70001-23-31-000-2012-00254-01 — Consejo de Estado

70001-23-31-000-2012-00254-01Consejo de Estado · SECCION TERCERASentencia2019-07-25

Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Miguel Antonio Navarro Mercado Y Otros·Demandado: Nación-Fiscalía General De La Nación

De qué trata

Síntesis: [S]i bien el señor […] sufrió un daño por la privación de su libertad que le impuso la Fiscalía General de la Nación, aquel no resultó antijurídico, de acuerdo con los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 -exp. 46.947-, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. […] Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha reiterado que cuando la conducta del procesado justificó la actuación judicial, particularmente en lo que atañe a la restricción de su libertad, es posible concluir que el daño irrogado proviene de la propia víctima, aun cuando no hubiere sido condenada, siempre que su actuar, ya sea activo u omisivo, hubiese sido la causa eficiente y determinante en la producción del resultado lesivo. […] [S]e tiene que, en vigencia de la Ley 600 de 2000 (norma aplicable), luego de que el juez penal asumía el conocimiento del proceso, es decir, que iniciaba la etapa de juzgamiento, contaba con un período de sesenta días hábiles para dictar la sentencia correspondiente. […] [E]s evidente que existió una demora injustificada en la expedición del fallo por parte del juzgado de primera instancia, lo cual ocasionó que la privación la libertad se prolongara de manera indebida, toda vez que resultó desproporcionado que el actor estuviera privado de su libertad durante todo ese lapso, sin que se le hubiere definido su situación jurídica. […] [A] juicio de la Sala, la Rama Judicial incurrió en un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial injustificada.CONCEPTO DE CULPA GRAVE / CONCEPTO DE DOLO[P]ara identificar los mencionados conceptos de culpa grave y dolo, la jurisprudencia ha acudido a los criterios contemplados en el artículo 63 del Código Civil, de los cuales se extrae que el primero corresponde a un comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario, mientras que el segundo se equipara con la conducta realizada con la intención de generar daño a una persona o a su patrimonio.CONCEPTO DE CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA[L]a culpa exclusiva de la víctima se configura cuando se acredita que el afectado actuó con temeridad dentro del proceso penal o que incurrió en comportamientos irregulares que ameritaban el adelantamiento de la respectiva investigación y, de manera consecuente, justificaban la imposición de una medida que le privara de su libertad.DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA[S]ea lo primero advertir que, de conformidad con la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, existen tres hipótesis para la configuración de la responsabilidad del Estado por la actividad del aparato judicial: 1) el error jurisdiccional; 2) la privación injusta de la libertad; y, 3) el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia. En relación con el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, esta Sección ha interpretado que la responsabilidad del Estado se puede concretar en las múltiples actuaciones u omisiones dentro de los procesos judiciales, sin origen en una providencia, que pueden constituirse en fuente de daños a terceros durante el desarrollo de los mismos. Por su parte, el artículo 29 de la Constitución Política al consagrar la garantía del debido proceso proscribe las dilaciones injustificadas en los trámites tanto administrativos como judiciales y en el artículo 228 ibídem estableció los principios de celeridad y eficacia en la actuación judicial, al disponer que “los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”. La misma garantía se prevé en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos cuando señala que el juicio sin dilaciones es un elemento básico del debido proceso legal, aplicable a todos los procesos judiciales.MORA JUDICIALConviene precisar que esta Corporación ha establecido que existen algunas situaciones que pueden llegar a justificar el retardo en las decisiones judiciales, a saber: la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido impulsado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora.COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTADLa Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dado que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda instancia sin consideración a la cuantía del proceso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia por casos de privación injusta de la libertad, cita Consejo de Estado, auto del 9 de septiembre de 2008, rad. 11001-03-26-000-2008-00009-00, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.PRELACIÓN DE FALLO EN PROCESO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIAla Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene bajo su conocimiento procesos que entraron para dictar fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 exigiría su decisión en atención al orden cronológico respecto del cual pasaron los expedientes al Despacho de la Magistrada conductora del proceso; sin embargo, es importante precisar que la mencionada disposición normativa prevé que en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción tal orden puede modificarse, en atención a la naturaleza de los asuntos, por importancia jurídica o trascendencia social. En esta misma línea, conviene destacar que la Ley 1285 de 2009, en su artículo 16, permite decidir de manera anticipada, esto es, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia”. En el presente caso se encuentra que el tema objeto de debate dice relación con la privación injusta de la libertad del señor […], tema respecto del cual la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones y, en tal sentido, ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el que, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.REPRESENTACIÓN JUDICIAL LA NACIÓN / REPRESENTACIÓN DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / REPRESENTACIÓN DE LA RAMA JUDICIALHa sido postura consolidada e incluso unificada, aquella según la cual la Nación puede ser representada tanto por la Rama Judicial, como por la Fiscalía General y que, en tal sentido, ante la no comparecencia al proceso de alguno de dichos entes, en casos como el que aquí se analiza, no comporta una falta de legitimación en la causa, ni tampoco una indebida representación de la parte demandada, cuando esta sea la Nación.INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / PERJUICIO INMATERIAL / PERJUICIO MORAL / PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD / DETENCIÓN PREVENTIVA DOMICILIARIACon fundamento en las máximas de la experiencia, según la jurisprudencia reiterada y unificada de esta Corporación, es posible presumir que las personas sometidas a una medida restrictiva de la libertad sufren perjuicios de carácter moral, que deben ser indemnizados, supuesto que también resulta predicable de quienes concurren al proceso, debidamente acreditados, en condición de cónyuge, compañero(a) permanente y/o familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o civil. Esta Sección ha precisado que en los casos en los casos en los que privación injusta de la libertad se prolonga por un período superior a 3 meses e inferior a 6 resulta razonable el reconocimiento por concepto de perjuicios morales de i) 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes -smmlv- tanto para la víctima directa, como para sus familiares dentro del primer grado de consanguinidad, su cónyuge y/o compañero permanente, así como de ii) 25 smmlv para los familiares que se encuentran dentro del segundo grado de consanguinidad con el sujeto pasivo de la detención, verbigracia los hermanos. Estos montos no constituyen una regla que deba aplicarse en todos los eventos, pues el juez, en ejercicio del arbitrio iudicis y con fundamento en los criterios de equidad, justicia y reparación integral, puede evaluar cada situación puesta bajo su consideración, con observancia de las circunstancias particulares, verbigracia, aquellas en las que se hizo efectiva la medida restrictiva de la libertad. Así los casos, en lo referente a la detención domiciliaria, esta Sala, en sentencia del fallo del 1° de agosto de la misma anualidad, sostuvo que la condena ascenderá al 70% de las sumas establecidas frente a la detención carcelaria, lo que en modo alguno comporta desconoce la postura adoptada sobre este punto por la Sección, sino que corresponde a una reafirmación de su alcance, en el sentido de precisar la forma en la que las condiciones particulares de cada asunto en las que se hizo efectiva la privación están llamadas a incidir en el quantum de la indemnización a reconocer por concepto de perjuicios morales. NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / DETENCIÓN PREVENTIVA DOMICILIARIA / CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA [S]i bien el señor […] sufrió un daño por la privación de su libertad que le impuso la Fiscalía General de la Nación, aquel no resultó antijurídico, de acuerdo con los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 -exp. 46.947-, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. […] Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha reiterado que cuando la conducta del procesado justificó la actuación judicial, particularmente en lo que atañe a la restricción de su libertad, es posible concluir que el daño irrogado proviene de la propia víctima, aun cuando no hubiere sido condenada, siempre que su actuar, ya sea activo u omisivo, hubiese sido la causa eficiente y determinante en la producción del resultado lesivo. […] [S]e tiene que, en vigencia de la Ley 600 de 2000 (norma aplicable), luego de que el juez penal asumía el conocimiento del proceso, es decir, que iniciaba la etapa de juzgamiento, contaba con un período de sesenta días hábiles para dictar la sentencia correspondiente. […] [E]s evidente que existió una demora injustificada en la expedición del fallo por parte del juzgado de primera instancia, lo cual ocasionó que la privación la libertad se prolongara de manera indebida, toda vez que resultó desproporcionado que el actor estuviera privado de su libertad durante todo ese lapso, sin que se le hubiere definido su situación jurídica. […] [A] juicio de la Sala, la Rama Judicial incurrió en un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial injustificada.

FUENTE FORMAL: LEY 600 DE 2000 – ARTÍCULO 187 CONCEPTO DE CULPA GRAVE / CONCEPTO DE DOLO [P]ara identificar los mencionados conceptos de culpa grave y dolo, la jurisprudencia ha acudido a los criterios contemplados en el artículo 63 del Código Civil, de los cuales se extrae que el primero corresponde a un comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario, mientras que el segundo se equipara con la conducta realizada con la intención de generar daño a una persona o a su patrimonio.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 63 CONCEPTO DE CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA [L]a culpa exclusiva de la víctima se configura cuando se acredita que el afectado actuó con temeridad dentro del proceso penal o que incurrió en comportamientos irregulares que ameritaban el adelantamiento de la respectiva investigación y, de manera consecuente, justificaban la imposición de una medida que le privara de su libertad.

DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA [S]ea lo primero advertir que, de conformidad con la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, existen tres hipótesis para la configuración de la responsabilidad del Estado por la actividad del aparato judicial: 1) el error jurisdiccional; 2) la privación injusta de la libertad; y, 3) el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia. En relación con el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, esta Sección ha interpretado que la responsabilidad del Estado se puede concretar en las múltiples actuaciones u omisiones dentro de los procesos judiciales, sin origen en una providencia, que pueden constituirse en fuente de daños a terceros durante el desarrollo de los mismos.

Por su parte, el artículo 29 de la Constitución Política al consagrar la garantía del debido proceso proscribe las dilaciones injustificadas en los trámites tanto administrativos como judiciales y en el artículo 228 ibídem estableció los principios de celeridad y eficacia en la actuación judicial, al disponer que “los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”.

La misma garantía se prevé en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos cuando señala que el juicio sin dilaciones es un elemento básico del debido proceso legal, aplicable a todos los procesos judiciales. FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 MORA JUDICIAL Conviene precisar que esta Corporación ha establecido que existen algunas situaciones que pueden llegar a justificar el retardo en las decisiones judiciales, a saber: la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido impulsado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dado que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda instancia sin consideración a la cuantía del proceso.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia por casos de privación injusta de la libertad, cita Consejo de Estado, auto del 9 de septiembre de 2008, rad. 11001-03-26-000-2008-00009- 00, C. P. Mauricio Fajardo Gómez. PRELACIÓN DE FALLO EN PROCESO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene bajo su conocimiento procesos que entraron para dictar fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 exigiría su decisión en atención al orden cronológico respecto del cual pasaron los expedientes al Despacho de la Magistrada conductora del proceso; sin embargo, es importante precisar que la mencionada disposición normativa prevé que en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción tal orden puede modificarse, en atención a la naturaleza de los asuntos, por importancia jurídica o trascendencia social.

REPRESENTACIÓN JUDICIAL LA NACIÓN / REPRESENTACIÓN DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / REPRESENTACIÓN DE LA RAMA JUDICIAL Ha sido postura consolidada e incluso unificada, aquella según la cual la Nación puede ser representada tanto por la Rama Judicial, como por la Fiscalía General y que, en tal sentido, ante la no comparecencia al proceso de alguno de dichos entes, en casos como el que aquí se analiza, no comporta una falta de legitimación en la causa, ni tampoco una indebida representación de la parte demandada, cuando esta sea la Nación. INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / PERJUICIO INMATERIAL / PERJUICIO MORAL / PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD / DETENCIÓN PREVENTIVA DOMICILIARIA Con fundamento en las máximas de la experiencia, según la jurisprudencia reiterada y unificada de esta Corporación, es posible presumir que las personas sometidas a una medida restrictiva de la libertad sufren perjuicios de carácter moral, que deben ser indemnizados, supuesto que también resulta predicable de quienes concurren al proceso, debidamente acreditados, en condición de cónyuge, compañero(a) permanente y/o familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o civil.

Esta Sección ha precisado que en los casos en los casos en los que privación injusta de la libertad se prolonga por un período superior a 3 meses e inferior a 6 resulta razonable el reconocimiento por concepto de perjuicios morales de i) 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes -smmlv- tanto para la víctima directa, como para sus familiares dentro del primer grado de consanguinidad, su cónyuge y/o compañero permanente, así como de ii) 25 smmlv para los familiares que se encuentran dentro del segundo grado de consanguinidad con el sujeto pasivo de la detención, verbigracia los hermanos. Estos montos no constituyen una regla que deba aplicarse en todos los eventos, pues el juez, en ejercicio del arbitrio iudicis y con fundamento en los criterios de equidad, justicia y reparación integral, puede evaluar cada situación puesta bajo su consideración, con observancia de las circunstancias particulares, verbigracia, aquellas en las que se hizo efectiva la medida restrictiva de la libertad.

