CONTENIDO DE LA SENTENCIA / SENTENCIA – Congruencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Garantía / DEBERES DEL JUEZ – Resolver todos los extremos de la litis / DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA – Garantía / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Garantía / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Garantía / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE AL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA – Para que se pronuncie sobre todos los cargos del concepto de la violación [A]l decidir la controversia el funcionario judicial debe pronunciarse de conformidad con los hechos y pretensiones indicados en la demanda y las excepciones que sean planteadas por la contraparte o aquellas que resulten debidamente probadas en el transcurso del trámite judicial, pero, en tratándose del juicio de legalidad de los actos administrativos, también las normas violadas y el concepto de violación desarrollados en la demanda constituyen el marco de la decisión, de manera que respete el principio de congruencia. Ahora bien, en el sub lite, la Sala encuentra que el fallador de primera instancia se abstuvo de pronunciarse sobre todos y cada uno de los cargos señalados en el concepto de violación, por lo que no analizó ni se pronunció sobre la totalidad de los fundamentos que demarcaron la controversia, lo que en los términos de las normas y de la jurisprudencia analizada configura una violación al principio de congruencia de la sentencia, principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales.

Cabe resaltar que el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que cualquier decisión que adopte esta Corporación sobre los puntos que omitió analizar el a quo equivaldría a una actuación de única instancia, desconociendo el derecho contemplado en el artículo 31 de la Constitución Política, que radica en la posibilidad de acudir ante un juez de superior grado del que ha resuelto para que revise la sentencia, valga decir, el derecho a la doble instancia, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. A partir de la disposición superior referida, la jurisprudencia ha enfatizado en que la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión exigen la presencia jerárquica del superior, que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o porque resulte forzosa la consulta.

De conformidad con lo anterior, con el propósito de honrar el principio de congruencia de la sentencia y garantizar los derecho a la doble instancia, al debido proceso, a la defensa y el acceso a la administración de justicia, esta Sala revocará parcialmente el fallo impugnado en cuanto se abstuvo de resolver todos los extremos de la litis y, en su lugar, dispondrá que el a quo se pronuncie sobre las normas violadas y los fundamentos que delimitaron la controversia y que fueron omitidos en la decisión. […] Para los fines anteriores, y como lo ha resuelto esta Sección como consecuencia de la revocatoria de fallos inhibitorios, se devolverá el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la advertencia de que, en consideración de la fecha de radicación de la demanda y la necesidad de observar los principios de economía, celeridad y eficacia procesal, la decisión deberá emitirse conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del expediente.

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Concepto / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Alcance / CONGRUENCIA INTERNA – Concepto / CONGRUENCIA EXTERNA – Concepto / FALLO MINUSPETITA – Concepto [L]a Corte Constitucional ha definido el principio de congruencia como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso amparado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida en que debe haber un pronunciamiento expreso sobre lo pedido, debatió y probado, ya que la decisión debe adoptarse de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso, lo cual, por lo además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto que durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados.

En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha considerado que el principio de congruencia de la sentencia exige, de una parte, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, lo que se denomina congruencia interna, y, de otra, que la decisión sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de oposición, es decir, que se tome la decisión de conformidad con cada uno de los extremos de la litis, denominada congruencia externa.

En consecuencia, ha advertido la Corporación que cuando en una providencia judicial no se respeta el principio de la congruencia se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo minuspetita, esto es, cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones y su concepto de violación. Por lo demás, este alto Tribunal se ha pronunciado de manera expresa sobre la importancia del principio de congruencia en materia contencioso administrativa, dado el objeto de la jurisdicción de juzgar las controversias y litigios de naturaleza administrativa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 170 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 304 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 305 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-31-000-2002-00722-01 Actor: CONSTRUCTORA LIMONAR LTDA Demandado: EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI ― EMCALI E. I. C. E. E. S. P Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA: EL CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SE CONTRAE A LAS NORMAS QUE SE SEÑALEN COMO VULNERADAS Y LOS MOTIVOS DE VIOLACIÓN ALEGADOS.

PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA. Referencia: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto, mediante apoderado judicial, por la Constructora Limonar Ltda., en su condición de demandante en el proceso de la referencia, en contra de la sentencia proferida el 31 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de pronunciarse sobre los demás cargos planteados.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda La Constructora Limonar Ltda., a través de apoderada judicial, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[1], en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “1. Que es nula la Resolución GG-001810 del 30 de julio de 2001, por medio de la cual se aprueba la distribución y asignación individual de las contribuciones de valorización de la obra Colectores Zona Sur y se fijan los honorarios del representante de los sujetos pasivos que se benefician con la ejecución de Ia obra, en Io atinente a los predios de propiedad de Constructora Limonar Ltda. gravados con dicha contribución.  2.

Que como consecuencia de tal declaración, se revise o se ordene la revisión de la contribución de valorización liquidada y se efectúe una nueva liquidación y distribución de la contribución de valorización con cargo los predios de la Constructora Limonar Ltda. 3. Que se ordene a EMCALI E.I.C.E. E.S.P. a reintegrar a la Constructora Limonar Ltda. la contribución de valorización liquidada y pagada con relación a los predios de su propiedad o, en su defecto, los dineros que en exceso haya pagado por concepto de contribución de valorización por la obra Colectores Zona Sur, y que en el caso de que la Constructora no hubiere pagado la contribución de valorización se declare que no procedía tal obligación. 4.

Que las sumas que debe reintegrar, reconocer y pagar EMCALI E.I.C.E. E.S.P. a la Constructora Limonar Ltda. deben ser actualizadas, teniendo en cuenta las fechas en que ésta efectuó cada pago y la suma pagada y que en la devolución se tengan en cuenta los intereses de financiación señalados en la Resolución 001810 del 30 de julio de 2001 o, en su defecto, que la actualización se realice aplicando a la suma a reintegrar el incremento del índice de precios al consumidor entre octubre de 2001 y la fecha en que efectivamente se efectué la devolución, incrementado con el DTF promedio anual entre ambas fechas.  5.

Que se condene a EMCALI E.I.C.E. E.S.P. a pagar las costas del proceso y las agencias en derecho, incluyendo Ios honorarios de la abogada de la parte demandante, de conformidad con el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 6. Que la sentencia se cumpla en los términos de los artículos 174, 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo”.

I.2.- Los hechos Los hechos más relevantes en que se sustenta la demanda son los siguientes: Señaló que mediante Acuerdo Municipal N.o 11 del 10 agosto de 1998[2], el Concejo de Santiago de Cali decretó por el sistema de valorización el cobro de la obra Colectores Zona Sur. Manifestó que el artículo 2º del referido Acuerdo fijó como sujeto activo de la contribución por valorización a las Empresas Municipales de Cali y como sujeto pasivo los propietarios inscritos o los poseedores de los predios localizados en las “zonas de citación”.

Recordó que de acuerdo con lo anterior, la empresa en comento expidió la Resolución GG-001810 del 30 de julio de 2001, “por medio de la cual se aprueba la contribución y asignación individual de las contribuciones de valorización de la obra “Colectores Zona Sur”, y se fijan los honorarios del representante de los sujetos pasivos que se benefician con la ejecución de la obra”.

I.3.- Los fundamentos de derecho y el concepto de violación La parte demandante estimó que las Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P. ̶ EMCALI E.I.C.E. E. S. P con ocasión de la expedición de la Resolución GG-001810 del 30 de julio de 2001 se desconocieron los artículos 2º, 6º y 338 de la Constitución Política, así como el Acuerdo 46 de 1999 ̶ Estatuto de Contribución de Valorización, para lo cual argumentó lo siguiente: Señaló que el monto total de las contribuciones de valorización a distribuirse no fue aprobado por la Junta Directiva de EMCALI E.I.C.E. E.S.P., como lo dispone el artículo 8º numeral 2 del Acuerdo 046 de 1999, sino que lo fijó el gerente general de la entidad mediante el acto acusado.

