ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE EFECTO FACTICO – Adecuada valoración probatoria / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO - San José de Túquerres / CONCEPTO TÉCNICO DE PROPUESTA DE LIQUIDACIÓN DE ESE – No se demostró el cargo de falsa motivación / IMPOSIBILIDAD DEL REINTEGRO - Accionantes no se encontraban vinculados en propiedad en cargos de carrera y hacían parte de una planta transitoria de personal / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [S]e observa que la autoridad judicial accionada no accedió a las pretensiones de la demanda tendientes al reintegro de los cargos, toda vez que los accionantes no se encontraban vinculados en propiedad en cargos de carrera y que estos hacían parte de una planta transitoria de personal, por lo que conocían que su vínculo permanecería mientras se liquidaba definitivamente la entidad.
Ahora bien, de la providencia motivo de tacha constitucional se observa que el concepto técnico de la propuesta de liquidación de la ESE San José de Túquerres fue emitido por el Ministerio de la Protección Social, en el cual se propuso la liquidación de la ESE, toda vez que “todos sus costos operacionales corrientes vienen superando sus ingresos operacionales corrientes además que presenta acumulados pasivos desde el año 2002 sin que sea posible subsanarlo debido a que no viene generando ningún tipo de ahorro operacional corriente como se dijo anteriormente, además los costos laborales especialmente del personal de planta son muy altos y no permiten que la ESE realice ningún tipo de inversión en dotación o en infraestructura…”.
Es decir, que de acuerdo con el referido concepto la mencionada entidad tenía serios problemas financieros que no le permitía continuar con su debido funcionamiento, por lo cual se ordenó su liquidación. De hecho, de la lectura de dicha prueba se observó que la ESE no podía comprar los suministros, lo cual era una situación delicada para un establecimiento prestador del servicio público de salud.
Por otra parte, es necesario advertir que los demandantes no aportaron prueba alguna que demostrara que lo afirmado en ese concepto era errado, pues si consideraron que dicho elemento de convicción estaba inmerso en falsa motivación, era su deber demostrar tal cargo, lo cual no hicieron en el proceso ordinario y ahora se pretende plantear el debate como un supuesto defecto fáctico.
En consecuencia, se negarán las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, toda vez que no se probó que la autoridad judicial accionada incurriera en defecto fáctico al valorar el concepto técnico de la propuesta de liquidación de la ESE San José de Túquerres que ponía de presente los problemas financieros de la entidad CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01141-00(AC) Actor: LUCIO BERNARDO ALMEIDA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y JUZGADO ÚNICO ADMINISTRATIVO DE LETICIA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y procedimental absoluto. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Reestructuración administrativa de entidad territorial SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por Lucio Bernardo Almeida, Ana Nirelda Barón de Pérez, Amparo de Lourdes Portilla, Beatriz Raquel Martínez Arciniegas, Carlos Antonio Delgado Reales, Carmen Ofelia López Ortega, Claudia Milena Benavides Rey, Carlos Alfredo Martínez, Doris Lucía Patiño Lasso, Eduardo Burbano Villota, Eduardo Arturo Pérez, Gladys del Socorro Mera Rosero, Irma Amparo Bonilla Rosero, Josefina Cárdenas Arciniegas, Laura Marcela Muñoz Rebolledo, Lucy Amparo Arévalo Arteaga, Luz Angélica Díaz, Luz Marina Ortega, María De La Cruz Lasso Grijalba, María Elena Lagos, María Esther Eraso Portilla, María Mercedes Portilla López, Marle del Socorro Cuadrado López, Mary Yolanda Aucú Espinosa, Miriam Milagros Marcillo, Nelson Fernando Hache Bravo, Paola Andrea Riascos, Pedro Nel Belalcázar Pérez, Rosa María Villota Muñoz, Rosa Melba Ortega Castillo, Raimundo Yobani Eraso Maya, Ruth Emerita Eraso, Teresita Garzón Barahona y William Germán Trejo Coral, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Único Administrativo de Leticia, al considerar vulnerados los derechos fundamentales al trabajo, debido proceso, defensa, de acceso a la administración de justicia y el acceso a funciones y cargos públicos, así como el principio de prevalencia de las normas sustanciales, en razón a que las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones de reintegro al cargo a pesar de “ocupar cargos de carrera en provisionalidad”[1].
