ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Auto que no selecciona para eventual revisión y niega solicitud de insistencia / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada aplicación normativa según la especialidad al tratarse de una acción popular / REVISION EVENTUAL DE SENTENCIA DE ACCION POPULAR - No se seleccionó por no tener como objetivo la unificación de jurisprudencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION – No es procedente en la acción popular / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala considera que el auto de 16 de agosto de 2018, proferido por el Consejo de Estado – Sección Primera, no incurrió en vía de hecho por defecto procedimental y sustantivo, pues la decisión de confirmar la decisión de 26 de abril de 2018, que resolvió no seleccionar para revisión, la sentencia de 17 de junio de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander estuvo soportada en un estudio razonable de la normativa aplicable, lo que le permitió concluir que la solicitud de revisión eventual invocada por la sociedad Fiduagraria S.A., no cumplía con los presupuestos procesales para su procedibilidad, dado que no tenía como objetivo la unificación de jurisprudencia en materia de acciones populares, sino cuestionar trámites procesales que se debían dirimir en otros escenarios ante las respectivas autoridades judiciales competentes.
Ahora bien, la Sala destaca que la sociedad accionante en el escrito de impugnación manifestó que el Consejo de Estado – Sección Primera, vulneró sus derechos fundamentales, porque no dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, para dar trámite al recurso extraordinario de revisión, con fundamento en las normas del Código de Procedimiento Civil y el Código Contencioso Administrativo, ante la ausencia normativa en la referida Ley 472 de 1998.
Al respecto, esta Subsección debe señalar que el recurso extraordinario de revisión no resulta procedente en los procesos iniciados en ejercicio de las acciones populares, como quiera que de conformidad con lo previsto en la Ley 472 de 1998, las providencias proferidas dentro del trámite de dichas acciones solo son susceptibles de los recursos ordinarios de reposición y apelación. (…) De acuerdo con lo anterior, para la Sala es evidente que contra las sentencias proferidas dentro del trámite de la acción popular, no proceden recursos de naturaleza extraordinaria, toda vez que la Ley 472 de 1998, no reguló de manera expresa esa situación, razón por la cual el trámite que debía impartirse a la solicitud de revisión formulada por la accionante, respecto de la sentencia de 17 de junio de 2014, no era el previsto en el C.P.C y el C.C.A. o C.P.A.C.A, como lo pretendía la actora, sino el señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 (revisión eventual de acciones populares), como lo dispuso la autoridad judicial accionada, a través de las providencias cuestionadas en la presente acción de tutela.
No obstante lo anterior, cabe resaltar que el Consejo de Estado – Sección Primera, en aras de garantizar los derechos de defensa y contradicción de la sociedad Fiduagraria S.A., en el auto de 16 de agosto de 2018, ordenó la devolución del expediente de la revisión eventual y de la acción popular al Tribunal Administrativo de Santander, para que se resuelva la solicitud de nulidad formulada por la tutelante, contra la sentencia de 17 de junio de 2014, por lo que no se advierte una vulneración de los derechos fundamentales de la actora IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otro mecanismo de defensa judicial / NULIDAD PROCESAL – En trámite / NULIDAD PROCESAL – Mecanismo idóneo para controvertir la falta de vinculación a proceso de acción popular Revisado el Sistema de Información de la Rama Judicial, Justicia Siglo XXI, se tiene que la Secretaría General del Consejo de Estado remitió el expediente de la revisión eventual, junto con la solicitud de nulidad de Fiduagraria S.A., al Tribunal Administrativo de Santander, el 19 de septiembre de 2018, sin que hasta el momento se haya decidido, tal y como consta en la página web de la Rama Judicial.En este orden de ideas, la Sala considera que en el presente asunto, resulta evidente que la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, para obtener la protección de sus derechos, toda vez que el Consejo de Estado – Sección Primera, remitió al Tribunal Administrativo de Santander, la solicitud de nulidad propuesta por la actora, para que dicha autoridad adelante el trámite respectivo y decida la petición de la actora, por lo que dicho instrumento judicial, constituye un escenario idóneo para que la sociedad tutelante manifieste los argumentos expuestos en esta acción constitucional, relacionados con la falta de vinculación a la acción popular (…) Así pues, teniendo en cuenta que la solicitud de nulidad propuesta por la actora se encuentra en trámite, sin que hasta el momento se haya proferido decisión definitiva, resulta evidente que la actora aún cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para cuestionar la decisión judicial que le resulta desfavorable a sus intereses, por lo que la solicitud de amparo no resulta procedente, máxime cuando no se evidencia la existencia de un perjuicio de naturaleza irremediable FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 36 A / LEY 1285 DE 2009 - ARTÍCULO 11 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 44 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VÁRGAS(E) Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00619-01(AC) Actor: SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. – FIDUAGRARIA S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA Y OTRO ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 4 de abril de 2019 proferido por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, por medio del cual se negó el amparo de tutela solicitado por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagraria S.A. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagraria S.A., por intermedio de apoderado en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa, que estimó lesionados, por el Tribunal Administrativo de Santander al proferir la sentencia de 17 de junio de 2014, dentro del proceso de acción popular instaurada por el señor Jorge Alberto Pérez Sandoval y otros contra el Municipio de Girón y otros; y por el Consejo de Estado – Sección Primera, al expedir los autos de 26 de abril de 2018 y 16 de agosto de 2018 en el trámite de revisión eventual promovido por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – FIDUAGRARIA S.A. En amparo de los derechos fundamentales invocados la parte actora solicitó: “(…) Conceder el amparo de los derechos al Debido Proceso y al Derecho de Defensa, de los que es titular la SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. – FIDUAGRARIA S.A., y en consecuencia, dejar sin efectos las sentencias (sic) i) del 17 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de otros asuntos de la Subsección de Descongestión, Despacho Nº 01 en la cual se menciona y condena a Fiduagraria S.A., como sucesor procesal del Banco Central Hipotecario B.C.H – Liquidado y, ii) fato de solicitud Eventual Revisión del 26 de abril de 2018, proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera y, iii) Fallo de Insistencia del 16 de agosto de 2018, proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en los cuales se decide no seleccionar para revisión el fallo del Tribunal Administrativo de Santander (…)”. 2.