Así los casos, en lo referente a la detención domiciliaria, esta Sala, en sentencia del fallo del 1° de agosto de la misma anualidad, sostuvo que la condena ascenderá al 70% de las sumas establecidas frente a la detención carcelaria, lo que en modo alguno comporta desconoce la postura adoptada sobre este punto por la Sección, sino que corresponde a una reafirmación de su alcance, en el sentido de precisar la forma en la que las condiciones particulares de cada asunto en las que se hizo efectiva la privación están llamadas a incidir en el quantum de la indemnización a reconocer por concepto de perjuicios morales.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 70001-23-31-000-2012-00254-01(56953) Actor: MIGUEL ANTONIO NAVARRO MERCADO Y OTROS Demandado: NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – Culpa exclusiva de la víctima / DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – El actor dio lugar a la investigación y a la imposición de la medida restrictiva de la libertad / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Por mora judicial injustificada / REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN – Reiteración jurisprudencial.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación contra la sentencia proferida el 19 de octubre de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Sucre accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con errores): “PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de falta o inexistencia de daño antijurídico e inexistencia de nexo causal, falta de falla del servicio por omisión imputable a la Fiscalía General de la Nación y hecho de un tercero, propuestas por la Fiscalía General de la Nación. “SEGUNDO: DECLÁRASE responsable administrativa y patrimonialmente a la Fiscalía General de la Nación por los perjuicios causados a la parte actora con ocasión de la privación injusta de la libertad de que fue objeto el señor Miguel Antonio Navarro.

SÍNTESIS DEL CASO Se demanda por la privación de la libertad de que habría sido sujeto el señor Miguel Antonio Navarro Mercado dentro de una investigación penal que la Fiscalía General de la Nación adelantó por el punible de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, que culminó, en la etapa de juicio, con la prescripción de la acción penal.

I.- A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda En escrito presentado el 23 de mayo de 2012[1], los señores[2] Miguel Antonio Navarro Mercado, Carolina Mattar Munive, quien actúa en nombre propio y en nombre y representación de su menor hija Carolina Sofía Navarro Mattar, Eduardo José, Félix Enrique, Candelaria Isabel, Ana Bernarda, Melva Patricia y Elena del Socorro Navarro Mercado, así como Miguel Francisco Navarro Medina y Gladys del Carmen Mercado Lara, por conducto de apoderado judicial[3], interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación-Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declare su responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la privación de la libertad que soportó el primero de los mencionados actores dentro de un proceso penal adelantado en su contra. 1.1.- Las pretensiones Como consecuencia de la declaración anterior, por concepto de perjuicios morales se solicitó la cantidad de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor de cada uno de los demandantes.

A título de daño emergente, el señor Miguel Antonio Navarro Mercado solicitó la cantidad de $15’000.000, por concepto del pago de los abogados que lo defendieron en el proceso penal. Como indemnización del lucro cesante, el mismo demandante solicitó la suma de $330’000.000 por los ingresos dejados de percibir durante el tiempo en que permaneció privado de la libertad. 1.2.- Los hechos En la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: La Fiscalía General de la Nación ordenó la apertura de una investigación penal en contra del señor Miguel Antonio Navarro Mercado, por el delito de celebración de contratos sin el cumplimento de requisitos legales, por unos hechos ocurridos “durante su mandato como alcalde del municipio de Sucre, Sucre”.

El ente acusador, a través de providencia del 2 de noviembre de 2000, profirió medida de aseguramiento en contra del señor Navarro Mercado, que luego se le sustituyó por detención domiciliaria; asimismo, le prohibió la salida del país. El señor Navarro Mercado consignó en el Banco Agrario la suma de $1’300.000, por concepto de caución prendaria, dinero que no se le devolvió. El 28 de diciembre de 2001, la Fiscalía General de la Nación profirió resolución de acusación en contra del señor Navarro Mercado por el delito de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales.

El 20 de mayo de 2002, el proceso se remitió al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, que, mediante providencia del 15 de marzo de 2010, ordenó cesar el procedimiento. El señor Navarro Mercado estuvo privado de su libertad desde el 21 de marzo de 2001 al 15 de marzo de 2010. A pesar de que el mencionado ciudadano recobró su libertad, a la fecha de presentación de la demanda no había podido tramitar su pasado judicial ni salir del país; además, alegó que junto con su familia estuvieron sometidos “a la inclemencia de la prensa”, y que debió abandonar su carrera política y sus negocios; que sus padres, los señores Miguel Navarro Medina y Gladys del Carmen Mercado, fallecieron sin saber el futuro de su situación jurídica.

En último lugar, explicó que en caso de haberse proferido una sentencia condenatoria se le habría impuesto una pena inferior de 4 años de prisión, debido a su buena conducta y a la ausencia de antecedentes penales, “[e]ntonces (…) en estos momentos, si hubiese sido condenado ya hubiera pagado casi tres veces la condena a imponer”. 2.- El trámite de primera instancia 2.1.

La admisión de la demanda y su notificación El Tribunal a quo, mediante auto del 3 de diciembre de 2012[4], inadmitió la demanda con la finalidad de que se allegara el poder que la señora Ana Bernarda Navarro Mercado otorgó para su radicación. La parte actora guardó silencio sobre ese particular, por lo cual, a través de providencia del 31 de julio de 2013[5], el libelo se admitió con las siguientes salvedades: se rechazó respecto de los señores Ana Bernarda Navarro Mercado, Miguel Francisco Navarro Medina y Gladys Mercado Lara, por cuanto la primera no le otorgó poder al abogado demandante y los segundos, en tanto que fallecieron el 20 de febrero de 2002 y el 28 de mayo de 2001, respectivamente, por lo cual el citado profesional no tenía derecho de postulación frente a ellos.

La providencia que admitió la demanda se les notificó en debida forma al Ministerio Público y a la Fiscalía General de la Nación[6]. 2.2.- Contestación de la demanda La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que sus actuaciones se ciñeron a los artículos 250 de la Constitución Política, 120, 356 y 397 del Código de Procedimiento Penal; explicó que la medida de aseguramiento que impuso se fundamentó en los elementos probatorios allegados a la investigación, los cuales fueron controvertidos por el implicado.

Explicó que la medida de aseguramiento no tenía el carácter de injusta, desproporcionada o arbitraría; igualmente, que en el caso concreto existían, por lo menos, dos indicios graves de la responsabilidad del sindicado. Alegó que el proceso penal terminó en contra del demandante, porque el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, precluyó la investigación mediante sentencia del 15 de marzo de 2010, y no porque se hubiese tenido certeza de su inocencia. Sostuvo que los perjuicios que se solicitaron en la demanda resultaban excesivos y que no estaban en consonancia con los parámetros que esta Corporación había dictado al respecto.

Manifestó que en este caso se configuró la culpa determinante de un tercero, pues la investigación penal se inició con base en la “declaración” del señor Diógenes Jiménez que se constituyó, en el momento procesal en que se impuso la medida de aseguramiento, en un indicio grave en contra del señor Navarro Mercado[7]. 2.3. Etapa probatoria y alegatos de conclusión A través de providencia del 9 de septiembre de 2014[8], el Tribunal a quo decretó las pruebas solicitadas y, una vez vencido el período probatorio, por auto del 19 de junio de 2015[9] corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo.

Los demandantes reiteraron los argumentos de la demanda e insistieron en que debía reconocérseles la totalidad de los perjuicios que solicitaron[10]. El Ministerio Público solicitó que se exonerara de responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación, porque en este caso se configuró la causal eximente de responsabilidad denominada hecho de un tercero, dado que el daño ocasionado al señor Navarro Mercado con la privación de su libertad le era imputable a la Rama Judicial, pues fue el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, el que, con su morosidad al no pronunciarse de fondo durante ocho años, llevó a que se decretara la prescripción de la acción penal[11].

La Fiscalía General de la Nación guardó silencio. II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia del 19 de octubre de 2015, accedió, parcialmente, a las pretensiones de la demanda. Explicó que el demandante padeció un daño antijurídico, porque permaneció privado de su libertad en detención domiciliaria desde el 21 de marzo de 2001 al 15 de marzo de 2010, cuando cesó la investigación en su contra por prescripción de la acción penal.

Indicó que ese daño le resultaba imputable a la Fiscalía General de la Nación porque fue la entidad que profirió la medida de aseguramiento y esta no demostró la existencia de una causal eximente de responsabilidad. Explicó que no acogía el concepto del Ministerio Público, dado que: “fue la Fiscalía General de la Nación la que impuso la medida que restringió la libertad, independientemente de lo que pudo haber sucedido con la demora del proceso”.

El a quo ordenó el pago de $91’050.922,49, para indemnizar los daños materiales en la modalidad de lucro cesante, por el tiempo que, según concluyó, el demandante principal estuvo privado de su libertad (8 años, 11 meses y 24 días). La liquidación la efectuó con base en el salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de la sentencia. Igualmente, ordenó el pago de 100 SMLMV por perjuicios morales en favor del demandante principal, 50 SMLMV para cada uno de sus hermanos y 100 SMLMV en favor de su hija; la tasación de dicho concepto la efectuó con base en los parámetros establecidos en la sentencia de unificación jurisprudencial dictada por esta Corporación el 28 de agosto de 2013 dentro del expediente con número de radicado. 25.022.

Explicó que no reconocería el pago de daños morales a la señora Carolina Mattar Munive, dado que no allegó ningún medio de prueba para demostrar que era la esposa o compañera permanente del señor Miguel Antonio Navarro Mercado. En último lugar, negó el reconocimiento del daño emergente que se reclamó en la demanda, por el supuesto pago de los abogados que representaron a la víctima directa en el proceso penal, porque esta situación no se acreditó en el sub lite[12].

III. El RECURSO DE APELACIÓN La Fiscalía General de la Nación solicitó que se revocara la sentencia objeto del recurso de apelación y que se denegaran las súplicas de la demanda, por cuanto la medida de aseguramiento se ajustó al ordenamiento jurídico, en especial a las estipulaciones de la Ley 600 de 2000; además, esta se dictó de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso penal, por lo cual la privación de la libertad objeto de la demanda no podía tildarse de “injusta”, arbitraria o desproporcionada.

Explicó que la Fiscalía General de la Nación estaba en la obligación constitucional de asegurar la comparecencia de los presuntos infractores de la ley penal, y que fue precisamente en ejercicio de esta atribución que inició la investigación en contra del demandante. Subrayó que en este caso se configuró la causal eximente de responsabilidad denominada hecho de un tercero, en tanto que el proceso pasó al juzgado de conocimiento el 29 de mayo de 2002 y allí permaneció hasta el 17 de marzo de 2010, lo que permitía entrever que no cumplió con la carga procesal que le competía y dejó vencer los términos, más aún cuando en el plenario obraban pruebas que comprometían la responsabilidad del señor Mercado Navarro.

En vista de lo anterior, la responsabilidad por los hechos de la demanda debía imputársele a la Rama Judicial. En último lugar, indicó que no compartía la tasación de la condena por perjuicios morales, porque resulto excesiva “ante el tiempo de privación de la libertad impuesta al señor Miguel Antonio Navarro Mercado”[13]. 4.- El trámite de segunda instancia Mediante auto del 23 de septiembre de 2016, se admitió el recurso de apelación[14] y a través de proveído del 9 de noviembre del mismo año[15] se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo. 5.- Los alegatos de conclusión en segunda instancia 5.1.- La Fiscalía General de la Nación reiteró los argumentos de la contestación de la demanda y del recurso de apelación[16]. 5.2.- La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. 6.

Prueba de oficio Por auto del 26 de abril de 2018[17], la Sala decretó una prueba de oficio, a través de la cual le solicitó al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, que remitiera con destino al presente proceso, en calidad de préstamo, el proceso penal que tramitó en contra del señor Miguel Antonio Navarro Mercado; igualmente, requirió que certificara el tiempo y las modalidades de detención del mencionado ciudadano. Los documentos solicitados fueron allegados[18] y de los mismos se corrió traslado a las partes, sin manifestación alguna[19].

La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el asunto. VI.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dado que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda instancia sin consideración a la cuantía del proceso[20]. 2.- Prelación del fallo En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene bajo su conocimiento procesos que entraron para dictar fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 exigiría su decisión en atención al orden cronológico respecto del cual pasaron los expedientes al Despacho de la Magistrada conductora del proceso; sin embargo, es importante precisar que la mencionada disposición normativa prevé que en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción tal orden puede modificarse, en atención a la naturaleza de los asuntos, por importancia jurídica o trascendencia social.

En esta misma línea, conviene destacar que la Ley 1285 de 2009, en su artículo 16, permite decidir de manera anticipada, esto es, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia”. En el presente caso se encuentra que el tema objeto de debate dice relación con la privación injusta de la libertad del señor Miguel Antonio Navarro Mercado, tema respecto del cual la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones y, en tal sentido, ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el que, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada[21]. 3.- Oportunidad de la acción Al tenor de lo previsto en el literal i), del numeral 2, del artículo 164 del C.P.A.C.A., la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

En el presente caso la demanda se originó en los perjuicios que habría sufrido el demandante Miguel Antonio Navarro Mercado, con ocasión de la privación de la libertad de la que dice haber sido víctima dentro de un proceso penal. Está demostrado que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, a través de providencia del 15 de marzo de 2010, dispuso cesar el procedimiento penal que le siguió al mencionado ciudadano por el punible de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, la cual se notificó mediante estado del 17 de ese mismo mes y año[22].