Aseveró que el acto acusado se hizo unos nombramientos supletorios de los representantes de los propietarios, pero que no se tuvo en cuenta lo dispuesto en el numeral 3º de la misma disposición y en el artículo 18 ibídem, según los cuales corresponde a la Junta Directiva hacer dichos nombramientos en caso de que, como en el sub lite, no puedan ser elegidos, con lo cual se violó, además de tales disposiciones, el artículo 338 de la Constitución Política que prescribe que las leyes, las ordenanzas y los acuerdos regulan esos aspectos.

Adujo que al liquidar la contribución sin observar las previsiones del Acuerdo 46 de 1999 se incumplió la obligación de proteger sus derechos y garantizar la vigencia de un orden justo, desconociendo, en consecuencia, el artículo 2º de la Constitución Política. Agregó que la entidad no observó otras disposiciones del Acuerdo 46 de 1999 de obligatorio cumplimiento, así: -No se dio aplicación al artículo 10º, por cuanto el Departamento de Valorizaciones y Cobranzas no cumplió algunas funciones allí asignadas, tales como la elaboración de estudios generales del beneficio que debía producir la obra a los predios; la elaboración de un plano y de un censo; la preparación de los presupuestos o cuadros de costos de obras para su presentación a la Junta Directiva, con el proyecto del monto total a distribuirse en contribuciones de valorización; la atención de lo relacionado con la elección de representantes de propietarios y la elaboración de los estudios especiales del beneficio, con la selección de los factores a aplicarse y el estudio y la preparación de las resoluciones rectificadoras de las contribuciones ya asignadas.

Por otro lado, advirtió que el Jefe del Departamento de Valorización y Cobranzas no citó a los representantes de los propietarios o poseedores en los términos del Acuerdo, es decir, no fueron citados en tres (3) oportunidades para el análisis del costo de la obra y el monto total que ha de distribuirse en contribuciones de valorización, ni se llevaron a cabo cinco (5) citaciones para reunirse a estudiar el proyecto de liquidación de contribuciones.

Alegó que no tampoco se cumplió con lo dispuesto en el artículo 13, sobre la forma y término de convocatoria a elección de representantes de los propietarios o poseedores, pues no se publicó aviso al menos dos (2) veces en periódico de amplia circulación local, con una anticipación de veinte (20) días calendario a la elección, convocando de forma general a los sujetos pasivos, propietarios o poseedores de inmuebles comprendidos en la zona de influencia de la obra para elegir a los representantes para participar en el trámite administrativo de la liquidación de las contribuciones de valorización por la obra.

Señaló, adicionalmente, las siguientes irregularidades: (i) el Gerente General no revisó el acta de escrutinio en los términos del artículo 16 del Acuerdo; (ii) las personas elegidas representantes, tanto principales como suplentes, no tomaron posesión del cargo en la forma y término fijado en el artículo 17 del Acuerdo; (iii) de conformidad al artículo 18, el nombramiento de los representantes supletorios lo debió hacer la Junta Directiva, previa declaración de vacancia por el gerente General de la Empresa, lo cual no se cumplió en la medida en que el nombramiento lo hizo este último funcionario;

(iv) la empresa EMCALI E. I. C. E. E.S.P. no garantizó a los representantes de los sujetos pasivos, propietarios o poseedores la posibilidad de cumplir las funciones asignadas en el artículo 19 del Acuerdo; (v) el jefe del Departamento de Valorización y Cobranzas no dio el traslado de diez (10) días hábiles del proyecto del monto total distribuible en contribuciones de valorización a los representantes de los sujetos pasivos, propietarios o poseedores para su revisión final y concepto, de conformidad al artículo 21, por lo que tampoco se dio cumplimiento al artículo 22 sobre la forma de resolver las objeciones.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Mediante apoderada judicial, la entidad demandada, Empresas Municipales de Cali ― EMCALI E.I.C.E. E.S.P. contestó oportunamente la demanda[3] oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y sustentando la defensa en los términos que se sintetizan a continuación: Manifestó que la Empresa Industrial y Comercial del Estado EMCALI E.I.C.E. E.S.P. fue intervenida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mediante Resolución 002536 del 03 de abril de 2000, a través de la cual se ordenó la toma de posesión de sus negocios, bienes y haberes, y que como consecuencia de ello se designó una funcionaria comisionada para ejecutar la medida adoptada, ejerciendo las funciones de representante legal de la entidad intervenida, y se ordenó la separación definitiva del gerente y de los miembros de la Junta Directiva.