Los hechos y las consideraciones del accionante El apoderado de la parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación[1]: Indicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio del Decreto Nº 020 de 12 de enero de 2001, ordenó la disolución y liquidación del Banco Central Hipotecario – BCH.
Expresó que el 27 de diciembre de 2007 se celebró un contrato de fiducia mercantil entre el extinto Banco Central Hipotecario (BCH) y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Fiduagraria S.A., en virtud del cual la accionante se obligó en favor del referido banco, la administración, seguimiento y pago de los pasivos contingentes de orden litigioso, conforme a las instrucciones dadas por el fideicomitente por escrito y a la coordinación de los procesos y seguimiento a las actividades de los respectivos apoderados.
Señaló que mediante Resolución Nº 020 de 29 de agosto de 2008, se dio por terminada la existencia legal del Banco Central Hipotecario – BCH en liquidación. Sostuvo que el señor Jorge Alberto Pérez Sandoval y otras personas, suscribieron promesas de compraventa con la sociedad FIVISA S.A., con apoyo del Banco Central Hipotecario – BCH en liquidación, para la adquisición de las unidades residenciales del proyecto de construcción denominado “Balcón del Portal” en el municipio de Girón, sin embargo, la referida sociedad incumplió sus obligaciones en la ejecución del proyecto.
Afirmó que Jorge Alberto Pérez Sandoval y otros presentaron demanda de acción popular contra la Sociedad FIVISA S.A., el Banco Central Hipotecario – BCH en liquidación, el municipio de Girón, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros, con el fin de obtener la protección de sus derechos colectivos a la moralidad administrativa, el acceso a la infraestructura que garantice la salubridad pública y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Aseveró que el asunto le correspondió por reparto al Juzgado Trece Administrativo Oral de Bucaramanga, que mediante sentencia de 25 de octubre de 2012, decidió amparar los derechos colectivos a la prevención de desastres “previsibles técnicamente” y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; en consecuencia, le ordenó al municipio de Girón, a la Sociedad FIVISA S.A., y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, adelantar las gestiones necesarias para hacer efectivo su amparo.
Adujo que el señor Jorge Alberto Pérez Sandoval y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentaron recurso de apelación contra dicha decisión, ante el Tribunal Administrativo de Santander, que, mediante sentencia de 17 de junio de 2014, modificó el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo recurrido y adicionó otro item, en los siguientes términos: “(…)
PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia de fecha veinticinco (25) de octubre de dos mil doce (2012) y la sentencia complementaria de fecha cuatro (04) de abril de dos mil trece (2013), proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga, en el sentido de tener como sucesor procesal del Banco Central Hipotecario B.C.H. – Liquidado- a la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Fiduagraria S.A. y no al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.
SEGUNDO: ADICIONAR el siguiente numeral a la sentencia de fecha veinticinco (25) de octubre de dos mil doce (2012), proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga. “NOVENO: DECLARESE probada la FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA respecto del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia (…)”.
Expuso que el Tribunal se pronunció respecto de la sucesión procesal entre el Banco Central Hipotecario – BCH y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagracia S.A., considerando que por medio del Decreto N° 020 de 12 de enero de 2001 se ordenó la disolución y liquidación del primero, proceso que culminó con la expedición de la Resolución N° 020 de 29 de agosto de 2008 – cuyo artículo décimo sexto puso de presente que entre el banco y la fiuduciaria se celebró un contrato de fiducia por virtud del cual ésta se obligó en favor de aquél a la administración y pago de los pasivos resultantes de los diferentes procesos judiciales, por lo que concluyó que la sociedad fiduciaria era la llamada a responder.
Dijo que la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander se notificó por edicto, fijado el 30 de julio y desfijado el 1 de agosto de 2014. Informó que el 19 de octubre de 2015, Fiduagraria S.A., con fundamento en lo dispuesto en las normas del Código de Procedimiento Civil y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó el recurso extraordinario de revisión, ante el Consejo de Estado – Sección Primera, pero la corporación le dio el trámite de la revisión eventual de la Ley 472 de 1998 y mediante providencia de 26 de abril de 2018, decidió no seleccionar la sentencia de 17 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, al considerar que aunque se reunían algunos de los requisitos previstos en la norma para ello, había sido radicada de forma extemporánea (dentro de los 8 dias siguientes a la notificación de la sentencia).
Relató que el 17 de junio de 2018, Fiduagraria S.A., presentó solicitud de insistencia, sin embargo, el Consejo de Estado – Sección Primera, por auto de 16 de agosto de 2018, confirmó la providencia de 26 de abril de 2018, argumentando que la temática no es propia de un asunto de unificación de jurisprudencia, pese a que acepta que el recurso se presentó en término. 2.1 Consideraciones de la parte actora.
La sociedad accionante en el escrito de tutela manifestó que el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia de 17 de junio de 2014, incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental, al dictar una condena en su contra, sin haberle vinculado y/o notificado la existencia del trámite de la acción popular, para que pudiera ejercer oportunamente su derecho de defensa y contradicción. Agregó que el Consejo de Estado – Sección Primera, también incurrió en un defecto procedimental, al no dar trámite a la revisión eventual y rechazar la solicitud de insistencia, sin tener en cuenta que el mecanismo judicial se presentó en término, como quiera que se radicó dentro de los 8 días siguientes desde el momento en que la sociedad accionante se enteró de la existencia de la providencia del Tribunal, configurándose una notificación por conducta concluyente.
Aseveró que el Consejo de Estado – Sección Primera, incurrió en un defecto sustantivo, porque no aplicó las normas del Código de Procedimiento Civil y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para dar trámite al recurso extraordinario de revisión, desconociendo que dicho mecanismo resultaba procedente contra una decisión adoptada dentro de una acción popular, teniendo en cuenta que se alegaba una nulidad procesal por falta de notificación de la parte afectada con la providencia acusada, originada de una sentencia contra la que no procede recursos, y la Ley 472 de 1998, no regula, ni establece algún tipo de instrumento con ese propósito.
