MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FALTA DE JURISDICCIÓN / FALTA DE COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce, por regla general, de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]. [E]ncuentra el despacho que las funciones que encargó la Aerocivil a OPAIN S.A. se circunscribieron, en términos generales, a la administración de las instalaciones del aeropuerto El Dorado, así como la explotación comercial del mismo, cuestión esta última que guarda relación con la labor de arrendamiento de algunos locales o espacios disponibles para el uso de particulares. […] [F]ueron las funciones o actividades que se reservó la Aerocivil las que podrían ser catalogadas como propias del Estado, toda vez que la simple administración y/o arrendamiento de los espacios existentes en el aeropuerto no constituyen per se el ejercicio de funciones propias de una autoridad aeroportuaria, ni mucho menos implican la necesaria participación de una entidad pública para su realización. En esa medida, comoquiera que la actividad desempeñada por OPAIN S.A. en los contratos objeto de controversia no es propia de una autoridad pública (en este caso de la Aerocivil), fuerza concluir que el presente asunto escapa de la órbita de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en consecuencia, el proceso debe ser remitido a la jurisdicción ordinaria por encontrarse implicados dos particulares ajenos a actividades o funciones propias del Estado.

Al respecto, de conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso, corresponde a la jurisdicción ordinara el conocimiento de los asuntos que no estén atribuidos expresamente a otra jurisdicción, de ahí que las controversias originadas entre particulares deban ser dirimidas por esta en razón a la competencia general o residual que le fue asignada a través de la mentada norma.

De igual forma, el artículo 20 ibídem le asigna a los jueces civiles del circuito el conocimiento de los asuntos contenciosos de mayor cuantía en primera instancia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 104 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 15 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 20 FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CONCEPTO DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA La legitimación en la causa por pasiva ha sido entendida por esta Corporación como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige una determinada obligación estén habilitadas por la ley para actuar procesalmente. […] De igual forma, esta Corporación ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) una material que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda.

En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-00621-01(63282) Actor: LÍNEAS AÉREAS SURAMERICANAS S.A. “LAS S.A.” Demandado: OPERADORA AEROPORTUARIA INTERNACIONAL S.A. – OPAIN S.A. Y UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Referencia: MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - LEY 1437 DE 2011 Procede el despacho a pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado por la Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. – OPAIN S.A. en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” en audiencia inicial del 21 de noviembre de 2018, en la cual se declararon no probadas las excepciones de (i) falta de jurisdicción y (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (fol. 318 a 321, c. ppal.).

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de abril de 2017, la sociedad Líneas Aéreas Suramericanas S.A. “LAS S.A.” (en adelante LAS S.A.), obrando a través de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. – OPAIN S.A. (en adelante OPAIN S.A.) y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante Aerocivil), con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas (fol. 5 a 31, c. 1): PRIMERA.- Que se declare que los Contratos de Arrendamiento Nos. BO-AR- 0060-06 y BO-AR-0016 04 (en adelante los “Contratos”), entre OPAIN y LÍNEAS AÉREAS SURAMERICANAS S.A. se encuentran plenamente vigentes en la fecha de presentación de esta demanda y que en ellos no concurre ni reposa causal alguna de nulidad que permita tenerlos como nulos, ineficaces o viciados total o parcialmente.

SEGUNDA.- Que se declare que OPAIN carece de potestades legales y/o contractuales para interpretar unilateralmente Los Contratos y que su condición de concesionario para la operación del Aeropuerto El Dorado de Bogotá no le confiere las potestades y privilegios propios, exclusivos y excluyentes de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, los cuales no son transferibles, extensivos, ni habilitantes para OPAIN por vía de la cesión de dichos contratos.