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura de los expedientes de tutela y ordinario, se observan los siguientes hechos relevantes: Los accionantes laboraron en el Hospital San José de Túquerres ESE desde el 30 de julio de 2010 hasta la fecha en que se liquidó el mencionado establecimiento prestador del servicio de salud. Además, sostuvieron que gozaban de fuero sindical, el cual no fue levantado judicialmente.
El Concejo Municipal de Túqueres expidió el Acuerdo Nº 019 de 2009, por medio del cual se ordenó que en el término de seis meses se expidieron los actos administrativos para que se adelantara el proceso de ajuste y modernización institucional, en el que se debían incluir alternativas factibles para garantizar la viabilidad, sostenibilidad y las finanzas del Hospital San José de Túquerres ESE.
La alcaldesa del municipio de Túquerres dictó los Decretos Nº 118 y 119 de 2009, por medio de los cuales se suprimió el mencionado hospital y los cargos de la planta de personal, para lo cual estableció una planta transitoria mientras se efectuaba el proceso de liquidación. Para la supresión de la ESE se tuvieron en cuenta los conceptos técnicos emitidos por el Departamento de Salud de Nariño y el Ministerio de la Protección Social, de los que se estableció la inviabilidad financiera de la institución. Por otra parte, se expidió el Decreto Nº 072 de 30 de julio de 2010, por medio del cual se aprobó el informe final del proceso de liquidación de la empresa social del estado.
Los actores interpusieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Túquerres, pues consideraron que los actos administrativos de supresión estuvieron inmersos en falsa motivación y en desviación de poder, razón por la cual debían anularse y ser reintegrados a los cargos que ostentaban. El Juzgado Único Administrativo de Leticia en decisión de 25 de julio de 2017, declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda, pues la parte demandante solo atacó los Decretos Nº 118 a 119 de 2009 y no el Decreto 072 de 2010, toda vez que fue a partir de ese acto que los accionantes quedaron definitivamente desvinculados de la entidad, por lo que era imperativo atacar la presunción de legalidad de dicho acto administrativo.
Contra la anterior, los demandantes interpusieron recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia de 8 de agosto de 2018, la revocó y negó las pretensiones, en razón a que los actores hacían parte de una planta transitoria, por lo que sabían que su labor iba hasta el momento en que culminara el proceso de liquidación. Además, indicó que no estaban inscritos en carrera administrativa, por lo que no tenían derecho a ser reintegrados a la nueva planta, ni que se le reconociera y pagara las prestaciones sociales y salarios dejados de percibir. 2.
Fundamentos de la acción Los demandantes afirmaron que las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, debido proceso, defensa, de acceso a la administración de justicia y de acceso a funciones y cargos públicos, así como el principio de prevalencia de las normas sustanciales, toda vez que incurrieron en varios defectos, los cuales sustentaron así: 1.
Juzgado Único Administrativo de Leticia 2.1.1. Los actores afirmaron que la decisión de primera instancia incurrió en defecto sustantivo, pues no se profirió un fallo de fondo, en razón a que declaró la excepción de inepta demanda y se declaró inhibido para fallar lo que va en desmedro del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Sostuvieron que no se estudiaron los actos administrativos teniendo en cuenta la calificación de estos desde el punto de vista del contenido y la relación con la decisión, de lo cual se concluía que no todos los actos debieron ser demandados tal como lo afirmó el Juzgado Único Administrativo de Leticia en la decisión de 25 de julio de 2017.
Indicaron que la acción cumplió con el requisito de individualizar los actos administrativos demandados de acuerdo a lo establecido en los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual aportaron copia del acto y lo señaló dentro de las pretensiones de la demanda. 2.1.2. Por otra parte, resaltaron que el juzgado demandado incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en tanto no tuvo en cuenta los pronunciamientos del Consejo de Estado relacionados con los actos administrativos demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, entre los que señalan los siguientes: - Sentencia de 21 de octubre de 2009, Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, radicado Nº 2002-01326. - Fallo de 22 de septiembre de 2010, Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, radicado Nº 2003-02018-01. - Providencia de 18 de febrero de 2016, Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, expediente Nº 1712-08. 2.
Tribunal Administrativo de Nariño 2.2.1. Los accionantes manifestaron que la providencia de segunda instancia incurrió en defectos sustantivo y fáctico, toda vez que se fundamentó en los conceptos técnicos que supuestamente justificaban la liquidación del Hospital San José de Túquerres y la consecuente supresión de cargos de la planta de personal, la cual está inmersa en falsa motivación y expedición irregular, además que no cumple con los requisitos exigidos en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005. 2.2.2.