Afirmó que no era sucesora procesal del Banco Central Hipotecario – BCH, por lo que se le causó un perjuicio irremediable, por haberse proferido sentencia condenatoria en su contra. 3. Trámite procesal El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, mediante auto de 14 de febrero de 2019[2] admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Santander[3], y puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, a la Central de Inversiones – CISA, el Banco Central Hipotecario – BCH, la Sociedad FIVISA S.A., el Municipio de Girón, la Superintendencia Financiera, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el señor Jorge Alberto Pérez Sandoval y otros en calidad de demandantes dentro de la acción popular con radicado Nº 680013331002200501416[4]. 4.
Informe de las entidades accionadas 4.1 El Consejo de Estado – Sección Primera[5] solicitó que se niegue el amparo de tutela, con fundamento en lo siguiente: Señaló que la normativa aplicable a la solicitud de revisión eventual no es la prevista en el Código de Procedimiento Civil - CPC, ni en el Código Contencioso Administrativo – CCA, en virtud de la remisión establecida en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, puesto que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando el precitado artículo 44 remite en los aspectos no regulados al CCA, lo hace en el entendido que los recursos que proceden frente a las decisiones judiciales que tienen lugar en el marco de las acciones populares, son los ordinarios, esto es, el de reposición y la apelación. Explicó que el recurso extraordinario de revisión no es procedente en los procesos iniciados en ejercicio de las acciones populares, como quiera que según la Ley 472 de 1998, las providencias proferidas dentro del trámite de dichas acciones solo son susceptibles de los mecanismos ordinarios.
Sostuvo que el trámite que debía impartirse a la solicitud de revisión formulada por la accionante respecto de la sentencia de 17 de junio de 2014, no era el previsto en el recurso extraordinario de revisión del CPC y el CCA, sino el señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, tal y como sucedió en los proveídos proferidos por la Sección Primera de esta Corporación. Por lo anterior, consideró que las decisiones contenidas en los autos de 26 de abril de 2018 y 16 de agosto de 2018, no incurrieron en vía de hecho por defecto procedimental y sustantivo y, por lo tanto no vulneraron los derechos fundamentales de la sociedad accionante. 4.2 El Municipio de Girón mediante escrito visible a folios 98 solicitó su desvinculación del presente trámite de tutela, como quiera que no tuvo injerencia en las decisiones que se cuestionan en el presente asunto. 4.3 La Superintendencia Financiera de Colombia[6], solicitó que se rechace por improcedente o se niegue el amparo de tutela con fundamento en lo siguiente: Indicó que la sociedad accionante pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional, para controvertir decisiones judiciales debidamente sustentadas y ejecutoriadas, con el fin de alcanzar la prosperidad de sus intereses que dentro del trámite jurisdiccional propio le fueron negados, desconociendo con ello el principio de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Adujo que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, como quiera que la accionante, además de alegar la presunta vulneración de derechos fundamentales, reiterando los argumentos del recurso de revisión, no acreditó, ni demostró la relevancia constitucional del asunto, que amerite la intervención del juez de tutela.
Expresó que en el caso concreto no se advierte un actuación arbitraria o caprichosa, ni se evidencia una irregularidad procesal por parte del Consejo de Estado – Sección Primera, al rechazar el trámite de la revisión eventual, por el contrario, lo que se observa es que las decisiones acusadas estuvieron ajustadas a la normativa y el procedimiento aplicable.
Resaltó que las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado – Sección Primera, realizaron una interpretación razonable y ponderada de las normas jurídicas aplicables al caso, sin desconocer los derechos fundamentales de la parte tutelante. 4.4 La sociedad Central de Inversiones CISA S.A[7]., manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, como quiera que no intervino en las actuaciones que presuntamente vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora, por lo que solicita que se le desvincule del presente trámite constitucional. 4.5 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[8], solicitó que se declare improcedente el amparo de tutela invocado por la sociedad Fiduagraria S.A., o en su defecto se le desvincule del presente asunto, como quiera que carece de legitimación en la causa por pasiva, para responder por las pretensiones del accionante, toda vez que no tiene competencias para emitir pronunciamientos judiciales, ni interviene en las actuaciones de las autoridades de la Rama Judicial, que supuestamente afectaron los derechos de la actora. 4.6 El Tribunal Administrativo de Santander, el representante del Banco Central Hipotecario – BCH en liquidación, la Sociedad FIVISA S.A y el señor Jorge Alberto Pérez Sandoval y otros en calidad de demandantes dentro de la acción popular con radicado Nº 680013331002200501416, no se pronunciaron sobre los hechos y pretensiones expuestos en la demanda de tutela. 5.
La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, mediante sentencia de 4 de abril de 2019[9], negó el amparo de tutela invocado por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., - Fiduagraria S.A., argumentando lo siguiente: Indicó que el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia de 17 de junio de 2014, analizó el contenido de los documentos allegados al trámite de la acción popular, esto es, i) el Decreto Nº 020 de 12 de enero de 2001, por medio del cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ordenó la disolución y liquidación del Banco Central Hipotecario y, ii) el contrato de fiducia mercantil celebrado, el 27 de diciembre de 2007, entre la Sociedad Fiduagraria S.A. y el B.C.H, con lo cual concluyó que la actora en tutela se obligó con la administración y el pago de los pasivos de los procesos judiciales en los que participara el B.C.H. Agregó que el Tribunal accionado también examinó el contenido del artículo sexto de la Resolución Nº 020 de 29 de agosto de 2008, por medio de la cual se dio por terminado el proceso de liquidación del B.C.H, para precisar que el objeto de la fiducia con Fiduagraria S.A., era la constitución de un patrimonio autónomo para la administración y seguimiento de los distintos procesos judiciales donde el B.C.H, es sujeto procesal, con el fin de realizar los pagos de los pasivos provenientes de dichos asuntos.
Explicó que en el caso concreto no se configura un defecto procedimental, pues la sociedad accionante, con ocasión de la fiducia mercantil, se obligó frente al extinto Banco Central Hipotecario a la administración y pago de pasivos continentes de orden litigioso que estuvieran a su cargo, por lo que, en su posición de garante, debía conocer de la existencia del proceso que en ejercicio de la acción popular se había iniciado en contra de la mencionada entidad bancaria, teniendo en cuenta que la señalada acción judicial inició en el año 2004.
