RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR / CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PREVIO PARA DEMANDAR / RECLAMACIÓN PREVIA A LA ADMINISTRACION - No exige indicar de manera expresa que derechos colectivos se consideran vulnerados / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA – Aplicación / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL PROCESAL [L]a parte actora, de forma previa a la demanda, presentó ante la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidades demandadas, escritos mediante los cuales expuso la problemática que, a su juicio, se presenta con el Impuesto al Valor Agregado –IVA- y las posibles soluciones a la misma, lo cual se relaciona directamente con la causa petendi.
Sin embargo, el Tribunal no tuvo en cuenta estas peticiones porque la parte actora no indicó los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que, de acuerdo con los principios que regulan las acciones populares, especialmente el de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 de la Ley 472 no obliga a la persona interesada a indicar en el requerimiento, de forma expresa, los derechos e intereses colectivos que considerada vulnerados (…) Esta tesis fue reitera en el auto proferido por la Sección Primera el 14 de marzo de 2019, oportunidad en la que se consideró que los hechos expuestos en la demanda ya habían sido puestos en conocimiento de las entidades demandadas por medio de peticiones y que a pesar que en estas no se solicitó de forma expresa la protección de algún derecho o interés colectivo, no era procedente rechazar la demanda porque en este medio de control opera el principio iura novit curia.En estas condiciones, carece de fundamento legal y jurisprudencial rechazar la demanda porque la parte actora no precisó en las peticiones presentadas ante la administración los derechos e intereses colectivos presuntamente vulnerados.
(…) Las acciones populares tienen carácter público y, por lo tanto, cualquier persona, sin la intervención de un profesional del derecho, está facultada para promover este medio de control; en efecto, en la acciones populares goza de especial relevancia el principio iura novit curia que garantiza el derecho al acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, según lo dispone el artículo 228 de la Constitución Política.
Así las cosas, los administradores de justicia deben interpretar la demanda, dentro de los límites de la Constitución Política y la ley, con el objeto de facilitar la realización de los derechos sustanciales y la solución pacífica de los conflictos. En el caso sub examine es posible determinar y concretar la causa petendi; por lo tanto, carece de fundamento su rechazo por esta causa.
Ahora bien, en esta etapa del proceso no es procedente realizar un juicio sobre la procedencia del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos o la prosperidad de las pretensiones de la demanda toda vez que, de acuerdo con los artículos 18 y 20 de la Ley 472, en esta, el juez únicamente revisa si la demanda cumple con los requisitos formales.
En consecuencia, se revocará el auto apelado y se ordenará al Tribunal que provea sobre la admisión de la demanda FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 18 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 144 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 161 - NUMERAL 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00364-01(AP) Actor: JAIME PLATA RAMOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Asunto: Resuelve sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 23 de mayo de 2019, mediante el cual la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Jaime Plata Ramos, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollado por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998[1] y 1437 de 18 de enero de 2011[2], presentó demanda con el objeto de obtener la protección al derecho a la defensa del patrimonio público y a los derechos de los consumidores y usuarios. 2.
La parte actora considera vulnerados los derechos e intereses colectivos indicados supra porque “[…] el IVA causa desfalco al Patrimonio Público por un valor igual a su Recaudo […]”[3] (Resaltado del texto original); a su juicio, el Impuesto al Valor Agregado –IVA- vulnera el artículo 363 de la Constitución Política por cuanto desconoce los principios de equidad, eficiencia y progresividad. 3.
Sostuvo que este impuesto es cobrado “[…] doble vez, y al Erario solo le ingresa una. Y hace crecer cada año el Déficit Fiscal. Lo cual se refleja No solo en este país sino en los que tienen IVA mayor al 15% su deuda externa se torna impagable […]”[4] (Resaltado del texto original). 4. Afirmó, en síntesis, que la forma como se cobra el Impuesto al Valor Agregado –IVA- es ilegal e ineficiente y, además, causa pérdida de dineros y consecuencias como el aumento de los costos de vida, la pérdida del poder adquisitivo, entre otras cosas. 5.
Consideró que la solución a la problemática del Impuesto al Valor Agregado –IVA- es el Impo-Compras. 6. Las pretensiones invocadas en el escrito de la demanda son las siguientes: “[…] 1ª Que el Honorable Despacho Ordene a las entidades competentes realizar un estudio serio para establecer SI es Negativo o NO el IVA al Patrimonio Público y el Interés Colectivo social, o sea, SI ocurre o NO el Auto-desfalco y el Cobro Doble vez del IVA. 2ª Igualmente se haga el estudio serio a la Solución Propuesta para el Recaudo con tasa rebajada un (sic) 40% al usar Tecnología, el Impo- Compras Prepago.