Los demandantes señalaron que el tribunal accionado incurrió en desconocimiento del precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre la necesidad de un estudio previo para adelantar los procesos de restructuración administrativa y supresión de cargos, para lo cual trajo a colación sentencias de 11 de marzo de 2010, de 10 de febrero de 2011 y de 13 de diciembre de 2007. 2.3.
Finalmente, aseguraron que las autoridades judiciales accionadas en sus decisiones configuraron un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en razón a que i) el Juzgado Único Administrativo de Leticia declaró probada la excepción de inepta demanda, toda vez que no se demandó el Decreto 072 de 30 de julio de 2010, acto administrativo que no es definitivo ni principal y ii) el Tribunal Administrativo de Nariño al dar validez a los conceptos para adelantar el proceso de restructuración del establecimiento de salud, los que consideran que “que no son verdaderos y auténticos y estudios técnicos que sirvan de base para adelantar la liquidación del Hospital y la supresión de cargos”. 3.
Pretensiones Los accionantes formularon las siguientes pretensiones: “1. SE TUTELEN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE MIS PODERDANTES a la igualdad, al debido proceso, al trabajo-estabilidad laboral, al acceso administración de justicia, al principio de prevalencia de las normas sustanciales y demás derechos fundamentales desconocidos por las entidades accionadas en la sentencia de fecha 25 de julio de 2017 y 8 de agosto de 2018, proferidas por el Juzgado Único Administrativo Oral de Leticia y el Tribunal Administrativo de Nariño-Sala de Decisión Escritural, dentro del proceso de Nulidad y restablecimiento No. 2011- 00170 (7042), propuesto por los accionantes en contra del MUNICIPIO DE TUQUERRES-NARIÑO, con ocasión de una vía de hecho judicial.
2. DEJAR SIN EFECTOS sentencias de fecha 25 de julio de 2017 y 8 de agosto de 2018, proferidas por el Juzgado Único Administrativo Oral de Leticia y el Tribunal Administrativo de Nariño-Sala de Decisión Escritural, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento No. 2011- 00170 (7042). 3. ORDENAR a las autoridades judiciales accionadas para que en un término prudencial profieran sentencia de reemplazo dentro de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por los accionantes en contra del Municipio de Túquerres y otro, de acuerdo a la Constitución y a la ley y el precedente jurisprudencial existente sobre el tema. 4.
En el evento que en el presente asunto se profiera un fallo protector de los derechos fundamentales de los accionantes, le ruego al H. Consejo de Estado, en aplicación de la doctrina constitucional de las sentencias con efectos inter comunis, los efectos de la decisión que se adopte se extiendan a todos ex servidores públicos (empleados públicos-trabajadores oficiales) que fueron retirados del servicio como consecuencia de la liquidación del Hospital San José de Túquerres ESE”[2]. 4.
Pruebas relevantes Los actores aportaron los siguientes documentos: • Copia de la sentencia de 25 de julio de 2017, emanada del Juzgado Único Administrativo de Leticia, en la que se declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda. • Copia del fallo de 8 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño que revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
Trámite procesal En auto de 20 de marzo de 2019, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar a los demandantes y a las autoridades judiciales demandadas. Igualmente, al municipio de Túquerres, Set Colombia S.A. (empresa liquidadora de la ESE Hospital San José de Túquerres) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como tercero con interés[3].
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 28989, 28990, 28991, 28992, 28993 y 28997, todos del 26 de marzo de 2019, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño En correo electrónico de 29 de marzo de 2019, el magistrado ponente pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, se denieguen las pretensiones de la solicitud de amparo.
Afirmó que al estudiar el recurso de apelación de los accionantes manifestaron que se presentaron irregularidades en la liquidación de la ESE, sin embargo, no las describieron con exactitud ni se allegó prueba que demuestre dicha situación. Sostuvo que en la demanda se solicitó la nulidad de los actos administrativos que se expidieron en virtud de la liquidación de la entidad, mas no de aquellos que se circunscriben a los aspectos laborales y personales de los demandantes como trabajadores de la ESE, es decir, aquellos que se profirieron posterior a la declaración de la liquidación de la entidad.