De otra parte, afirmó que las decisiones del Consejo de Estado – Sección Primera, de no seleccionar la sentencia de 17 de junio de 2014, para su eventual revisión y negar la solicitud de insistencia, se fundamentaron en la normativa aplicable, contenida en la Ley 472 de 1998, el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, y la Ley 1285 de 2009, por tratarse de un asunto especial referente al trámite de una acción popular.
Agregó que tratándose de providencia dictadas dentro del trámite de una acción popular, estas tienen mecanismos especiales de revisión regulados íntegramente en la Ley 472 de 1998, razón por la cual no era aplicable la normativa que establece el recurso extraordinario de revisión del CPC y el CCA., motivo por el cual la actuación desplegada por la Sección Primera de esta Corporación no incurrió en defecto sustantivo.
En virtud de lo anterior, concluyó que la sentencia de 17 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, y las providencias de 26 de abril de 2018 y 16 de agosto de 2018, dictadas por el Consejo de Estado – Sección Primera, no vulneraron los derechos fundamentales de la sociedad tutelante. 6. La impugnación El apoderado de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., - Fiduagraria S.A., impugnó la sentencia del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, solicitando su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en las siguientes razones[10]: Indicó que el fallo impugnado no tuvo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Santander durante el curso de la acción popular, omitió notificarla y/o vincularla al trámite judicial, impidiéndole ejercer sus derecho de defensa y contradicción. Expresó que en la Ley 472 de 1998 no existe mecanismo que permita subsanar las falta de notificación y/o vinculación de una de las partes interesadas en el proceso, por lo que en atención a lo dispuesto en el artículo 44 de la referida ley, es procedente acudir a las normas del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo, para ejercer el recurso extraordinario de revisión, como un instrumento idóneo para atacar la nulidad originada en una sentencia contra la que no procede recurso, cuyo contenido afecta derechos constitucionales como el debido proceso, defensa y contradicción de uno de los sujetos procesales.
Añadió que la revisión eventual de las acciones populares, previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, tiene como finalidad, la de unificar jurisprudencia, pero no la de subsanar irregularidades procesales que afectan garantías superiores. Sostuvo que la sociedad Fiduagraria S.A., no es la llamada a responder en calidad de sucesora procesal de las obligaciones adquiridas por el BCH, pues debe entenderse que es el Patrimonio Autónomo, constituido en virtud del contrato de fiducia mercantil suscrito entre el BCH y la fiduciaria, el único receptor de los derechos y obligaciones derivados de la ley o de los actos que se realicen en desarrollo del acuerdo contractual.
Explicó que la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander desconoció lo establecido en la ley (artículo 1233 código de comercio), al llamar a responder en calidad de sucesor procesal del BCH a la fiduciaria Fiduagraria S.A., y no a la sociedad fiduciaria como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo, porque al mencionar únicamente a Fiduagriaria S.A., se entiende que el sujeto que tendría que entrar a responder, sería la accionante con sus propios activos y no los del patrimonio autónomo constituido para el objeto contractual.
Agregó que la jurisprudencia Constitucional (sentencia T – 148 de 2010) “(…) la sustitución procesal – originada en una cesión de derechos litigiosos o en cualquier otra fuente – requiere el consentimiento expreso de la contraparte, puesto que la aceptación o no de la sustitución es una garantía del derecho fundamental al debido proceso de la parte procesal que se mantiene en la Litis”, por lo que resulta que dicha actuación debe ser notificada a la parte contraria, para que manifieste su aceptación o rechazo.
Por lo anterior, consideró que el fallo impugnado no tuvo en cuenta los requisitos establecidos en la ley y la jurisprudencia para que opere la figura de la sucesión procesal del artículo 60 del CPC, por cuanto desconoció que no se vinculó a Fiduagraria S.A. como vocera del patrimonio autónomo y no hubo un consentimiento expreso y la debida notificación a la tutelante, sobre dicha actuación. 7.
El señor Jorge Alberto Pérez Sandoval, mediante escrito visible a folio 350, solicitó que se mantenga las decisiones cuestionadas y se garantice la reparación a las víctimas protegidas con la acción popular. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. 2.
Problema jurídico La Sala debe decidir si se confirma o no, la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección C, que negó al amparo de tutela invocado por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagraria S.A., teniendo en cuenta lo siguiente: • En primer lugar, se debe establecer si el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia de 17 de junio de 2014 incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental, al imponer una condena en contra de Fiduagraria S.A., sin haberla notificado y/o vinculado al proceso de acción popular con radicado Nº 68001-33-31-002-2005-01416. • En segundo lugar, la Sala debe determinar, si el Consejo de Estado – Sección Primera, al proferir los autos de 26 de abril de 2018 y 16 de agosto de 2018, incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, al no seleccionar para su revisión eventual la sentencia de 17 de junio de 2014 y negar la solicitud de insistencia. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[11] y el Consejo de Estado[12] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T- 079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos destacados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) No se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes[13]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”.[14] La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[15].
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente[16] (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[17] (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). 3.2 El defecto procedimental El fundamento normativo del denominado defecto procedimental lo constituye los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales.
La Corte Constitucional ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental: a) uno absoluto, que se presenta cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y b) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales[18].
En cuanto al defecto procedimental absoluto la Corte Constitucional ha señalado: “… [….] El defecto procedimental, se presenta en aquellos casos en los cuales el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite al proceso respectivo. Pero para que pueda solicitarse el amparo constitucional mediante la mencionada acción de tutela será necesario, adicionalmente (…) entre otros que, como consecuencia de todo lo anterior, aparezca una vulneración palmaria de los derechos fundamentales del procesado.
En otras palabras, si las deficiencias en la defensa del implicado no tienen un efecto definitivo y notorio sobre la decisión judicial o si no apareja una afectación ulterior de sus restantes derechos fundamentales, no podría proceder la acción de tutela contra las decisiones judiciales del caso […]”[19]. Así mismo, la jurisprudencia Constitucional ha indicado que el defecto procedimental absoluto se puede configurar porque el funcionario judicial: (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia[20];
(ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes[21] o (iii) “pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales”[22].
