TRANSPORTE – Regulación / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto que determina las condiciones del programa de promoción para la reposición y renovación del parque automotor de carga, y crea el registro único nacional de desintegración física de vehículos e ingreso de nuevos vehículos de transporte terrestre automotor de carga RUNISTAC / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas y las pruebas / OBSERVATORIO NACIONAL DE TRANSPORTE DE CARGA POR CARRETERA – Finalidad / OBSERVATORIO NACIONAL DE TRANSPORTE DE CARGA POR CARRETERA – Conformación / OBSERVATORIO NACIONAL DE TRANSPORTE DE CARGA POR CARRETERA – Sus actuaciones sirven de punto de referencia en la toma de decisiones que corresponden exclusivamente al Ministerio de Transporte / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Para expedir acto regulatorio del mercado de transporte sin tener la obligación de convocar al Observatorio Nacional de Transporte de Carga / REPOSICIÓN DE VEHÍCULOS DE TRANSPORTE DE CARGA – Condiciones / CONDICIONES DEL PROGRAMA DE PROMOCIÓN PARA LA REPOSICIÓN Y RENOVACIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR DE CARGA – Se efectúa en relación uno a uno: el ingreso de nuevos vehículos tras la salida de aquellos desintegrados físicamente o hurtados / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada por no demostrarse la infracción con las disposiciones invocadas como vulneradas y ser necesario realizar un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal Se observa que a través de la Resolución 1010 de 2006, fue creado el Observatorio Nacional de Transporte de Carga por Carretera, como instancia de discusión participativa sobre temas asociados del transporte público de carga; ello con el fin de realizar monitoreo, seguimiento y validación de las fuentes de información necesarias para atender las actividades propias de ese mercado (Art.1 ibídem).
Tal entidad se encuentra conformada por representantes del Gobierno Nacional, de las empresas de carga, de los propietarios de los vehículos de transporte de carga, por la Asociación Nacional de Empresarios –ANDI y por Federación Nacional de Comerciantes –FENALCO. Ahora bien, de la lectura íntegra de la señalada disposición normativa, no se advierte en esta oportunidad procesal que deba ser agotado algún tipo de procedimiento especial ante el citado órgano, previo a la expedición de un acto regulatorio del mercado de transporte.
En efecto, el artículo 8º señala que las actuaciones realizadas por el Observatorio Nacional solamente servirán de punto de referencia para la toma de decisiones, sin que ello condicione la adopción de medidas que correspondan con exclusividad al Ministerio de Transporte. [ ] [L]a reposición de vehículos de transporte de carga de que trata el artículo 2.2.1.7.7.1. del Decreto 1079 de 2015, se efectuará en relación uno a uno, esto es, el ingreso de nuevos vehículos tras la salida de aquellos que fueron desintegrados físicamente o hurtados.
Asimismo, la disposición en comento señala que el Ministerio de Transporte dará apertura definitiva al mercado de vehículos de carga cuando fuese cumplida una de las siguientes condiciones: (i) que sean ejecutados la totalidad de los recursos del Programa de Promoción para la Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga que se encuentran señalados en el documento CONPES 3759 de 2013, o que (ii) se equilibren las condiciones de oferta y demanda del mercado de comercialización de vehículos destinados al transporte de carga, circunstancia que deberá ser acreditada con estudios técnicos por parte de esa cartera ministerial.