Equitativo, Eficiente y Progresivo cumpliendo lo que dispone el art. 363 de la Constitución Nacional. 3ª Que el Honorable Despacho le comunique al Congreso de Colombia la información que de acá surge, y esa Entidad haga lo que le concede el art. 150 de la Constitución. Y así sanear los vicios que dan lugar a crecer la Corrupción y el detrimento del Patrimonio Público y los Patrimonios privados de sus habitantes… que pagamos el IVA DOBLE VEZ. 5ª (sic) Que No se prescinda de un peritaje idóneo de 3 ó 5 peritos para obtener una DECISIÓN de fondo basada en lo que establezca en la presente Acción. Y en lo posible se Reverse el IVA del 19% por contraproducente; mientras se acondiciona la técnica para Recaudar ese tipo de Impuesto pero donde NO se fomente la Miseria por doquier. 6ª Que el Honorable Despacho al cual le corresponda Decidir finalmente esta Acción, estime a su sabio criterio Reconocerme por lo menos los perjuicios que esta situación anómala me ha causa ya que llevo AVISANDOLE a diferentes Entes del Gobierno desde hace 16 años de como el Pueblo y el Estado sufre un Detrimento Económico Grave como el que en mi Tarea he Revelado, que afecta al país y sus habitantes entre ellos a mi persona y mi familia […]”[5] Inadmisión de la demanda y corrección de la demanda 7.
La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido el 6 de mayo de 2018[6], inadmitió la demanda y concedió a la parte actora el término de tres (3) días para que la corrija, so pena de rechazo. 8. A juicio del Tribunal, la demanda no cumple con los requisitos previstos en los literales b), c) y d) del artículo 18 de la Ley 472, así como en el artículo 144 de la Ley 1437 porque: i) las pretensiones y los hechos no son claros ni precisos; ii) no se determinó la entidad demandada; y iii) no fue allegada la constancia de reclamación previa a la presentación de la demanda[7]. 9.
La parte actora, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de mayo de 2019[8], sostuvo por una parte, que el Impuesto al Valor Agregado –IVA- es contraproducente para la economía y se paga doble vez y, por la otra, que la demanda se dirige contra el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público. 10.
Indicó como fundamentos fácticos que “[…] todo empezó al aprobar[se] el Decreto 3541/1.998, donde se instruye a los Responsables de Recaudar el IVA, y le indican que al cerrar las cuentas del bimestre, de la suma de lo cobrado de IVA le descuente el IVA pagado al anterior Responsable. Y el saldo que le resulte lo consigna el Banco […]”[9] (Subrayado del texto original).
A continuación, expuso algunos ejemplos y ejercicios matemáticos. 11. En criterio de la parte actora, no es necesaria una reclamación administrativa previa a la presentación de la demanda. 12. Finalmente, precisó las pretensiones, así: “[…] I- Que el Honorable Despacho que va a decidir esto finalmente, porque alguno de los tres involucrados Apelará, se ordene estructurar a fondo el asunto que Denuncio y así las entidades Demandadas realicen un estudio serio, profundo para establecer SI es o NO negativo el IVA, al Patrimonio Público y al Interés Colectivo.
O sea, SI ocurre o NO el Auto-desfalco y el Cobro Doble vez del IVA. II- Igualmente Pretendo que se haga el estudio serio de la Solución que develó el Sofisma, al hacer un ensayo del Recaudo con tasa rebajada al 40%, al usar la Tecnología, y así el Impo-Compras Prepago. Que es Equitativo, Eficiente y Progresivo ya cumplirá lo que dispone el art. 363 de la Constitución Nacional, y al Estado se le acabará la Pobreza y los afanes de si clasificará ante los Bancos que prestan para grandes proyectos.
III- Pretendo apenas sugerir al Honorable Despacho, que siendo ACEPTADA la solución que presento del IM-COP, se le comunique al Congreso de la República ya que según el Art. 150 Nmal 10 inciso tercero de la Constitución Nacional, el Congreso puede hacerlo…ante un caso como el IVA al haber sido dictado con facultades extraordinarias del Gobierno… IV- Que NO se prescinda de un peritaje idóneo de 3 ó 5 peritos para obtener una DECISIÓN de fondo.
Y en lo posible se Reverse el IVA del 19% al 16% por ser contraproducente, y sea por un tiempo necesario, y así baje el Daño al Patrimonio Público y el de los habitantes; mientras se condiciona todo para Recaudar con un Impuesto similar, como el de la Solución Propuesta, que puede bajar el Impuesto un 40% frente al IVA y siendo Equitativo y Eficaz se recaudará más, como se prueba con ejemplos aritméticos que han verificado los Peritos.