De esta manera, el defecto procedimental tiene lugar cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario desconoce completamente el procedimiento determinado por la ley y termina produciendo una decisión arbitraria que vulnera derechos fundamentales. Por otra parte, la jurisprudencia Constitucional también ha admitido en forma excepcional, que el defecto procedimental puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, en virtud del cual el funcionario judicial resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales, es decir, sus decisiones se sustentan en razones de forma, que genera un impedimento y una denegación de justicia. 4.
Caso concreto 4.1 Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, a partir de cada una de las decisiones cuestionadas en el presente asunto. 4.1.1 La sentencia de 17 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados. Respecto del cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa providencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de 17 de junio de 2014 se notificó a las partes por edicto fijado el 30 de julio y desfijado el 1º de agosto de 2014[23] y la demanda de tutela se presentó el 11 de febrero de 2019[24], es decir, dentro de un término no razonable.
Sin embargo, es importante aclarar que la parte actora en el presente asunto alega una falta de notificación y/o vinculación al trámite de la acción popular adelantada por el Tribunal accionado, por lo que la sociedad accionante, en el escrito de tutela (hecho Nº 7) manifestó que: “(…) 7.- Fiduagraria S.A. se notificó de la sentencia de segunda instancia, por conducta concluyente, mediante la presentación del Recurso Extraordinario de Revisión, el día 19 de octubre de 2015 (…)”, lo que permite inferir que, el día 19 de octubre de 2015 tuvo un conocimiento pleno de la existencia de la sentencia de 17 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
En este sentido, la parte actora argumenta que el término de inmediatez de la tutela debe contarse a partir del 13 de septiembre de 2018, cuando se notificó por estados el auto de 16 de agosto de 2018, proferido por el Consejo de Estado – Sección Primera, que confirmó la providencia de 26 de abril de 2018, que decidió no seleccionar para revisión eventual, la sentencia de 17 de junio de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander.
De esta manera, teniendo en cuenta que la sociedad accionante, actuó bajo la convicción que los mecanismos de defensa interpuestos por ella, eran idóneos y efectivos para la protección de sus derechos, se advierte que la presente acción de tutela se promovió dentro de un término razonable. Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de una acción popular.
En relación con el requisito de subsidiariedad por la existencia de otros medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa, la Sala observa que la solicitud de tutela no cumple con este presupuesto procesal, por lo siguiente: El señor Jorge Alberto Pérez y otros presentaron demanda de acción popular, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga, que mediante sentencia de 25 de octubre de 2012 amparó los derechos colectivos a la prevención de desastres y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
La parte demandante y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público interpusieron recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Santander, que mediante fallo de 17 de junio de 2014 dispuso lo siguiente: i) modificar el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo recurrido, en el sentido de tener como sucesor procesal del Banco Central Hipotecario – B.C.H liquidado, a la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., Fiduagraria S.A., ii) adicionar un nuevo numeral, declarando la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y iii) confirmar en lo demás la providencia del primera instancia[25].
Dicha decisión se notificó a las partes, por edicto fijado el 30 de julio y desfijado el 1º de agosto de 2014[26]. Por su parte la sociedad accionante en el escrito de tutela, manifestó que se enteró de la existencia de la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, en el año 2015, por lo que, el 19 de octubre de 2015, radicó ante el Consejo de Estado, recurso extraordinario de revisión, tomando como fundamento lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil y el Código Contencioso Administrativo.
Entre tanto, el Consejo de Estado – Sección Primera, mediante auto de 26 de abril de 2018[27], adecuó la solicitud de la sociedad accionante, para darle el trámite de la revisión eventual prevista para las sentencias dictadas dentro de procesos de acción popular y, en consecuencia resolvió no seleccionar para revisión, la providencia de 17 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en lo siguiente: “(…) resulta pertinente destacar que la sentencia que dirimió la controversia fue notificada por edicto fijado el 30 de julio de 2014 y desfijado el 1º de agosto de la misma anualidad, de manera que el término para presentar la petición de revisión se extendía hasta el 14 de agosto de 2014, lo cual permite concluir que la solución en referencia, presentada el 19 de octubre de 2015, no fue radicada en la oportunidad legal prevista para el efecto.
Aunado a lo anterior, y en atención al requisito a que se hace referencia en el referido literal D, relativo a la necesidad de sustentar la solicitud, la Sala advierte que en el escrito contentivo de la solicitud no se hace alusión a los aspectos que, en sentir de la Sociedad Fiduagraria S.A., ameritan la revisión del fallo de segunda instancia con miras a unificar la jurisprudencia de esta Corporación. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la solicitud de revisión eventual de la sentencia de 17 de junio de 2014, no reúne los requisitos legales para que proceda su selección y, por ende, la misma no será seleccionada, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído (…)”.
En virtud de lo anterior, la Sociedad Fiduagraria S.A., presentó escrito, insistiendo en la revisión de la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, por lo que el Consejo de Estado – Sección Primera, mediante auto de 16 de agosto de 2018, resolvió: “(…) Primero: CONFIRMAR la providencia de 26 de abril de 2018, en cuanto resolvió no seleccionar para revisión la sentencia de 17 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, conforme a las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
Segundo: En firme la anterior decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para efectos de que provea sobre la solicitud de nulidad procesal formulada por la sociedad Fiduagraria S.A., en el escrito contentivo de la solicitud de revisión eventual, obrante a folios 96 a 105 del expediente (….)”. Dentro de los argumentos expuestos, por el Consejo de Estado – Sección Primera, en la mencionada providencia, se señaló que lo pretendido por la Sociedad Fiduagraria S.A. era cuestionar la validez del fallo de 17 de junio de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por configurarse, supuestamente, una nulidad de la actuación, derivada de una falta de notificación y/o vinculación de la entidad fiduciaria en el trámite de la acción popular, por lo que consideró, que lo pertinente era remitir el expediente al referido Tribunal para que se pronunciara sobre la nulidad planteada por la sociedad accionante.
Revisado el Sistema de Información de la Rama Judicial, Justicia Siglo XXI, se tiene que la Secretaría General del Consejo de Estado remitió el expediente de la revisión eventual, junto con la solicitud de nulidad de Fiduagraria S.A., al Tribunal Administrativo de Santander, el 19 de septiembre de 2018, sin que hasta el momento se haya decidido, tal y como consta en la página web de la Rama Judicial[28].