TERCERA.- Que se declare que OPAIN ha incumplido con su obligación esencial como arrendador, consistente en garantizar a LAS el goce pacífico de las áreas dadas en arrendamiento y de manera concreta la obligación de garantizar a LAS el uso de dichas áreas libre de toda turbación o embarazo (sic), como quiera que: i) En el mes de mayo de 2016, la convocó a una audiencia de conciliación con el fin de proceder a la “REGULARIZACIÓN DEL CÁNON”; ii) En el mes de enero de 2017, OPAIN formuló una demanda a ser tramitada bajo el rito del proceso abreviado, la que presumiblemente tendría por objeto solicitar la restitución judicial en contra de LAS o la regulación del canon de los contratos de arrendamiento, la cual fue rechazada por el Juzgado 08 Civil del Circuito de Bogotá, mediante providencia que se encuentra ejecutoriada; iii) En el mes de febrero de 2017, OPAIN declaró unilateralmente el incumplimiento de los Contratos; iv) En el mes de marzo de 2017, OPAIN adoptó una medida de hecho consistente en negar a tres empleados y a tres vehículos de LAS la renovación de los carnets que les permitieran el acceso a la plataforma del aeropuerto Eldorado; v) En el mes de marzo de 2017 OPAIN declaró, nuevamente de manera unilateral pero por razones diversas a las anteriormente invocadas, la terminación de los Contratos; vi) En el mes de marzo de 2017, apelando a razones vagas e injustificadas, pero en todo caso carentes de todo fundamento, propuso a LAS, a pretexto del vencimiento del término de los Contratos, la terminación bilateral de los mismos.

CUARTA, SUBSIDIARIA DE LA TERCERA PRINCIPAL.- Que se declare, por las mismas o algunas de las razones señaladas en la pretensión tercera principal, que la conducta de OPAIN supone el abuso de su posición de dominio como parte contratante. QUINTA.- Como consecuencia de accederse a la pretensión tercera o cuarta, ésta subsidiaria de aquella, se declare que OPAIN causó perjuicios a LAS, por los cuales debe responder.

SEXTA.- Como consecuencia de accederse a las pretensiones tercera o cuarta, ésta subsidiaria de aquella, se condene a OPAIN al reconocimiento y pago de los perjuicios que con su conducta le irrogó a LAS, en las cuantías señaladas en el juramento estimatorio de los perjuicios. SÉPTIMA.- Que se declare que OPAIN carece de fundamento fáctico, legal y contractual para poner fin a los Contratos en los términos y con las justificaciones bajo los cuales ha pretendido hacerlo.

OCTAVA.- Como consecuencia de accederse a la anterior declaración, que se declare que las manifestaciones de voluntad de OPAIN orientadas a poner fin a Los Contratos carecen de fundamento fáctico, legal y contractual y son inoponibles a LAS. NOVENA.- Que se declare que los Contratos deben seguir ejecutándose en los términos y bajo las condiciones previstas en sus cláusulas.

DÉCIMA, SUBSIDIARIA DE LA NOVENA PRINCIPAL.- En caso de no accederse a la pretensión novena principal, que se declare que el cánon correspondiente a cada uno de los Contratos, debe regularse según lo previsto en el artículo 519 del Código de Comercio, dado que al no haberse puesto las partes de acuerdo al respecto, con ocasión de la conciliación convocada por OPAIN con ese fin, debe darse aplicación a la disposición legal acabada de invocar, teniendo además en cuenta que, según la Jurisprudencia del Consejo de Estado, la norma que no es aplicable en el arrendamiento estatal es la prevista en el artículo 518 del Código de Comercio y no en el artículo 519 de esa disposición legal.

DÉCIMA PRIMERA, SUBSIDIARIA DE LA NOVENA PRINCIPAL, Y DE LA DÉCIMA SUBSIDIARIA.- Que se declare que la determinación del cánon de cada uno de los Contratos debe fijarse con arreglo al método o procedimiento de determinación del mismo que se señale en la sentencia que ponga fin al proceso. DÉCIMA SEGUNDA, SUBSIDIARIA DE LA OCTAVA Y NOVENA PRINCIPAL.- En caso de no accederse a las pretensiones octava y novena principales, que se declare que OPAIN deberá indemnizar a LAS por los perjuicios que se causen o se lleguen a causar por suspensión de la operación, conforme a lo señalado en el capítulo No. 5 de este escrito.

DÉCIMA TERCERA.- Que se condene a OPAIN al pago de las costas y gastos del proceso. 2. En síntesis, los hechos que sirvieron de fundamento para presentar la demanda fueron los siguientes (fol. 6 a 18, c. 1): 2.1. Se adujo en el sub lite que el 3 de junio de 2004, LAS S.A. celebró con la Aerocivil el contrato de arrendamiento n.° BO-AR-0016-04 por un plazo de 8 años y 3 meses, sobre el hangar L-173 cuya área era de 4.887 m2, ubicado en la antigua zona de aviación general del aeropuerto El Dorado de la ciudad de Bogotá. 2.2.