Señaló que debido a la separación definitiva de sus miembros, la Junta Directiva de EMCALI E.I.C.E. E.S.P. no existía para aquella época y, por ende, no podía aprobar el monto de la contribución a distribuir, como tampoco realizar el nombramiento supletorio de representantes de los propietarios. Afirmó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene plenas facultades para dirigir la empresa de servicios públicos en toma de posesión a través del funcionario comisionado para el efecto, que será el representante legal y agente especial, a quien delega facultades para que represente y asuma el control de la empresa.

Aseveró que el Decreto 556 de 2000, en concordancia con el artículo 121 de la Ley 142 de 1994, dispone que a la toma de posesión de las empresas de servicios públicos domiciliarios se aplicarán, en cuanto sean pertinentes, las normas contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las que los desarrollen, relativas a la toma de posesión de las instituciones financieras.

Recordó que el Acuerdo 46 del 14 de diciembre de 1999 dispone en su artículo 18 que corresponde al Gerente General de EMCALI E.I.C.E. E.S.P., cuando se hubieren elegido menos de los cargos que deban llenarse, hacer la declaratoria de vacancia del cargo y solicitar a la Junta Directiva de EMCALI E.I.C.E. E.S.P. el correspondiente nombramiento supletorio, lo cual no sucedió dada la referida intervención en virtud de la cual la Superintendencia Nacional de Servicios Públicos Domiciliarios asumió el control de la entidad a través de agente especial.

Aseguró que el gerente general designado dio cumplimiento al Estatuto de Valorización (Acuerdo 46 de 1999) para la fijación del número de representantes de los sujetos pasivos, propietarios o poseedores que debían intervenir en cada obra o conjunto de obras, concretamente en lo que respecta a la convocatoria para la votación y elección de los representantes de los propietarios beneficiarios del Colector Zona Sur, pero que en dicho procedimiento solo se hizo la elección de un (1) representante, razón por la cual, habida cuenta de la remoción de los miembros de la Junta Directiva, procedió a expedir la Resolución GG-001062 del 19 de junio de 2000 a través de la cual realizó el nombramiento por declaratoria de vacancia de tres (3) representantes principales y dos suplentes que efectivamente tomaron posesión. Finalmente, la apoderada propuso las excepciones de carencia del derecho e inexistencia de la obligación, presunción de legalidad y la innominada.

III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante providencia del 31 de octubre de 2011[4], el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda en cuanto al cargo relacionado con el hecho de que la Junta Directiva de la entidad no aprobó el monto de la contribución a distribuir, ni realizó el nombramiento supletorio de los representantes de los propietarios, siendo el órgano competente para esos efectos y, adicionalmente, se abstuvo de pronunciarse sobre los demás cargos planteados en la demanda.

En sustento de la decisión, y luego de hacer una síntesis sobre las condiciones fácticas relevantes y el concepto de violación, el a quo señaló que para el momento de la expedición del acto enjuiciado EMCALI E.I.C.E. E.S.P. había sido intervenida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, circunstancia que cuenta con autorización legal y constitucional.

Después de hacer referencia a los artículos 4º, 58 y 79 de la Ley 142 de 1994, adujo que la toma de posesión, entre otros efectos, es una medida legítima que conlleva a despojar del manejo de la empresa de servicios públicos a sus administradores y disponer de forma inmediata la designación de un funcionario comisionado de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y el consecuente retiro del gerente y de los miembros de su junta directiva.