En este orden de ideas, la Sala considera que en el presente asunto, resulta evidente que la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, para obtener la protección de sus derechos, toda vez que el Consejo de Estado – Sección Primera, remitió al Tribunal Administrativo de Santander, la solicitud de nulidad propuesta por la actora, para que dicha autoridad adelante el trámite respectivo y decida la petición de la actora, por lo que dicho instrumento judicial, constituye un escenario idóneo para que la sociedad tutelante manifieste los argumentos expuestos en esta acción constitucional, relacionados con la falta de vinculación a la acción popular.
Ahora, si bien es cierto que a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial, la tutela excepcionalmente puede proceder, cuando se advierta un perjuicio irremediable, en el caso concreto, la Sala no observa la existencia de una daño de tal naturaleza, que amerite la intervención del juez de tutela, pues, la parte actora no acreditó una situación de gravedad o peligro, para sus derechos fundamentales, con la decisión cuestionada.
Así pues, teniendo en cuenta que la solicitud de nulidad propuesta por la actora se encuentra en trámite, sin que hasta el momento se haya proferido decisión definitiva, resulta evidente que la actora aún cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para cuestionar la decisión judicial que le resulta desfavorable a sus intereses, por lo que la solicitud de amparo no resulta procedente, máxime cuando no se evidencia la existencia de un perjuicio de naturaleza irremediable.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad de la tutela, se debe señalar que los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.
En efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela impone a la interesada la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a emplear los instrumentos ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela la peticionaria debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo. 4.1.2 Los autos de 26 de abril de 2018 y 16 de agosto de 2018, proferidos por el Consejo de Estado – Sección Primera.
La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de acción popular instaurado por el señor Jorge Alberto Pérez y otros contra la Sociedad FIVISA S.A. el Banco Central Hipotecario – B.C.H y otros.
Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia que define el trámite de la revisión eventual invocada por la accionante, proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, el auto 16 de agosto de 2018 se notificó a las partes por anotación en Estados de 13 de septiembre de 2018[29] y la demanda de tutela se presentó el 11 de febrero de 2019[30], es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de una acción popular. 4.2 Análisis de las causales específicas de procedibilidad El apoderado de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagraria S.A., plantea la vulneración de los debido proceso y defensa, porque considera que el Consejo de Estado – Sección Primera, al proferir, los autos de 26 de abril de 2018 y 16 de agosto de 2018, incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental, al no dar trámite a la revisión eventual y rechazar la solicitud de insistencia, sin tener en cuenta que el mecanismo judicial se presentó en término, como quiera que se radicó dentro de los 8 días siguientes desde el momento en que la sociedad accionante se enteró de la existencia de la providencia del Tribunal, configurándose una notificación por conducta concluyente.
Agrego que el Consejo de Estado – Sección Primera, incurrió en un defecto sustantivo, porque no aplicó las normas del Código de Procedimiento Civil y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para dar trámite al recurso extraordinario de revisión, desconociendo que dicho mecanismo resultaba procedente contra una decisión adoptada dentro de una acción popular, teniendo en cuenta que se alegaba una nulidad procesal por falta de notificación de la parte afectada con la providencia acusada, originada de una sentencia contra la que no procede recursos, y la Ley 472 de 1998, no regula, ni establece algún tipo de instrumento con ese propósito.
Aunque el escrito de tutela se dirige a cuestionar los autos proferidos por el Consejo de Estado – Sección Primera, la Sala advierte que el estudio del presente asunto se centrará en la providencia de 16 de agosto de 2018, proferida por la referida Corporación, toda vez que esta decisión fue la que puso fin al trámite de la revisión eventual promovida por la Sociedad Fiduagraria S.A., en tanto confirmó, el auto de 26 de abril de 2018, que decidió no seleccionar para su revisión la sentencia de 17 de junio de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander.
Con el fin de analizar los motivos de inconformidad de la parte actora, la Sala revisará el análisis jurídico realizado por el Consejo de Estado – Sección Primera, en el auto de 16 de agosto de 2018[31], en el cual consideró lo siguiente “(…) La solicitud de insistencia tiene por objeto buscar que se modifique la decisión contenida en el auto de 26 de abril de 2018, en el sentido de seleccionar para una eventual revisión la sentencia de 17 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la acción popular promovida por el señor Jorge Alberto Pérez Sandoval, y en la cual se dispuso tener como sucesor procesal del Banco Central Hipotecario, a la sociedad Fiduagraria S.A. En vista de lo anterior, sea lo primero advertir que de la revisión del plenario se advirtió que, en efecto, el trámite de la notificación del fallo proferido dentro de la acción popular en comento a la sociedad Fiduagraria S.A., se surtió por conducta concluyente el día 19 de octubre de 2015, fecha en la cual su apoderado judicial radicó ante la Secretaría de esta Sección, la solicitud de revisión eventual.
Es decir, le asiste la razón al apoderado judicial de dicha sociedad cuando afirma que tal solicitud fue formulada en tiempo, comoquiera que el término legal para presentarla se extendía hasta el 29 de octubre de 2015. Sin embargo, de la lectura del escrito contentivo de la insistencia, la Sala observa que lo pretendido por la solicitante no es la unificación jurisprudencial por parte de esta Corporación sobre un asunto respecto del cual existan decisiones contradictorias, sino que la misma pretende cuestionar la validez del fallo de segunda instancia, puesto que, en su criterio, el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en una irregularidad procesal al proferir la sentencia de 17 de junio de 2014.
En tal sentido, el apoderado judicial de Fiduagraria S.A. aduce que, al tenor del artículo 134 del C.G.P., nada obsta para que dicha nulidad pueda alegarse mediante “el recurso de revisión (solicitud para revisión)”. Al respecto, la Sala debe precisar que, contrario a lo expuesto por la parte solicitante, el citado precepto no hace referencia a la revisión eventual prevista en la Ley 472 de 1998 como un mecanismo tendiente a unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el marco de los procesos iniciados en ejercicio de la acción popular y la acción de grupo, sino que alude al recurso extraordinario de revisión previsto el Código Contencioso Administrativo, mismo que procederá, entre otros casos, en el evento de “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”[32].