V- Que el Honorable Despacho al cual le corresponda Decidir finalmente esta Acción estime a su sabio criterio que me Reconoce o estime justo por trabajar sobre (sic) asunto tan vital para el Gobierno, y ser ya 16 años reemplazando una comisión Económica y dando un Resultado extraordinario al Bajar las tarifas de ese Impuesto y Recaudar más, y así el pueblo estará Feliz y pagará a gusto sin Evadir […]”[10].
Auto apelado 13. La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido el 23 de mayo de 2019, entre otras cosas, resolvió rechazar “[…] la demanda presentada por el señor JAIME PLATA RAMOS en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”[11]. 14.
El Tribunal consideró que la parte actora únicamente corrigió la demanda respecto a las entidades públicas responsables de la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. Recurso de apelación 15. La parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto proferido el 23 de mayo de 2019 porque, a su juicio, el rechazo de la demanda afecta su derecho al libre acceso a la administración de justicia y desconoce la problemática relacionada con el Impuesto al Valor Agregado –IVA-. 16.
Afirmó que corrigió la demanda y que el Tribunal desconoce el “[…] ROBO MULTI-BILLONARIO al pueblo y el auto-desfalco al Estado, al tener que pagar la gente doble vez la tarifa de IVA. Y eso lo desmenuzo Paso a Paso para que se entienda. Lo cual lo explico desde el punto 2º pag. (sic) 4 hasta el punto 4-1 pag. (sic) 6 en el texto de la subsanación. Por lo mismo parece que NI fue leído mi memorial, al relucir la intención de NEGAR Admitirla […]”[12] (Resaltado del texto).
Agregó que tampoco se tuvo en cuenta los ejercicios matemáticos que realizó en la demanda, así como en su corrección y que se “[…] debía preguntar por correo o teléfono a la DIAN, si los ejercicios Prueba los conocen si por lo menos son lógicos […]”[13]. 17. Sostuvo que para demostrar los hechos de la demanda es necesario que se decrete un peritaje como prueba y que los ejercicios que ha aportado al proceso permiten entender el objeto de la demanda, respecto a los efectos negativos del Impuesto al Valor Agregado –IVA-. 18.
Además, afirmó que es “[…] evidente que NO se quiere ACEPTAR mi Acción Popular ya que da las bases para Reestructurar la actual Economía tan precaria. Y reitero, solo haciendo un ejercicio aritmético sobre los Pasos del IVA, el cual puede hacerlo cualquier Contador o Auditor Contable, es posible VERIFICAR que el IVA se cobra 2 veces; y solo ingresa al Erario UNA.
Y eso es muy grave. Y tal error lo puede corregir el congreso […]”[14] (Resaltado del texto); en su criterio, el Tribunal incurrió en una vía de hecho y permitió “[…] que tanta DESGRACIA PROSIGA… dañando la vida de tanta gente Honrada que quieren (sic) Emprender alguna fábrica o comercio formal y se frustran cuando el IVA los apabulla.
Por eso NADIE ENTENDERÁ SU desprecio además ILEGAL.! […]”[15] (Resaltado del texto original). 19. Insistió que la teoría que expone en la demanda, así como en su corrección es cierta y que su rechazo desconoce las normas constitucionales y el artículo 10.º de la Ley 472, sobre el agotamiento opcional de la vía gubernativa. 20. Adujo que el Presidente a la República tiene la obligación de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, así como decretar su inversión de acuerdo con las leyes; por el contrario, a su juicio, las entidades públicas han sido negligentes porque no han verificado si el recaudo del Impuesto al Valor Agregado –IVA- es estricto.
Indicó que “[…] ya les DI la guía a la DIAN, de cómo fue que revelé el sofisma. Y eso ya lo saben muchos funcionarios de las dos Entidades a quienes les di las Conclusiones de MI INVESTIGACIÓN, y era su deber compartir con todos los interesados en cuadrar el Déficit Fiscal. Eso lo entregué al citarme al piso 6º Min-Hacienda en Feb.28/2019 (Anexo Prueba) Igual anexé otras pruebas sobre lo mismo con la demanda.
Ya lo sabe el director de la DIAN. Y a él le he rogado me deje explicarle, pero NO. (Anexo prueba) Y una Dra. Liliana A. Forero contesta por él y decirme que ellos hacen lo que diga la ley… y me dirija al Congreso… SI, ya lo hice… Pero es la DIAN la que tiene gente buscando como crear nuevos INGRESOS, y sus CREACIONES se las exponen al Congreso, No al revés. Total, IGUAL ELUDEN lo que nace del pueblo… lo cual es un GRAVE ERROR […]”[16] (Resaltado del texto). 21.