Así pues, es claro que del contraste normativo que propone el accionante en la solicitud de suspensión provisional, no es posible concluir la infracción de la norma que invoca como vulnerada, puesto que la premisa bajo la cual se fundamentan los argumentos no es cierta. [ ] [F]rente al último cargo, relativo a la vulneración del artículo 65 de la Ley 336 de 1996, no es posible determinar en esta etapa procesal si el acto acusado condujo a generar inequidad sobre las empresas de transporte de carga o los transportes, o que sus efectos hubieren derivado en escenarios de competencia desleal, o que la que disposición enjuiciada promueva la posición dominante de algún sujeto en el mercado, en la medida que tal análisis es propio del fondo del asunto y tendrá que abordarse en la etapa procesal correspondiente, pues en este momento del proceso no se advierte que el mismo sea insuficiente en relación con la medida adoptada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / RESOLUCIÓN 1010 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / RESOLUCIÓN 1010 DE 2006 – ARTÍCULO 8 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 3 NUMERAL 1 LITERAL C / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 65 NORMA DEMANDADA: DECRETO 1517 DE 2016 (22 de septiembre) MINISTERIO DE TRANSPORTE (No suspendido) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00011-00 Actor: DAYRON DE JESÚS GÓMEZ MEJÍA, ASOCIACIÓN DE TRANSPORTADORES DE CARGA -ATC Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: NULIDAD Referencia: NO ES PROCEDENTE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO QUE DETERMINÓ LAS CONDICIONES DEL PROGRAMA DE PROMOCIÓN PARA LA REPOSICIÓN Y RENOVACIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR DE CARGA, Y CREÓ EL REGISTRO ÚNICO NACIONAL DE DESINTEGRACIÓN FÍSICA DE VEHÍCULOS E INGRESO DE NUEVOS VEHÍCULOS DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE CARGA – RUNISTAC Corresponde a la Sala resolver la solicitud de suspensión provisional del Decreto 1517 del 22 de septiembre de 2016, “Por el cual se crea el Registro Único Nacional de Desintegración Física de Vehículos e Ingreso de Nuevos Vehículos de Transporte Terrestre Automotor de Carga – RUNISTAC- y se adicionan unos artículos a la Sección 7 del Capítulo 7 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015”, proferido por el Presidente de la República – Ministerio de Transporte.
I. La solicitud de suspensión provisional 1. En escrito separado de la demanda el señor Dayron de Jesús Gómez Mejía, actuando a nombre propio, y de la Asociación de Transportadores de Carga – ATC, solicitó la suspensión provisional del citado acto, el cual es del siguiente tenor: “DECRETO 1517 DE 2016 (Septiembre 22) Por el cual se crea el Registro Único Nacional de Desintegración Física de Vehículos e Ingreso de Nuevos Vehículos de Transporte Terrestre Automotor de Carga - RUNIS TAC - y se adicionan unos artículos a la Sección 7 del Capítulo 7 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de la consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política Nacional, el artículo 3, numeral 6, inciso 5, de la Ley 105 de 1993, y
CONSIDERANDO
Que los numerales 1 y 2 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993 establecen que la operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, el cual ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Así mismo, disponen que corresponde a las autoridades competentes diseñar y ejecutar políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, “racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda”.
Que los artículos 5 y 66 de la Ley 336 de 1996 prevén que el servicio de transporte prestado por las empresas de transporte es un servicio público esencial bajo la regulación del Estado, y que este deberá garantizar su prestación y la protección de los usuarios, mediante, entre otras medidas, la regulación del ingreso de vehículos por incremento al servicio público.
Que mediante el Decreto 3525 de 2005, derogado por el artículo 3.1.1 del Decreto 1079 de 2015, se estableció que el ingreso de vehículos al servicio público de transporte terrestre automotor de carga se efectuaría mediante reposición o incremento y que en el caso de que el adquiriente de un nuevo vehículo de carga no realizara inmediatamente la reposición, podría ingresar el automotor presentando a favor del Ministerio de Transporte una caución consistente en garantía bancaria o mediante póliza de seguros, vigente en ambos casos por un término de dieciocho (18) meses, la cual debía ser aprobada por el Ministerio de Transporte antes de la matrícula del nuevo vehículo.
Que en la disposición antes referida se dispuso que si vencido el término de la caución bancaria o de seguros sin que el garante realizara la desintegración del vehículo, el Ministerio de Transporte debía declarar la ocurrencia del siniestro y la exigibilidad de la garantía, lo que en ambos casos exoneraba al adquirente de la obligación de reponer.
Que mediante el Decreto 1347 de 2005, el cual tuvo una vigencia de quince (15) meses desde su publicación, se dispuso que el ingreso de vehículos al parque de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga se haría por reposición, previa demostración de que el o los vehículos repuestos fueran sometidos al proceso de desintegración física total, la cancelación de su licencia de tránsito y del Registro Nacional de Carga; igualmente, por reposición en caso de pérdida total o por hurto.
