88] Ver también la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 19001-23-33-000- 2014-00190-01(AP). Actor: Danilo Reinaldo Vivas Ramos y otros. Demandado: INVIAS. [89] Corte Constitucional, Sentencia T-537 de 1997.

M.P.: Fabio Morón Díaz. [90] Ver también la sentencia del Consejo de Estado, Sección primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 17001-23-31-000- 2014-00193-01(AP) Actor: Carlos Eduardo Giraldo Botero. Demandado: Municipio de Manizales y Dirección Nacional de Estupefacientes. [91] Sentencia de 19 de noviembre de 2009, Radicación: 2004–00955, C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno. [92] Artículo 95, numerales 1º y 8º. [93] Artículo 8º. [94] Artículo 79. [95] Ibídem. [96] Ibíd., artículo 80. [97] “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones”.

Artículo 2.º. [98] “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. Artículo 1º. [99] Artículo 2°. [100] Artículo 2°, literal b). [101] “[…] [s]e entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente o de los recursos de la nación o de los particulares.

Se entiende por contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente pueda producir alteración ambiental […]. La contaminación puede ser física, química, o biológica […]”. [102] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. [103] Artículo 23. [104] Artículo 30. [105] Artículo 31. [106] “Artículo 4°.

Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por: […]. 11. Gestión del riesgo: Es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. […]. 25.

Riesgo de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad. […]”. [107] “Artículo 5°.

Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en adelante, y para efectos de la presente ley, sistema nacional, es el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país”. [108] “Artículo 1°.

De la gestión del riesgo de desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.

Parágrafo 1°. La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población […]”. [109] Artículo 2°.

Cfr. “Artículo 4°. Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por: […]. 7. Conocimiento del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastre. […]. 15.

Manejo de desastres: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación pos desastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación. […]. 16. Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente. […]. 18.

Prevención de riesgo: Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesgo. Los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, que tienen como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y sostenible. […]. 21.

Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos.

La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. […]”. [110] Artículo 8. [111] “Artículo 3°. Principios generales. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: […]. 3. Principio de solidaridad social: Todas las personas naturales y jurídicas, sean estas últimas de derecho público o privado, apoyarán con acciones humanitarias a las situaciones de desastre y peligro para la vida o la salud de las personas. […]”. [112] Ibíd., “[…]. 12.

Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. […]”. [113] Ibíd., “[…].13.

Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.

La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. […]”. [114] Ibíd., “[…]. 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.

La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada. […]”. [115] Constitución Política de Colombia, artículo 79. [116] Ibíd., artículo 80. [117] Ibíd., artículo 82. [118] Ibíd., artículo 315, numeral 3º. [119] Ibíd., numeral 2º. [120] Ibíd., numeral 1º. [121] Ibíd., numeral 3º. [122] “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

(Artículo 76.9). [123] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. (Artículo 14). [124] “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [125] Artículo 1°. [126] “ARTÍCULO 2o.

TÉRMINOS UTILIZADOS. A los efectos del presente Convenio: (…). Por "ecosistema" se entiende un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad funcional. (…)”. [Resalta la Sala]. [127] Ibídem., “Por "hábitat" se entiende el lugar o tipo de ambiente en el que existe naturalmente un organismo o una población”. [Resalta la Sala]. [128] Ibídem. [129] Ibíd., artículo 8°. [130] Ibídem., literal a). [131] Ibídem., literal b). [132] Ibídem., literal c). [133] Ibídem., literal e). [134] “Artículo 10º.-Reglamentado por el Decreto Nacional 2201 de 2003.

Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.

Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: (…) c) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales. (…)”. [135] Artículo 2.2.2.1.2.11. [136] Corporación Autónoma Regional del Tolima, ¿Qué es una ronda hidráulica? Disponible en: https://www.cortolima.gov.co/boletines- prensa/qu-ronda-h-drica [137] “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. [138] Folios 465 a 479 del cuaderno No. 3 del expediente popular. [139] Folios 478 a 479 del cuaderno Nº 3 de la causa constitucional. [140] Folios 482 a 484 y 498 del cuaderno Nº 3 del expediente popular. [141] Visible a folios 2 a 4 del cuaderno No. 1 del expediente de la referencia. [142] Folios 6 a 8 del cuaderno No. 1 del expediente popular. [143] Folios 11 a 12 del cuaderno No. 1 del expediente constitucional. [144] Folios 83 a 86 y 124 a 127 del cuaderno No. 1 del expediente constitucional. [145] Visibles a folios 2 a 4, 6 a 8, 11 a 12, 83 a 86 y 124 a 127 del cuaderno No. 1 del expediente popular. [146] Folios 471 a 479 del cuaderno No. 3 del expediente. [147] Folios 482 a 484 y 498 del cuaderno Nº 3 de la causa colectiva. [148] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. [149] Artículo 3°. [150] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. [151] “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente” [152] Corporación Autónoma Regional del Tolima, ¿Qué es una ronda hidráulica? Disponible en: https://www.cortolima.gov.co/boletines- prensa/qu-ronda-h-drica La ronda hidráulica es un “[…] área de especial importancia ecológica de dominio público inalienable, imprescriptible e inembargable, que juega un papel fundamental desde el punto de vista ambiental. […] "zonas o franjas de terreno aledañas a los cuerpos de agua que tienen como fin permitir el normal funcionamiento de las dinámicas hidrológicas, geomorfológicas y ecosistémicas propias de dichos cuerpos de agua”.