De igual forma, se indicó que el 4 de enero de 2007, LAS S.A. suscribió con la Aeorocivil el contrato de arrendamiento n.° BO-AR-0060-06 por un plazo de 1 año, sobre los lotes L-174 y L-175 con un área de 14.446,13 m2, ubicados en la zona antigua de aviación general del aeropuerto El Dorado, para destinarlos a hangar y oficina. 2.3. De otra parte, se expuso que mediante Resolución n.° 3500 del 28 de agosto de 2006, la Aerocivil adjudicó a OPAIN S.A. el contrato de concesión n.° 6000169 OK del 12 de septiembre de 2006, el cual tuvo por objeto la administración, operación, explotación comercial, mantenimiento, modernización y expansión del aeropuerto El Dorado y, a su vez, en dicho negocio jurídico, la Aerocivil cedió a OPAIN S.A. su posición de arrendadora en los contratos de arrendamiento números BO-AR-0016-04 y BO-AR- 0060-06. 2.4.

Se señaló que el 15 de enero de 2007, LAS S.A. fue notificada de la cesión realizada por la Aerocivil a OPAIN S.A. de su posición de arrendadora en los contratos números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-2004, la cual surtiría efectos a partir del día 20 de enero de 2007, de conformidad con la cláusula 20 del contrato de concesión n.° 6000169 OK de 2006. 2.5.

Según el escrito de la demanda, LAS S.A. radicó solicitudes ante OPAIN S.A. con el propósito de obtener la autorización para efectuar reparaciones necesarias de lozas de concreto, así como para realizar obras que acogían la normatividad emitida por la Secretaría de Salud Pública. Sin embargo, esta impuso obligaciones que, por el contrario, impidieron la ejecución de dichas obras. 2.6.

Por otra parte, LAS S.A. manifestó que con ocasión de las diferencias surgidas con OPAIN S.A. por motivo de nuevas tasaciones de los cánones de arrendamiento, las partes acudieron a audiencia de conciliación en la Cámara de Comercio de Bogotá. No obstante, el 2 de agosto de 2016 se expidió constancia de no acuerdo[1]. 2.7. En virtud de lo anterior, la actora señaló que el 21 de febrero de 2017, OPAIN S.A. declaró la terminación unilateral por incumplimiento de los contratos de arrendamiento números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-2004, con fundamento en la inobservancia de normas ambientales y sanitarias en que presuntamente incurrió LAS S.A., determinación que fue reiterada el 24 de marzo de 2017, so pena de iniciar las acciones legales correspondientes. 2.8.

Al respecto, la demandante aseguró que las infracciones que le fueron imputadas carecen de sentido, pues el cumplimiento de aquellas dependía de obligaciones y autorizaciones que debieron ser emitidas por OPAIN S.A. pero nunca fueron realizadas y, además, refirió que dicha sociedad en su calidad de concesionaria no tenía competencia para declarar unilateralmente la terminación de los contratos, toda vez que aquella labor correspondía únicamente a la Aerocivil. 2.9.

Finalmente, la sociedad demandante manifestó que la negativa de OPAIN S.A. en continuar con la ejecución de dichos contratos se encontraba relacionada con la motivación de explotar y arrendar a un tercero los lotes objeto del arrendamiento, comoquiera que LAS S.A. realizó diferentes construcciones y mejoras sobre estos en el transcurso de los años.

II. TRÁMITE PROCESAL RELEVANTE 1. Mediante providencia del 10 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” admitió la demanda y ordenó surtir el trámite correspondiente (fol. 42 a 44, c. 1). 2. Posteriormente, el 4 de mayo de 2018, el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil presentó escrito de contestación de la demanda en el cual propuso la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la Aerocivil no tenía vínculo alguno con la parte actora en virtud del contrato de concesión n.° 6000169-KO de 2006 celebrado con OPAIN S.A., en el cual se cedieron los contratos objeto del litigio (fol. 244 a 250, c. 1). 3.