La parte actora sostuvo que en este caso no se aplica el requerimiento previo a la entidad por cuanto el artículo 10.º de la Ley 472 prevé que no es necesario interponer los recursos administrativos como requisito para intentar la acción popular; “[…] entonces como se puede DECIR que guardé silencio… SI en la subsanación precisé que el inciso usado para descalificar y desista yo de mi Acción NO sirve.
Pues esta Acción deviene de ley Rectora la cual DA la SALVEDAD de esa exigencia que me hace el Despacho… Y se denota el Capricho a Rechazar mi Demanda…diciendo cosas NO CIERTAS […]”[17] (Resaltado del texto). 22. Manifestó que existe un peligro inminente de que ocurra un perjuicio irremediable contra los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. 23.
Por las razones expuestas solicitó que se admita la demanda. II. CONSIDERACIONES DE SALA Competencia de la Sala 24. En primer término, es importante recordar que contra el auto que rechaza la demanda presentada en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, procede recurso de apelación, lo cual ha sido reiterado por la jurisprudencia de la Sala Plena y de la Sección Primera del Consejo de Estado[18] considerando que […] El auto que rechaza la demanda – bien sea por falta de corrección (inadmisión), o por agotamiento de jurisdicción – es apelable, en la medida que es un proveído que no se profiere al interior del trámite de la acción popular, en tanto que con éste se trunca la existencia de aquél, ya que enerva la posibilidad de trabar el litigio […]”. 25.
En segundo término, vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares, en segunda instancia; ii) el artículo 150 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación contra los autos susceptibles de dicho medio de impugnación, proferidos por los tribunales administrativos; y iii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[19], sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra los autos que rechazan el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos proferidos por los tribunales administrativos.
Problema jurídico 26. En el caso sub examine, el problema jurídico que resolverá la Sala se contrae a determinar si la parte actora corrigió la demanda frente a los hechos y la pretensiones y si la reclamación previa ante la autoridad responsable de la presunta vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, se debe exigir en las acciones populares, de conformidad con la Ley 472; en caso positivo, la Sala precisará si la parte actora cumplió con este requisito o si existe alguna excepción para exigirlo. 27.
Para ello, la Sala procederá en el siguiente orden: i) la inadmisión de la demanda en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; ii) caso concreto; y iii) conclusiones. La inadmisión de la demanda en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 28. Visto el artículo 18 de la Ley 472, los requisitos de la demanda, en el medio de control de protección e intereses colectivos, son los siguientes: i) la indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; ii) la indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan la demanda; iii) la enunciación de las pretensiones; iv) la indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible; iv) las pruebas que se pretenda hacer valer; v) las direcciones para notificaciones; y vi) el nombre e identificación de quien ejerce la acción. 29.
Con la expedición de la Ley 1437 se incluyó como requisito de procedibilidad la solicitud a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas para que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado, excepto cuando exista un peligro de ocurrir un perjuicio irremediable, situación que deberá sustentarse en la demanda.
En efecto, el artículo 144 ejusdem establece: “[…] Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno y otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.
Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda […]”. (Destacado de la Sala). 30. En concordancia con lo anterior, el numeral 4.º del artículo 161 ejusdem señala que la presentación de la demanda se someterá al cumplimiento del requisito relacionado con la reclamación previa a la demanda. 31.
Así las cosas, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437, para demandar, la parte actora debe demostrar que previamente formuló una reclamación ante la entidad presuntamente responsable de hacer cesar la afectación o amenaza del derecho o interés colectivo, a menos que exista un inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable. 32.
Ahora bien, en caso de incumplimiento de los requisitos para demandar, el artículo 20 de la Ley 472 prevé que el juez competente inadmitirá la demanda precisando los defectos de que adolezca para el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo hiciere el juez la rechazará. Caso concreto 33. En primer orden, la parte actora considera que, en el caso sub examine, no puede exigirse la reclamación previa comoquiera que el artículo 10.º de la Ley 472 prevé que no constituye un requisito de la demanda presentar los recursos administrativos. 34.
Visto el artículo 10.º de la Ley 472, sobre el agotamiento opcional de la vía gubernativa, “[…] cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la administración, no será necesario interponer previamente los recursos administrativos como requisito para intentar la acción popular […]” (Resaltado fuera de texto). 35.
Esta norma se refiere, de forma exclusiva, a los recursos de reposición, apelación y de queja que pueden interponerse contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas, de acuerdo con el Título II del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[20] denominado “LA VÍA GUBERNATIVA”, vigente para la época en que fue expedida la Ley 472, y regulado en el Título III sobre el “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL”, capítulo VI de los “RECURSOS”, de la Ley 1437. 36.
Así las cosas, para promover el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos no es necesario que se hayan interpuesto y decidido los recursos que, de acuerdo con la ley, sean obligatorios para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando la presunta amenaza o vulneración provenga de un acto administrativo o contrato[21]. 37.
