ACCIÓN DE NULIDAD - Fallo inhibitorio SÍNTESIS DEL CASO: El 29 de mayo de 2003, las empresas de transporte Renaciente S.A., Media Luna S.A. y la Cooperativa de Transportadores de Turbaco (Cootranstur Ltda.) demandaron (con fundamento en el artículo 84 del C.C.A.) a la Nación – Ministerio de Transporte, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 148 del 9 de abril de 2003, por medio de la cual se abrió la licitación pública LP-DTBMT- 001 del mismo año, mediante la cual se pretendía “… concesionar la ruta Cartagena (Bolívar) - Turbaco (Bolívar) y viceversa COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA - Para conocer de la acción pública de nulidad Por tratarse de una demanda interpuesta en ejercicio de la acción pública de nulidad, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo previsto en los artículos 128, numeral 1, del C. C. A. (modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998) y 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, expedido por esta Corporación. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 128.1 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 36 / ACUERDO 080 DE 2019 - ARTÍCULO 13 ACTO ADMINISTRATIVO - Noción. Definición. Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO - Regulación normativa / CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Noción. Definición. Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO PREPARATORIO O DE TRAMITE - Noción. Definición. Concepto Esta corporación ha sostenido que los actos administrativos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 50 del CACA., son aquellos que “… decidan directa o indirectamente el fondo del asunto…”.

Un acto administrativo definitivo, entonces, es aquel que contiene una declaración de voluntad y que produce efectos jurídicos consistentes en crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas. (…) en el ordenamiento jurídico también se encuentran los actos preparatorios o de trámite, cuya finalidad es impulsar el procedimiento administrativo, sin crear una situación jurídica concreta.

Dichos actos, en principio, no son susceptibles de control jurisdiccional.(…) Desde una perspectiva material, puede decirse también que, (sic) la principal consecuencia de los actos administrativos de trámite, (sic) es la transmisión de sus efectos a otros actos administrativos (estos sí definitivos); (sic) su inserción en el procedimiento administrativo detenta una connotación mediática, aunque en sí mismos, (sic) generen efectos frente a los destinatarios de los mismos.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, auto del 21 de mayo de 2008, exp. 32148. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 50 EXCEPCIONES PARA DEMANDAR LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRÁMITE La jurisprudencia de la Sección Tercera ha sostenido desde tiempo atrás que, si bien el acto de apertura de la licitación es de mero trámite, lo cual lo excluiría en principio de ser enjuiciado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (en virtud de lo previsto en los artículos 49, 50 y 135 del C.C.A.), lo cierto es que en algunas ocasiones resulta susceptible de serlo en los eventos en que contenga decisiones sobre el fondo del asunto o afecte los principios que rigen la actividad contractual del Estado.(…) por regla general, los actos de trámite no son demandables, salvo cuando se configure alguna de estas dos excepciones: en primer lugar, una general aplicable a todos los actos preparatorios y de trámite, según la cual, serán impugnables dichos actos cuando pongan fin al procedimiento del cual hacen parte; en segundo lugar, una excepción especial, prevista por la jurisprudencia concretamente para los actos de apertura en las licitaciones, los cuales serían susceptibles de ser enjuiciados cuando contengan decisiones sobre el fondo del asunto o puedan afectar los principios que rigen la actividad contractual.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, auto de 6 de agosto de 1997, exp. 13495 FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 49 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 50 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 135 CONFIGURACIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE - No es susceptible de demandarse a través de la acción o medio de control de nulidad / FALLO INHIBITORIO En realidad, en lo que se refiere a la resolución demandada, la Sala se encuentra ante un clásico y típico acto de mero trámite que, como ya se indicó, carece totalmente de los elementos necesarios para ser considerada objeto de una acción de nulidad, como la que propone el demandante y, por ende, no tiene vocación sustancial para ser objeto de controversia o litigio, puesto que no concurren en ella las exigencias referidas atrás para ser materia de un debate procesal.