De otro lado, mediante escrito presentado el 9 de mayo de 2018, el apoderado de la Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. – OPAIN S.A. se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló, entre otras, la excepción de falta de jurisdicción, con base en los siguientes argumentos (fol. 1 a 10, c. 4): 3.1. Manifestó que ninguna de las partes de los contratos de arrendamiento era una entidad pública y, además, la actividad desarrollada por OPAIN S.A. no se ajustaba a la definición legal del ejercicio de funciones administrativas. 3.2.

Adujo que, si bien los contratos inicialmente fueron celebrados con la Aerocivil, lo cierto era que esta última ya no formaba parte de aquellos, en virtud de la concesión realizada a OPAIN S.A., en la que, a su vez, se cedieron los contratos de arrendamiento en cuestión y, como consecuencia, esta última adquirió todos los derechos y obligaciones contenidos en los referidos negocios jurídicos (salvo las facultades exorbitantes de la administración). 3.3.

Indicó que en razón a la mutación en la naturaleza de los contratos de arrendamientos, esto es, de estatales a privados, el conocimiento del presente asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria. 4. De las referidas excepciones, el a quo corrió traslado a la parte actora, la cual manifestó lo siguiente (fol. 264 a 265 y 266 a 272, c. 1): 4.1.

En relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Aerocivil expresó que no estaba llamada a prosperar por las siguientes razones: (i) los contratos inicialmente se suscribieron con dicha entidad pública, (ii) los inmuebles objeto de arrendamiento serían revertidos a la Aerocivil en virtud de la concesión realizada con OPAIN S.A., (iii) existía una interdependencia entre los contratos de arrendamiento y el de concesión y (iv) la Aerocivil tenía un interés directo al percibir el 46,16% de los cánones de arrendamiento, pues la concesionaria era una colaboradora en el cumplimiento de los fines de la administración. 4.2.

Respecto de la falta de jurisdicción o competencia invocada por OPAIN S.A., reiteró que el presente asunto es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto los contratos objeto de la controversia fueron celebrados por una entidad estatal. Igualmente, adujo que el régimen jurídico contractual no varía por el hecho de una cesión sobreviniente, pues las normas deben aplicarse acatando los principios de juez natural, seguridad jurídica y debido proceso.

III. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Mediante audiencia inicial celebrada el 21 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A declaró no probadas las excepciones de falta de jurisdicción y falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, con base en los argumentos que se exponen a continuación (fol. 318 a 321, c. ppal.): 1.

En relación con la excepción de falta de jurisdicción formulada por OPAIN S.A. manifestó lo siguiente: 1.1. Señaló que los contratos objeto del litigio tenían naturaleza de estatales en razón a que los mismos fueron suscritos por una entidad pública –Aerocivil- y, en ese orden, su control correspondía al juez administrativo, pues el contrato debía regirse por la ley vigente al momento de su celebración. 1.2.

De igual forma, el a quo indicó que la cesión de los contratos de arrendamiento no podía ser analizada con desconocimiento de su antecedente, esto es, el contrato de concesión, pues si bien la referida cesión modificó uno de los extremos contractuales, lo cierto era que sus efectos en materia de derecho privado no podían interpretarse de la misma forma en aspectos relativos al derecho público. 1.3.

Finalmente, expuso que en el proceso se encontraba vinculada la Aerocivil como parte demandada y, al ser esta una entidad pública, el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en atención al fuero de atracción. 2. Respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Aerocivil, consideró que esta se encontraba legitimada en la causa desde el punto de vista procesal, pues en los hechos de la demanda se observaban imputaciones fácticas en su contra que guardaban relación con una de las pretensiones formuladas por la actora.

IV. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 1. Inconforme con la decisiones adoptadas por el a quo, el apoderado de OPAIN S.A. interpuso recursos de apelación en contra de las decisiones que declararon no probadas las excepciones de falta de jurisdicción y de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Aerocivil. Los medios de alzada fueron sustentados en conjunto de la siguiente manera[2] (Cd, min. 1:15:54, fol. 317, c. ppal.): 1.1.

Manifestó que, si bien la Aerocivil tenía funciones de autoridad administrativa aeroportuaria, lo cierto era que ya no formaba parte en los contratos de arrendamiento números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-2004, en virtud de la cesión que realizó de su posición como arrendadora a OPAIN S.A. 1.2. Expuso que la jurisdicción contencioso administrativa estaba conociendo una controversia suscitada netamente entre particulares, lo cual afectaba el principio de eficiencia que debe prevalecer en el reparto de competencias y jurisdicciones. 1.3.