Así mismo, el citado decreto previó que los organismos de tránsito podían efectuar el registro inicial cuando se contara con la certificación de cumplimiento de requisitos para el registro inicial, expedida por el Ministerio de Transporte. Que el 1° de octubre del año 2007, se expidió el documento CONPES 3489, mediante el cual se definió la Política Nacional de Transporte Público Automotor de Carga, En dicho documento se indicó que el 57% del parque automotor de carga en Colombia correspondía a vehículos con más de 20 años de vida útil, con un promedio de 24.4 años de edad, y se propuso que los ministerios de Transporte y Hacienda, y el Departamento Nacional de Planeación, estudiaran medidas conducentes a la modernización del parque automotor del servicio público de carga, a través del diseño e implementación de un programa integral de reposición. Que el Decreto 2085 de 2008 -posteriormente compilado con sus respectivas modificaciones en la Sección 7, Capítulo 7, Título 1, Parte 2, Libro del Decreto 1079 de 2015- reglamentó el ingreso de vehículos de transporte público y particular de carga, mediante los mecanismos de reposición por desintegración física total o caución, y previó que el Ministerio de Transporte sería el encargado de determinar “las condiciones y procedimientos para el registro inicial y desintegración física de vehículos de transporte terrestre automotor de carga de servicio público y particular por reposición, pérdida o destrucción total o hurto”.
Que, adicionalmente, la citada norma determinó que para el registro inicial de un vehículo de transporte terrestre automotor de carga de servicio particular y público se debía demostrar que se había desintegrado totalmente uno o varios vehículos cuya capacidad de carga o que la sumatoria de las capacidades originales en toneladas fuera igual al cien por ciento (100%) o superior a la capacidad de carga del vehículo objeto de registro inicial.
Así mismo, estableció que para los vehículos registrados mediante el uso de la caución, el plazo para reponer sería de seis (6) meses. Que el Decreto 2450 de 2008 modificó parcialmente el Decreto 2085 de 2008 y estableció las medidas para el ingreso de vehículos de carga al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga aplicables a los vehículos con capacidad de carga superior a tres (3) toneladas.
Además, redujo a tres meses el plazo para realizar el proceso de desintegración en los casos en los que el solicitante hubiera constituido garantía bancaria o póliza de seguros y modificó el valor de las cauciones. Que el Decreto 1131 de 2009, por el cual se modificó parcialmente el Decreto 2085 de 2008, definió que las medidas para el ingreso de vehículos de servicio público particular de carga serían aplicables a todos los vehículos con Peso Bruto Vehicular (PBV) superior a diez mil quinientos kilogramos (10.500 Kg), mediante los mecanismos de reposición por desintegración física total o caución y modificó los valores de las cauciones.
Que el CONPES 3759 de 2013 declaró la importancia estratégica del Programa de Promoción para la Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga. Que los Decretos 486 y 1250 de 2013 suspendieron provisionalmente el ingreso de vehículos de carga mediante la caución que preveía el artículo 6 del Decreto 2085 de 2008, y, posteriormente, el Decreto 1769 de 2013 derogó los artículos 6, 7 y 8 del Decreto 2085 de 2005 (sic), con lo cual el ingreso de vehículos de carga quedó autorizado únicamente mediante la reposición por desintegración física total o hurto.
Que el Decreto 2944 de 2013 modificó los artículos 1 y 3 del Decreto 2085 de 2008, a su vez modificado por los Decretos 2450 de 2008, 1131 de 2009 y 1769 de 2013, en el sentido de establecer que el ingreso de vehículos rígidos descritos en el citado decreto estarían exentos de la condición de ingreso por reposición por desintegración física total, por lo que no podían ser objeto de cambio en sus condiciones iniciales de ingreso; y que para el registro inicial de un vehículo nuevo de transporte terrestre automotor de carga de servicio particular y público por reposición de otro, ambos con peso bruto vehicular superior a 10.500 kilogramos, se tendrían en cuenta las equivalencias allí previstas.
Que mediante el Decreto 1079 de 2015 se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte, el cual, en la Parte 2, Título 1, Capítulo 7, Sección 7, adopta las medidas para el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga con Peso Bruto Vehicular (PBV) superior a diez mil quinientos (10.500) kilogramos, mediante el mecanismo de reposición por desintegración física total o hurto, y dispone que el Ministerio de Transporte es la autoridad encargada de determinar las condiciones y procedimientos para el registro inicial y desintegración física de vehículos de transporte terrestre automotor de carga de servicio público y particular por reposición, pérdida o destrucción total o hurto.