Añadió que en ese contexto era imposible jurídica y materialmente que la Junta Directiva de EMCALI E.I.C.E. E.S.P. aprobara el monto de la contribución a distribuir y realizara el nombramiento supletorio de representantes de los propietarios, pues para aquella época se había expedido la Resolución 2536 del 03 de abril de 2000, mediante la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ordenó la separación definitiva del cargo de gerente de EMCALI E.I.C.E. E.S.P. y de los miembros de su Junta Directiva.

A renglón seguido manifestó que en virtud de lo dispuesto por el artículo 370 de la Constitución Política, la Superintendencia de Servicios Públicos tiene plenas facultades para dirigir la empresa de servicios públicos en toma de posesión a través del funcionario comisionado para el efecto, a quien se delega la representación y control de la empresa, ello de conformidad con el Decreto 2418 de 1999, al cual remite el artículo 1º del Decreto 556 de 2000, por el cual se reglamenta el artículo 121 de la Ley 142 de 1994.

Bajo esa misma línea, en lo que respecta a la inconformidad relacionada con la declaratoria de elección dispuesta en el artículo 18 del Acuerdo 46 de 1999, en virtud del cual le corresponde al gerente general de EMCALI E.I.C.E. E.S.P. hacer la declaratoria de vacancia y solicitar a la Junta Directiva el nombramiento supletorio de los representantes de los sujetos pasivos cuando se hubieren elegido menos de los cargos correspondientes, afirmó que la intervención que sufrió la entidad impidió que sus administradores adoptaran tales medidas, en tanto los integrantes de la Junta Directiva habían sido separados de sus cargos, asumiendo la Superintendencia el control de todo por medio del agente especial designado.

Por lo anterior, consideró que no se incumplió la obligación aludida por la parte demandante, pues una vez intervenida no podía la Junta Directiva de EMCALI E.I.C.E. E.S.P., que ya no existía por separación definitiva de sus miembros, aprobar el monto de contribución a distribuir, como tampoco realizar el nombramiento supletorio de representantes de los propietarios, por lo que no se configura una extralimitación de funciones sino, por el contrario, se da el desarrollo del ejercicio de potestades habilitadas por la Constitución y la ley, en tanto la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios disponía de plenas facultades para dirigir la empresa en toma de posesión a través del funcionario comisionado para el efecto.

Finalmente, se tiene que la Magistrada Luz Elena Sierra Valencia salvó parcialmente el voto, en cuanto consideró que aunque está de acuerdo en que se negaran las pretensiones de la demanda no se debían abstener de resolver los demás extremos de la Litis, esto es, “que el fallo debió haberse pronunciado sobre los demás vicios formulados por la demanda”.

IV.- RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el a quo, la parte actora interpuso en tiempo, y a través de apoderada judicial, recurso de apelación[5]. En sustento de su inconformidad, la apoderada afirmó que el fallo recurrido solo se refirió a uno de los vicios endilgados al cobro de valorización ordenado por EMCALI E.I.C.E. E.S.P. mediante la Resolución GG-001810 del 30 de julio de 2001, valga decir, el relacionado con el hecho de que la Junta Directiva de la entidad no aprobó el monto de la contribución a distribuir, ni realizó el nombramiento supletorio de los representantes de los propietarios, siendo el órgano competente para esos efectos, frente a los cuales no expresó reparo alguno. En ese orden de ideas, recordó que la demanda se refirió además al incumplimiento de EMCALI E.I.C.E. E.S.P. respecto de actividades a su cargo para el cobro de la valorización por la realización de la obra Colectores Zona Sur.