De igual forma, expresó que de tramitarse la presente controversia ante esta jurisdicción, se estaría violando la cláusula 20 del contrato de concesión n.° 6000169 OK del 12 de septiembre de 2006, la cual hacía referencia a la cesión de los derechos y obligaciones a la concesionaria –OPAIN S.A.- que emanan de los contratos de arrendamiento objeto del presente litigio. 1.4.

Exaltó que el deber de cooperar con la administración lo tenía toda la ciudadanía con independencia de la jurisdicción a la que se acude y, en esa medida, no podía acogerse el argumento según el cual OPAIN S.A. era una colaboradora de la autoridad estatal. 1.5. Señaló que, de tenerse en cuenta únicamente la relación fáctica aducida en la demanda respecto de la Aerocivil, también debería incluirse a otras entidades que se mencionan en el escrito, de ahí que no pudiera ser este un motivo para vincular a la referida autoridad al proceso. 1.6.

Finalmente, manifestó que el hecho de haberse invocado a la Aerocivil como demandada e iniciarse el proceso ante esta jurisdicción obedecía a una estrategia de carácter económico, toda vez que los precios de los cánones que en la actualidad estaba pagando la actora por metro cuadrado eran irrisorios, beneficio que se reflejaría con el transcurso del tiempo, en razón a la congestión que presenta la jurisdicción de lo contencioso administrativo en comparación con la jurisdicción ordinaria. 2.

Por reparto del 4 de febrero de 2019, el conocimiento de los recursos de apelación le correspondió a esta Subsección (fol. 323, c. ppal.). V. PROBLEMAS JURÍDICOS Corresponde al despacho resolver los siguientes problemas jurídicos: - Determinar si en el presente asunto se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil o, si por el contrario, dicha entidad se encuentra legitimada para obrar como demandada, de conformidad con los hechos y las pretensiones que se aducen en el sub examine. - Una vez definido el planteamiento anterior, se establecerá si el conocimiento del presente litigio le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, si por el contrario, su trámite le concierne a la jurisdicción ordinaria en virtud de la cesión de los contratos de arrendamiento a OPAIN S.A. VI.

CONSIDERACIONES Para resolver los problemas jurídicos expuestos, el despacho decidirá, en primer lugar, la legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil - Aerocivil y, posteriormente, estudiará la falta de jurisdicción alegada, teniendo en cuenta que la decisión referente al primer planteamiento guarda estrecha relación con los supuestos que deben ser abordados para emitir decisión sobre la jurisdicción competente. - Sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil 1.

La legitimación en la causa por pasiva ha sido entendida por esta Corporación como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige una determinada obligación estén habilitadas por la ley para actuar procesalmente[3]. Sobre el particular se ha sostenido lo siguiente[4]: La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.

La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo.

En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público.

Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial. (Subrayado fuera del texto) 2.

De igual forma, esta Corporación ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) una material que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda.

En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. Al respecto, esta Corporación[5] ha expuesto: La legitimación de hecho en la causa es entendida como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado.

Quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Vg.: A demanda a B. Cada uno de estos está legitimado de hecho. La legitimación material en la causa alude, por regla general, a situación distinta cual es la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas o hayan demandado o que hayan sido demandadas. 3.

Realizadas las anteriores precisiones, el despacho analizará si en los hechos y las pretensiones de la demanda se le atribuye a la Aerocivil alguna conducta que permita encontrarla legitimada en la causa por pasiva desde el punto de vista formal, pues, como se expuso, en este momento procesal, la legitimación que corresponde determinar es la de hecho y no la material. 4.

Al respecto, en los hechos de la demanda se aduce que la actora LAS S.A. suscribió con la Aerocivil los contratos de arrendamiento números BO-AR- 0060-2006 y BO-AR-0016-2004, los cuales tuvieron por objeto unos lotes del aeropuerto El Dorado, para destinarlos a hangares y oficinas. 5. Igualmente, se hace alusión a la concesión n.° 6000169 OK del 12 de septiembre de 2006, mediante la cual la Aerocivil entregó en concesión a OPAIN S.A. una serie de funciones dentro del aeropuerto y, a su vez, le cedió su posición de arrendadora en los contratos números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-2004, sobre los cuales versa la presente controversia. 6.