(…) dado que la acción de simple nulidad fue la incoada por el extremo demandante respecto del acto de apertura de una licitación pública, que es de simple trámite y que no reúne las condiciones requeridas para estudiar su legalidad, la Sala se declarará inhibida para decidir de fondo el presente asunto. NO PROCEDE CONDENA EN COSTAS - Acto administrativo de tramite CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-26-000-2010-00040-00(39069) Actor: EMPRESA DE TRANSPORTES RENACIENTE S.A. Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: NULIDAD Sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir la acción de nulidad promovida por la empresa de Transportes Renaciente S.A. y otros.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda El 29 de mayo de 2003[1], las empresas de transporte Renaciente S.A., Media Luna S.A. y la Cooperativa de Transportadores de Turbaco (Cootranstur Ltda.) demandaron (con fundamento en el artículo 84 del C.C.A.) a la Nación – Ministerio de Transporte, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 148 del 9 de abril de 2003, por medio de la cual se abrió la licitación pública LP-DTBMT- 001 del mismo año, mediante la cual se pretendía “… concesionar la ruta Cartagena (Bolívar) - Turbaco (Bolívar) y viceversa …” (fl. 69, c. 1).

Como concepto de la violación, el extremo demandante arguyó que la resolución acusada es ilegal porque, en su criterio, la Nación – Ministerio de Transporte no adelantó los estudios previos que comprobaran una demanda insatisfecha en el servicio público de transporte (Cartagena – Turbaco); al respecto, indicó dicho extremo (se transcribe conforme obra, inclusive con errores): “El Ministerio de Transporte –Dirección Territorial Bolívar– en lo que hace referencia a la licitación pública No. LP-DTBMT 001 de 2003, se ha alejado de los principios y reglas contenidas en la ley 80 de 1993, Ley 336 de 1996, artículos 17 y 21 y decreto 171 de 2001, artículo 25, esto es, que no ha sido esta autoridad administrativa quien previamente a la apertura del proceso licitatorio, y para salvaguardar su libertad de contratación, la que elaboró, directa o contratándolos, los estudios que acrediten la necesidad del servicio, o para el caso del transporte de pasajeros por carretera, la demanda de pasajeros insatisfecha.

“El Ministerio de Transporte –Dirección Territorial Bolívar–, ha considerado que –y así se observa en los considerandos de la resolución No. 148 del 9 de abril de 2003, que ordena la apertura de este proceso licitatorio– el Estado no está obligado, directa y exclusivamente, a la demostración y constatación de la necesidad del servicio, esto es, en materia de transporte de pasajeros por carretera, la acreditación de una demanda insatisfecha de pasajeros; piensa el Ministerio de Transporte –Dirección Territorial Bolívar– que puede un particular, interesado en la apertura de un proceso licitatorio, y para forzarlo, presentar el estudio de oferta y demanda de las necesidades de movilización insatisfecha, con lo cual, y en nuestra opinión, introduce una hipótesis de hecho que no aparece regulada ni en la Ley 80 de 1993, ni en la ley 336 de 1996, normas jurídicas de superior categoría” (fl. 7, c. 1).

Con la resolución acusada se vulneraron, presuntamente, las siguientes normas, en opinión de la parte actora: * Ley 80 de 1993, artículo 30, numeral 1, en cuanto establece que: “… la resolución de apertura debe estar precedida de un estudio realizado por la entidad respectiva en el cual se analice (sic) la conveniencia y oportunidad del contrato y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso.

Cuando sea necesario, el estudio deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad” (fl. 5, c. 1). * Ley 336 de 1996, artículos 21 y 17, en cuanto establecen, respectivamente: i) “… que no podrá ordenarse la apertura de la licitación pública sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización” (art. 21 ejusdem) y ii) “… que en el transporte de pasajeros será la autoridad competente la que determine la demanda existente o potencial, según el caso, para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización” (art. 17 ejusdem) (fl. 6, c. 1). * Decreto 171 de 2001, artículo 25, el cual dispuso que: “… el Ministerio de Transporte es el encargado de determinar las necesidades y demandas insatisfecha de movilización” (art. 7, c. 1). 2.