Así, advirtió que el artículo 10 del Acuerdo 46 de 1999 señala como funciones y actividades del Departamento de Valorización y Cobranzas de la Gerencia de Servicio al Cliente, entre otras, las de adelantar los estudios generales del beneficio que ha de producir la obra a cada propiedad y preparar el proyecto de zona de influencia de las contribuciones; elaborar el plano de reparto de contribuciones; preparar los presupuestos o cuadros de costos de las obras; elaborar los estudios especiales de beneficio y preparar el acto administrativo de distribución y asignación de las contribuciones y asignación de las contribuciones de valorización para aprobación del gerente general.

Sobre el particular recordó que en el acápite de normas violadas y concepto de violación de la demanda expuso que se violaron los artículos 2º y 338 de la Constitución Política, por cuanto se liquidó la contribución de valorización sin observar las previsiones del Acuerdo 46 de 1999, ya que el Departamento de Valorización y Cobranzas no realizó los estudios generales del beneficio que debía producir la obra a los predios.

Añadió que entre los documentos remitidos por EMCALI E.I.C.E. E.S.P. al Tribunal de instancia se encuentra un documento denominado «Proyectos colectores del sur», el cual no se refiere al estudio de beneficio a que se refiere el Acuerdo. A renglón seguido expuso que en el expediente no reposan las pruebas sobre el cumplimiento de los deberes de que tratan los numerales 2 y 7 del artículo 10 del Acuerdo 46 de 1999, a saber, plano de reparto de distribuciones, cuadro de valores unitarios de los terrenos en los diferentes sectores y estudios de beneficios con la selección de los factores que debían aplicarse.

Aseveró que tampoco se probó en el proceso el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 21 del Acuerdo 46 de 1999, según el cual antes de llevar el proyecto del monto total distribuible de la contribución de valorización a la Junta Directiva de EMCALI E.I.C.E. E.S.P. o al agente interventor debía darse traslado a cada uno de los representantes de los propietarios por el término de diez (10) días hábiles para su revisión final y concepto, y que en el expediente solo obra copia de tres (3) actas de reuniones con algunos representantes, que en su criterio no acreditan con suficiencia el cumplimiento de la obligación: Así mismo, señaló que no hay constancia en el expediente de que EMCALI haya cumplido con el artículo 19 del Acuerdo 46 de 1999, relacionado con las funciones de los representantes de los propietarios.

Concluyó manifestando que EMCALI E.I.C.E. E.S.P. no cumplió con las normas relacionadas con la contribución de valorización en cuanto a la obra de los Colectores Zona Sur con el objeto de salvaguardar los derechos de los propietarios de predios que debían pagar la contribución de valorización por la obra. V.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue concedido por la magistrada sustanciadora de la primera instancia mediante auto del 2 de abril de 2013[6].

Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto del 04 de septiembre de 2014[7] se admitió el recurso. Mediante providencia del 18 de noviembre de 2014[8], el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

Vencido el plazo, la demandante, en líneas generales, reiteró los argumentos del recurso de alzada. Por su parte, la entidad demandada y la agencia del Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1.- Competencia De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[9], el Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

VI.2.- Problema jurídico De conformidad con el inciso 1.º del artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, y en los términos del recurso de alzada, corresponde a la Sala determinar si al dictar la sentencia por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca omitió pronunciarse sobre todos los vicios expuestos en sustento de la solicitud de nulidad de la Resolución GG-001810 expedida el 30 de julio de 2001 por el agente especial designado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como representante legal de las Empresas Municipales de Cali EMCALI E.I.C.E. E.S.P. VI.3- Análisis del caso concreto Al apelar el fallo de primer grado, la apoderada de la entidad demandante expuso que el a quo solo se refirió al vicio de competencia endilgado a la Resolución GG-001810 del 30 de julio de 2001, sustentado en que la facultad para aprobar el monto de la contribución a distribuir y realizar el nombramiento supletorio de los representantes de los propietarios la tenía la Junta Directiva de las Empresas Municipal de Cali E.I.C.E. E.S.P. y no su gerente general, omitiendo pronunciarse sobre el incumplimiento de otras disposiciones del Acuerdo 46 de 1999 expedido por el Consejo de Santiago de Cali, que contemplan obligaciones que, en su criterio, eran necesarias para el cobro de la valorización por la ejecución de la obra Colectores Zona sur.