Ahora, según el escrito de la demanda, se observa que las pretensiones formuladas se encuentran encaminadas a obtener, básicamente, lo siguiente: i) declarar que los contratos de arrendamiento números BO-AR-0060-2006 y BO- AR-0016-2004 continúan vigentes, ii) declarar que OPAIN S.A. no estaba facultada legalmente para interpretar de manera unilateral dichos contratos y, como consecuencia, iii) condenar a OPAIN S.A. al pago de los perjuicios que causó a la actora al haber declarado la terminación unilateral de los referidos negocios jurídicos. 7.

En ese orden, el despacho encuentra que ninguna de las pretensiones elevadas en el sub judice le atribuye responsabilidades a la Aerocivil, pues de su simple lectura se logra establecer con claridad que los perjuicios reclamados fueron causados por conductas que presuntamente desplegó OPAIN S.A. en su posición de arrendadora de los contratos en cuestión, más en ningún momento se invocan actuaciones realizadas por la Aerocivil que derivaran en daños para la parte demandante (fol. 19 a 21, c.1). 8.

En ese sentido, conviene precisar que, si bien en los hechos de la demanda se menciona reiteradamente a la Aerocivil por ser esta quien fungía en un principio como arrendadora en los contratos números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-2004, lo cierto es que de ninguna manera se le endilgó responsabilidad por actos que hubiera cometido en el marco de la celebración y ejecución de dichos contratos, todo lo contrario, lo único que se refiere en la demanda es la cesión de contratos que efectuó a OPAIN S.A., así como la comunicación de esta determinación a la sociedad arrendataria –LAS S.A.-. 9.

Incluso, en la demanda se expone que la Aerocivil realizó una visita para inspeccionar aspectos económicos, financieros y administrativos de LAS S.A., en la cual se concluyó que la actora se encontraba al día en los pagos de los cánones de arrendamiento, en pólizas e impuestos y que contaba con instalaciones e infraestructura adecuada, (hecho 1.72, fol. 18, c. ppal.), de ahí que en el escrito de demanda no se logren advertir imputaciones fácticas a dicha entidad pública. 10.

Ahora bien, observa el despacho que aunque los contratos de arrendamiento números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-2004 inicialmente fueron suscritos entre LAS S.A. y la Aerocivil, esta última celebró con OPAIN S.A. el contrato de concesión n.° 6000169 OK del 12 de septiembre de 2006, en el cual se dejó expresamente consignado que todos los derechos y obligaciones emanadas de los referidos contratos de arrendamiento serían cedidos a OPAIN S.A. –cláusula 20-, de ahí que sea posible afirmar que quienes fungen en la actualidad como partes de estos son particulares -OPAIN S.A. en calidad de arrendadora y LAS S.A. en su condición de arrendataria- (Cd, fol. 163, c. 1). 11.

En ese sentido, estima el despacho que la cesión de los contratos de arrendamiento efectuada por la Aerocivil a OPAIN S.A. no supone que esta última actúe en nombre y representación de la entidad pública cedente, pues lo que opera es el reemplazo de la parte en el contrato. 12. Así las cosas, debido a que el conflicto suscitado surgió como consecuencia de actuaciones propias de OPAIN S.A., en las que no tuvo injerencia alguna la Aerocivil, fuerza concluir que quienes se encuentran legitimadas para elevar pretensiones en torno a los contratos de arrendamiento números BO-AR-0060-2006 y BO-AR-0016-2004 son OPAIN S.A. –arrendadora- y LAS S.A. –arrendataria-, esto en virtud de la cesión de contratos realizada. 13.

En virtud de lo anterior, se declarará probada la falta de legitimación en la causa de la Aerocivil, por cuanto no se encontraron imputaciones fácticas que permitan vincularla formalmente al proceso, ni se vislumbraron pretensiones que le atribuyan responsabilidad por los perjuicios reclamados en el sub examine. - Sobre la falta de jurisdicción 14.

El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce, por regla general, de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. 15.

De igual forma, se ha indicado que corresponde conocer a esta jurisdicción, entre otras controversias, de aquellas originadas en contratos, cualquiera que sea su régimen, siempre y cuando uno de los extremos contractuales sea una entidad estatal o un particular que desempeñe funciones propias del Estado. 16. En ese sentido, cuando la Ley 1437 de 2011 dispuso que corresponde a esta jurisdicción el conocimiento de asuntos en los que funja como parte un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, no solo acudió a un criterio orgánico, sino que, a su vez, incorporó un criterio funcional que debe estudiarse para efectos de determinar la jurisdicción competente. 17.