Que mediante las resoluciones 1347, 1150, 3625 y de 2005, y 2085, 2450 y 3253 de 2008 y 7036 de 2012, el Ministerio de Transporte estableció los requisitos que se debían cumplir para el registro inicial de vehículos de carga ante los organismos de tránsito, relacionados particularmente con la exigencia de la expedición de un certificado de cumplimiento de requisitos o la aprobación de la caución por parte de dicho Ministerio.
Que con el fin de garantizar que los recursos del Programa de Promoción para la Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga, se destinen efectivamente a la ejecución de la política de renovación y reposición del parque automotor y facilitar la obtención de la información sobre el tamaño de la flota de automotores destinados al trasporte de carga, se hace necesario, crear el Registro Único Nacional de Desintegración Física de Vehículos e Ingreso de Nuevos Vehículos de Transporte Terrestre Automotor de Carga - RUNIS TAC - con PBV mayor a 10.5 toneladas.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA: Artículo 1. Adición del Decreto 1079 de 2015. Adiciónese los siguientes artículos a la Sección 7 del Capítulo 7 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, la cual quedará así: “Artículo 2.2.1.7.7.9. Condiciones del Programa de Promoción para la Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga.
La Reposición de vehículos destinados al transporte de carga de que trata el artículo 2.2.1.7.7.1 de la presente Sección se efectuará en una relación de uno a uno hasta que se dé una de las siguientes condiciones: 1) Que se ejecute la totalidad de los recursos del Programa de Promoción para la Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga, determinados en el documento CONPES 3759 de 2013. 2) Que se equilibren las condiciones de oferta y demanda del mercado asociado a la comercialización de vehículos destinados al servicio público de transporte terrestre automotor de carga.
Esta circunstancia deberá ser acreditada por el Ministerio de Transporte con base en estudios técnicos. Parágrafo. Una vez se cumpla alguna de las condiciones establecidas en el presente artículo, el Ministerio de Transporte dará apertura definitiva al mercado de vehículos destinados al servicio público de transporte terrestre automotor de carga.
Artículo 2.2.1.7.7.10. Registro Único Nacional de Desintegración Física de Vehículos e Ingreso de Nuevos Vehículos de Transporte Terrestre Automotor de Carga - RUNIS TAC. Créase de forma transitoria el Registro Único Nacional de Desintegración Física de Vehículos e Ingreso de Nuevos Vehículos de Transporte Terrestre Automotor de Carga - RUNIS TAC - con PBV mayor a 10.5 toneladas, con el objeto de facilitar la obtención de información sobre el tamaño de la flota de automotores destinados al trasporte de carga.
Parágrafo. El RUNIS TAC operará hasta que ocurra una de las dos condiciones señaladas en el artículo 2.2.1.7.7.9 de la presente Sección y será administrado y operado por el Ministerio de Transporte con el soporte tecnológico y operativo de la plataforma RUNT. Artículo 2.2.1.7.7.11. Contenido del RUNIS TAC. El RUNIS TAC contendrá la información de los vehículos desintegrados y del ingreso de nuevos vehículos de Transporte Terrestre Automotor de Carga, una numeración consecutiva, la fecha de la desintegración física o del ingreso de nuevos vehículos y demás elementos que el Ministerio de Transporte reglamente.
Parágrafo. El Ministerio de Transporte velará porque el RUNIS TAC cuente con estándares internacionales de seguridad, transparencia y eficiencia. Artículo 2.2.1.7.7.12. Certificación de Cancelación de Matrícula. Por cada cancelación de matrícula derivada de un trámite de desintegración física con reconocimiento económico sin fines de reposición, el Ministerio de Transporte expedirá un Certificado de Cancelación de Matrícula-CCM, el cual tendrá los efectos de una Autorización de Registro Inicial de Vehículo Nuevo y su control se hará a través del RUNIS TAC.
Parágrafo. El Ministerio de Transporte determinará los mecanismos a través de los cuales se redimirán las Certificaciones de Cancelación de Matrícula-CCM como condición para la matrícula de un vehículo nuevo. En todo caso se garantizará que los criterios de asignación se inspiren en factores objetivos y de transparencia. Artículo 2.2.1.7.7.13.
Pérdida de vigencia. Las Autorizaciones de Registro Inicial de Vehículo Nuevo tendrán una vigencia de doce (12) meses contados a partir de la fecha de su otorgamiento. En su reemplazo, el Ministerio de Transporte expedirá una Certificación de Cancelación de Matrícula-CCM. Artículo 2.2.1.7.7.14. Disponibilidad y ejecución de recursos. El Ministerio de Transporte coordinará con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la ejecución de los recursos determinados en el Programa de Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga contemplado en el CONPES 3759 de 2013 En cualquier caso, dichos recursos deberán ejecutarse antes del 31 de diciembre de 2018.