Al respecto y para resolver, la Sala recuerda que el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo – CCA regula lo atinente al contenido de las sentencias, para lo cual dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 170. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones.

Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas”” (negrilla fuera del texto). Por su parte, los artículos 304 y 305 del Código de Procedimiento Civil – CPC[10], vigentes al momento en que se profirió la sentencia de instancia, regulaban el contenido y la congruencia de la sentencia, respectivamente, así: “Artículo 304.

Contenido de la sentencia. En la sentencia se hará una síntesis de la demanda y su contestación. La motivación deberá limitarse al examen crítico de las pruebas y a los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen.

La parte resolutiva se proferirá bajo la fórmula "administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley"; deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir, con arreglo a lo dispuesto en este Código.

La redacción de toda sentencia deberá iniciarse en folio que no contenga actuación alguna, ni escrito en las partes, y de ella se dejará copia en el archivo de la secretaría”. “Artículo 305. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio” (negrillas fuera de texto).

Sobre el deber de observancia del principio de la congruencia por parte del juzgador se ha ocupado tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, coincidiendo en que este principio fundamental exige que la sentencia esté acorde con los hechos, las pretensiones esgrimidas en la demanda y el concepto de violación presentado.

Así, la Corte Constitucional ha definido el principio de congruencia como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso amparado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida en que debe haber un pronunciamiento expreso sobre lo pedido, debatió y probado,[11] ya que la decisión debe adoptarse de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso, lo cual, por lo además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto que durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados[12].

En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha considerado que el principio de congruencia de la sentencia exige, de una parte, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, lo que se denomina congruencia interna, y, de otra, que la decisión sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de oposición, es decir, que se tome la decisión de conformidad con cada uno de los extremos de la litis, denominada congruencia externa[13].

En consecuencia, ha advertido la Corporación que cuando en una providencia judicial no se respeta el principio de la congruencia se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo minuspetita, esto es, cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones y su concepto de violación. Por lo demás, este alto Tribunal se ha pronunciado de manera expresa sobre la importancia del principio de congruencia en materia contencioso administrativa, dado el objeto de la jurisdicción de juzgar las controversias y litigios de naturaleza administrativa.

En este contexto, y a propósito de lo dispuesto en los artículos 84[14] y 137[15] del C.C.A., que determinan la finalidad de la acción de nulidad y los requisitos de la demanda, la jurisprudencia ha sostenido que las normas violadas y el concepto de violación que se desarrolla en la demanda constituyen el marco dentro del cual el juez en su sentencia debe pronunciarse para decidir la controversia, de manera que respete el principio de congruencia. Así lo expuso la Sección Cuarta de esta Corporación en sentencia del 22 de marzo de 2013: “En atención al carácter de “justicia o jurisdicción rogada” que reviste a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en una acción el control de legalidad se contrae a los motivos de violación alegados por la parte actora y las normas que se señalen como vulneradas, en la oportunidad legal, por ser el libelo demandatorio un marco de referencia para que el operador jurídico emita su pronunciamiento judicial.

Así pues, es de la esencia del proceso contencioso en ejercicio de la acción de nulidad, la confrontación de los actos acusados con las normas superiores que se predican como transgredidas, labor que no es posible realizar cuando lo que se dice violado y sus argumentos atacan actos distintos a los demandados, ni tampoco el juez puede resolver sobre temas que no le han sido puestos a su consideración, pues en este evento el marco de la litis y su eventual estudio no conllevarían que se hagan las declaraciones pretendidas[16] (resaltado fuero del texto).

En el mismo sentido, en la Sentencia C-197 de 1999, al estudiar la constitucionalidad del aparte del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo que dispone que «[c]uando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación», la Corte Constitucional precisó lo siguiente: “Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación[17] (negrilla fuera del texto).