Sin embargo, el agotamiento opcional de la vía gubernativa es diferente al requisito de procedibilidad previsto en el último inciso del artículo 144 de la Ley 1437, toda vez que este no se refiere a los recursos sino a la presentación de una petición, de forma previa a la demanda, para que la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas adopte las medidas necesarias para la protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado; en efecto, con la misma no se busca impugnar alguna decisión de la administración. 38.
Precisamente, la motivación del legislador para la expedición de esta norma consistió en garantizar que las autoridades competentes, sin la intervención de la jurisdicción contencioso administrativa, lleven a cabo las acciones dirigidas a cesar la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos. 39. Por ello, únicamente si la autoridad no atiende la reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a adoptar las medidas requeridas, se podrá acudir al juez, en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos. 40.
Sobre lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que en caso de no cumplirse este requisito de procedibilidad la demanda debe inadmitirse con el objeto que la parte actora aporte la constancia de su agotamiento, so pena de rechazo. Mediante auto proferido el 3 de diciembre de 2018 se recordó lo siguiente: “[…] Al respecto, esta Sección en Auto de 8 de junio de 2017[22], al estudiar un recurso de apelación interpuesto en contra de una providencia que rechazó una acción popular por no haberse aportado las copias que acreditaran el requerimiento previo a la entidad demandada, expuso lo siguiente: “Como se puede apreciar, a partir de la entrada en vigencia del CPACA (2 de julio de 2012), el actor popular debe dar cumplimiento al agotamiento del requisito de procedibilidad antes reseñado, conforme al cual se le deberá solicitar a la autoridad administrativa o al particular que ejerce funciones administrativas que adopte las medidas necesarias para proteger el derecho o interés colectivo amenazado o violado, so pena de resultar improcedente el ejercicio de la acción. Para el efecto, la entidad o el particular cuentan con los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud para adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o violación del derecho o interés colectivo.
De lo anterior se infiere que al imponérsele esta obligación al administrado, el Legislador pretendió que la reclamación ante la Administración fuese el primer escenario en el que se solicite la protección del derecho colectivo presuntamente violado, en aras de que, de ser posible, cese de manera inmediata la vulneración a tales derechos, de suerte que al Juez Constitucional se acuda solamente cuando la autoridad administrativa, a quien se le imputa la vulneración, no conteste o se niegue a ello[23]. […] ” (Subrayas de la Sala) […]”[24] 41.
En consecuencia, contrario a lo expuesto por la parte actora en la corrección de la demanda y en el recurso de apelación, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos el requerimiento a la administración, de forma previa a la demanda, constituye un requisito de procedibilidad sin el cual, la demanda debe rechazarse. 42.
La parte actora, presentó con la demanda copia de la petición radicada ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 11 de noviembre de 2017, en los siguientes términos: “[…] El suscrito Jaime Plata Ramos […], solicito sus importantes respuestas a las PREGUNTAS que se hace el pueblo sobre la Economía y la Paz… […] 2ª ¿El Ministerio y sus expertos en impuestos han calculado el grado de pobreza que genera un alza en el IVA con solo un punto; y como al pasar el 10% crece el déficit y ya es constante? […] 4ª ¿Quiere el Ministerio conocer la Hipótesis matemática que subsanará el déficit al recibir el Estado un 50% más; y bajar las tarifas a las Compras un 50%? (Antes de responder esto analizar la Web felizsiniva.com Y luego si por favor hacer las preguntas y reproches en la misma página Web) 5ª ¿Saben en Min-hacienda que el IVA es una Falacia, según el Dr. M. Gillis, que daña Economías? (Eso lo reseña la teoría Imp-COP cuyo análisis final…debieron dárselo al Pontífice Francisco I?) […] 7ª ¿Cuál teoría erudita anula lo Eficiente Equitativo Prospero y de Sentido Común en que se basa el Im-COP y acaba con la Falsa panacea IVA? [ Y así ya NO pase nunca el Impo-Compras del 10%] […] 9ª […] ¿Cuál es el problema para que el Congreso estudie con seriedad la Hipótesis Im-COP y archivar el IVA? […]”[25] 43.
Asimismo, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el oficio con número de radicado 2- 2019-004936 de 15 de febrero de 2019, puso en conocimiento del Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- “[…] que, mediante comunicación remitida a este Ministerio, el señor Jaime Plata Ramos solicita que se le permita exponer una investigación en la que se demuestra los efectos 100% negativos del IVA para la economía […]”[26]. 44.
Además, la parte actora allegó al expediente copia de la petición presentada el 11 de diciembre de 2018, dirigida al Presidente de la República, en la que manifestó: “[…] El suscrito Jaime Plata Ramos […] radiqué el 19 de Nov. 2.0018 (sic) una breve carta sobre el mismo asunto; y al ver en mi correo que de alguna dependencia del Gobierno me responden, pero me tratan de CLIENTE, eso me despistó…Y al confundirme esa respuesta en asunto que merece otro camino, como Citare un par de asesores Económicos a definir el RETO de si puedo o NO demostrar como el IVA es negativo 100%.
Y el IM-COP es todo lo contrario. Sobra demostrar el Caos Económico que causa a cualquier País que lo use y lo suba para obtener Recursos… Y resulta peor ese alivio de un día. Ahí vemos lo que sucede en países que NO GASTAN EN GUERRAS INTERNAS INTERMINABLES, y sin embargo su Economía anda MAL… al tener IVA de 20% o más. Por eso ningún S.M.L. SIRVE al pueblo porque entre más suba peor se devalúa su Poder adquisitivo al haber IVA.
Es claro lo que sufre Francia, Argentina, por solo citar los que hacen más ruido hoy pero la lista es larga. Y estas naciones solventan su situación gracias a que producen y exportan. Pero si Colombia sigue alzando el IVA, la Miseria y el bandalaje que se genera para sobrevivir, será NEFASTO… Pues el IVA acaba el empleo formal… Con el IM-COP. al 10% se obtiene casi prepago al ofrecer descuentos y rifas los $7 Billones que se buscan, y en las cuentas del año fácil ingresará un 50% más en Recaudo.
Y sin negociar el salario M.L.M. cada Dic., pues de modo natural, por NO decir automático, se Revalúa el Poder de Compra en buen porcentaje… y por varios años. Para iniciar el análisis ver: Felizsiniva.com Permítame demostrárselo a dos o tres asesores económicos expertos en IVA y todas sus dudas quedarán resueltas en media hora, con documentos en mano y pruebas convincentes, NO con teorías abstractas y supuestas que nunca resultan ciertas…Vean que E.E. U.U. No sufre ese Caos al NO tener ese Veneno Económico […]”[27] 45.
Asimismo, la parte actora, el 18 de marzo de 2019, presentó un escrito dirigido al Presidente del Senado de la República en el siguiente sentido: “[…] El suscrito ciudadano Colombiano identificado junto a mi firma me permito informarle en que va nuestra labor iniciada en el 2.002 mostrando que el IVA causa POBREZA de manera continua y lo mismo el déficit Fiscal que a la vez hace crecer la DEUDA EXTERNA hasta hacerla IMPAGABLE.
Y para resumir este informe en días tan cruciales en la Economía me permito anexarle copias de algunos documentos pertinentes que al estudiarlos se comprende el fondo Magno del ASUNTO, el cual NO ES OTRO QUE DARLE EL ADIÓS AL IVA por contraproducente y Robar la Nación miserablemente […]”[28]. 46. De acuerdo con lo expuesto, la parte actora, de forma previa a la demanda[29], presentó ante la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidades demandadas, escritos mediante los cuales expuso la problemática que, a su juicio, se presenta con el Impuesto al Valor Agregado –IVA- y las posibles soluciones a la misma, lo cual se relaciona directamente con la causa petendi. 47.
Sin embargo, el Tribunal no tuvo en cuenta estas peticiones porque la parte actora no indicó los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados[30]. 48. La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que, de acuerdo con los principios que regulan las acciones populares, especialmente el de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal[31], el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 de la Ley 472 no obliga a la persona interesada a indicar en el requerimiento, de forma expresa, los derechos e intereses colectivos que considerada vulnerados.
En efecto, esta Sección en el auto proferido el 11 de abril de 2018 precisó lo siguiente: “[…] Es importante aclarar que si bien las peticiones, como se puede deducir de los documentos transcritos, no requieren expresamente la protección de los derechos colectivos referidos por el actor en la presente acción popular, si pretenden que se adopten las medidas necesarias para que se corrijan las conductas vulneradoras de tales derechos al interior de los establecimientos carcelarios, de tal manera que con éstas se entiende cumplido el requisito exigido en el inciso 3º del artículo 144 de la Ley 1437.
Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado ha indicado[32]: “[…] La Sala conviene en precisar que el artículo citado, debe ser interpretado a la luz de la Ley 472 de 1998, la cual, en sus artículos 5°, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, consagra que las acciones populares se rigen por el principio de primacía del derecho sustancial y puede ser interpuesta por cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, lo que permite que personas no abogadas, puedan acudir ante el Juez Constitucional para obtener la protección de sus derechos colectivos.