Artículo 2.2.1.7.7.15. Reglamentación. El Ministerio de Transporte reglamentará las condiciones, requisitos y procedimientos necesarios para el funcionamiento del RUNIS TAC, así como para la expedición de la certificación de cancelación de matrícula. Artículo 2. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.” 2.
El demandante sostuvo que el acto administrativo demandado contradice el artículo 2º de la Constitución Política, el literal c) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993, el artículo 65 de la Ley 336 de 1996 y el artículo 1º de la Resolución 10106 de 2012. 3. Fundamentó la medida de suspensión provisional señalando que en el trámite de expedición del acto acusado no fue facilitada la participación del gremio transportador a través del Observatorio de Transporte de Carga, ello pese a que existe un procedimiento especial para esos efectos en la Resolución 10106 de 2012.
Sostuvo que lo anterior conduce a una abierta vulneración del artículo 2º de la Constitución Política, dado que, la disposición demandada afecta directamente a los intereses de los transportadores, en la medida que“ repercute en las relaciones económicas de los actores que intervienen en el transporte de carga, el abuso de la posición dominante y la (Sic) eficiencias en la logística del transporte, todo ello, en detrimento de la parte más débil de las relaciones, que son los transportadores de carga, propietarios y/o conductores de equipos”[1].
Manifestó que, el acto enjuiciado prevé la apertura del mercado de vehículos de carga sin ningún tipo de racionalización o condicionamiento a un estudio que permita establecer si existe demanda insatisfecha y, por ende, la necesidad de ingreso de nuevos vehículos, situación que contraviene lo señalado en el literal c) del numeral 1º del artículo 3 de la Ley 105 de 1993.
Sobre el particular expuso que, antes de que fuera proferido el acto acusado, el sistema de reposición vehicular era aquel conocido como el “uno a uno”, que no es otra cosa que el condicionamiento al ingreso de vehículos nuevos a la salida de otro cuyo término de vida hubiere expirado. Sin embargo, señaló que en el Decreto acusado, fue dispuesto que debía ser ejecutada la totalidad del programa de promoción para la reposición y renovación del parque automotor de carga, lo que deja abierta la posibilidad, a que entren nuevos camiones aunque no existan las condiciones de oferta y demanda.
Expreso que, “en ningún caso puede permitirse el ingreso de vehículos nuevos sin que ellos presuponga la salida de otros vehículos hasta tanto se equilibre el parque automotor de carga con las toneladas de carga existentes para transportar el país, lo cual, indefectiblemente tiene que estar soportado en estudios serios, imparciales y objetivos, en el entendido de que versa sobre aspectos técnicos que no pueden ser sometidos a decisiones caprichosas y arbitrarias, así lo ha entendido el legislador y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.”[2] Aludió que, la disposición enjuiciada desconoce lo expuesto en el artículo 65 de la Ley 336 de 1996, por cuanto tiene como consecuencia, generar inequidad, escenarios de competencia desleal, y facilitar la entrada de posiciones dominantes en el mercado, al no armonizar las relaciones entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte.
Concluyó que, “por cuenta de la sobreoferta vehicular, son los generadores de carga quienes determinan el valor a pagar por los servicios de transporte, quienes en últimas arriesgan sus vidas y prestan el servicio público esencial, los propietarios y/o conductores de equipos, no tienen ningún tipo de participación ni incidencia en el valor que les pagan por el servicio, lo cual es injusto y no es otra cosa que un abuso de posición dominante auspiciado por políticas irresponsables, inconstitucionales e ilegales del Gobierno de turno, expresadas en actos administrativos como el que nos ocupa”[3] II.
Traslado de la solicitud a las autoridades demandadas 1. Por medio de auto calendado el 11 de abril de 2019 se ordenó correr traslado a la parte demandada para que se manifestara sobre la solicitud de suspensión provisional.[4] 2. En escrito del 30 de abril de los corrientes[5], la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, se pronunció de la siguiente forma[6]: Expuso que, si bien es cierto que existe un Observatorio de Transporte de Carga por Carretera al interior del Ministerio de Transporte como instancia de discusión participativa, la existencia del mismo no limita la competencia del Gobierno Nacional para el ejercicio de sus competencias.