Señaló que la providencia atacada no se fundamentó en los conceptos técnicos expedidos para la liquidación de la entidad, toda vez que el centro del debate era la ineptitud sustantiva de la demanda declarada en primera instancia. Por consiguiente, al revocar la misma y efectuarse el estudio de fondo se concluyó a través de las pruebas que se encontraban dentro del expediente que los demandantes no tenían derecho al reintegro de sus cargos, el pago de prestaciones sociales y salarios, así como la declaratoria de la no solución de continuidad.
Por último, insistió que en el proceso ordinario no se solicitó la nulidad de los estudios de la liquidación de la ESE, con el objeto de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que se expidieron por diferentes autoridades del orden nacional y territorial, sino los aspectos laborales que como trabajadores de la entidad suprimida sufrieron una vez se liquidó de manera definitiva. 6.2.
Respuesta del Juzgado Único Administrativo de Leticia En memorial de 28 de marzo de 2019, el juez titular del despacho solicitó que se declare la improcedencia o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, en razón a que la sentencia de primera instancia se profirió de acuerdo al ordenamiento jurídico constitucional y legal vigente para la época.
Igualmente, aseguró que lo pretendido por los accionantes es que vuelva a revisar su caso, lo que se constituye en una tercera instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Delimitación y planteamiento del problema jurídico 2.1. Los demandantes en el escrito de tutela cuestionan por separado los fallos ordinarios de primera y de segunda instancia, frente a los cuales sustentaron de manera independiente los cargos. Sin embargo, es necesario aclarar que los argumentos expuestos contra la sentencia de primera instancia no serán motivo de estudio en el presente fallo, en razón a que con el recurso de apelación que se interpuso se dictó la providencia de segunda instancia, la cual puso fin al proceso.
En consecuencia, el problema jurídico se abordará frente a esta última providencia. Frente a la decisión de segunda instancia los accionantes manifestaron que en la decisión motivo de tacha constitucional se incurrió en defectos sustantivo y procedimental, los cuales los fundamentan con los mismos argumentos que se planteó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tendiente a demostrar la falsa motivación de los actos, lo que fue abordado por el tribunal demandado.
En consecuencia, no se realizará estudio alguno frente a estos dos cargos, pues se constató que lo pretendido por los actores es reabrir un debate que se dirimió por el juez ordinario y que pretende traerlo a colación bajo los dos defectos en mención. De otra parte, los actores indican que se presentó una indebida valoración de los conceptos técnicos, lo que se encuadra dentro del defecto fáctico.
Por consiguiente, los argumentos expuestos se analizaran bajo la caracterización de ese defecto. 2.2. Así las cosas, le corresponde a la Sala establecer si la sentencia dictada el 8 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en defecto fáctico, toda vez que la liquidación del Hospital San José de Túquerres y la consecuente supresión de cargos de la planta de personal, se basó en los conceptos técnicos, los cuales consideraron que estaban viciados de falsa motivación y expedición irregular, puesto que no cumple con los requisitos exigidos en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[4] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[5], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[6], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[7], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[8]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[9];
(ii) Defecto procedimental absoluto[10]; (iii) Defecto fáctico[11]; (iv) Defecto material o sustantivo[12]; (v) Error inducido[13]; (vi) Decisión sin motivación[14]; (vii) Desconocimiento del precedente[15] y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[16] y de la Corte Constitucional[17]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia El caso bajo estudio, ha superado los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en tanto (i) goza de relevancia constitucional en la medida en que debe decidirse si la providencia dictada el 8 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Nariño vulneró los derechos fundamentales al trabajo, debido proceso, defensa, de acceso a la administración de justicia y de acceso a funciones y cargos públicos, así como el principio de prevalencia de las normas sustanciales, cuya protección se invoca;
(ii) el proveído atacado se dictó en razón del recurso de apelación, por lo que los accionantes no cuentan con otro medio de defensa judicial, razón por la cual acuden a la acción de amparo; (iii) la decisión atacada se dictó el 8 de agosto de 2018, la cual se notificó por edicto desfijado el 25 de septiembre del mismo año. La solicitud de amparo se presentó el 18 de marzo de 2019, transcurridos cinco (5) meses y veintitrés (23) días después de su notificación, por lo que se interpuso dentro de un término razonable[18], el cual ha sido considerado, igualmente, por la Corte Constitucional[19];
(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de forma clara, de tal manera que se puede determinar el debate jurídico y, por último, (v) la acción de tutela no es contra un fallo de la misma naturaleza. Cumplidos los requisitos genéricos de procedencia de la solicitud de amparo, procede la Sala a efectuar el estudio de fondo. 4.2.
La autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto fáctico alegado Los accionantes manifestaron que el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en defecto fáctico, toda vez que la liquidación del Hospital San José de Túquerres y la consecuente supresión de cargos de la planta de personal, se basó en los conceptos técnicos, los cuales consideraron que estaban viciados de falsa motivación y expedición irregular, puesto que no cumplen con los requisitos exigidos en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005.
Frente a la valoración probatoria de las autoridades judiciales, es necesario precisar que la Corte Constitucional ha sostenido que se configura un defecto fáctico cuando el juez ha “dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”[20]. Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse defecto fáctico: 1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución[21].
Descendiendo al caso concreto, se observa que la autoridad judicial accionada revocó la decisión de primera instancia que declaró la inepta demanda, para luego negar las pretensiones de la demanda con sustento en lo siguiente: “Indicaban los demandantes que ostentaban la calidad de empleados públicos de carrera administrativa del hospital San José de Túquerres, sin embargo, las pruebas que se encuentran dentro del plenario dan cuenta de lo contrario, por cuanto, dentro del informe que prepara el Gerente de la ESE, señala el posible pago de indemnizaciones al personal que trabajaba en la ESE, pero, el Instituto Departamental de Salud de Nariño, le aclara que, dichos trabajadores, no se encuentran inscritos en carrera administrativa por estar laborando en la modalidad de provisionalidad, por lo que no tienen derecho a la indemnización de que hablaba la dirección de la ESE.
Señalan, además, que existen unos empleados que por cumplir los requisitos para la pensión de vejez, en el año en que se expidieron los Decretos de supresión de la ESE, harían parte del retén social y que, los demás, al estar en provisionalidad, su desvinculación no genera costo para la empresa social del Estado suprimida. Adicionalmente, en el mismo escrito de demanda, acápite de hechos, se indica que los demandantes trabajaban en la modalidad de provisionalidad, al momento de individualizarlos, desde la fecha de ingreso a la ESE hasta la fecha en que se les retiró, en virtud de la liquidación de la entidad hospitalaria.
Por lo expuesto, no estando los demandantes inscritos en carrera administrativa, precisamente por no haberlo demostrado, y sí, por existir pruebas que indican que se encontraban trabajando en provisionalidad, como las resoluciones de nombramiento que aportaron en la demanda, vistas en los siguientes folios; (…) No tendrían, por las circunstancias anotadas, derecho a ser reintegrados a la planta de la nueva ESE, ni tampoco, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que reclaman, inclusive, de los salarios dejados de percibir, por haberse suscrito su vinculación al hospital San José de Túquerres, de manera provisional.
(…) Ahora bien, frente al segundo gran motivo, que se circunscribe en las irregularidades en que se adelantó la liquidación de la ESE SAN JOSÉ DE TÚQUERRES, el recurrente, nada dice al respecto, sin embargo, si deja sentado que existe defecto procedimental absoluto, porque los actos administrativos que dice el A quo se debían haber demandado, `no son actos definitivos o principales sino de ejecución o cumplimiento y en segundo lugar, si se hubieran demandado actos de ejecución´ y finaliza con expresar que `los actos administrativos demandables solamente son aquellos que produzcan efectos subjetivos o concretos capaces de colocar al demandante automáticamente en situación de retiro, sin que existiere necesidad de expedir acto administrativo´.
Pues bien, frente a estas consideraciones la Sala acota que, si bien los demandantes no ahondaron frente a los reclamaos por las presuntas irregularidades que se presentaron al momento de tramitar la liquidación de la ESE, no es menos cierto que observando las actuaciones surtidas por la misma entidad hospitalaria, el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el Ministerio de la Protección Social, se puede observar que la decisión de liquidar la ESE SAN JOSÉ DE TÚQUERRES, obedeció a estudios serios técnicos, que señalaban la inviabilidad de la entidad para la fecha en que se propuso.
Inclusive, el Ministerio de la Protección Social fue la entidad que impuso la realización de la propuesta de liquidación, que se había adelantado por la Dirección General anterior de la ESE y que había tenido unos lineamientos a corroborar o tener en cuenta en el mentado proyecto, por lo que la nueva administración debió efectuar las modificaciones del caso y presentar el proyecto de liquidación nuevamente”.