Se advierte que no se aportó la constancia de ejecutoria. Respecto de lo anterior es oportuno indicar que, de conformidad con el artículo 187 de la Ley 600 de 2000[23], las providencias quedaban ejecutoriados tres días después de notificadas, en este caso, el 23 de marzo de 2010. Bajo ese entendido, el término para ejercer la acción vencía el 24 de marzo de 2012 y la demanda fue presentada el 23 de mayo de ese mismo año; no obstante, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 15 de marzo de 2012[24], esto es, cuando restaban 10 días para que venciera el plazo para ejercer la acción de reparación directa[25].

La audiencia de conciliación extrajudicial se celebró el 17 de mayo de 2012, la cual fue declarada fallida por la Procuraduría 44 Judicial II para Asuntos Administrativos de Sucre, según constancia expedida en la misma fecha, a partir de la cual se reanudó el término y, por tanto, la acción de reparación directa debía ejercerse hasta el 27 de mayo de 2012; la demanda, como se indicó, fue instaurada el 23 de mayo de ese mismo año, esto es, de forma oportuna. 4.- Legitimación en la causa La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material.

La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial. 4.1.- Legitimación en la causa de los demandantes Los señores Miguel Antonio Navarro Mercado, Carolina Mattar Munive, Carolina Sofía Navarro Mattar, Eduardo José, Félix Enrique, Candelaria Isabel, Melva Patricia y Elena del Socorro Navarro Mercado corresponden a los demandantes en este asunto, en cuanto promovieron el proceso de la referencia, de ahí que se encuentre probada su legitimación en la causa de hecho.

En cuanto a la legitimación material, encuentra la Sala que, de conformidad con el material probatorio que reposa en el expediente, está demostrado que el señor Miguel Antonio Navarro Mercado se encuentra legitimado para actuar, pues se encontró privado de la libertad por su vinculación a un proceso penal por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, que finalizó mediante auto del 15 de marzo de 2010, a través del cual el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, decretó la prescripción de la acción penal, razón por la cual le asiste legitimación en la causa para acudir ante esta Jurisdicción, en este caso, como víctima directa.

Por su parte, sus hermanos Eduardo José, Félix Enrique, Candelaria Isabel, Melva Patricia y Elena del Socorro Navarro Mercado, al igual que su hija, Carolina Sofía Navarro Mattar, se encuentran legitimados materialmente, de conformidad con la copia de sus registros civiles de nacimiento allegados al expediente[26]. En cuanto a la señora Carolina Mattar Munive, quien demandó en calidad de cónyuge del señor Miguel Antonio Navarro Mercado, no allegó al expediente el registro civil del matrimonio[27], así como ninguna otra prueba que demostrara su condición de compañera permanente, por lo cual esta Sala no encuentra acreditada dicha calidad y confirmará la decisión del a quo; además, en el expediente tampoco reposa medio de prueba alguno que permita considerarla como tercera damnificada. 4.2.- Legitimación en la causa de la demandada La Nación-Fiscalía General de la Nación se encuentra legitimada en la causa por pasiva de hecho, pues de lo narrado en la demanda se concluye que es a dicha entidad a la que se le imputa el daño objeto de la controversia.

En relación con la legitimación material de la demandada, se aclara que esta, por determinar el sentido de la sentencia -denegatoria o condenatoria-, no se analizará ab initio, sino al adelantar el estudio que permita determinar si existió o no una participación efectiva de la accionada en la producción del daño antijurídico alegado por la parte actora. 5.

Las pruebas trasladadas Se debe aclarar que al caso sub examine, la parte actora allegó el proceso penal que se adelantó en su contra. Allí obran varias pruebas documentales, así como la indagatoria que rindió ante la Fiscalía General de la Nación. La Sala precisa que las valorará, de conformidad con la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera, proferida el 11 de septiembre de 2013 dentro del expediente No 20.601[28], pues, de una parte, se decretaron a instancia de la parte actora, la entidad demandada no las tachó y, de otra, las utilizó como soporte de sus argumentos de su defensa y del recurso de apelación. Respecto de la indagatoria que el señor Miguel Antonio Navarro Mercado rindió el 1 de marzo de 2000[29] ante la Fiscalía General de la Nación, sin el apremio del juramento, se debe expresar que también será valorada, de conformidad con la jurisprudencia de la Subsección, según la cual: “Valga aclarar que la Sala Plena de esta Corporación, ha dado valor a la indagatoria como medio probatorio en esta sede judicial, en la medida en que siendo esta una fuente de información de obligatoria recepción en los procesos penales, con individualidad propia en lo que tiene que ver con su práctica y contradicción, debe reconocérsele su mérito probatorio, como lo exigen los derechos fundamentales de acceso a la justicia y a probar, los principios de prevalencia del derecho sustancial, de libertad de medios probatorios, de contradicción, de libre valoración racional de la prueba y la demás normativa que rige en materia probatoria, para lo cual, además, no resulta ajena al deber de ser valorada en conjunto con los demás elementos de convicción y con arreglo a los criterios rectores de la sana crítica”[30].

Es preciso señalar que la indagatoria del demandante no será el único referente que se tendrá en cuenta y que será confrontada con las demás pruebas obrantes en el plenario. 6. Valoración probatoria De conformidad con el material probatorio que reposa en el expediente, la Subsección encuentra probados los siguientes hechos: — El 17 de diciembre de 1996, el señor Miguel Antonio Navarro Mercado, en su condición de alcalde de Sucre, Sucre, expidió el Decreto No 076, mediante el cual declaró la urgencia manifiesta y ordenó “la reforestación de la cuenca de los caños en sus diferentes márgenes existentes en el municipio (…) para aprovechar el período de sequía”.

En las motivaciones de ese acto administrativo explicó que el paso del tiempo les había enseñado que solamente en los meses de enero a abril de cada anualidad se podían emprender obras civiles de construcción prioritaria de terraplenes, jarillones, rellenos, entre otros, dado que “las lluvias arrecían (…) entre el mes de mayo (…) al mes de diciembre”[31]. — El 30 de abril de 1997, el Jefe de Presupuesto de la Alcaldía de Sucre, Sucre, certificó que el municipio firmó un convenio con el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural –DRI- por el valor de $100’000.000, con la finalidad de construir el “Terraplén Portaca-Chaparral-Buenos Aires- Paso Mantequera”[32]. — El 26 de diciembre de 1997, el señor Diógenes Jiménez Polanco radicó una denuncia penal en la Fiscalía General de la Nación en contra del señor Miguel Antonio Navarro Mercado por los delitos de peculado por apropiación, “contratación indebida” y enriquecimiento ilícito.

En ese escrito lo acusó de fraccionar los contratos cuyo objeto era la construcción “del terraplén Portaca-Chaparral-Mantequera”, en contravía de lo estipulado en la Ley 80 de 1993 y con el propósito de “sacar partida que llene más sus arcas personales y sin importarle la suerte de sus conciudadanos”. Agregó que el contrato descrito quedó mal elaborado, dado que no especificó a través de qué programa o rubro presupuestal se debía pagar[33]. — Mediante auto del 7 de abril de 1998, la Fiscalía General de la Nación ordenó la apertura de la instrucción penal y el decreto de varios medios de prueba, como inspecciones judiciales a las instalaciones de la Alcaldía de Sucre, Sucre, y a las obras objeto de la denuncia penal[34]. — A través de un escrito del 6 de julio de 1998, el señor Ángel Villarreal Barragán, en su condición de Alcalde de Sucre, Sucre, le indicó a los investigadores de la Fiscalía General de la Nación que para la construcción del “Terraplén Portaca-Chaparral-Buenos Aires-Paso Mantequera” no aparecían estudios, diseños ni planos “o algo relacionado con trabajos topográficos preliminares”[35]; del mismo modo, le remitió los tres contratos que el señor Miguel Antonio Navarro Mercado, en su condición de alcalde de la citada entidad territorial, suscribió con el objeto de ejecutar esa obra y cuyos pormenores son los siguientes: i) El contrato número uno se firmó el 13 de mayo de 1997 con el señor Diógenes Jiménez Castro, representante legal de la sociedad “Los Andes Ltda”; según se indicó en su parte motiva, su fundamento se encontraba en el Decreto No 076 del 17 de diciembre de 1996, que declaró la urgencia manifiesta en Sucre, Sucre, y en el convenio interadministrativo de cofinanciación No 1706-70-003-0-97, proyecto No PGE RED 0027025450045, suscrito entre el municipio de Sucre, Sucre, y el Fondo para la Inversión Rural – DRI.

El objeto contractual consistió en utilizar un buldócer durante 692 horas en la construcción del terraplén referido “y cuya descripción se encuentra detallada en los documentos técnicos del proyecto”. El valor de cada hora se pactó en la suma de $65.000 y su precio total fue de $44’980.000; el Jefe de la Oficina de Planeación se designó como interventor.

Al contrato se anexó un certificado de existencia y representación legal de la empresa “Los Andes Limitada”, expedida por la Cámara de Comercio de Sincelejo, en el que consta que esa sociedad se constituyó el mismo día de la firma del acuerdo de voluntades, el 13 de mayo de 1997, los socios eran el señor Diógenes Jiménez Castro y la señora Sandra María Jiménez Polanco; su objeto social se contrajo a la: “[c]ompra y venta de ganado macho, alquiler de maquinarias pesadas, arriendo de tierras y suministros en general”.

El 25 de noviembre de 1997 se firmó “el acta final de obra” por el contratista y el Jefe de la Oficina de Planeación de Sucre, Sucre; allí se indicó que el contrato se cumplió a cabalidad[36]. ii) El contrato número dos se firmó el 18 de junio de 1997 con el señor Yamil Munive Castro, en su condición de representante legal de la Junta de Acción Comunal de Chaparral Sucre, Sucre; su objeto consistió en la construcción de 3 alcantarillas en el terraplén en mención; su valor fue de $8’080.800.

El fundamento de este negocio jurídico fue el Acuerdo No 001 del 2 de junio de 1995, por medio del cual se facultó al alcalde para celebrar contratos con las juntas de acción comunal. En el expediente penal se acreditó que el 20 de junio de 1997, el señor Navarro Mercado, en su condición de alcalde del municipio de Sucre, Sucre, ordenó el pago de la mitad de esa suma, $4’040.400, a la cual se le realizaron los descuentos de retención en la fuente; no se probó que la obra se ejecutó ni que se recibió a satisfacción; no se elaboraron las actas de inicio y de liquidación del contrato[37]. iii) El contrato número tres se firmó el 27 de agosto de 1997 con el señor Rafael Cáceres de la Hoz; su objeto consistió en el alquiler de un Buldócer durante 384 horas para construir el terraplén citado; el valor de cada hora se pactó en $65.000, para un total de $24’960.000.