Adujo que “las garantías constitucionales a la audiencia y la defensa están pensadas para la adopción de decisiones particulares y subjetivas en las que los ciudadanos tienen el pleno derecho a ser oídos y vencidos en juicio, pero no en la adopción de decisiones de carácter general y abstracto, como si se tratara de una especie de consulta previa, de suerte que esa alegada vulneración normativa no puede ser de recibo como sustento de una medida tan delicada como la suspensión provisional de un decreto del Ejecutivo que está en implementación”[7].
Concluyó que debe ser negada la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, en tanto de la contradicción normativa propuesta por el actor, no es posible evidenciar la infracción que reprocha para acceder al decreto de la medida cautelar. 2.3. En memorial calendado el 3 de mayo del año en curso[8], el Ministerio de Transporte pidió fuera negada la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado, bajo los argumentos que pasan a exponerse: Destacó que en el caso de los fines del Estado contemplados en el artículo 2º de la Constitución Política, su objeto es el diseño de políticas públicas, las cuales deben ser conocidas por la ciudadanía y en especial por grupos vulnerables, utilizando mecanismos tales como la consulta previa, ello a efectos de garantizar y promover la participación de la población en su rol de constituyente primario.
Expuso que, por otro lado, la dirección general de la economía cuyo resorte constitucional está en cabeza del Estado, tiene como propósito materializar los principios tales como el de libre competencia y sostenibilidad fiscal. Siendo ello así, en este último evento la participación de los ciudadanos en la formación de los actos es indirecta a través del Presidente de la República, quién cuenta con la atribución de designar técnicos y expertos en la materia a regular.
Alegó que el acto demandado fue proferido en virtud de lo dispuesto en el artículo 334 de la Constitución Política, dado que conlleva la intervención del Estado por mandato de la Ley en los servicios públicos, a efectos de obtener la racionalización de un sector de la economía, como lo es el de transporte de carga por carretera. Expresó que el artículo 65 de la 336 de 1996, facultó al Gobierno Nacional para expedir los reglamentos correspondientes a efectos de armonizar las relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte, con criterios que impidan la competencia desleal y promuevan la racionalización de ese mercado.
Expuso que, como consecuencia del paro de transporte de carga, las Asociaciones de Transportadores de Carga, los representantes de conductores y el Gobierno Nacional acordaron que la renovación del parque automotor debía realizarse vía reposición y en ningún momento por incremento, es decir, tenía que mantenerse el sistema “uno a uno” hasta tanto fueran ejecutados los recursos recaudados para tal fin, o se equilibrara la condición del mercado de oferta y demanda del parque automotor de carga.
Por tal razón, señaló que, como quiera que el Observatorio de Transporte de Carga es una instancia facultativa, habiéndose llegado a un acuerdo previo con los transportadores, resultaba inocuo efectuar alguna consulta sobre tal tema. Aseveró que no es cierto que el acto enjuiciado hubiere realizado la apertura del mercado de vehículos sin ningún estudio de racionalización que permita establecer la demanda insatisfecha, y por ende, la necesidad de ingreso de nuevos equipos, en tanto el artículo 2.2.1.7.7.9. del Decreto acusado dispone que la reposición se realizara “uno a uno” hasta tanto (i) se ejecute la totalidad de los recursos del Programa de Promoción para la Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga, determinados en el documento CONPES 3759 de 2013, o (ii) se equilibren las condiciones de oferta y demanda del mercado asociado a la comercialización de vehículos destinados al servicio público de transporte de carga, situación que deberá ser acreditada por el Ministerio de Transporte con base en estudios técnicos.
Argumentó que la disposición demandada no conduce a una posición dominante del Ministerio de Transporte, en tanto el mismo fue producto de los acuerdos entre los gremios, representantes del transporte de carga y el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta las condiciones del mercado. Concluyó que debe negarse la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, dado que no fueron cumplidos los requisitos exigidos por el artículo 231 del CPACA para su decreto.
III. Caso concreto 3.1. Esta Sección ha sostenido en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, lo siguiente: “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto).
Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”. 3.1.1.