Contestación de la demanda Admitida la demanda y notificada en debida forma (auto del 5 de agosto de 2010)[2], la parte demandada solicitó negar la nulidad deprecada, toda vez que, en su criterio, el extremo demandante no demostró con “… suficiente claridad dentro de las pretensiones de la demanda, la vulnerabilidad (sic) del acto administrativo acusado …” (fl. 244, c. 1).

Alegó la ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que ésta –la demanda–se limita a “… críticas infundadas …” que, según el extremo demandante, no le hacen nada bien a la administración, a las empresas interesadas en la contratación y a los usuarios del servicio de transporte terrestre de pasajeros (fls. 236 a 244, c. 1). 3. Los alegatos de conclusión Vencido el período probatorio, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera su respectivo concepto [auto del 23 de abril de 2012 (fl. 364 c. 1)]. 3.1 En esta oportunidad, la parte demandada solicitó negar las pretensiones de la demanda, toda vez que, según ella, las medidas adoptadas en el acto administrativo acusado conllevan a la prestación de un buen servicio al usuario; por tanto, se ha inspirado en la Constitución y la ley, con miras a obtener el cumplimiento de “… las normas que regulan la materia y evitar el desorden o alteración en la prestación de esos servicios” (fl. 366, c. 1).

Reiteró que las acusaciones formuladas en la demanda corresponden a “apreciaciones puramente subjetivas”, de suerte que no hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo acusado. 3.2 La parte actora y el representante del Ministerio Público guardaron silencio (fl. 368, c. 1). II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia Por tratarse de una demanda interpuesta en ejercicio de la acción pública de nulidad, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo previsto en los artículos 128, numeral 1, del C. C. A. (modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998) y 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, expedido por esta Corporación[3]. 2.

Análisis de la Sala Esta corporación ha sostenido que los actos administrativos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 50 del C.C.A.[4], son aquellos que “… decidan directa o indirectamente el fondo del asunto …”[5]. Un acto administrativo definitivo, entonces, es aquel que contiene una declaración de voluntad y que produce efectos jurídicos consistentes en crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas.

No obstante, en el ordenamiento jurídico también se encuentran los actos preparatorios o de trámite, cuya finalidad es impulsar el procedimiento administrativo, sin crear una situación jurídica concreta. Dichos actos, en principio, no son susceptibles de control jurisdiccional; al respecto, esta corporación expresó: “Desde una perspectiva material, puede decirse también que, (sic) la principal consecuencia de los actos administrativos de trámite, (sic) es la transmisión de sus efectos a otros actos administrativos (estos sí definitivos);

(sic) su inserción en el procedimiento administrativo detenta una connotación mediática, aunque en sí mismos, (sic) generen efectos frente a los destinatarios de los mismos (sic)”[6]. Frente al acto de apertura de una licitación pública, como el que se demanda en el presente asunto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que se trata de un acto de mero trámite; por consiguiente, en principio, no podría ser impugnado autónomamente, pues, por regla general, sólo son demandables ante esta jurisdicción los actos definitivos, esto es, los que ponen fin a un procedimiento administrativo o los que crean situaciones jurídicas.

Con todo, la jurisprudencia de la Sección Tercera ha sostenido desde tiempo atrás que, si bien el acto de apertura de la licitación es de mero trámite, lo cual lo excluiría en principio de ser enjuiciado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (en virtud de lo previsto en los artículos 49, 50 y 135 del C.C.A.), lo cierto es que en algunas ocasiones resulta susceptible de serlo en los eventos en que contenga decisiones sobre el fondo del asunto o afecte los principios que rigen la actividad contractual del Estado.

Así, en auto de 6 de agosto de 1997, por medio del cual se admitió la demanda de nulidad simple contra el acto de apertura de una licitación pública, esta Sección expresó: “Aunque en principio podría sostenerse que el acto de apertura de una licitación es de mero trámite, no siempre deberá mantenerse este calificativo, porque podrán darse casos en los que el acto, en lugar de limitarse a invitar a los interesados que estén en un mismo pie de igualdad para que participen en el proceso selectivo, restrinja indebida o ilegalmente esa participación. (sic) Evento en el cual el acto así concebido podrá desconocer los principios de transparencia e igualdad de oportunidades y resultar afectado de desviación de poder.