La firma de este contrato se sustentó en el convenio interadministrativo de cofinanciación No 1706-70-003-0-97, proyecto No PGE RED 0027025450045, suscrito entre el municipio de Sucre, Sucre, y el Fondo para la Inversión Rural – DRI. En el proceso penal se probó que, el 27 de agosto de 1997, el señor Navarro Mercado, en su condición de alcalde del municipio de Sucre, Sucre, ordenó el pago de $12’000.000 en favor del contratista referido, a los cuales se le descontaron los siguientes conceptos: retención en la fuente, aportes al SENA y al “FIU”; no se demostró que la obra se ejecutó ni que se recibió a satisfacción; tampoco aparecen las actas de inicio y de liquidación del contrato[38]. — El 24 de julio de 1998, el Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General de la Nación practicó una visita de inspección judicial al terraplén en estudio y concluyó que: i) la obra se realizó sin ningún diseño previo, por cuanto las aguas superaban su altura, “lo cual quiere decir que no se tuvo en cuenta la cota de inundación para su construcción”; ii) la obra no se ejecutó en tu totalidad, porque: “[e]n el sitio denominado portaca se pudo constatar que se encuentra un terraplén inundado por tramos (…) se encontró un terraplén completamente seco que llega al corregimiento de chaparral ( ) este terraplén no llega al corregimiento de Buenos Aires, como tampoco llega al paso de Mantequera” [39]. — El 1 de marzo de 2000, el señor Miguel Antonio Navarro Mercado rindió indagatoria ante la Fiscalía General de la Nación y explicó lo siguiente: i) Que desempeñó el cargo de alcalde de Sucre, Sucre, del 8 noviembre de 1996 al 31 de diciembre de 1997. ii) Que para la construcción del terraplén firmó un convenio con el “DRI” por el valor de 122 millones de pesos, 100 los aportaba esta última entidad y el resto, 22 millones, el municipio. iii) Que para la ejecución de esa obra suscribió tres contratos con las siguientes personas: Diógenes Jiménez Castro, Yamil Munive Castro y “Rafael Cáceres de la Ossa”. iv) Respecto de la denuncia por el fraccionamiento de los contratos indicó que no era verdad, porque lo único que pretendió fue aprovechar los meses de verano, pues solo en esta época podía realizar las obras, y que “por eso me vi en la necesidad de declarar la urgencia manifiesta y fue así como contraté con varias personas para agilizar la ejecución”[40]. — El 2 de noviembre de 2000[41], la Fiscalía General de la Nación le profirió medida de aseguramiento al señor Navarro Mercado por el delito de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales, en esa misma decisión le concedió la prisión domiciliaria y le prohibió salir del país. Los argumentos del ente investigador fueron, en suma, los siguientes: i) La construcción del terraplén se fraccionó, porque el valor del convenio que se firmó con el “DRI” para la ejecución de esa obra ascendió a $100’000.000, en tanto que la menor cuantía que permitía contratar directamente, según el presupuesto del municipio de Sucre, Sucre, equivalía a $43’001.250; de esta manera, debió realizarse una licitación pública, lo que no ocurrió, porque se firmaron los tres contratos referidos. ii) El señor Navarro Mercado acudió a la figura de la urgencia manifiesta con la finalidad de justificar los tres contratos que asignó de forma directa; sin embargo, esta no tenía aplicación, debido a que el Decreto 076 que la declaró se refirió a una reforestación y, además, la urgencia manifiesta excluía la ejecución de obras durante de los meses de mayo a diciembre, que fue el período en el que se suscribieron[42]. — El 22 de noviembre de 2001, el indiciado radicó ante la Fiscalía General de la Nación un oficio mediante el cual allegó el Decreto 071 del 28 de noviembre de 1996, por medio del cual declaró la urgencia manifiesta en el municipio de Sucre, Sucre, así como la Resolución No 048 del 16 de diciembre de 1996, que la Contraloría de ese municipio profirió, mediante la cual declaró la legalidad esa decisión. Se destaca que en las motivaciones del Decreto 071 se indicó que solamente durante los meses de febrero a abril de cada año resultaba posible ejecutar las obras civiles “de construcción prioritaria” como terraplenes, jarillones, rellenos, aulas, entre otras; el artículo 1 de ese acto administrativo declaró la urgencia manifiesta con la finalidad de “acometer la construcción de obras que al encontrarse presupuestadas está necesitando el municipio para aprovechar el período de sequía”[43]. — El 28 de diciembre de 2001, la Fiscalía General de la Nación profirió resolución de acusación en contra del señor Navarro Mercado por el punible de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales[44].

En ese proveído, el ente acusador reiteró que el señor Navarro Mercado debió acudir a la licitación pública para ejecutar los $100’000.000 del convenio que suscribió con el “DRI”, con el objeto de construir el terraplén en análisis, pero que en su lugar vulneró el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, pues celebró tres contratos de forma directa.

Indicó que en el caso de encontrarse habilitado para otorgar los contratos de forma directa, tampoco reunió las exigencias legales establecidas en el Decreto 855 de 1994, artículos 1 a 3, porque no demostró que hubiese fijado el aviso a fin de que se presentaran diferentes ofertas. Manifestó que en el contrato suscrito el 13 de mayo de 1997 con el señor Diógenes Jiménez Castro se sostuvo que esa contratación estaba avalada por el Decreto No 076 del 17 de diciembre de 1996, que declaró una urgencia manifiesta, lo cual resultaba contradictorio, porque en ese acto administrativo se afirmó que las obras “de reforestación” se debían ejecutar en los meses de enero a abril, que era la época de sequías.

Explicó que este contrato se ejecutó a cabalidad, según lo certificó el interventor. Alegó que no existía constancia de la ejecución del contrato celebrado el 18 de junio de 1997 entre el indagado y el señor Yamil Munive Castro, a quien se le pagó la suma de $4’040.000. Refirió que en el contrato que el implicado suscribió el 27 de agosto de 1997 con el señor Rafael Cáceres de la Hoz no tenía las constancias de inicio y de terminación; asimismo, que no se especificó cuál era el punto de inicio y cuál el de terminación de la obra a ejecutar, por lo cual no resultaba posible determinar qué circunstancia en particular hacía que este contrato fuese diferente con el que ejecutó el señor Diógenes Jiménez Castro.

Advirtió que el indiciado allegó a proceso el Decreto No 071 del 28 de noviembre de 1996, con la finalidad de demostrar la legalidad de sus actuaciones, pero que este no podía tenerse en cuenta, porque en los contratos se hizo referencia explícita al Decreto 076 del 17 de diciembre de 1996. — El proceso llegó el 20 de mayo de 2002[45] al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, en donde se adelantaron las siguientes actuaciones: i) El 29 de mayo de 2002 se avocó su conocimiento y se ordenó dar aplicación al artículo 400 del Código de Procedimiento Penal[46]. ii) El 5 de julio de 2002, la secretaría del juzgado le informó al juez que “ya se dio cumplimiento a lo ordenado en el artículo 400 del c. de P. Penal” y el 8 del mismo mes y año, ingresó el proceso al despacho para que se cumpliera “lo ordenado en el artículo 401 del c. de P. Penal”[47]. iii) El 16 de julio de 2002, el juez se declaró impedido para conocer del proceso penal, porque tenía una enemistad grave con el procesado; igualmente, ordenó que el proceso se le remitiera al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sincé, Sucre[48]. iv) El expediente llegó el 2 de septiembre de 2002 al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sincé, Sucre y, mediante auto del 12 del mismo mes y año, el juez declaró infundado el impedimento y ordenó que el proceso se le remitiera al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo para que dirimiera el conflicto[49]. v) En el proceso no se demostró que resolvió la Corporación mencionada; al respecto, se encuentra en el proceso penal una constancia emitida por la Secretaría del Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, del 17 de enero de 2003, en la que indicó que el expediente llegó procedente del citado Tribunal; del mismo modo, un auto del 4 de febrero de ese mismo año, a través del cual el Juzgado referido obedeció y cumplió “lo resuelto por el H. Tribunal Superior, Sala Penal de Sincelejo”[50].

Lo anterior permite concluir que el proceso se le asignó para su conocimiento al Juzgado Promiscuo Circuito del Circuito de Sucre, Sucre. vi) El 28 de mayo de 2003, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, dispuso que el proceso permaneciera en la secretaría del despacho “para darle aplicación a lo dispuesto en el artículo 400 del C.P.P., en cuanto a la presentación de las pruebas”[51]. vii) El 2 de septiembre de 2003, la secretaría del Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, pasó el proceso al despacho del juez y le informó que ya se había cumplido con lo dispuesto en el artículo 400 del C.P.P[52]. vii) El 7 de junio de 2005, el juzgado en mención citó a las partes para el 22 de junio del mismo año, con la finalidad de llevar a cabo la audiencia pública preparatoria de que trataba el artículo 401 del C.P.P.[53].

En el expediente no aparece probado que esa diligencia se realizó en la fecha indicada ni lo que sucedió sobre ese particular. viii) El 4 de junio de 2007, se estableció el 5 de septiembre de ese mismo año, con el objetivo de realizar la audiencia preparatoria[54], la cual se llevó a cabo; antes de su finalización, el juzgado citó a las partes para realizar la audiencia pública el 10 de octubre de 2007[55].

En el expediente penal no aparece probado si esa diligencia se realizó. ix) A través de un auto del 9 de noviembre de 2007 se declaró la nulidad de todo lo actuado desde que se dispuso el traslado a las partes, según lo ordenaba el artículo 400 del C.P.P., porque el implicado no estuvo representado por abogado[56]. x) El 22 de enero de 2008, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, le nombró defensor de oficio al señor Navarro Mercado[57]. xi) El 27 de febrero de 2008, se fijó el 23 de abril de ese mismo año, con la finalidad de realizar la audiencia preparatoria; en el proceso no se demostró que esa diligencia se llevó a cabo[58]. xii) El 10 de junio de 2008, se señaló el 19 del mismo mes y año a fin de realizar la audiencia pública, que, en efecto, se celebró[59].

Desde esta última fecha no se realizaron más actuaciones, hasta el auto que se profirió el 15 de marzo de 2010, por medio del cual se declaró la prescripción de la acción penal y se dispuso cesar el procedimiento en contra del implicado[60]. En suma, la Sala encuentra que el proceso penal en análisis, durante la etapa de juicio, estuvo paralizado sin ninguna justificación durante los siguientes lapsos: del 28 de mayo de 2003 al 7 de junio de 2005 (2 años y 10 días), del 7 de junio de 2005 al 4 de junio de 2007 (1 año, 11 meses y 27 días), desde el 27 de febrero de 2008 al 10 de junio del mismo año (3 meses y 14 días).

Finalmente, desde el 19 de junio de 2008 al 15 de marzo de 2010 (1 año, 8 meses y 26 días). 7. Análisis de responsabilidad Como punto de partida para el análisis del caso concreto, la Sala considera necesario precisar que el objeto de la controversia se centra en la privación de la libertad que soportó el señor Miguel Antonio Navarro Mercado, de conformidad con lo planteado en el libelo introductorio. 7.1.

El daño La Sala, ab initio, encuentra acreditada la existencia del daño, consistente en la privación de la libertad que sufrió el señor Miguel Antonio Navarro Mercado, quien fue investigado por la Fiscalía General de la Nación, entidad que le imputó el delito de celebración de contratos sin cumplimiento de requisitos legales; le impuso la medida de aseguramiento de detención preventiva, que le fue sustituida por detención domiciliaria[61], para, finalmente, ser puesto en libertad, pues en la etapa de juicio el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre declaró la prescripción de la acción penal[62]. 7.2.

La imputación 7.2.1. Responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación Del análisis de las pruebas obrantes en el proceso, se concluye que a lo largo de la investigación penal a cargo de la Fiscalía General de la Nación, se expusieron los comportamientos reprochables que el señor Miguel Antonio Navarro Mercado, en su condición de alcalde de Sucre (Sucre) desplegó y que dieron lugar a que se le privara de su libertad, en particular, los siguientes: — Omitió celebrar una licitación pública para adjudicar el contrato de construcción del “Terraplén Portaca-Chaparral-Buenos Aires-Paso Mantequera”, de conformidad con el convenio que suscribió con el Fondo para la Inversión Rural –DRI-, pues la cuantía de este, según lo explicó la Fiscalía General de la Nación en los proveídos a través de los cuales le impuso la medida de aseguramiento y le profirió la resolución de acusación, ascendió a la suma de $100’000.000 y, en su lugar, suscribió directamente un total de 3 contratos con diferentes constructores. — Durante el desarrollo de esos contratos primó el desorden y la improvisación, dado que solamente se demostró que se ejecutó a cabalidad uno de ellos, el suscrito el 13 de mayo de 1997.

Respecto de los otros dos, los firmados el 18 de junio y el 27 de agosto de 1997, el señor Navarro Mercado ordenó pagar las sumas de $4’040.400 y $12’000.000, respectivamente; no obstante, no demostró que se hubieren suscrito las actas de inicio, de terminación y de liquidación; y lo que es aún más grave, que se ejecutaron. — El contrato suscrito el 13 de mayo de 1997 no se diferenció del firmado el 27 de agosto de 1997, porque los dos se circunscribieron al alquiler de un Buldócer para la construcción del terraplén, pero en estos no se especificaron los tramos en particular que los contratistas debían ejecutar. — El contrato que se suscribió el 13 de mayo de 1997 se sustentó en la declaratoria de urgencia manifiesta que el señor Navarro Mercado declaró mediante el Decreto No 076 del 17 de diciembre de 1996; al examinar el contenido de ese acto administrativo se concluye que su intención era ejecutar unas obras de reforestación durante los meses de enero a abril de 1997 y no un contrato de obra para la construcción de un terraplén. De lo anterior, se desprende que en la parte motiva del contrato en examen se faltó a la verdad.

Asimismo, se tiene que ese negocio jurídico se suscribió con el señor Diógenes Jiménez Castro, en su condición de representante legal de la empresa los Andes Ltda., la cual se registró en la Cámara de Comercio de Sincelejo en esta misma fecha y cuyo objeto social era indeterminado, pues iba desde el alquiler de maquinaria hasta la compraventa de ganado y el arriendo de tierras. — Según lo expusieron los investigadores del Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General de la Nación, el terraplén no se realizó con diseños previos, porque el agua sobrepasaba su altura y las obras no se culminaron, pues este no llegó hasta el “Paso de Mantequera”. — Lo anterior es coincidente con la información que, el 6 de julio de 1998, el señor Ángel Villarreal Barragán, en su condición de Alcalde de Sucre, Sucre, le remitió a la Fiscalía General de la Nación, porque sostuvo que en la construcción del Terraplén, según aparecía en los archivos de esa entidad, no se utilizaron estudios, diseños ni planos “o algo relacionado con trabajos topográficos preliminares”. — El señor Navarro Mercado, a lo largo de la investigación penal y de la etapa de juicio, no explicó las inconsistencias descritas, por lo cual el manto de duda que se generó respecto de sus actuaciones no se despejó; lo único que allegó al proceso penal fue la copia del Decreto No 071 del 28 de noviembre de 1996, por medio del cual declaró la urgencia manifiesta en Sucre (Sucre) y la resolución que emitió la Contraloría de ese municipio decretando la legalidad de dicha decisión; en el decreto citado se sostuvo que las obras se debían ejecutar en la época de sequía, esto es, de febrero a abril.