Así, no basta con la ausencia de una entidad pública dentro de los extremos contractuales para descartar la competencia de esta jurisdicción, pues también deberá analizarse si alguna de las partes del contrato es un particular que desempeña funciones propias del Estado. 18. En esa medida, teniendo en cuenta que en el presente asunto se encontró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Aerocivil, el despacho estudiará si OPAIN S.A., en su calidad de concesionaria de aquella, ejerció en el presente caso funciones propias del Estado o, si por el contrario, las labores efectuadas no se enmarcan en dicho ámbito. 19.

Para determinar lo anterior, es necesario precisar cuál es la finalidad de los contratos de concesión, así como el objetivo específico del contrato n.° 6000169 OK de 2006 suscrito entre la Aerocivil y OPAIN S.A., esto con el fin de verificar si en el presente asunto la concesionaria –OPAIN S.A.- actuó bajo el ejercicio de funciones propias del Estado. 20.

Así las cosas, en relación con los contratos de concesión, el numeral 4° del artículo 32 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –Ley 80 de 1993-, se refiere a su finalidad u objeto en los siguientes términos: Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden. 21.

Ahora, como se puede evidenciar, la ley faculta a las entidades estatales para encargar a particulares -mediante el contrato de concesión- de actividades relacionadas con: (i) la prestación de servicios públicos, (ii) la construcción o mantenimiento de obras públicas y (iii) la explotación de bienes destinados al servicio o uso público. 22.

Sin embargo, de la lectura del precitado artículo se colige que los contratos de concesión en su esencia no necesariamente tienen la finalidad de delegar funciones públicas. En esa medida, corresponderá analizar cada caso en particular a fin de establecer si con el contrato de concesión se confirieron funciones o actividades de esta índole. - Caso concreto 23.

Ahora, descendiendo al caso particular, se observa que la Aerocivil suscribió con OPAIN S.A. el contrato de concesión n.° 6000169 OK de 2006, el cual tuvo por objeto “la Administración, Modernización y Expansión, Operación, Explotación Comercial y Mantenimiento del Área Concesionada del Aeropuerto El Dorado de la ciudad de Bogotá D.C., bajo el control y vigilancia de Aerocivil.” (Cd, fol. 163, c. 1). 24.

Igualmente, se observa que en la cláusula 2 relativa al objeto del mencionado contrato de concesión, se estableció lo siguiente: La Concesión no incluye todos aquellos bienes necesarios para la prestación del servicio de control de tráfico aéreo en ruta ni la responsabilidad por el correcto funcionamiento de las radioayudas aéreas, incluidas las radioayudas de aproximación y las comunicaciones en el Aeropuerto, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 48 de la Ley 105 de 1993, Aerocivil se reserva el manejo y la responsabilidad por las funciones de control y vigilancia del tráfico aéreo en ruta.

La Concesión tampoco incluye la responsabilidad que se derive por la Seguridad Aérea en el Aeropuerto, pues ésta estará a cargo de Aerocivil. 25. Así las cosas, encuentra el despacho que las funciones que encargó la Aerocivil a OPAIN S.A. se circunscribieron, en términos generales, a la administración de las instalaciones del aeropuerto El Dorado, así como la explotación comercial del mismo, cuestión esta última que guarda relación con la labor de arrendamiento de algunos locales o espacios disponibles para el uso de particulares. 26.

Ahora, es preciso señalar que la Aerocivil no se desprendió de todas las funciones inherentes al funcionamiento del aeropuerto El Dorado, ya que se reservó las prerrogativas o competencias que posee en materia de seguridad aeronáutica, utilización del espacio aéreo, control de la actividad, entre otras relacionadas de manera concreta con la actividad aeronáutica. 27.

Como se puede apreciar, fueron las funciones o actividades que se reservó la Aerocivil las que podrían ser catalogadas como propias del Estado, toda vez que la simple administración y/o arrendamiento de los espacios existentes en el aeropuerto no constituyen per se el ejercicio de funciones propias de una autoridad aeroportuaria, ni mucho menos implican la necesaria participación de una entidad pública para su realización. 28.