Visto lo anterior, es menester analizar la petición a la luz de las disposiciones que se consideran infligidas con la expedición de la norma censurada; veamos: a) Artículo 2º de la Constitución Política: “Artículo 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” b) Artículo 1º de la Resolución 10106 de 2012: “Artículo 1º. Constitución del Observatorio de Transporte de Carga por Carretera.
Constitúyase en el Ministerio de Transporte el Observatorio de Transporte de Carga por Carretera, como instancia de discusión participativa en el que se analizarán los asuntos asociados al transporte público de carga y donde igualmente se efectuará el monitoreo, el seguimiento y la validación de las fuentes de información que se considere necesario consultar a efectos de atender las actividades propias del mercado.
El Observatorio que se constituye mediante esta resolución actuará de acuerdo con la invitación que efectúe el Ministerio de Transporte de manera oficiosa o por solicitud de los participantes en el mismo.” c) Literal c) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993: “Artículo 3º Principios del transporte público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:
1. DEL ACCESO AL TRANSPORTE. El cual implica: c. Que las autoridades competentes diseñen y ejecuten políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda y propendiendo por el uso de medios de transporte masivo.” d) Artículo 65 de la Ley 336 de 1996: “Artículo 65.
El Gobierno Nacional expedirá los reglamentos correspondientes, a efectos de armonizar las relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte, con criterios que impidan la competencia desleal y promuevan la racionalización del mercado de transporte”.. 3.1.2.
Siendo ello así, procede el Despacho a resolver el primer cargo en contra del acto demandado relativo a que desconoció lo previsto en el artículo 2º de la Constitución Política y en particular el trámite contemplado en el artículo 1º de la Resolución 1010 de 2006, en la medida que no fue convocado el Observatorio Nacional de Transporte de Carga por Carretera, a efectos de que el gremio de transportadores participara en el procedimiento de elaboración de la disposición enjuiciada.
Se observa que a través de la Resolución 1010 de 2006, fue creado el Observatorio Nacional de Transporte de Carga por Carretera, como instancia de discusión participativa sobre temas asociados del transporte público de carga; ello con el fin de realizar monitoreo, seguimiento y validación de las fuentes de información necesarias para atender las actividades propias de ese mercado (Art.1 ibídem).
Tal entidad se encuentra conformada por representantes del Gobierno Nacional, de las empresas de carga, de los propietarios de los vehículos de transporte de carga, por la Asociación Nacional de Empresarios –ANDI y por Federación Nacional de Comerciantes –FENALCO (Art.2 ibídem). Ahora bien, de la lectura íntegra de la señalada disposición normativa, no se advierte en esta oportunidad procesal que deba ser agotado algún tipo de procedimiento especial ante el citado órgano, previo a la expedición de un acto regulatorio del mercado de transporte.
En efecto, el artículo 8º señala que las actuaciones realizadas por el Observatorio Nacional solamente servirán de punto de referencia para la toma de decisiones, sin que ello condicione la adopción de medidas que correspondan con exclusividad al Ministerio de Transporte; veamos: “Artículo 8o. Facultades del ministerio de transporte. Las actuaciones del Observatorio de Transporte de Carga por Carretera servirán de puntos de referencia para la toma de las decisiones, no obstante, no condicionan la adopción de las decisiones que corresponden con exclusividad al Ministerio de Transporte.” (Subrayas del Despacho).
Bajo ese entendido, no existe claridad prima face respecto del trámite que debió ser agotado por el Ministerio de Transporte previo a la expedición del acto enjuiciado, esto es, si debía o no realizar consultas a los distintos actores del mercado de carga, en la medida que del contraste normativo propuesto por el actor no es posible evidenciar que fuera obligatorio convocar al Observatorio Nacional de Transporte de Carga como fue señalado en la solicitud de suspensión provisional. 3.1.3.
En lo que tiene que ver con el segundo cargo, el actor reprocha que el Decreto demandado vulneró lo contemplado en el literal c) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993, en tanto prevé la apertura del mercado de vehículos de carga sin ningún tipo de racionalización o condicionamiento a un estudio que determine si existe demanda insatisfecha que permita el ingreso de nuevos vehículos.
En tal escenario, es preciso establecer, en primer lugar, si es cierto que la norma acusada contiene disposiciones que permiten la apertura del mercado de vehículos destinados al servicio público de transporte de carga sin ningún tipo de control o condicionamiento a estudios, y en caso afirmativo, si tal medida desconoce lo previsto en el literal c) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993.
Siendo ello así, es preciso traer a colación el contenido del artículo 1º del Decreto 1517 de 2016; veamos: “Artículo 1. Adición del Decreto 1079 de 2015. Adiciónese los siguientes artículos a la Sección 7 del Capítulo 7 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, la cual quedará así: "Artículo 2.2.1.7.7.9. Condiciones del Programa de Promoción para la Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga.
La Reposición de vehículos destinados al transporte de carga de que trata el artículo 2.2.1.7.7.1 de la presente Sección se efectuará en una relación de uno a uno hasta que se dé una de las siguientes condiciones: 1) Que se ejecute la totalidad de los recursos del Programa de Promoción para la Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga, determinados en el documento CONPES 3759 de 2013. 2) Que se equilibren las condiciones de oferta y demanda del mercado asociado a la comercialización de vehículos destinados al servicio público de transporte terrestre automotor de carga.
Esta circunstancia deberá ser acreditada por el Ministerio de Transporte con base en estudios técnicos. Parágrafo. Una vez se cumpla alguna de las condiciones establecidas en el presente artículo, el Ministerio de Transporte dará apertura definitiva al mercado de vehículos destinados al servicio público de transporte terrestre automotor de carga.” (Subrayas del Despacho).
En ese contexto, de la lectura de la disposición que se impugna lo que se advierte en principio, es que la reposición de vehículos de transporte de carga de que trata el artículo 2.2.1.7.7.1. del Decreto 1079 de 2015, se efectuará en relación uno a uno, esto es, el ingreso de nuevos vehículos tras la salida de aquellos que fueron desintegrados físicamente o hurtados.
Asimismo, la disposición en comento señala que el Ministerio de Transporte dará apertura definitiva al mercado de vehículos de carga cuando fuese cumplida una de las siguientes condiciones: (i) que sean ejecutados la totalidad de los recursos del Programa de Promoción para la Reposición y Renovación del Parque Automotor de Carga que se encuentran señalados en el documento CONPES 3759 de 2013, o que (ii) se equilibren las condiciones de oferta y demanda del mercado de comercialización de vehículos destinados al transporte de carga, circunstancia que deberá ser acreditada con estudios técnicos por parte de esa cartera ministerial.
Así pues, es claro que del contraste normativo que propone el accionante en la solicitud de suspensión provisional, no es posible concluir la infracción de la norma que invoca como vulnerada, puesto que la premisa bajo la cual se fundamentan los argumentos no es cierta, en el entendido que, en el acto acusado no fue contemplada la apertura del mercado de vehículos destinados al servicio público de transporte de carga sin ningún tipo de condicionamiento o control, sino que, como se vio, se dispuso que el trámite de reposición debía ser realizado de la forma denominada “uno a uno”, hasta tanto no fuere cumplida alguna de las condiciones vistas anteriormente, esto es, que sean ejecutados los recursos fijados en el CONPES 3759 de 2013; o que el Ministerio de Transporte a través de estudios técnicos concluya que ese mercado se encuentra equilibrado.
Por las razones expuestas, el cargo no prospera. 3.1.4. Por último, frente al último cargo, relativo a la vulneración del artículo 65 de la Ley 336 de 1996, no es posible determinar en esta etapa procesal si el acto acusado condujo a generar inequidad sobre las empresas de transporte de carga o los transportes, o que sus efectos hubieren derivado en escenarios de competencia desleal, o que la que disposición enjuiciada promueva la posición dominante de algún sujeto en el mercado, en la medida que tal análisis es propio del fondo del asunto y tendrá que abordarse en la etapa procesal correspondiente, pues en este momento del proceso no se advierte que el mismo sea insuficiente en relación con la medida adoptada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, RESUELVE NEGAR la suspensión provisional del Decreto 1517 del 22 de septiembre de 2016, “Por el cual se crea el Registro Único Nacional de Desintegración Física de Vehículos e Ingreso de Nuevos Vehículos de Transporte Terrestre Automotor de Carga – RUNISTAC- y se adicionan unos artículos a la Sección 7 del Capítulo 7 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015”, expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte.
Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 54 y 55 [2] Visible a folio 56 [3] Visible a folio 58 [4] Visible a folio 64 [5] Visible a folio 72 [6] Visible a folios 73 a 74 [7] Visible a folio 73 V [8] Visible a folios 75 a 80