En cuanto a lo anterior, la Sala encuentra dos circunstancias, la primera consiste en que en los tres contratos cuestionados no se hizo alusión al Decreto 071 indicado, la segunda, que estos se suscribieron en los meses de mayo, junio y agosto de 1997 y la emergencia manifiesta solo cubría, se reitera, el lapso comprendido entre febrero y abril de este mismo año. Vistas así las cosas, es evidente que con los anteriores comportamientos se vulneraron abiertamente los principios de planeación, economía[63], responsabilidad[64], selección objetiva[65] y transparencia[66], que debían observarse por las entidades públicas contratantes y sus representantes en cualquier proceso de selección. Todo lo anterior supone que, si bien el señor Miguel Antonio Navarro Mercado sufrió un daño por la privación de su libertad que le impuso la Fiscalía General de la Nación, aquel no resultó antijurídico, de acuerdo con los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 -exp. 46.947-, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado[67].

Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha reiterado que cuando la conducta del procesado justificó la actuación judicial, particularmente en lo que atañe a la restricción de su libertad, es posible concluir que el daño irrogado proviene de la propia víctima, aun cuando no hubiere sido condenada[68], siempre que su actuar, ya sea activo u omisivo, hubiese sido la causa eficiente y determinante en la producción del resultado lesivo.

Así lo ha entendido esta Corporación[69]: “Cabe recordar que la culpa exclusiva de la víctima, entendida como la violación por parte de esta de las obligaciones a las cuales está sujeto el administrado, exonera de responsabilidad al Estado en la producción del daño. “(…). “Específicamente, para que pueda hablarse de culpa de la víctima jurídicamente, ha dicho el Consejo de Estado, debe estar demostrada además de la simple causalidad material según la cual la víctima directa participó y fue causa eficiente en la producción del resultado o daño, el que dicha conducta provino del actuar imprudente o culposo de ella, que implicó la desatención a obligaciones o reglas a las que debía estar sujeta.

“De igual forma, se ha dicho: ‘… para que la culpa de la víctima releve de responsabilidad a la administración, aquella debe cumplir con los siguientes requisitos: ‘Una relación de causalidad entre el hecho de la víctima y el daño. Si el hecho del afectado es la causa única, exclusiva o determinante del daño, la exoneración es total.

Por el contrario, si ese hecho no tuvo incidencia en la producción del daño, debe declararse la responsabilidad estatal. Ahora bien, si la actuación de la víctima concurre con otra causa para la producción del daño, se producirá una liberación parcial, por aplicación del principio de concausalidad y de reducción en la apreciación del daño, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2357 del Código Civil[70]” (negrillas y subrayas de la Sala).

En concordancia con lo anterior, para identificar los mencionados conceptos de culpa grave y dolo, la jurisprudencia[71] ha acudido a los criterios contemplados en el artículo 63 del Código Civil[72], de los cuales se extrae que el primero corresponde a un comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario, mientras que el segundo se equipara con la conducta realizada con la intención de generar daño a una persona o a su patrimonio.

En asuntos como el que aquí se debate, la culpa exclusiva de la víctima se configura cuando se acredita que el afectado actuó con temeridad dentro del proceso penal o que incurrió en comportamientos irregulares que ameritaban el adelantamiento de la respectiva investigación y, de manera consecuente, justificaban la imposición de una medida que le privara de su libertad.

En ese entendido, a pesar de que el hoy demandante no fue condenado dentro del proceso penal que se le siguió por el punible de celebración de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, a la Sala no le cabe duda de que aquel tuvo unos comportamientos irregulares que justificaron la investigación que se le adelantó y que se dictara en su contra una medida restrictiva de su libertad, lo cual, desde luego, no implica una calificación de las decisiones adoptadas por la Fiscalía General de la Nación, en orden a determinar si fueron acertadas o no. En línea con lo anterior, se precisa que si bien las conductas del demandante no tuvieron implicaciones penales desde el punto de vista de una condena por el delito imputado, la Sala concluye que su actuar fue determinante en la producción del daño, entendido como la restricción de su libertad por cuenta de la imposición de la medida de aseguramiento, pues se demostró que no obró de la manera que le era jurídicamente exigible.

A manera de conclusión y en los términos de la sentencia de unificación a la que se ha hecho alusión, resulta viable concluir que el aquí actor sí se encontraba en el deber jurídico de soportar la restricción de su libertad que le impuso la Fiscalía General de la Nación, dado que incurrió en las conductas irregulares que han sido puestas de presente y que incidieron directamente en la medida de aseguramiento de detención preventiva que se le decretó, de ahí que no se configuren en el asunto sub judice los elementos para declarar la responsabilidad patrimonial de esta entidad.

A pesar de lo anterior, la Sala debe analizar a continuación si la demora que se presentó durante la etapa de juicio puede llegar a comprometer la responsabilidad de la Rama Judicial. 7.2.2. Responsabilidad de la Rama Judicial En cuanto a este punto, sea lo primero advertir que, de conformidad con la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, existen tres hipótesis para la configuración de la responsabilidad del Estado por la actividad del aparato judicial: 1) el error jurisdiccional; 2) la privación injusta de la libertad; y, 3) el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia. En relación con el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, esta Sección ha interpretado que la responsabilidad del Estado se puede concretar en las múltiples actuaciones u omisiones dentro de los procesos judiciales, sin origen en una providencia, que pueden constituirse en fuente de daños a terceros durante el desarrollo de los mismos[73].

La misma garantía se prevé en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos cuando señala que el juicio sin dilaciones es un elemento básico del debido proceso legal, aplicable a todos los procesos judiciales. Pues bien, el artículo 400 de la Ley 600 de 2000 (norma aplicable) establecía que la etapa de juzgamiento iniciaba cuando quedaba ejecutoriada la resolución de acusación y que, a partir de ese momento, la Fiscalía General de la Nación perdía la dirección de la investigación y adquiría la calidad de sujeto procesal, del mismo modo, que (se transcribe de forma literal): “(…) Al día siguiente de recibido el proceso por secretaría se pasarán las copias del expediente al despacho y el original quedará a disposición común de los sujetos procesales por el término de quince (15) días hábiles, para preparar las audiencias preparatoria y pública, solicitar las nulidades originadas en la etapa de la investigación y las pruebas que sean procedentes”.

Por su parte, el artículo 401 ibídem disponía que finalizado el traslado común, el juez, dentro de los cinco días siguientes, debía citar a las partes a una audiencia preparatoria en la que se agotarían las siguientes etapas: i) resolver sobre las nulidades y ii) respecto de las “pruebas a practicar en la audiencia pública”. También que (se transcribe de forma literal): “Allí mismo se resolverá sobre la práctica de pruebas que por su naturaleza, por requerir de estudios previos o por imposibilidad de las personas de asistir a la audiencia pública, fundada en razones de fuerza mayor o caso fortuito, deberán realizarse fuera de la sede del juzgado.

Se practicarán dentro de los quince (15) días hábiles siguientes. “Se fijará fecha y hora para la celebración de la audiencia pública dentro de los diez (10) días hábiles siguientes”. Asimismo, el artículo 409 de ese código señalaba que en el curso de la audiencia el juez tenía amplias facultades para tomar las determinaciones que considerara necesarias con el fin de lograr el esclarecimiento de los hechos y evitar que las partes trataran temas inconducentes o que prolongaran innecesariamente sus intervenciones con perjuicio de la administración de justicia. Por último, el artículo 410 de la normativa en comento indicaba que finalizada la práctica de pruebas y la intervención de los sujetos procesales en la audiencia pública, el juez debía dictar sentencia dentro de los quince días siguientes.

Así las cosas, se tiene que, en vigencia de la Ley 600 de 2000 (norma aplicable), luego de que el juez penal asumía el conocimiento del proceso, es decir, que iniciaba la etapa de juzgamiento, contaba con un período de sesenta días hábiles para dictar la sentencia correspondiente. En el caso bajo estudio, la resolución de acusación quedó en firme el 12 de febrero de 2002[74] y el proceso finalizó, sin que se dictara la sentencia de primera instancia, el 15 de marzo de 2010, con la providencia a través de la cual se declaró la prescripción de la acción penal.

Entonces, desde que se calificó el mérito del sumario y hasta que se declaró la prescripción de la acción penal, se sobrepasó en exceso los 60 días hábiles que establecía la Ley 600 de 2000 para adoptar una decisión de fondo. En este orden de ideas, es evidente que existió una demora injustificada en la expedición del fallo por parte del juzgado de primera instancia, lo cual ocasionó que la privación la libertad se prolongara de manera indebida, toda vez que resultó desproporcionado que el actor estuviera privado de su libertad durante todo ese lapso, sin que se le hubiere definido su situación jurídica.

El juez se encontraba conminado a estudiar si resultaba necesario y adecuado mantener privado de la libertad al señor Navarro Mercado, tal como lo dispuso la Corte Constitucional en la sentencia C-774 de 2001, numeral 5.5[75]. En efecto, el artículo 365.5 de la Ley 600 de 2000 establecía las causales de libertad del procesado, dentro de las que se encontraba el vencimiento de los seis meses, contados desde la ejecutoria de la resolución de acusación, sin que se hubiere celebrado la audiencia pública.

Esta normativa sostenía, además, que no habría “lugar a la libertad provisional cuando la audiencia se hubiere iniciado, y ésta se encuentre suspendida por causa justa o razonable o cuando habiéndose fijado fecha para la celebración de la misma, no se hubiere podido realizar por causa atribuible al sindicado o a su defensor”. Como ya se anotó, la resolución de acusación quedó ejecutoriada el 12 de febrero de 2002 y la audiencia pública se llevó a cabo hasta el 19 de junio de 2008, sin que se haya demostrado que esta no se pudo realizar en tiempo por una causa atribuible al procesado o a su defensor.

Por ende, a juicio de la Sala, la Rama Judicial incurrió en un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial injustificada. Conviene precisar que esta Corporación ha establecido que existen algunas situaciones que pueden llegar a justificar el retardo en las decisiones judiciales, a saber: la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido impulsado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora[76].

En el presente caso, la parte demandada no aportó ningún medio de prueba para acreditar las anteriores situaciones; por el contrario, se probó que el juzgado de conocimiento fue pasivo y que mantuvo el proceso sin realizar ninguna actuación por un período superior a los 5 años. Ahora bien, no se puede pasar por alto que la Corte Constitucional, en la sentencia C-774 de 2001, al analizar la exequibilidad del artículo 365 de la Ley 600 de 2000, estableció que, entre otros, el presunto infractor de la ley penal se encontraba facultado para solicitar el control de legalidad de la medida de aseguramiento impuesta o para hacer uso de los mecanismos constitucionales previstos para la defensa de sus derechos, en caso de encontrar que se le estaba vulnerando su libertad personal, así (se transcribe de forma literal): “[S]e puede concluir que la procedencia constitucional de la detención preventiva se encuentra reglada en Carta Fundamental y reconocida por las normas rectoras del nuevo Código de Procedimiento Penal, según las cuales, los criterios legales de procedencia de la detención preventiva deben concurrir con los mandatos constitucionales, de tal manera que si la detención se ordena sin considerar los principios y valores que inspiran la Constitución, y en particular, las finalidades constitucionalmente admisibles para la misma, en su apreciación en el caso concreto, el presunto infractor de la ley penal, su defensor o el Ministerio Público pueden solicitar el control de legalidad de la medida adoptada, o hacer uso de los mecanismos constitucionalmente previstos para la defensa de los derechos fundamentales, toda vez que de ello, tal como se ha dejado sentado en esta providencia, resultaría una violación de los derechos constitucionales a la libertad personal y a la presunción de inocencia y se presentaría, además, una violación del debido proceso, si se establece que la ley se ha aplicado en un sentido excluido como inconstitucional por la Corte” (se destaca).

Igualmente, que en la sentencia C-123 de 2004, esa Corporación se pronunció respecto de la constitucionalidad del artículo 365.5 en análisis y concluyó que (se transcribe de forma literal): “La norma analizada resulta exequible porque el rango de acción del juez, que implica un grado de valoración sobre las causas de suspensión de la audiencia, no alcanza a quebrantar la integridad del principio de legalidad de la privación de la libertad, pero, no obstante, debe tenerse en cuenta que cuando las causas de suspensión de la audiencia desaparecen, el juez está obligado a reanudar la audiencia de juzgamiento de manera inmediata, con el fin de resolver sobre la responsabilidad del sindicado.