De lo anterior, se observa que la autoridad judicial accionada no accedió a las pretensiones de la demanda tendientes al reintegro de los cargos, toda vez que los accionantes no se encontraban vinculados en propiedad en cargos de carrera y que estos hacían parte de una planta transitoria de personal, por lo que conocían que su vínculo permanecería mientras se liquidaba definitivamente la entidad.
Ahora bien, de la providencia motivo de tacha constitucional se observa que el concepto técnico de la propuesta de liquidación de la ESE San José de Túquerres fue emitido por el Ministerio de la Protección Social, en el cual se propuso la liquidación de la ESE, toda vez que “todos sus costos operacionales corrientes vienen superando sus ingresos operacionales corrientes además que presenta acumulados pasivos desde el año 2002 sin que sea posible subsanarlo debido a que no viene generando ningún tipo de ahorro operacional corriente como se dijo anteriormente, además los costos laborales especialmente del personal de planta son muy altos y no permiten que la ESE realice ningún tipo de inversión en dotación o en infraestructura…”.
Es decir, que de acuerdo con el referido concepto la mencionada entidad tenía serios problemas financieros que no le permitía continuar con su debido funcionamiento, por lo cual se ordenó su liquidación. De hecho, de la lectura de dicha prueba se observó que la ESE no podía comprar los suministros, lo cual era una situación delicada para un establecimiento prestador del servicio público de salud.
Por otra parte, es necesario advertir que los demandantes no aportaron prueba alguna que demostrara que lo afirmado en ese concepto era errado, pues si consideraron que dicho elemento de convicción estaba inmerso en falsa motivación, era su deber demostrar tal cargo, lo cual no hicieron en el proceso ordinario y ahora se pretende plantear el debate como un supuesto defecto fáctico.
En consecuencia, se negarán las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, toda vez que no se probó que la autoridad judicial accionada incurriera en defecto fáctico al valorar el concepto técnico de la propuesta de liquidación de la ESE San José de Túquerres que ponía de presente los problemas financieros de la entidad. 5. Razón de la decisión La Sala constató que el Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió en defecto fáctico al valorar el concepto técnico expedido por el Ministerio de la Protección Social, toda vez que los actores no demostraron la supuesta falsa motivación y, además, dicho elemento de convicción demostraba los graves problemas financieros de la entidad, lo que unido con el hecho de que los accionantes no eran empleados de carrera administrativa y que hacían parte de una planta temporal, conlleva que no tenían derecho al reintegro alegado, por lo que el hecho de que se negaran las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento que instauraron no vulnera los derechos fundamentales alegados.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la solicitud de tutela interpuesta por los señores Lucio Bernardo Almeida, Ana Nirelda Barón de Pérez, Amparo de Lourdes Portilla, Beatriz Raquel Martínez Arciniegas, Carlos Antonio Delgado Reales, Carmen Ofelia López Ortega, Claudia Milena Benavides Rey, Carlos Alfredo Martínez, Doris Lucía Patiño Lasso, Eduardo Burbano Villota, Eduardo Arturo Pérez, Gladys del Socorro Mera Rosero, Irma Amparo Bonilla Rosero, Josefina Cárdenas Arciniegas, Laura Marcela Muñoz Rebolledo, Lucy Amparo Arévalo Arteaga, Luz Angélica Díaz, Luz Marina Ortega, María De La Cruz Lasso Grijalba, María Elena Lagos, María Esther Eraso Portilla, María Mercedes Portilla López, Marle del Socorro Cuadrado López, Mary Yolanda Aucú Espinosa, Miriam Milagros Marcillo, Nelson Fernando Hache Bravo, Paola Andrea Riascos, Pedro Nel Belalcázar Pérez, Rosa María Villota Muñoz, Rosa Melba Ortega Castillo, Raimundo Yobani Eraso Maya, Ruth Emerita Eraso, Teresita Garzón Barahona y William Germán Trejo Coral contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Único Administrativo de Leticia. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] Folio 3 del cuaderno de tutela. [2] Folio 49 del cuaderno de tutela. [3] Folios 87 a 88 del cuaderno de tutela. [4] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [5] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [6] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [7] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [9] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [10] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [11] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [12] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [13] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [14] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [15] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [16] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [17] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [18] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [19] Sentencia T-031 de 2016. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. [20] Sentencia T-066 de 2005. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. [21] Sentencia T-781 de 2011. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto.