15001-33-33-010-2018-00122-01 — Consejo de Estado

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL LUGAR / LUGAR DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL Conforme [al numeral 4° del artículo 156 del CPACA], la Sala Plena de esta Corporación ha precisado que las reglas para establecer la competencia de los jueces administrativos, en razón del territorio, son de orden público y de inmediata aplicación, y, en consecuencia, prevalecen sobre cualquier estipulación de las partes en el contrato.

Cabe recordar que uno de los límites a la autonomía de la voluntad son las normas legales imperativas, según el artículo 1255 del Código Civil. […] Visto lo anterior y al tener en cuenta el recaudo de pruebas aportado al expediente, resulta evidente para este Despacho que la ejecución del citado Convenio tenía ocurrencia en Cómbita, toda vez que la necesidad que identificó la entidad contratante y que pretende satisfacer bajo la modalidad de contratación directa, con el municipio, debía ejecutarse en dicha entidad territorial.

En consecuencia, el Despacho colige que el juez competente para conocer del presente asunto, en primera instancia, es el Juzgado Décimo Administrativo Oral de Tunja, comoquiera que el CPACA dispuso que la competencia, en estos asuntos, se determinará por el lugar de ejecución del contrato, y en este caso, tal lugar es el municipio de Cómbita.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-33-33-010-2018-00122-01(62823) Actor: LA NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR – Demandado: MUNICIPIO DE CÓMBITA (BOYACÁ) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema:

RESUELVE

CONFLICTO DE COMPETENCIA El Despacho se pronuncia sobre el conflicto negativo de competencia planteado dentro del proceso de la referencia, entre el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Décimo Administrativo Oral de Tunja. I.

ANTECEDENTES 1. De la relación contractual La Nación – Ministerio del Interior – Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON) – y el municipio de Cómbita (Boyacá) suscribieron el Convenio Interadministrativo de Cofinanciación M-1428 (en adelante “Convenio”), el siete (7) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)[1], con el objeto de “Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre las partes para promover la convivencia ciudadana, a través de la ejecución de un Centro de Integración Ciudadana -CIC, en el municipio de Cómbita - Boyacá”.

Las partes acordaron que el plazo del negocio jurídico sería hasta el treinta y uno (31) de agosto de dos mil diecisiete (2017), contados a partir del cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y de ejecución. La cláusula vigésima quinta del Convenio dispuso que “el domicilio contractual será la ciudad de Bogotá D.C.”. 2. Demanda La Nación – Ministerio del Interior – presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, el quince (15) de mayo de dos mil dieciocho (2018)[2], en contra del municipio de Cómbita (Boyacá), con las siguientes pretensiones, entre otras: “2.1.

Declarar que el demandado incumplió y/o cumplió defectuosamente la cláusula cuarta, cláusula segunda “OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO” numerales 1,2, 16,18, 20, 25,26, 31, 33, 38 y cláusula segunda “OBLIGACIONES GENERALES” numerales 9 y 13 del convenio interadministrativo de cofinanciación M – 1428 DE 2016 (en adelante para efectos de este escrito “el convenio”), celebrado entre el demandante y el demandado, de conformidad con lo descrito en los capítulos “aspectos financieros” y “aspectos jurídicos” del documento “certificación final de supervisión “ que se aporta con la demanda. 2.2.

Como consecuencia de la pretensión primera, condenar al municipio demandado a pagar la suma de CIENTO SETENTA Y SIETE MILLONES ($177.000.000), como consecuencia del incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso de las obligaciones a su cargo contenidas en el convenio. Esta suma se tasa con base en la garantía de cumplimiento del convenio No. 600-47-994000044241, expedido por la COMPAÑÍA ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA, constituida por el demandado a favor del demandante, la cual se encontraba vigente al momento del incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso por parte del municipio demandado. 2.3.

Como consecuencia de la pretensión primera, condenar al municipio demandado a pagar la suma de OCHENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($88.500.000), con fundamento en la cláusula penal pecuniaria estipulada en la cláusula vigésima del convenio 2.4. Ordenar al municipio demandado devolver al Tesoro Nacional la suma de CIENTO TREINTA Y TRES MILLONES CUARENTA DOSCIENTOS SETENTA PESOS CON OCHO CENTAVOS ($133.040.270,08), como consecuencia de la no ejecución de los desembolsos efectuados por el demandante con ocasión del convenio. […]”[3]. 3.

Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Por reparto le correspondió al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien declaró la falta de competencia para conocer del proceso de la referencia, por razón del territorio, por medio de auto del veintinueve (29) de mayo de dos mil dieciocho (2018)[4], teniendo en cuenta que tratándose de procesos que se tramitan bajo el medio de control de controversias contractuales, el artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la competencia territorial de los jueces de lo contencioso administrativo se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato.

En el caso concreto, el Juzgado expresó que el Convenio celebrado entre las partes no se ejecutó en la ciudad de Bogotá, de acuerdo con la cláusula primera del negocio jurídico titulada “OBJETO”, sino en el municipio de Cómbita; motivo por el que remitió el expediente a los jueces administrativos del circuito judicial de Tunja. 4. Recurso de reposición y su trámite procesal Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de reposición, el cinco (5) de junio de dos mil dieciocho (2018)[5], con la pretensión de que sea revocada y que, en su lugar, el referido Juzgado se declarare competente para conocer de este asunto en primera instancia. El demandante sostuvo que las partes, al definir el domicilio contractual en el Convenio, acordaron que el juez del Convenio sería el juez administrativo de Bogotá, para la solución de controversias que se llegaren a presentar con ocasión de la ejecución del objeto contractual.

El Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá confirmó el proveído del veintinueve (29) de mayo de dos mil dieciocho (2018), con auto del veintitrés (23) de julio de dos mil dieciocho (2018)[6]. Insistió en que la ejecución del Convenio debió efectuarse o se efectuó en el citado ente municipal “pues allí es donde se va a construir la infraestructura”.

El Juzgado añadió que las cláusulas que pactaron las partes, en ningún momento, pueden suplir la normatividad relacionada con la competencia para conocer el medio de control de controversias contractuales. 5. Juzgado Décimo Administrativo Oral de Tunja Al ser remitido el expediente al circuito judicial de Tunja, le correspondió, por reparto, al Juzgado Décimo Administrativo Oral de Tunja, quien propuso el conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a esta Corporación, con providencia del doce (12) de octubre de dos mil dieciocho (2018)[7].

Como sustento de su decisión, ese Juzgado estableció que “para determinar la competencia por el factor territorial en el sub-examine, no es suficiente con la consideración del objeto contractual como fue planteado en el encabezado del negocio jurídico, sin tener en cuenta las obligaciones de cada una de las partes involucradas en el convenio interadministrativo de cofinanciación […]”.

En concreto, el accionante se comprometió, entre otras obligaciones, a desembolsar los respectivos recursos al municipio, realizar los trámites presupuestales y contables requeridos, y aprobar las garantías estipuladas en el Convenio. Las mencionadas obligaciones debían ser ejecutadas en la sede del Ministerio. Además, precisó que el objeto del Convenio no es “en sí mismo” la construcción del referido centro de integración, sino la unión de esfuerzos entre las partes contractuales para lograr ese cometido.

Visto lo anterior, el Juzgado consideró que debe tenerse en cuenta el lugar en el que las partes debían cumplir sus obligaciones, puesto que mientras que el municipio las ejecutaría “lógicamente” en Cómbita, el Ministerio las cumpliría en Bogotá, lugar en el que se encuentra ubicada su sede. En cumplimiento del numeral 4 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, esa instancia expresó que el Circuito Judicial de Bogotá debía conocer de la presente demanda, toda vez que la ejecución del contrato comprende varios departamentos y el demandante, a prevención, eligió el mencionado circuito judicial.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Este Despacho es competente para resolver el presente asunto, por tratarse de un conflicto negativo de competencia surgido entre dos Juzgados Administrativos de diferentes distritos judiciales, conforme a lo previsto en el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[8]. 2.

Competencia territorial en el medio de control de controversias contractuales El numeral 4° del artículo 156 del CPACA dispone que, en los procesos en los que se tramiten demandas de controversias contractuales, la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo, por razón del territorio, se determinara de acuerdo a los siguientes criterios: “[…] 4.

En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante” [Subraya el Despacho]. Frente a la anterior disposición normativa, esta Subsección ha expresado: “De lo anterior se pueden extraer que la regla establecida para la determinación de competencia atendiendo al factor territorial, prescribe al lugar donde se debió ejecutar el contrato, y sí esto ocurre en varios departamentos, será el tribunal competente a prevención el que elija el demandante, es claro para el Despacho que solo se debe tener en cuenta el lugar de ejecución del contrato, independientemente, que el contrato suscrito entre las partes se determine el domicilio para dirimirse las controversias que surjan del contrato objeto de demanda contenciosa”[9].

Conforme a la norma citada, la Sala Plena de esta Corporación ha precisado que las reglas para establecer la competencia de los jueces administrativos, en razón del territorio, son de orden público y de inmediata aplicación, y, en consecuencia, prevalecen sobre cualquier estipulación de las partes en el contrato[10]. Cabe recordar que uno de los límites a la autonomía de la voluntad son las normas legales imperativas, según el artículo 1255 del Código Civil[11]. 3.

Caso concreto Como se expuso, el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja alega que el Ministerio del Interior, como parte del convenio, asumió ciertas obligaciones que debían ser ejecutadas desde el lugar en el que se encontrara ubicada su sede, esto es, la ciudad de Bogotá. En concreto, frente a los compromisos de aprobación de garantías y de gestión de trámites presupuestales y contables, esta instancia considera que estas obligaciones no son principales para la consecución del objeto del convenio, sino que son requisitos para efectuar la ejecución del negocio jurídico[12], de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, que modificó el inciso segundo y el parágrafo 1° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993[13].

Respecto del lugar en el que el Ministerio se encontraba obligado a efectuar los desembolsos al municipio, al hacer una lectura de la cláusula vigésima quinta del Convenio, el Ponente no encuentra que las partes hubieran pactado algo al respecto. Por este motivo, debe tenerse en cuenta la intención de las partes, en los términos del artículo 1618 del Código Civil[14].

Según lo establecido en la cláusula segunda de dicho Convenio, los desembolsos para la financiación del proyecto serían depositados en una cuenta bancaria del municipio, que sería administrada por este[15]. Por consiguiente, el Despacho expresa que no le asiste razón al Juzgado Administrativo de Tunja al indicar que, para efectos de establecer la competencia territorial en las demandas de controversias contractuales, debe entenderse que la ejecución del Convenio tuvo lugar en la sede del Ministerio.

Ahora bien, al revisar los estudios previos presentados por el Ministerio del Interior, que justificaron el proceso de contratación adelantado con el municipio de Cómbita, esta Judicatura encuentra que en el acápite “2.4. Lugar de Prestación del Servicio” se indicó que, con ocasión del proyecto pretendido, las actividades se realizarían en Cómbita (Boyacá)[16].

En los referidos estudios, además, se puso de presente dos hechos i) en la reunión realizada el treinta (30) de agosto de dos mil dieciséis (2016), conforme al acta No. 6, FONSECON asignó recursos por el valor del presente Convenio, para la “ejecución del contrato del proyecto Centro de Integración Ciudadana (CIC) del municipio de Cómbita”; y ii) el demandado presentó un proyecto para ejecutar la construcción del mencionado centro, que tuvo el visto bueno de la Subdirección de Infraestructura y del grupo de Planeación del Ministerio[17].

El Ponente observa que en el acápite 2.1.1 “Descripción o especificaciones técnicas del objeto a contratar” de los estudios, se hizo constar que las partes aúnan esfuerzos con el fin de “realizar los estudios, diseños, interventorías de un escenario polifuncional”[18]. De acuerdo con la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo M-1428 de 2016, el Municipio se obligó a adelantar todas las gestiones técnicas, administrativas y contractuales para los diseños, interventoría y diseños de la obra[19], así como iniciar los respectivos procesos de contratación y de interventoría para la construcción del centro de integración ciudadana.

El ente municipal era el encargado de la administración de los recursos que financiarían la obra, como ya se expuso, y de poner a disposición y en funcionamiento el bien inmueble construido para la comunidad[20]. Visto lo anterior y al tener en cuenta el recaudo de pruebas aportado al expediente, resulta evidente para este Despacho que la ejecución del citado Convenio tenía ocurrencia en Cómbita, toda vez que la necesidad que identificó la entidad contratante y que pretende satisfacer bajo la modalidad de contratación directa, con el municipio, debía ejecutarse en dicha entidad territorial.

Finalmente, la cláusula vigésima quinta del Convenio, que establece el domicilio contractual, se tendrá por no escrita, de acuerdo con el artículo 28 del Código General del Proceso (CGP)[21], si su estipulación tuvo por objeto la derogación de las reglas de la Ley 1437 de 2011 y de la referida codificación en materia de competencia territorial.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: Declarar que el competente para conocer de la demanda de controversias contractuales instaurada por la Nación – Ministerio del Interior –contra el municipio de Cómbita (Boyacá) es el Juzgado Décimo Administrativo Oral de Tunja.

SEGUNDO: Remitir el expediente al Juzgado Décimo Administrativo Oral de Tunja para lo de su competencia.

TERCERO: Comunicar la presente decisión al Juzgado Décimo Administrativo Oral de Tunja y al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado ----------------------- [1] Cuaderno denominado “Copia”. [2] Folios 1 a 31 del cuaderno número 1. [3] Folio 29 del cuaderno número 1. [4] Folios 33 y 34 del cuaderno principal. [5] Folios 38 y 39 del cuaderno principal. [6] Folios 42 y 43 del cuaderno principal. [7] Folios 50 a 51 del cuaderno principal. [8] CPACA.

Artículo 158. “Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: || Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto […]”. [Subraya el Despacho]. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto del dieciocho (18) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Expediente número: 52001-33-33-001-2017-00309-01(61200). [10] “Finalmente, no acoge la Sala la tesis expuesta por la parte demandante en virtud de la cual el acuerdo de voluntades sobre la escogencia de la ciudad de Bogotá como domicilio contractual implicaba atribuir la competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que las reglas de competencia son de orden público y de aplicación inmediata y en este orden de ideas, prevalece la aplicación del artículo 134D numeral 2º literal d) sobre la voluntad de las partes contractuales”.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del diecisiete (17) de abril de dos mil siete (2007). Expediente No: 11001-03- 15-000-2006-00187-00. Cabe recordar que el Código Contencioso Administrativo, norma aplicable a la cita, acogió los mismos criterios, para establecer la competencia territorial en los procesos que se presenten con ocasión de un contrato estatal, que prevé el artículo 156 de la Ley 1437 de 2011: “Código Contencioso Administrativo Artículo 134-D. Competencia por razón del territorio <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.

Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. La competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes reglas: d) En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si éste comprendiere varios departamentos será Tribunal competente a prevención el que elija el demandante”. [Negrilla al texto].

Por este motivo, la providencia resulta aplicable al caso concreto. [11] “Los contratantes pueden establecer los pactos, cláusulas y condiciones que tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral, ni al orden público”. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del veintidós (22) de agosto de dos mil trece (2013).

Expediente No. 66001-23-31-000-2002-01171-01(29121). [13] “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto”. [14] Artículo 1618.

“Prevalencia de la intención: Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras”. [15] Numeral 14 de la cláusula segunda del Convenio. Folios 2 y 3 del cuaderno denominado “Copia”. [16] Página 5 del documento en formato PDF denominado “ESTUDIOS PREVIOS”, ubicado en la carpeta “M-1428 DEL 2016” del CD “CONVENIO M-1428/16”. [17] Ibíd. [18] Ibíd. [19] Numeral 6° de la cláusula segunda del Convenio.

Folio 2 del Cuaderno denominado “Copia”. [20] Numeral 32 de la cláusula segunda del Convenio. Folio 4 del cuaderno denominado “Copia”. [21] CGP, “Artículo 28. Competencia territorial. La competencia territorial se sujeta a las siguientes reglas: 3. En los procesos originados en un negocio jurídico o que involucren títulos ejecutivos es también competente el juez del lugar de cumplimiento de cualquiera de las obligaciones.

La estipulación de domicilio contractual para efectos judiciales se tendrá por no escrita”. [Subraya el Despacho].