La obligación de reiniciar la audiencia tan pronto cesen las causas que dieron lugar a la suspensión implica que, de incumplirse, el sindicado tenga derecho a recuperar, también de manera inmediata, su libertad, con fundamento en la causal estudiada” (se destaca). El Tribunal Constitucional recordó, además, que el individuo sujeto a la medida conminatoria no estaba inerme frente a la decisión de no concederle la libertad provisional, dado que (se transcribe de forma literal): “La providencia por la cual se niega la libertad provisional por encontrarse suspendida la audiencia de juzgamiento a raíz de causa justa o razonable no está exenta de control y perfectamente puede ser cuestionada por quien considera que el motivo que la sustenta no cumple con la calificación legal exigida.

Contra la decisión de no conceder la libertad provisional proceden los recursos ordinarios de reposición, apelación y queja, tal como lo dispone el artículo 185 del CPP. La existencia de recursos implica la exigencia de sustentación de la providencia judicial que suspende la audiencia. Claramente, si dicha justificación no consta en la providencia respectiva, resultaría imposible desvirtuar la razonabilidad y justificación de la medida.

“Agotados los recursos ordinarios, es claro que quien se considera ilegítimamente privado de la libertad también puede invocar a su favor la acción de habeas corpus para obtener su libertad inmediata” (se destaca). De lo expuesto se desprenden dos conclusiones, por un lado, que el juez debía concederle al implicado la libertad inmediata cuando pasados seis meses, contabilizados desde ejecutoria la resolución de acusación, no había adelantado la audiencia pública de juzgamiento, que se podía suspender, por una justa causa, que una vez superada, conllevaba a su reanudación inmediata; si esto no sucedía, el procesado debía quedar en libertad.

La segunda, que el implicado tenía a su favor varios instrumentos para hacer efectiva su libertad, tales como los recursos ordinarios de reposición, apelación y queja en contra de la decisión que le negara ese derecho y las acciones constitucionales como la del habeas corpus. En este caso, está demostrado que el señor Navarro Mercado se desentendió del proceso penal que cursó en su contra, pues en la etapa de juicio, a pesar de que fue notificado de las decisiones que allí se dictaron[77], no constituyó apoderado para que lo representara, a tal punto que nunca solicitó que se le concediera la libertad provisional, en los términos del artículo 365.5 de la Ley 600 de 2000.

Lo anterior denota la desidia del demandante que, claramente, contribuyó a que la privación de su libertad se prolongara en el tiempo. En definitiva, la Subsección estima que la Rama Judicial deberá responder a título de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial injustificada, habida cuenta de que, se reitera, incumplió los términos que establecía el C.P.P. vigente para la época de los hechos y prolongó en el tiempo la restricción de la libertad del señor Navarro Mercado.

En sintonía con lo hasta aquí expuesto, la Sala advierte que la condena solamente abarcará el período comprendido entre el momento en el que la Rama Judicial incurrió una mora judicial, el cual se contabilizará desde que quedó ejecutoriada la resolución de acusación y hasta cuando se cumplieron los 60 días hábiles que, según la Ley 600 de 2000, tenía el juzgado para dictar la sentencia del término legal; el otro extremo será hasta que se cumplieron los seis meses, luego de los cuales el demandante pudo solicitar su libertad condicional, porque no se realizó la audiencia pública de juzgamiento, según lo estableció el artículo 365.5 de la Ley 600 de 2000. 7.2.3.

La representación judicial de la Nación Ha sido postura consolidada e incluso unificada, aquella según la cual la Nación puede ser representada tanto por la Rama Judicial, como por la Fiscalía General y que, en tal sentido, ante la no comparecencia al proceso de alguno de dichos entes, en casos como el que aquí se analiza, no comporta una falta de legitimación en la causa, ni tampoco una indebida representación de la parte demandada, cuando esta sea la Nación. En ese sentido, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en decisión unificadora de su jurisprudencia, concluyó que: “(…) no se plantea un problema de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que la persona jurídica demandada en el proceso es la Nación, y es ésta, a la que se le imputa el daño, distinto es que, en el proceso, haya estado representada por una autoridad diferente a la que establece el artículo 49 ibídem.

“(…). “En conclusión, de los extractos jurisprudenciales reseñados, aparece clara la existencia de un precedente jurisprudencial aplicable al caso, toda vez que las consideraciones jurídicas expuestas tienen origen en situaciones fácticas esencialmente iguales a las del sub judice, por tanto, se dará aplicación al precedente y, por ende, se revocará la decisión suplicada para, en su lugar, rechazar la nulidad planteada por el apoderado de la Fiscalía General de la Nación. “(…).

“Estas son las razones que llevarán a la Sala, no sólo a no declarar la nulidad del proceso sub examine, sino a hacer extensivas las mismas razones y, por tanto, las mismas disposiciones en todos los procesos con igual supuesto de hecho, es decir, aquellos en los que se haya demandado a la Nación-Rama Judicial-Fiscalía General, y aquélla hubiera sido representada judicialmente por el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, incluso en las demandas que hayan sido presentadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998.

En efecto, se hará uso de la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, para salvaguardar los valores fundamentales de justicia e igualdad, consagrados en la Constitución Política, pero con un fundamento aún superior, toda vez que son valores intrínsecos al concepto de humanidad y sociedad. “(…). “En consecuencia, apelando a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, adoptada por esta Corporación, y en aras de respetar el derecho al acceso a la administración de justicia y la seguridad jurídica, se unificará la jurisprudencia en lo que se refiere a los procesos iniciados después de la ley 446 de 1998, en los que la Nación- Fiscalía General haya sido representada por el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, para que se les apliquen las razones expuestas en esta providencia, de tal forma, que no pueda alegarse, al menos con éxito, la nulidad por indebida representación de la demandada”[78] (Se destaca).

Aunque la postura que se ha dejado expuesta no es compartida por la Magistrada Ponente de esta decisión –para cuyo efecto se suscribirá de manera separada a este fallo la correspondiente aclaración de voto respecto de su misma ponencia–, lo cierto es que esa tesis será mantenida dentro del presente proveído, en aras de preservar y acatar la jurisprudencia unificada de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, cuestión que permite entonces concluir –con fundamento en dicho precedente– que, en este caso, la Nación estuvo debidamente representada por la Fiscalía General de la Nación y que, por tanto, las condenas que se profieran en la parte resolutiva de la sentencia, en razón de las faltas demostradas, deberán ser asumidas pero con cargo al presupuesto de la de Rama Judicial.

Así las cosas, la Sala concluye que, en este caso, la Nación, al comparecer al sub lite a través del ente acusador, independientemente de que este no haya sido el órgano que tuvo a su cargo la etapa de juzgamiento, se encuentra debidamente representada, por manera que se dictará condena con cargo al presupuesto de la Rama Judicial. Como consecuencia, la indemnización que se reconocerá con ocasión de la privación injusta de la libertad del señor Miguel Antonio Navarro Mercado comprometerá la responsabilidad de la Nación, empero, se pagará –en un 100%– con cargo al patrimonio de la Rama Judicial, por ser la autoridad que causó el daño objeto de las pretensiones y por contar con la autonomía requerida para tal fin. 8.

Indemnización de perjuicios La Sala advierte que en el proceso se acreditó que el señor Navarro Mercado estuvo privado de su libertad del 21 de marzo de 2001 al 15 de marzo de 2010; no obstante, no se condenará a la Rama Judicial por la totalidad de dicho tiempo, sino por el lapso respecto del cual se considera que hubo una dilación injustificada de la detención, esto es, desde cuando venció el plazo que tenía para resolver el fondo del asunto y hasta cuando el señor Navarro Mercado tenía la posibilidad de solicitar su libertad provisional porque no se realizó la audiencia pública de juzgamiento.

En este orden de ideas, el período indemnizable se extiende desde el momento en que se cumplieron los 60 días hábiles que, según la Ley 600 de 2000, tenía el juzgado para dictar la sentencia; bajo ese entendido se tiene que la resolución de acusación quedó ejecutoriada el 12 de febrero de 2002, de tal manera que los 60 días, contados desde el 13 del mismo mes y año, se cumplieron el 13 de abril de 2002.

La indemnización ira hasta cuando se cumplieron los seis meses de que trataba el artículo 365.5 de la Ley 600 de 2000, esto es, el 13 de agosto de 2002. Por tanto, el período objeto de la condena resulta ser de 4 meses. 8.1. Perjuicios morales Con fundamento en las máximas de la experiencia, según la jurisprudencia reiterada y unificada de esta Corporación, es posible presumir que las personas sometidas a una medida restrictiva de la libertad sufren perjuicios de carácter moral, que deben ser indemnizados, supuesto que también resulta predicable de quienes concurren al proceso, debidamente acreditados, en condición de cónyuge, compañero(a) permanente y/o familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o civil.

Estos montos no constituyen una regla que deba aplicarse en todos los eventos, pues el juez, en ejercicio del arbitrio iudicis y con fundamento en los criterios de equidad, justicia y reparación integral, puede evaluar cada situación puesta bajo su consideración, con observancia de las circunstancias particulares, verbigracia, aquellas en las que se hizo efectiva la medida restrictiva de la libertad.

Así los casos, en lo referente a la detención domiciliaria, esta Sala, en sentencia del fallo del 1° de agosto de la misma anualidad[80], sostuvo que la condena ascenderá al 70% de las sumas establecidas frente a la detención carcelaria, lo que en modo alguno comporta desconoce la postura adoptada sobre este punto por la Sección, sino que corresponde a una reafirmación de su alcance, en el sentido de precisar la forma en la que las condiciones particulares de cada asunto en las que se hizo efectiva la privación están llamadas a incidir en el quantum de la indemnización a reconocer por concepto de perjuicios morales.

Daño emergente En el expediente no obra certificación, recibo, ni medio de convicción alguno que acredite el monto que supuestamente pagó el directamente afectado al profesional que lo asistió durante el proceso penal, por lo que la Subsección no fijará indemnización alguna a cargo del Estado por dicho concepto. 8.3. Lucro cesante La Sala no accederá al pago de este perjuicio, porque, para la época de ocurrencia de la privación, el demandante no acreditó que realizaba alguna actividad laboral o productiva, ni mucho menos que esta hubiere cesado como consecuencia directa de la medida restrictiva de la libertad a la que fue sometido[81]. 9.

Otras determinaciones Una vez se encuentre en firme esta decisión, la Secretaría de la Sección Tercera de la Corporación devolverá al Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual, Sucre, el expediente original No 2002-00059, el cual remitió en carácter de préstamo; no se ordenará dejar copia del mismo para que haga parte del presente proceso, en tanto que su contenido es el mismo del expediente que se aportó por la parte actora con la demanda. 10.

Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: De conformidad con lo expuesto en esta providencia, MODIFICAR la sentencia proferida el 19 de octubre de 2015, por el Tribunal Administrativo de Sucre, la cual quedará así: “1. Declarar la falta de legitimación en la causa por activa respecto de la señora Carolina Mattar Munive, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. “2.

NEGAR las demás pretensiones de la demanda”.

SEGUNDO: La condena se cumplirá en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.

TERCERO: Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

CUARTO: SIN condena en costas.

QUINTO: Una vez se encuentre en firme esta decisión, la Secretaría de la Sección Tercera de la Corporación devolverá al Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual, Sucre, el expediente original No 2002-00059, el cual remitió en carácter de préstamo.

SEXTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclaró voto CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 70001-23-31-000-2012-00254-01(56953) Actor: MIGUEL ANTONIO NAVARRO MERCADO Y OTROS Demandado: NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Si bien es cierto que fungí como Magistrada Ponente del fallo al que corresponde la presente aclaración de voto, también lo es que en el texto de dicha decisión consigné que, pese a no compartirla, respetaba y acataba la postura unificada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con el tema de la representación de la Nación. Dentro del asunto citado en la referencia, la Subsección declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación, por la privación injusta de la libertad del señor Miguel Antonio Navarro Mercado y se dispuso que la indemnización respectiva sería asumida con cargo al patrimonio de la Rama Judicial, por ser la autoridad que causó el daño objeto de las pretensiones y por contar con la autonomía requerida para tal fin.

Considero respetuosamente que se debieron negar las pretensiones de la demanda, toda vez que la Rama Judicial, entidad responsable del daño causado a la parte actora, no fue demandada en fue parte en el proceso. No obstante lo anterior, la sentencia de segunda instancia acogió la postura unificada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por cuya virtud se ha considerado, en gran síntesis, que la Nación es una misma persona jurídica, la cual se encuentra debidamente representada, para esos asuntos, tanto por la Fiscalía General como por la Rama Judicial y ello ha permitido que se profieran sentencias en contra de dicha persona jurídica, a través del ente que la represente, así no haya comparecido al proceso la entidad que debió demandarse.

Ciertamente, ha sido postura consolidada y unificada, aquella según la cual la Nación puede ser representada tanto por la Rama Judicial, como por la Fiscalía General y que, en tal sentido, ante la no comparecencia al proceso de alguno de dichos entes en casos como el que se analizó, no comporta una falta de legitimación en la causa, ni tampoco una indebida representación de la parte demandada, cuando esta sea la Nación. En ese sentido, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en decisión unificadora de su jurisprudencia, concluyó que: “… no se plantea un problema de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que la persona jurídica demandada en el proceso es la Nación, y es ésta, a la que se le imputa el daño, distinto es que, en el proceso, haya estado representada por una autoridad diferente a la que establece el artículo 49 ibídem.