Siendo ello así, la exigencia del artículo 144 del CPACA, no obliga al interesado a que indique de manera expresa en su requerimiento a la entidad administrativa competente, los derechos colectivos que considera vulnerados ni medidas específicas o concretas, pues solo basta con que reclame la adopción de las medidas necesarias para superar las conductas violatorias de tales derechos, cuyas actuaciones, debido a la omisión de las entidades, pueden ventilarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La Sala considera que rechazar una acción popular porque en el requerimiento presentado ante la autoridad demandada, no se indicó de manera expresa qué derechos colectivos considera vulnerados o la adopción de medidas específicas y concretas, pese a que en ambas instancias se hubiesen ventilado idénticas conductas vulneradoras, contraviene expresamente postulados constitucionales, como la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, acceso a la Administración de Justicia y el principio de Iura Novit Curia, cuya aplicación es de vital importancia en materia de acciones populares […]”[33] (Resaltado del texto original). 49.
Esta tesis fue reitera en el auto proferido por la Sección Primera el 14 de marzo de 2019, oportunidad en la que se consideró que los hechos expuestos en la demanda ya habían sido puestos en conocimiento de las entidades demandadas por medio de peticiones y que a pesar que en estas no se solicitó de forma expresa la protección de algún derecho o interés colectivo, no era procedente rechazar la demanda porque en este medio de control opera el principio iura novit curia[34]. 50.
En estas condiciones, carece de fundamento legal y jurisprudencial rechazar la demanda porque la parte actora no precisó en las peticiones presentadas ante la administración los derechos e intereses colectivos presuntamente vulnerados. 51. En segundo orden, la parte actora considera que corrigió la demanda en relación con los hechos y pretensiones. 52.
El Tribunal, mediante auto proferido el 6 de mayo de 2018[35], inadmitió la demanda por cuanto, a su juicio, las pretensiones y los hechos no son claros ni precisos; y, una vez corregida la demanda[36], consideró que la parte actora se limitó a “[…] adicionar otros hechos nuevos, sin concretar ni precisar hechos y pretensiones concretas como había solicitado el Despacho de la Magistrada ponente […]”[37]. 53.
La parte actora, en la demanda y su corrección, en síntesis, sostiene que el Impuesto al Valor Agregado –IVA- afecta la economía del país, lo cual, a su juicio, desconoce los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público y a los derechos de los consumidores y usuarios. 54. Por lo tanto, pretende lo siguiente: “[…] I- Que el Honorable Despacho que va a decidir esto finalmente, porque alguno de los tres involucrados Apelará, se ordene estructurar a fondo el asunto que Denuncio y así las entidades Demandadas realicen un estudio serio, profundo para establecer SI es o NO negativo el IVA, al Patrimonio Público y al Interés Colectivo.
O sea, SI ocurre o NO el Auto-desfalco y el Cobro Doble vez del IVA. II- Igualmente Pretendo que se haga el estudio serio de la Solución que develó el Sofisma, al hacer un ensayo del Recaudo con tasa rebajada al 40%, al usar la Tecnología, y así el Impo-Compras Prepago. Que es Equitativo, Eficiente y Progresivo ya cumplirá lo que dispone el art. 363 de la Constitución Nacional, y al Estado se le acabará la Pobreza y los afanes de si clasificará ante los Bancos que prestan para grandes proyectos.
III- Pretendo apenas sugerir al Honorable Despacho, que siendo ACEPTADA la solución que presento del IM-COP, se le comunique al Congreso de la República ya que según el Art. 150 Nmal 10 inciso tercero de la Constitución Nacional, el Congreso puede hacerlo…ante un caso como el IVA al haber sido dictado con facultades extraordinarias del Gobierno… IV- Que NO se prescinda de un peritaje idóneo de 3 ó 5 peritos para obtener una DECISIÓN de fondo.
Y en lo posible se Reverse el IVA del 19% al 16% por ser contraproducente, y sea por un tiempo necesario, y así baje el Daño al Patrimonio Público y el de los habitantes; mientras se condiciona todo para Recaudar con un Impuesto similar, como el de la Solución Propuesta, que puede bajar el Impuesto un 40% frente al IVA y siendo Equitativo y Eficaz se recaudará más, como se prueba con ejemplos aritméticos que han verificado los Peritos.
V- Que el Honorable Despacho al cual le corresponda Decidir finalmente esta Acción estime a su sabio criterio que me Reconoce o estime justo por trabajar sobre (sic) asunto tan vital para el Gobierno, y ser ya 16 años reemplazando una comisión Económica y dando un Resultado extraordinario al Bajar las tarifas de ese Impuesto y Recaudar más, y así el pueblo estará Feliz y pagará a gusto sin Evadir […]”[38]. 55.