A modo de referencia, el artículo 78 del Decreto Distrital 190 de 2004, indicó que la ronda hidráulica es una “zona de protección ambiental e hidráulica no edificable de uso público, constituida por una franja paralela o alrededor de los cuerpos de agua, medida a partir de la línea de mareas máxima (máxima inundación), de hasta 30 metros de ancho destinada principalmente al manejo hidráulico y a la restauración ecológica”. [153] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. [154] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de junio de 2019, exp.

No. 66001-23-33-000-2014- 00244-01 (AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [155] “ARTICULO 152. - Todos los proyectos de desarrollo urbanístico en los perímetros urbano, de expansión urbana y suburbanos, conservarán y protegerán una zona forestal protectora o zona de retiro, bajo los siguientes criterios. ORDEN DE CORRIENTE ZONA DE RETIRO 1 y 2 15 m 3 y 4 20 m 5 30 m […]”. [156] “ARTICULO 155. - Las zonas de retiro o forestales protectoras, a lo largo de corrientes superficiales, se contarán a partir del borde de ribera o corona de talud (taludes verticales o sub-verticales), por el que discurre la corriente superficial […]”. [157] ARTÍCULO 1o.

PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES. La Política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: […]. 4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial. [158] “Artículo 4°. Categorías de protección en suelo rural. Las categorías del suelo rural que se determinan en este artículo constituyen suelo de protección en los términos del artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y son normas urbanísticas de carácter estructural de conformidad con lo establecido 15 de la misma ley: 1.

Áreas de conservación y protección ambiental. Incluye las áreas que deben ser objeto de especial protección ambiental de acuerdo con la legislación vigente y las que hacen parte de la estructura ecológica principal, para lo cual en el componente rural del plan de ordenamiento se deben señalar las medidas para garantizar su conservación y protección. Dentro de esta categoría, se incluyen las establecidas por la legislación vigente, tales como: 1.1.

Las áreas del sistema nacional de áreas protegidas. 1.2. Las áreas de reserva forestal. 1.3. Las áreas de manejo especial. 1.4. Las áreas de especial importancia ecosistémica, tales como páramos y subpáramos, nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas hidráulicas de los cuerpos de agua, humedales, pantanos, lagos, lagunas, ciénagas, manglares y reservas de flora y fauna”. [159] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2018, exp.

No. 66001-23-31-000- 2012-00120-02(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [160] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.

(Artículo 31, 23 y par. 3°). [161] Artículo 31. [162] Artículo 31, numeral 3). [163] Ibíd., numeral 5). [164] Ibíd., numeral 8). [165] Ibíd., numeral 9). [166] Ibíd., numeral 11). [167] Ibíd., numeral 12). [168] Ibíd., numeral 16). [169] Ibíd., numeral 17). [170] Ibíd., numeral 18). [171] Ibíd., numeral 19). [172] Ibíd., numeral 20). [173] Ley 1523 de 2012, artículo 2°. [174] Ibídem. [175] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 25 de octubre de 2000, Rad.

N.° 2000-00512-01; 5 de septiembre de 2002, Rad. N.° 2001-00303-01, C. P: Camilo Arciniegas Andrade; 10 de abril de 2008, Rad. N.° 2001-01961-01, C. P: María Claudia Rojas Lasso; 15 de septiembre de 2011, Rad. N.° 2004-01241-01 y 22 de enero de 2015 Rad. N.° 2011-00256-01, C. P: Guillermo Vargas Ayala, entre otras. [176] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2018, exp.

No. 66001-23-33-002- 2012-00037-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [177] Ibíd., “ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: (…). 13. Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.

La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas”. [178] “Artículo 1º. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. [179] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de marzo de 2009, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad.

Nº 11001-03-24-000-2004-00053-01. [180] Folios 485 a 487 y 494 a 497 del cuaderno Nº 3 del expediente popular. [181] Encargado de adelantar el proyecto de reubicación de viviendas ubicadas en zona de alto riesgo. [182] Folios 351 a 352 del cuaderno No. 2 del expediente. [183] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de junio de 2019, exp.

No. 66001-23-33-000-2014- 00244-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [184] Ibídem., numeral 11. Principio sistémico. [185] Ibíd., artículo 315, numeral 3º. [186] Ibíd., numeral 2º. [187] Ibíd., numeral 1º. [188] Ibíd., numeral 3º. [189] “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

(Artículo 76.9). [190] “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. (Artículo 14). [191] “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [192] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2018, exp.

No. 66001-23-31-000- 2012-00120-02(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Francisco Fernando Sánchez Hincapié. [193] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2018, exp. No. 66001-23-33-002- 2012-00037-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Nini Johana Ramírez Rojas. [194] Ley 1523 de 2012.

“ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: (…). 8. Principio de precaución: Cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo”. [Resalta la Sala]. [195] Ibíd., “18.

Prevención de riesgo: Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesgo. Los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, que tienen como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y sostenible”. [Resalta la Sala]. [196] Ibíd., “21.

Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos.

La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera”. [Resalta la Sala]. [197] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 1º de marzo de 2018; proceso identificado con número único de radicación 19001-33-31-005-2011-00294-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [198] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de julio de 2009, exp.

No. 47001-23-31-000-2002- 00829-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [199] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de enero de 2004, exp. No. 05001-23-31-000-2001- 2598-01 (AP-2598), C.P. Camilo Arciniegas Andrade. [200] “(…) 8. Desastre. Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción (…)”.