“… “En conclusión, de los extractos jurisprudenciales reseñados, aparece clara la existencia de un precedente jurisprudencial aplicable al caso, toda vez que las consideraciones jurídicas expuestas tienen origen en situaciones fácticas esencialmente iguales a las del sub judice, por tanto, se dará aplicación al precedente y, por ende, se revocará la decisión suplicada para, en su lugar, rechazar la nulidad planteada por el apoderado de la Fiscalía General de la Nación. “… “Estas son las razones que llevarán a la Sala, no sólo a no declarar la nulidad del proceso sub examine, sino a hacer extensivas las mismas razones y, por tanto, las mismas disposiciones en todos los procesos con igual supuesto de hecho, es decir, aquellos en los que se haya demandado a la Nación-Rama Judicial-Fiscalía General, y aquélla hubiera sido representada judicialmente por el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, incluso en las demandas que hayan sido presentadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998.

En efecto, se hará uso de la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, para salvaguardar los valores fundamentales de justicia e igualdad, consagrados en la Constitución Política, pero con un fundamento aún superior, toda vez que son valores intrínsecos al concepto de humanidad y sociedad. “… “En consecuencia, apelando a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, adoptada por esta Corporación, y en aras de respetar el derecho al acceso a la administración de justicia y la seguridad jurídica, se unificará la jurisprudencia en lo que se refiere a los procesos iniciados después de la ley 446 de 1998, en los que la Nación- Fiscalía General haya sido representada por el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, para que se les apliquen las razones expuestas en esta providencia, de tal forma, que no pueda alegarse, al menos con éxito, la nulidad por indebida representación de la demandada”[82] (se destaca).

Debo señalar que acogí el anterior criterio con la finalidad de mantener lo que ha sido –y hasta el momento sigue siendo– una línea de pensamiento edificada décadas atrás y sostenida mediante la decisión de unificación antes descrita, amén del respeto que profeso por las decisiones adoptadas por esta Corporación, pero ello no se traduce en que comparta tal tesis, para cuyo efecto procederé a exponer los argumentos por los cuales discrepo de la postura asumida por la Sala Plena de la Sección Tercera.

El tema de la representación de la Nación mediante la Rama Judicial o la Fiscalía General de la Nación y la capacidad para comparecer al proceso por parte de dichos entes ha sido objeto de análisis y de abundantes pronunciamientos por parte de la Sala, incluso desde mucho antes de que se produjera la aludida unificación jurisprudencial. Es más, dentro del proveído que unificó la jurisprudencia en esa materia, la Sala hizo una breve reseña de lo que ha sido tal postura.

Así, a título puramente enunciativo, se citaron las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de mayo de 2006, de 26 de mayo de 2010 y de 22 de junio de 2011, a las cuales pueden agregarse, entre muchas otras, las siguientes sentencias: de 11 de febrero de 2009[83], de abril 27 de 2011[84], de 19 de octubre de 2011[85], y de 23 de febrero de 2012[86].

La tesis a la que he venido refiriéndome reflejó una línea de pensamiento en el siguiente sentido: i) con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 49 de la Ley 446 de 1998[87], la representación judicial de la Nación – Rama Judicial estaba radicada en cabeza del Director Ejecutivo de Administración Judicial, incluso cuando los hechos se le imputaban a la Fiscalía General de la Nación, en virtud del numeral 8 del artículo 99 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia[88] y ii) después de la entrada en vigencia del artículo 49 de la Ley 446 ibídem, la Fiscalía adquirió la representación judicial de la Nación en los procesos contencioso administrativos en que se discuta la responsabilidad de sus agentes por haber proferido el acto o ser causantes de los hechos que motivan la demanda.

Lo anterior fue afianzado por la Sala Plena de la Sección Tercera, la cual reiteró que la facultad que le concedió la Ley 446 de 1998 al Fiscal General de la Nación para representar a la Nación en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “no riñe con la del numeral 8 del artículo 99 de la ley 270 de 1996”.

A mi juicio, la postura que ha venido aplicando la Sala podía resultar procedente frente a aquellos litigios que iniciaron antes de que la Fiscalía General de la Nación tuviera la facultad de representar judicialmente ante esta Jurisdicción a la Nación, es decir, antes de que se le hubiere dado, legalmente, la capacidad para comparecer al proceso.

Empero, la Sala Plena de la Sección, al unificar su jurisprudencia, o mejor, al ratificar aquella que se venía aplicando, dejó claramente expuesto que mantendría esa postura porque no se estaba en “presencia de razones para considerar un cambio de jurisprudencia, por el contrario, existen criterios de justicia, igualdad e incluso de guarda y protección del erario que imponen la aplicación del precedente vigente, lo que conlleva a no declarar la nulidad del proceso, a la luz de los principios de eficiencia y celeridad consagradas en la Constitución y la ley”.

Al respecto, estimo que no es posible que en la actualidad, cuando la facultad de que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Rama Judicial) represente en juicio a la Nación data desde la Ley 270 de 1996, es decir, hace más de 20 años y de que, asimismo, la Fiscalía General de la Nación cuente con capacidad para comparecer al proceso en representación, igualmente de la Nación desde el año 1998 –con la expedición de la Ley 446–, se siga aceptando que si uno de esos dos entes fue vinculado al proceso como parte pasiva, hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de la persona jurídica a la que representan (la Nación), así el ente llamado al proceso no haya sido el que realizó las actuaciones que dan lugar a dicha responsabilidad.

Resulta inadmisible que un proceso, como el que dio lugar al fallo materia de esta aclaración de voto, iniciado en el 2012, sea resuelto con condena en contra de la Rama Judicial, cuando ese ente público NO fue demandado y fue el que i) incurrió en la falla en el servicio que dio lugar al daño, ii) tiene capacidad para comparecer al proceso y iii) representa a la Nación, solo que la parte actora, de manera equívoca, demandó a la Fiscalía General de la Nación. Considero, respetuosamente, que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado debió fijar, en ese momento, una postura distinta en relación con los procesos iniciados bajo la vigencia de la Ley 446 de 1998 o, al menos, para aquellos que se promovieran después de proferida la decisión de unificación. Nótese cómo, precisamente, la Sala advirtió esa situación en el siguiente sentido: “… es notable que la entrada en vigencia del artículo 49 de la ley 446 de 1998 supuso un abrupto freno en la jurisprudencia que venía adoptando el Consejo de Estado, y que sin duda fue un giro legal que no fue asimilado de inmediato por la jurisprudencia de esta Corporación y, mucho menos, por los Tribunales Administrativos que siguieron apelando al criterio jurisprudencial anterior a la expedición de dicha norma.

De tal forma que, incluso después de 1998, los autos admisorios de las demandas presentadas en contra de la Nación-Rama Judicial-Fiscalía General de la Nación, por casos de privaciones injustas de la libertad, eran notificados, en unos casos, al Fiscal General de la Nación, como lo establece el artículo 49, pero en otras ocasiones, seguían siendo notificadas al Director Ejecutivo de la Administración Judicial, de conformidad con los criterios jurisprudenciales establecidos para la época” (Énfasis añadido).

Pero aun así decidió optar por mantener una postura que a partir de la Ley 446 de 1998 resulta insostenible, desde el punto de vista de la capacidad para comparecer al proceso por parte de la Fiscalía General de la Nación. En modo alguno pretendo desconocer, ni mucho menos contradecir lo que al tenor de la ley es claro, en el sentido de que tanto la Rama Judicial como la Fiscalía General representan a la Nación, pero lo que no puedo aceptar, so pretexto de que se sostenga que se trata de un tema de representación y no de legitimación –que no es así– es que se continúe admitiendo demandas y dictando fallos de condena en contra de la Nación, con cargo al presupuesto de entidades que, teniendo capacidad para comparecer al proceso, autonomía administrativa y presupuestal, no fueron demandadas y/o vinculadas al proceso.

Cabe agregar que la Sala Plena, en el proveído unificador de su jurisprudencia, sostuvo como argumento adicional para continuar aplicando la postura que de otrora traía la Sección, que tal tesis propendía por la “guarda y protección del erario”, lo cual considero absolutamente contrario a la realidad, por cuanto a partir de esa línea de pensamiento, antes que denegarse las pretensiones de la demanda porque el ente público que debió demandarse no lo fue, se impone una condena con cargo a la entidad que no compareció al proceso, con el argumento de que la Nación –que es la única persona jurídica centro de imputación del daño– estuvo “debidamente” representada, pero por una institución que no fue la que materialmente causó ese daño. También estimo necesario señalar que la problemática que fue aparentemente zanjada con la unificación sí comporta un tema relacionado con la legitimación en la causa y no un simple aspecto de representación. En efecto, la legitimación en la causa <<legitimatio ad causam>> se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.

En términos procesales, la legitimación en la causa se entiende como la calidad que tiene una persona para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda, por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida y objeto de la decisión del juez, de manera que se trata de un presupuesto de fondo para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado[89].

Con esa óptica, reiteradamente la jurisprudencia de la Sala ha considerado que: “(…) la legitimación en la causa puede ser de hecho o material, siendo la primera aquella relación que se establece entre las partes por razón de la pretensión procesal, es decir de la atribución de una conducta que el demandante hace al demandado en su demanda, mientras que la segunda, corresponde a ‘ la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas o hayan demandado o que hayan sido demandadas’, por lo cual la ausencia de esta última clase de legitimación, por activa o por pasiva, no constituye una excepción de fondo porque no enerva la pretensión procesal en su contenido.

“La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado; el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”[90] (He destacado).

Al descender de nuevo al caso, el cual, reitero, se falló con fundamento en la postura de unificación que rige dentro de la Sección Tercera de la Corporación, estimo que el sentido de esa decisión debió ser denegatorio de las pretensiones de la demanda, toda vez que, de un lado, a la Fiscalía General de la Nación no le asistía responsabilidad patrimonial y, del otro, la Rama Judicial –que causó el daño– no fue parte en el proceso.

MUY RESPETUOSAMENTE, MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Consejera de Estado ----------------------- [1] Folio 8 del cuaderno 1. [2] Se advierte que los nombres de los demandantes se tomaron tal y como aparecen en sus registros civiles de nacimiento aportados al proceso. [3] Según consta en los poderes obrantes a folios 9 a 15 del cuaderno 1.

Cabe anotar que el Tribunal a quo admitió la demanda a través de auto del 31 de julio de 2013; asimismo, que en esa decisión rechazó la demanda respecto de los señores Ana Bernarda Navarro Mercado, Miguel Francisco Navarro Medina y Gladys del Carmen Mercado Lara, decisión que no fue impugnada. [4] Folio 329 del cuaderno 2. [5] Folios 333 a 334 del cuaderno 2. [6] Folios 334 vuelto y 337 del cuaderno 2. [7] Folios 344 a 359 del cuaderno 2. [8] Folio 361 del cuaderno 2. [9] Folio 368 del cuaderno 2. [10] Folios 370 a 374 del cuaderno 2. [11] Folios 377 a 387 del cuaderno 2. [12] Folios 391 a 399 del cuaderno de segunda instancia. [13] Folios 402 a 412 del cuaderno de segunda instancia. [14] Es importante indicar que, mediante auto del 7 de junio de 2016, se le advirtió a las partes sobre la configuración de la causal de nulidad por indebida notificación de la sentencia de primera instancia, porque esta se les dio a conocer a través de un correo electrónico y no mediante la fijación del edicto de que trata el 173 del CCA; asimismo, que durante el término de traslado las partes no alegaron su configuración, pues guardaron silencio, por lo cual se procedió a admitir la demanda (437 a 445 del cuaderno de segunda instancia). [15] Folios 446 y 448 del cuaderno de segunda instancia. [16] Folios 449 a 455 del cuaderno de segunda instancia. [17] Folio 482 del cuaderno de segunda instancia. [18] Folios 524 a 532 del cuaderno de segunda instancia. [19] Folios 533 y 534 del cuaderno de segunda instancia. [20] Sobre este tema consultar auto proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 9 de septiembre de 2008, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 11001-03-26-000-2008-00009-00, actor: Luz Elena Muñoz y otros. [21] Al respecto consultar la sentencia del 24 de mayo de 2017, expediente 49.740, sentencia del 30 de agosto de 2017, expediente 51.057, sentencia del 23 de octubre de 2017, expediente 52.070, sentencia del 6 de diciembre de 2017, expediente 54.859, entre muchas otras decisiones de la Sala. [22] Folios 314 a 316 del cuaderno 2. [23] “ARTICULO 187.