“En otras palabras, ese acto deja de ser así un mero trámite para convertirse en un obstáculo para la selección objetiva de los contratistas” [7] (resaltado del texto original). En el mismo sentido, la Sección Primera de esta corporación reiteró: “En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control …”[8].

A su turno, la Corte Constitucional ha acompañado la anterior postura, así (se transcribe inclusive con errores): “… los actos de trámite son ‘actos instrumentales’, que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser invalido, v.gr., por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto.

Por lo tanto, es necesario esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite. “Ahora bien: ciertos actos previos al fallo pueden tornarse definitivos cuando pongan fin a la actuación administrativa o hagan imposible su continuación. En este caso, tales actos serán enjuiciables.

“(…). “4.4. En efecto, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo se ha ocupado de las consecuencias de esta distinción al aplicar e interpretar el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, según el cual ‘son actos definitivos, que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto’; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla …”[9].

Entonces, por regla general, los actos de trámite no son demandables, salvo cuando se configure alguna de estas dos excepciones: en primer lugar, una general aplicable a todos los actos preparatorios y de trámite, según la cual, serán impugnables dichos actos cuando pongan fin al procedimiento del cual hacen parte; en segundo lugar, una excepción especial, prevista por la jurisprudencia concretamente para los actos de apertura en las licitaciones, los cuales serían susceptibles de ser enjuiciados cuando contengan decisiones sobre el fondo del asunto o puedan afectar los principios que rigen la actividad contractual[10].

De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, las decisiones de la administración contenidas en un acto de apertura dentro de un proceso de selección de contratistas, al ser actos de trámite [entendiendo por éstos los que impulsan el trámite propio de una decisión que ha de adoptarse con posterioridad por la administración y, por tanto, no contienen una decisión de fondo, no crean una situación jurídica particular y no ponen fin a una actuación administrativa][11], sólo son impugnables en los eventos excepcionales que se han referido en el párrafo inmediatamente anterior.

Pues bien, en el presente asunto se demandó la nulidad de la Resolución 148 del 9 de abril de 2003, por medio de la cual la Nación – Ministerio de Transporte (Dirección Territorial Bolívar) abrió la licitación pública LP- DTBMT- 001 de 2003, con el fin de adjudicar la ruta de transporte público “… Cartagena (Bolívar) – Turbaco (Bolívar) y viceversa …”[12].

En el acto demandado se dispuso (conforme obra, inclusive con errores): “ARTICULO PRIMERO: Ordenar la apertura de la Licitación Pública número LP-DTBMT 001 de 2003 para concesionar la ruta Cartagena (Bolívar) – Turbaco (Bolívar) y viceversa, con los siguientes horario y características del servicio: “Saliendo de Cartagena (Bolívar): “05:00 - 05:12 - 05:24 - 05:36 … “Saliendo de Turbaco (Bolívar): “05:00 - 05:12 - 05:24 - 05:36 … “CARACTERÍSTICAS DEL SERVICIO “FRECUENCIA: Diaria “GRUPO DE VEHÍCULOS: C[13] “NIVEL DE SERVICIO: Básico “ARTICULO SEGUNDO: Para tal efecto dentro de los diez (10) días siguientes a la apertura de la Licitación de la ruta mencionada se publicarán avisos por una sola vez …” (fls. 360 y 361, c. 1).

Con la simple lectura detenida de la resolución acusada se observa que ésta simplemente cumple las exigencias formales de todo acto de impulso inicial de un procedimiento especial de carácter contractual, en relación con el cual, por tanto, no puede hacerse juicio alguno de legalidad; en efecto, el acto acusado no define (directa ni indirectamente) el fondo del asunto, tampoco puso fin al procedimiento administrativo, ni mucho menos se advierte que haya vulnerado algún principio (constitucional o legal) de aquellos que gobiernan la actividad contractual del Estado[14] y, por tanto, no era susceptible ser demandado ante esta jurisdicción [es de anotar que la actuación administrativa que se inició con la Resolución 148 del 9 de abril de 2003 –demandada– culminó con la Resolución 196 del 28 de mayo del mismo año, por medio de la cual se adjudicó la ruta Cartagena – Turbaco y viceversa a la empresa Busexpress Ltda. (fls. 214 a 218 del cuaderno 2); sin embargo, dicho acto definitivo no fue demandado en el proceso de la referencia].