En esa medida, comoquiera que la actividad desempeñada por OPAIN S.A. en los contratos objeto de controversia no es propia de una autoridad pública (en este caso de la Aerocivil), fuerza concluir que el presente asunto escapa de la órbita de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en consecuencia, el proceso debe ser remitido a la jurisdicción ordinaria por encontrarse implicados dos particulares ajenos a actividades o funciones propias del Estado. 29.

Al respecto, de conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso[6], corresponde a la jurisdicción ordinara el conocimiento de los asuntos que no estén atribuidos expresamente a otra jurisdicción, de ahí que las controversias originadas entre particulares deban ser dirimidas por esta en razón a la competencia general o residual que le fue asignada a través de la mentada norma. 30.

De igual forma, el artículo 20 ibídem le asigna a los jueces civiles del circuito el conocimiento de los asuntos contenciosos de mayor cuantía en primera instancia. En esa medida, teniendo en cuenta que la cuantía del presente asunto supera los 150 s.m.l.m.v. exigidos por la ley procesal civil[7] para dicho fin, el proceso se remitirá a los jueces civiles del circuito de Bogotá (reparto), en atención a la competencia territorial establecida en el numeral 5° del artículo 28 de la Ley 1564 de 2012[8]. 31.

Finalmente, se ordenará que por Secretaría de la Sección se comunique la presente decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección A, despacho del magistrado doctor Juan Carlos Garzón Martínez. En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR las decisiones emitidas el 21 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, referentes a las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y falta de jurisdicción, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR la falta de jurisdicción para tramitar el presente asunto, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

CUARTO: ADVERTIR que las actuaciones surtidas mantendrán validez conforme a lo previsto en el artículo 138 del Código General del Proceso.

QUINTO: REMITIR el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá (reparto), de conformidad con lo establecido en el artículo 20 del Código General del Proceso, previas las desanotaciones del caso.

SEXTO: Por Secretaría de la Sección Tercera COMUNICAR la presente decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, despacho del magistrado doctor Juan Carlos Garzón Martínez.

SÉPTIMO: En caso de que no se acepte la remisión por competencia efectuada en esta providencia, se propone conflicto negativo de jurisdicción, el cual deberá ser resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLAS RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente Mpec/11C+4cds. ----------------------- [1] En la demanda se expuso que el 13 de enero de 2017, OPAIN S.A. formuló demanda en contra de LAS S.A., conocida esta por el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bogotá, la cual tendría como propósito la restitución de los inmuebles arrendados o la regulación de los cánones de arrendamiento.

Sin embargo, una vez consultado el proceso en la página web de la rama judicial, se observa que la demanda fue rechazada y posteriormente retirada. [2] En audiencia se corrió traslado a las partes de los recursos de apelación. Al respecto, el demandante reiteró los argumentos esbozados en el escrito mediante el cual descorrió el traslado de las excepciones previas.

Por su parte, el agente del Ministerio Público solicitó confirmar las decisiones adoptadas por el a quo, en razón a la naturaleza estatal de los contratos de arrendamiento celebrados por la Aerocivil y a que la concesionaria –OPAIN S.A.- tenía el deber de colaboración en el cumplimiento de fines propios del Estado. [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto del 25 de septiembre de 2013, exp. 55205, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 13 de julio de 2016, exp. 1997-50330, C.P. Enrique Gil Botero.

También ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 13 de noviembre de 2014, exp. 34313, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. n. º 13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez. [6] Artículo 15. Cláusula general o residual de competencia. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. [7] Artículo 25.

Cuantía. Cuando la competencia se determine por la cuantía, los procesos son de mayor, de menor y de mínima cuantía. Son de mínima cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que no excedan el equivalente a cuarenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (40 smlmv). Son de menor cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que excedan el equivalente a cuarenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (40 smlmv) sin exceder el equivalente a ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (150 smlmv).

Son de mayor cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que excedan el equivalente a ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (150 smlmv). (…) [8] Artículo 28. Competencia territorial. La competencia territorial se sujeta a las siguientes reglas: (…) 5. En los procesos contra una persona jurídica es competente el juez de su domicilio principal.

Sin embargo, cuando se trate de asuntos vinculados a una sucursal o agencia serán competentes, a prevención, el juez de aquel y el de esta.