EJECUTORIA DE LAS PROVIDENCIAS. Las providencias quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas si no se han interpuesto los recursos legalmente procedentes (…)”. [24] Folio 27 del cuaderno 1. [25] Sobre el particular, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 prevé que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, en cualquiera de los siguientes eventos: a) hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o; b) hasta que el acta de conciliación se hubiera registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o; c) hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la misma ley o; d) hasta que se venza el término de tres meses contados desde la presentación de la solicitud, lo que ocurra primero. Dicha suspensión opera por una sola vez y es improrrogable. [26] Folios 16 a 20 y 22 a 23 del cuaderno 1. [27] De conformidad con el Decreto 1260 de 1970, artículos 5 y 101, los hechos y los actos relativos al estado civil de las personas, deben ser inscritos en el registro civil. [28] Radicado No 41001-23-31-000-1994-07654-01, M.P. Danilo Rojas Betancourth, según la cual: “(…) se considera en este punto que, el hecho de que los intervinientes del proceso hubieran conocido el contenido de los documentos allegados como prueba trasladada, permite fallar de fondo el presente asunto con base en ellos, toda vez que resultaría contrario a la lealtad procesal que las partes utilizaran unas pruebas como fundamento de sus alegaciones y que luego, al ver que su contenido puede resultar desfavorable a sus intereses, predicaran su ilegalidad, pretextando que en el traslado de los documentos no se cumplió con las formalidades establecidas en el Código de Procedimiento Civil (…)”. [29] Folios 167 a 171 del cuaderno 1. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia del 12 de marzo de 2013, Radicación número: 110010315000201100/2012-00899, reiterada por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación en sentencias del 8 de noviembre de 2016, expediente 44.697 y del 1 de marzo de 2018, expediente 49.884, Magistrada Ponente: María Adriana Marín, así como en la sentencia de la misma Subsección del 30 de mayo de 2019, expediente 58.491. [31] Folios 151 y 152 del cuaderno 1. [32] Folio 150 del cuaderno 1. [33] Folios 55 y 56 del cuaderno 1. [34] Folios 95 a 97 del cuaderno 1. [35] Folios 109 y 110 del cuaderno 1. [36] Folios 111 a 119 del cuaderno 1. [37] Folios 125 a 133 del cuaderno 1. [38] Folios 134 a 139 del cuaderno 1. [39] Folios 153 y 154 del cuaderno 1. [40] Folios 167 a 171 del cuaderno 1. [41] Folios 175 a 185 del cuaderno 1. [42] Folios 175 a 185 del cuaderno 1. [43] Folios 174 a 234 del cuaderno 1. [44] Folios 242 a 254 del cuaderno 1. [45] Folio 260 del cuaderno 2. [46] Folio 261 del cuaderno 2. [47] Folio 263 del cuaderno 2. [48] Folios 264 a 268 del cuaderno 2. [49] Folios 269 a 272 del cuaderno 2. [50] Folios 274 y 275 del cuaderno 2. [51] Folio 277 vuelto del cuaderno 2. [52] Folio 281 del cuaderno 2. [53] Folio 282 del cuaderno 2. [54] Folio 287 del cuaderno 2. [55] Folio 297 del cuaderno de pruebas 2. [56] Folios 300 a 304 del cuaderno 2. [57] Folio 306 del cuaderno 2. [58] Folio 307 del cuaderno 2. [59] Folios 308 a 313 del cuaderno 2. [60] Folios 314 a 316 del cuaderno 2. [61] La medida de aseguramiento de detención preventiva se le impuso al mencionado ciudadano por la Fiscalía General de la Nación mediante proveído del 2 de noviembre de 2000, a través del cual se le resolvió la situación jurídica una vez rindió la indagatoria; en dicho proveído también se le sustituyó la detención preventiva por la detención domiciliaria; se encuentra demostrado que en esta misma fecha se diligenció el formato de la medida de aseguramiento y que el señor Navarro Mercado firmó la diligencia de compromiso el 21 de marzo de 2001 (folios 175 a 186 y 199 del cuaderno 1). [62] El Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, mediante auto del 15 de marzo de 2010, decretó la prescripción de la acción penal y ordenó cesar el procedimiento que le seguía al señor Navarro Mercado (folios 314 a 316 del cuaderno 2). [63] Según el cual, las entidades estatales debían “elaborar, antes de emprender el proceso de selección del contratista, los estudios completos y análisis serios que el proyecto demande, los cuales inciden en la etapa de formación del contrato y en forma –si se quiere más significativa- en su etapa de ejecución”, en la medida en que: “ (…) no se puede licitar ni contratar la ejecución de una obra sin que previamente se hayan elaborado los planos, proyectos y presupuesto respectivos, y determinado las demás especificaciones necesarias para su identificación. Sentencia del 19 de junio de 2008, radicación número: AP-19001-23-31-000-2005-00005-01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [64] Según el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, con base en este principio: “1o.

Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato (…)”. “5o. La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma”. [65] Indicaba el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 que: “Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.

“Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, sólo alguno de ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido.

El menor plazo que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no será objeto de evaluación. “El administrador efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello (…)”. [66] Establecía el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 que: “1o.

La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente (…); del mismo modo que: “8o. Las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley. Igualmente, les será prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en el presente estatuto”. [67] M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [68] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de abril de 2017, exp. 41977, radicado No. 05001-23-31-000-2003-00113-01.

Actor: Wilson Antonio Chaverra González y otros. Demandado: Nación – Rama Judicial – Fiscalía General de la Nación; sentencia del 26 de abril de 2017, exp. 45313, radicación No. 25000-23-31-000-2009-00414-01. Actor: Luis Porfidio Farías Sánchez y otros. Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación; sentencia del 7 de junio de 2017, exp. 42021, radicación No. 25000-23-26-000-2009-00496-01.

Actor: Jairo Hernán Benjumea y otros. Demandado. Nación – Fiscalía General de la Nación, entre muchas otras. [69] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de julio de 2014, expediente 38.438, M.P. Hernán Andrade Rincón. [70] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de abril de 2005; expediente 15784;

Magistrado Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. [71] En este sentido se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 2010, exp. 17.933, M.P. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 30 de abril de 2014, exp. 27.414, M.P. Danilo Rojas Betancourth;

Sección Tercera Subsección B, sentencia de 2 de mayo de 2016, exp. 32.126, M.P. Danilo Rojas Betancourth, reiteradas por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1 de agosto de 2016, exp. 41.601, M.P. Hernán Andrade Rincón. [72] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de abril de 2005; expediente 15784;

Magistrado Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. [73] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2010, exp. 25000-23-26-000-1995- 01337-01(17301), CP: Mauricio Fajardo Gómez. [74] Al proceso no se allegó la constancia de ejecutoria; sin embargo, esta se determinó a partir de la fecha de notificación de la resolución de acusación, que ocurrió de forma personal al apoderado del implicado el 7 de febrero de 2002, por lo cual los tres días de que trataba el artículo 187 de la Ley 600 de 2000 se cumplieron el 12 de febrero de 2002 (fl. 257 d el cuaderno 2). [75] “5.5.

En cuanto a la duración de la detención preventiva: “Los artículos 406, 407 y 409 del Decreto 2700 de 1991 y los artículos 361 y 362 de la Ley 600 de 2000, se establecen las figuras del cómputo de la detención preventiva, la suspensión de la detención preventiva y la detención parcial en el lugar de trabajo o domicilio fueron demandados por su conexidad con la detención preventiva sin que el actor formule frente a ellos cargos específicos distintos.

Por tal razón la Corte declarará su constitucionalidad, en los términos en los que la misma se declara para las demás disposiciones que configuran la institución de la detención preventiva. “Estima la Corte, sin embargo, que es necesario precisar que en relación con el cómputo de la detención preventiva (artículo 406 del Decreto 2700 de 1991 y artículo 361 de la ley 600 de 2000), es un deber ineludible de las autoridades judiciales en cada caso, evitar que la medida se prolongue más allá de un lapso razonable.

“Por ello, aunque la norma es constitucional, se debe insistir en que la finalidad de la detención no es remplazar el término de la pena, y que la posibilidad del cómputo previsto en la ley, no genera el poder para la autoridad judicial de disponer de la libertad del sindicado hasta que se cumpla el tiempo que dura la pena, ya que de admitirse esa circunstancia, se vulneraría flagrantemente la presunción de inocencia y el debido proceso, ya que se cumpliría anticipadamente una sanción sin haberse declarado judicialmente la culpabilidad del sindicado.

“Bajo estas consideraciones resulta pertinente reconocer la procedencia de las causales de libertad provisional, mediante las cuales se restringe en el tiempo la duración de la detención preventiva (numerales 4 y 5 del artículo 415 del decreto 2700 de 1991, y numerales 4 y 5 del artículo 365 de la ley 600 de 2000), cuyos parámetros de aplicación se encuentran estrictamente delimitados por ley.

Surge entonces el derecho a obtener libertad provisional cuando: "vencido el término de ciento veinte días de privación efectiva de la libertad, no se hubiere calificado el mérito de la instrucción", y "cuando hayan transcurrido más de seis meses contados a partir de la ejecutoria de la resolución de acusación, sin que se hubiere celebrado la correspondiente audiencia pública o se hubiere vencido el término para presentar alegatos de conclusión en el juicio", estas normas permiten delimitar la duración de la detención cumpliendo cabalmente el mandato constitucional de la presunción de inocencia, de tal manera que la detención no se convierta en un anticipado de la pena.

No obstante, las citadas disposiciones encuentran un vacío legislativo consistente en que no existe un límite temporal para obtener la libertad provisional en dos eventos: el primero, en cuanto al término de detención que existe entre la calificación del mérito de la instrucción y la ejecutoria de la resolución de acusación, y el segundo, consistente en el tiempo de detención que existe entre la celebración de la audiencia de juzgamiento y la sentencia definitiva.

“Ante el vacío legislativo que existe en cuanto a la procedencia de la libertad provisional en los eventos citados, es preciso condicionar la constitucionalidad de las disposiciones que consagran la figura del cómputo de la detención, en el sentido de limitar, en las circunstancias de vacío legal su término de duración a un plazo razonable, justo y proporcional con el fin de evitar que la medida se convierta en un anticipado cumplimiento de la pena.

“Ahora bien, el término razonable, proporcional y justo, debe ser valorado por las autoridades judiciales en cada caso, siguiendo los siguientes parámetros: la efectividad de la duración (amoldar la detención a sus objetivos), el tiempo actual de detención, su duración en relación con la ofensa, los efectos de la conducta punible, los efectos materiales y morales para con el sindicado, la conducta del inculpado, las dificultades de la instrucción, la forma como se ha tramitado, la conducta de las autoridades judiciales, entre otras.

Mediante esta consagración no taxativa, la Corte pretende garantizar la presunción de inocencia y el derecho a la libertad personal ante el vacío legal” (se destaca). [76] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de octubre de 2013, exp. 30495, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. [77] Así se observa en los siguientes folios 286, 298, 299 y 305 del cuaderno 2. [78] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, auto de 25 de septiembre de 2013, exp. 20.420(A).

M.P. Dr. Enrique Gil Botero. [79] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias de: i) 28 de agosto de 2013, C.P. Enrique Gil Botero, radicación 25.022, y de ii) 28 de agosto de 2014, C.P. Hernán Andrade Rincón, radicación 36.149. [80] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1° de agosto de 2016, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente: 39.747. [81] Esta decisión se sustenta en la sentencia de unificación jurisprudencial que la Sala Plena de la Sección Tercera de la Corporación dictó el 18 de julio de 2019, dentro del expediente No. 44.572.

M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, en la que se determinó la siguiente regla: “Respecto del lucro cesante (…) [P]ara hacer tal reconocimiento debe haber prueba suficiente que acredite que, con ocasión de la detención, la persona afectada con la medida de aseguramiento dejó de percibir sus ingresos o perdió una posibilidad cierta de percibirlos” (se destaca). [82] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, auto de 25 de septiembre de 2013, exp. 20.420(A).

M.P. Enrique Gil Botero. [83] Proceso 15.769, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [84] Proceso 20.749. M.P. Gladys Agudelo Ordóñez (E). [85] Proceso 18.001, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [86] Proceso 18.418. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [87] “Art. 149 CCA. Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.

Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este código si las circunstancias lo ameritan. “En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director General de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.

“El presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso. La Nación - Rama Judicial estará representada por el Director Ejecutivo de Administración Judicial. En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto” (Destaco). [88] “ARTÍCULO

99. DEL DIRECTOR EJECUTIVO DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL. El Director Ejecutivo de Administración Judicial deberá tener título profesional, maestría en ciencias económicas, financieras o administrativas y experiencia no inferior a cinco años en dichos campos. Su categoría, prerrogativas y remuneración serán las mismas de los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.

“… “8. Representar a la Nación-Rama Judicial en los procesos judiciales para lo cual podrá constituir apoderados especiales (…)”. [89] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 29 de enero de 2009, exp. 16.169, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [90] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias de 22 de noviembre de 2001, exp. 13.356.

M.P.: María Elena Giraldo Gómez; de 27 de abril de 2006, exp. 15.352. M.P. Ramiro Saavedra Becerra; de 11 de noviembre de 2009, exp. 18.163, entre muchas otras decisiones.