En realidad, en lo que se refiere a la resolución demandada, la Sala se encuentra ante un clásico y típico acto de mero trámite que, como ya se indicó, carece totalmente de los elementos necesarios para ser considerada objeto de una acción de nulidad, como la que propone el demandante y, por ende, no tiene vocación sustancial para ser objeto de controversia o litigio, puesto que no concurren en ella las exigencias referidas atrás para ser materia de un debate procesal.

Bajo este escenario y dado que la acción de simple nulidad fue la incoada por el extremo demandante respecto del acto de apertura de una licitación pública, que es de simple trámite y que no reúne las condiciones requeridas para estudiar su legalidad, la Sala se declarará inhibida para decidir de fondo el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A:

PRIMERO: INHÍBESE de resolver sobre la nulidad de la Resolución 148 del 9 de abril de 2003, por medio de la cual la Nación – Ministerio de Transporte (Dirección Territorial Bolívar) abrió la licitación pública LP-DTBMT- 001 del mismo año.

SEGUNDO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones y actuaciones de rigor CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Fls. 1 a 13, C. 1. [2] La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar; sin embargo, mediante auto del 22 de enero de 2008, dicho tribunal declaró la nulidad de lo actuado (por falta de competencia) y envío el asunto para el conocimiento de esta corporación (fl. 153, c. 1). [3] El numeral 1 del artículo 128 del C. C. A., modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, atribuye la competencia privativa y en única instancia al Consejo de Estado para conocer de los procesos de nulidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional y, por su parte, el Acuerdo 080 de 2019 señala que la Sección Tercera conoce de los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros. [4] Norma vigente para el momento de los hechos. [5] En igual sentido rige hoy la Ley 1437 de 2011, que derogó el Código Contencioso Administrativo y que en su artículo 43 señaló que: “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 21 de mayo de 2008, expediente 32148. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, expediente 13.495.

Esta posición jurisprudencial se retomó textualmente en sentencia del 20 de septiembre de 2001 (expediente 9.807), a través de la cual se decidió la demanda de nulidad simple que se instauró contra las adendas de una convocatoria pública y se reiteró en sentencia del 26 de abril de 2006 (15.188). [8] Sentencia del 27 de mayo de 2010, radicado 25000-23-24-000-2009-00045- 01. [9] Sentencia C-557 de 2001. [10] Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 6 de agosto de 1997, expediente 13.945. [11] Sobre las diferencias entre los actos administrativos definitivos y los actos de trámite, se recomienda consultar la sentencia del 7 de septiembre de 2004, dictada por la Sección Primera de esta corporación dentro del expediente 13.790. [12] Fl. 69, c. 1. [13] Este grupo corresponde a automotores con capacidad para transportar a más de 19 personas (buses y busetas), según lo dispuesto en la Resolución 170 del 5 de febrero de 2001.

En: https://www.mintransporte.gov.co/descargar.php?idFile=128. Consulta en línea realizada el 29 de julio de 2019. [14] “… aunque en principio podría sostenerse que el acto de apertura de una licitación es de mero trámite, no siempre deberá mantenerse este calificativo, porque podrán darse casos en los que el acto, en lugar de limitarse a invitar a los interesados que estén en un mismo pie de igualdad para que participen el proceso selectivo, restrinja indebida o ilegalmente esa participación. Evento en el cual el acto así concebido podrá desconocer los principios de transparencia e igualdad de oportunidades y resultar afectado de desviación de poder. || En otras palabras, ese acto deja de ser así un mero trámite para convertirse en un obstáculo para la selección objetiva de los contratistas. ||Estas breves razones justifican la procedencia de la acción de simple nulidad propuesta, la cual encuentra también su justificación en el hecho de que la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales no sólo se volvió publica con la ley 80 de 1993 (art. 45), sino que esta misma ley contempla como motivo de nulidad contractual la declaratoria de nulidad de los actos administrativos en que se fundamenten” (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de septiembre de 1997, expediente 9118).