Las acciones populares tienen carácter público y, por lo tanto, cualquier persona, sin la intervención de un profesional del derecho[39], esta facultada para promover este medio de control; en efecto, en la acciones populares goza de especial relevancia el principio iura novit curia que garantiza el derecho al acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, según lo dispone el artículo 228 de la Constitución Política.
Así las cosas, los administradores de justicia deben interpretar la demanda, dentro de los límites de la Constitución Política y la ley, con el objeto de facilitar la realización de los derechos sustanciales y la solución pacífica de los conflictos. 56. En el caso sub examine es posible determinar y concretar la causa petendi; por lo tanto, carece de fundamento su rechazo por esta causa.
Ahora bien, en esta etapa del proceso no es procedente realizar un juicio sobre la procedencia del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos o la prosperidad de las pretensiones de la demanda toda vez que, de acuerdo con los artículos 18 y 20 de la Ley 472, en esta, el juez únicamente revisa si la demanda cumple con los requisitos formales. 57.
En consecuencia, se revocará el auto apelado y se ordenará al Tribunal que provea sobre la admisión de la demanda. 58. Finalmente, visto el numeral 4.º del artículo 78 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[40], sobre los deberes de las partes y sus apoderados, es un deber de las partes abstenerse de usar expresiones injuriosas en sus escritos y exposiciones orales y guardar debido respeto al juez, a los empleados de este, a las partes y a los auxiliares de justicia. 59.
Atendiendo a que la parte actora en la demanda, su corrección y en el recurso de apelación se refiere de forma inadecuada al Tribunal y a las entidades demandadas, así como a otras autoridades; la Sala exhortará al señor Jaime Plata Ramos para que en sus escritos guarde el debido respeto al juez, a la parte demandada y a las demás autoridades públicas, de conformidad con la norma indicada supra.
Conclusiones 60. En suma, la Sala concluye que el auto proferido el 23 de mayo de 2019 debe ser revocado comoquiera que la parte actora agotó el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 de la Ley 1437 y de los hechos, así como de las pretensiones es posible determinar el objeto de la demanda y la causa de la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público y a los derechos de los consumidores y usuarios. 61.
Por lo tanto, se ordenará al Tribunal que provea sobre la admisión del medio de control. 62. Además, la Sala, teniendo en cuenta la demanda, su contestación y el recurso de apelación, exhortará al señor Jaime Plata Ramos para que cumpla con la obligación prevista en el numeral 4.º del artículo 78 de la Ley 1564. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 23 de mayo de 2019 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que provea sobre la admisión de la demanda presentada por el señor Jaime Plata Ramos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EXHORTAR al señora Jaime Plata Ramos para que cumpla con el deber previsto en el numeral 4.º del artículo 78 de la Ley 1564.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” [3] Folio 1 [4] Folio 6 [5] Folios 12 y 13 [6] Folios 44 a 58 [7] Folios 44 a 58 [8] Folios 52 a 60 [9] Folios 55 [10] Folios 57 a 58 [11] Folios 69 a 70 [12] Folio 78 [13] Ibidem [14] Folio 79 [15] Ibidem [16] Folio 80 [17] Folio 81 [18] Sala Plena, sentencia de 23 de julio de 2007, expediente 2005-02295- 01(AP), Consejero ponente Enrique Gil Botero.
Sección Primera del Consejo de Estado de 2 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2017-01028-00, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. [19] “Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado” [20] “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo” [21] La Sala precisa que el inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 prevé que cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. [22] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad: 25000-23-41-000-2016-02217-01(AP). M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 5 de septiembre de 2013, Radicación No. 25000-23-41-000-2013-00358-01 (AP), Consejera Ponente: María Elizabeth García González. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto proferido el 3 de diciembre de 2018, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, núm. único de radicación 25000-23-41-000-2017-02009-01(AP)A [25] Folio 40 [26] Folio 33 [27] Folio 32 [28] Folio 34 [29] 2 de mayo de 2019 (fl. 42) [30] Folio 49 [31] Ley 472.
“[…]
ARTICULO 5. TRAMITE. El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones.
El Juez velará por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes. Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda […]” [32] Sección Primera del Consejo de Estado.
Auto de Sala de 27 de noviembre de 2014, expediente nro. 2014-00498-01, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto proferido el 11 de abril de 2018, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-02255-01(AP)A [34] Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejo de Estado, Sección Primera, auto proferido el 14 de marzo de 2019, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 500012333000201800275-01(AP)A [35] Folios 44 a 58 [36] Folios 52 a 60 [37] Folio 68 [38] Folios 57 a 52 [39] Artículo 12 de la Ley 472: “[…] Podrán ejercitar las acciones populares: 1.
Toda persona natural o jurídica. 2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar. 3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión. 4.
El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia. 5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses […]” [40] “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”