En ese orden de ideas, la Sala no accederá a la presente solicitud de insistencia, toda vez que, se reitera, la pretensión que subyace a la misma resulta ajena a la finalidad propia del mecanismo de revisión eventual. En consecuencia, se procederá a reiterar la decisión contenida en la providencia de 26 de abril de 2018 y se ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen a fin de que provea sobre la nulidad procesal alegada, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído (…)”.
Revisado el contenido de la providencia acusada, se observa que el Consejo de Estado – Sección Primera al estudiar el material probatorio allegado al expediente del revisión eventual, evidenció que la sociedad Fiduagraria S.A., se notificó del fallo de 17 de junio de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de conducta concluyente, el 19 de octubre de 2015, cuando radicó ante la Corporación la solicitud de revisión eventual, por lo que dicha situación permitía inferir que la petición se presentó dentro de los 8 días siguientes a la notificación que establece el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996 (modificado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009)[33], como quiera que el término legal para presentarla se extendía hasta el 29 de octubre de 2015.
Posteriormente, al revisar el contenido de la solicitud para determinar su procedibilidad, la autoridad judicial accionada constató que lo pretendido por la parte actora, no era la unificación jurisprudencial de asuntos que presentaran duda o tuviera relación con decisiones contradictorias, sino que se dirigía a cuestionar la validez del fallo de 17 de junio de 2014, dictado por el Tribunal Administrativo de Santander, razón por la cual consideró que no era procedente seleccionar la referida sentencia, como quiera que lo pedido resultaba ajeno a la finalidad propia del mecanismo de revisión eventual, previsto para las acciones populares.
De otra parte la Corporación judicial accionada precisó que Fiduagraria S.A. argumentó que en virtud de lo previsto en el artículo 134 del C.G.P, nada obsta para que se pueda invocar una nulidad mediante el “recurso de revisión (solicitud para revisión)”, sin embargo, destacó que el citado precepto no hace referencia a la revisión eventual prevista en la Ley 472 de 1998 como un mecanismo tendiente a unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el marco de los procesos iniciados en ejercicio de la acción popular y la acción de grupo, sino que alude a nulidades provenientes de irregularidades procesales que se deben dirimir en otros escenario, razón por la cual estimó que no se podía tramitar lo pretendido por la parte actora en esta instancia procesal.
Así las cosas, el Consejo de Estado – Sección Primera ordenó devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para que provea sobre la solicitud de nulidad procesal, invocada por la Fiduagraria S.A., en el escrito de revisión eventual. En este orden de ideas, la Sala considera que el auto de 16 de agosto de 2018, proferido por el Consejo de Estado – Sección Primera, no incurrió en vía de hecho por defecto procedimental y sustantivo, pues la decisión de confirmar la decisión de 26 de abril de 2018, que resolvió no seleccionar para revisión, la sentencia de 17 de junio de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander estuvo soportada en un estudio razonable de la normativa aplicable, lo que le permitió concluir que la solicitud de revisión eventual invocada por la sociedad Fiduagraria S.A., no cumplía con los presupuestos procesales para su procedibilidad, dado que no tenía como objetivo la unificación de jurisprudencia en materia de acciones populares, sino cuestionar trámites procesales que se debían dirimir en otros escenarios ante las respectivas autoridades judiciales competentes.
Ahora bien, la Sala destaca que la sociedad accionante en el escrito de impugnación manifestó que el Consejo de Estado – Sección Primera, vulneró sus derechos fundamentales, porque no dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, para dar trámite al recurso extraordinario de revisión, con fundamento en las normas del Código de Procedimiento Civil y el Código Contencioso Administrativo, ante la ausencia normativa en la referida Ley 472 de 1998.
Al respecto, esta Subsección debe señalar que el recurso extraordinario de revisión no resulta procedente en los procesos iniciados en ejercicio de las acciones populares, como quiera que de conformidad con lo previsto en la Ley 472 de 1998, las providencias proferidas dentro del trámite de dichas acciones solo son susceptibles de los recursos ordinarios de reposición y apelación. Sobre el asunto particular, la Sección Cuarta de esta Corporación, ha sostenido lo siguiente: “(…) La Ley 472 de 1998, desarrolló todo el trámite de las Acciones Populares y de Grupo y señaló el procedimiento, la competencia, los recursos procedentes y las sanciones en caso de desacato.
El propósito del legislador era agotar toda la materia en relación con las Acciones Populares y de Grupo, pero en este procedimiento no se encuentra contemplado ningún recurso de naturaleza extraordinaria. Si bien la ley remite en los aspectos no regulados, al Código Contencioso Administrativo, se refiere al trámite que se adelanta en primera y segunda instancia y en lo que tiene que ver con recursos ordinarios.
Si el legislador hubiera considerado la anterior posibilidad, así debía quedar regulado, como en efecto lo hizo frente a las acciones de grupo, para las que previó expresamente la procedencia de los recursos de revisión o casación, según el caso. (art. 67 de la Ley 472 de 1998). Lo anterior quiere decir que dentro del trámite de la acción popular, resuelto el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal de instancia, no cabe ningún recurso de naturaleza extraordinaria y la providencia hace tránsito a cosa juzgada (…)”[34] (Negrilla y subrayado fuera de texto).
En similar sentido, la Sección Tercera de Esta Corporación, ha señalado lo siguiente: “( ) Resulta evidente que la ley 472 de 1998 no tiene previsto el recurso extraordinario de revisión en materia de acciones populares como sí lo hace para las acciones de grupo, para las cuales consagra expresamente la procedencia del recurso de revisión y el de casación según lo indica el artículo 67 de la misma ley[35].
Finalmente, el artículo 44 ibídem establece: “ARTICULO
44. ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones”.
La jurisprudencia de esta Corporación, ha reiterado que cuando la ley 472 de 1998, en su artículo 44, remite en los aspectos no regulados al Código Contencioso Administrativo, lo hace en el entendimiento de que los recursos que proceden son los referentes al trámite de primera y segunda instancia, es decir, a los recursos ordinarios[36].
En efecto, así se ha señalado: “(…) Lo anterior quiere decir que dentro del trámite de la acción popular, resuelto el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal de instancia, no cabe ningún recurso de naturaleza extraordinario y la providencia hace tránsito a cosa juzgada (…)”[37] Por lo tanto, una vez resuelto el recurso de apelación contra la sentencia proferida en la segunda instancia que resuelve una acción popular, no cabe ningún recurso de naturaleza extraordinario contra la misma y por ello hace tránsito a cosa juzgada, porque la ley así lo tiene consagrado.
En ese orden de ideas, se concluye que el recurso extraordinario de revisión formulado contra la sentencia del 19 de noviembre de 2009, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, no procede por expresa disposición de la ley, y por tal razón será rechazado (…)”[38] (Negrilla y subrayado fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, para la Sala es evidente que contra las sentencias proferidas dentro del trámite de la acción popular, no proceden recursos de naturaleza extraordinaria, toda vez que la Ley 472 de 1998, no reguló de manera expresa esa situación, razón por la cual el trámite que debía impartirse a la solicitud de revisión formulada por la accionante, respecto de la sentencia de 17 de junio de 2014, no era el previsto en el C.P.C y el C.C.A. o C.P.A.C.A, como lo pretendía la actora, sino el señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 (revisión eventual de acciones populares), como lo dispuso la autoridad judicial accionada, a través de las providencias cuestionadas en la presente acción de tutela.
No obstante lo anterior, cabe resaltar que el Consejo de Estado – Sección Primera, en aras de garantizar los derechos de defensa y contradicción de la sociedad Fiduagraria S.A., en el auto de 16 de agosto de 2018, ordenó la devolución del expediente de la revisión eventual y de la acción popular al Tribunal Administrativo de Santander[39], para que se resuelva la solicitud de nulidad formulada por la tutelante, contra la sentencia de 17 de junio de 2014, por lo que no se advierte una vulneración de los derechos fundamentales de la actora, dado que actualmente, existe un trámite pendiente por definir, sobre la procedibilidad de la nulidad propuesta por Fiduagraria S.A., en cuyo trámite puede insistir en la defensa de sus derechos.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada en ejercicio de los principios de autonomía funcional y sana crítica dio un alcance probatorio coherente y válido a los documentos allegados a la solicitud de revisión eventual e interpretó de forma razonable la normativa aplicable al caso concreto que, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte actora, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fue contraria a Derecho.
Por otra parte se debe señalar que los argumentos alegados por la sociedad accionante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió, por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que las providencias del Consejo de Estado – Sección Primera, no vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituyan una vía de hecho por defecto procedimental y sustantivo, que amerite la intervención del juez de tutela.
III. DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 4 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, que negó el amparo de tutela invocado por la Sociedad Fuduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagraria S.A., contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 4 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, que denegó el amparo de tutela invocado por la Sociedad Fuduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagraria S.A., contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado – Sección Primera, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. Por Secretaría, DEVOLVER al Despacho de origen, el expediente allegado en préstamo del proceso de acción popular. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VÁRGAS (E) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 1 - 18 [2] Folios 67 [3] Folio 68 y 74 [4] Fólios 71- 73 y 75 - 76 [5] Folio 93 - 95 [6] Folios 104 - 106 [7] Folios 113 – 115 [8] Folios 144 - 149 [9] Folios 246 - 254 [10] Folio 285 - 292 [11] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [12] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [13] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [14] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [15] Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [16] Cfr. Sentencia T-567 de 1998. [17] Cfr. Sentencia T-001 de 1999. [18] Corte Constitucional, Sentencia T-268 de 2010. [19] Corte Constitucional, Sentencia T-017 de 2007. [20] Corte Constitucional, Sentencias T-996 de 2003, T-638 y T-781 de 2011, entre muchas otras. [21] Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-778 de 2009. [23] Folio 49 expediente de tutela [24] Folio 1 [25] Folios 22 – 48 expediente de tutela [26] Folio 49 expediente de tutela [27] Folios 50 – 58 expediente de tutela [28] Información verificada en la página web de la Rama Judicial https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21, para el expediente con radicado Nº 11001-03-15-000-2015-03143-00, actor: Jorge Alberto Pérez Sandoval y otros, contra la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagraria S.A. [29] Folio 64 expediente de tutela [30] Folio 1 [31] Folios 59 – 64 expediente de tutela [32]“Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. […] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.[…]” [33] Artículo 11. Aprueba el Artículo 36A de la Ley 270 de 1996. Apruebase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: "Artículo 36A.
Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella (…)” [34] Consejo de Estado – Sección Cuarta, Auto de 16 de agosto de 2002, radicado Nº 25000-23-24-000-1999-9001-01(AP-300), Actor: Contraloría General de la República y otro, C.P. Ligia López Díaz [35] Ley 472 de 1998.
Artículo 67. Recurso Contra la Sentencia. La sentencia es apelable en el efecto suspensivo. En este evento el Juez ordenará se preste caución para garantizar las medidas cautelares de embargo y secuestro. El recurso de apelación deberá resolverse por la autoridad judicial competente en un término máximo de veinte (20) días, contados a partir de la fecha de radicación del expediente en la Secretaría General; sin embargo cuando sea necesario practicar nuevas pruebas, el término para decidir el recurso podrá ampliarse en diez (10) días.
Contra las sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las Acciones de Grupo proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones legales vigentes; pero en ningún casos el término para decidir estos recursos podrá exceder de noventa (90) días contados a partir de la fecha que se radicó el asunto en la Secretaría General de la Corporación. [36] Cita dentro del Auto AP 3001, sección cuarta, Consejo de Estado; citada dentro del Auto AP del 02 de Agosto de 2006, exp. 2004-00764, Magistrado Ramiro Saavedra Becerra. [37] Auto AP del 16 de agosto de 2002, exp. 1999-9001, Magistrada Ligia López Díaz. [38] Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 10 de febrero de 2011, radicado Nº 11001-03-15-000-2010-01519-00(AP), Actor: Conjunto Residencial El Pinar de Gamma P.H., C.P. Enrique Gil Botero. [39] De acuerdo con el sistema de información judicial, Justicia Siglo XXI, ella Secretaría General del Consejo de Estado remitió la solicitud de nulidad de Fiduagraria S.A., al Tribunal Administrativo de Santander, el 19 de septiembre de 2018, sin que hasta el momento se haya decidido, tal y como consta en la página web de la Rama Judicial https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21