En coherencia con lo expuesto, la doctrina[18] ha sostenido que “el juzgador debe resolver sobre todo lo pedido en la demanda, sin conceder cosa distinta ni más de lo pedido y la resolución debe basarse en los hechos sustanciales aducidos en la demanda y en los circunstanciales o accesorios simplemente probados”. En conclusión, al decidir la controversia el funcionario judicial debe pronunciarse de conformidad con los hechos y pretensiones indicados en la demanda y las excepciones que sean planteadas por la contraparte o aquellas que resulten debidamente probadas en el transcurso del trámite judicial, pero, en tratándose del juicio e legalidad de los actos administrativos, también las normas violadas y el concepto de violación desarrollados en la demanda constituyen el marco de la decisión, de manera que respete el principio de congruencia. Ahora bien, en el sub lite, la Sala encuentra que el fallador de primera instancia se abstuvo de pronunciarse sobre todos y cada uno de los cargos señalados en el concepto de violación, por lo que no analizó ni se pronunció sobre la totalidad de los fundamentos que demarcaron la controversia, lo que en los términos de las normas y de la jurisprudencia analizada configura una violación al principio de congruencia de la sentencia, principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales.

Cabe resaltar que el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que cualquier decisión que adopte esta Corporación sobre los puntos que omitió analizar el a quo equivaldría a una actuación de única instancia, desconociendo el derecho contemplado en el artículo 31 de la Constitución Política, que radica en la posibilidad de acudir ante un juez de superior grado del que ha resuelto para que revise la sentencia, valga decir, el derecho a la doble instancia, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. A partir de la disposición superior referida, la jurisprudencia ha enfatizado en que la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión exigen la presencia jerárquica del superior, que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o porque resulte forzosa la consulta[19].

De conformidad con lo anterior, con el propósito de honrar el principio de congruencia de la sentencia y garantizar los derecho a la doble instancia, al debido proceso, a la defensa y el acceso a la administración de justicia, esta Sala revocará parcialmente el fallo impugnado en cuanto se abstuvo de resolver todos los extremos de la litis y, en su lugar, dispondrá que el a quo se pronuncie sobre las normas violadas y los fundamentos que delimitaron la controversia y que fueron omitidos en la decisión. Cabe resaltar que la parte actora no puede entender que con la presente decisión se están reviviendo términos fenecidos o se le esté habilitando para que cuestione los cargos frente cuales el a quo sí se pronunció, dado que en el recurso de alzada objeto de este pronunciamiento el apoderado no señaló argumento de inconformidad contra ellos.

Para los fines anteriores, y como lo ha resuelto esta Sección como consecuencia de la revocatoria de fallos inhibitorios,[20] se devolverá el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la advertencia de que, en consideración de la fecha de radicación de la demanda y la necesidad de observar los principios de economía, celeridad y eficacia procesal, la decisión deberá emitirse conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR parcialmente la sentencia del 31 de octubre de 2011 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en cuanto decidió abstenerse de pronunciarse sobre los demanda cargos de nulidad formulados por la parte actora, para disponer, en su lugar, que el a quo dicte una nueva providencia pronunciándose sobre los fundamentos que delimitaron la controversia que fueron pretermitidos en la decisión, lo cual hará dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del expediente, en consideración de la fecha de radicación de la demanda y de la necesidad de observar plenamente los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal que gobiernan la decisión judicial, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para los fines señalados en el numeral anterior.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 202 a 221 del cuaderno 1. [2][3] Por medio del cual se decreta la ejecución y cobro de algunas obras por el sistema de contribución de valorización, se fija el sujeto activo, los pasivos para cada plan de obra, los hechos, la base gravable, el método para definir los costos y beneficios, la forma de hacer su reparto y se dictan otras disposiciones. [4] Folios 248 a 267 del cuaderno «pruebas demandante 3». [5] Folios 248 a 264 del cuaderno 1. [6] Folios 270 a 273 del cuaderno 1. [7] Folios 276 y 277 del cuaderno 1. [8] Folio 4 del cuaderno 2. [9] Folio 7 del cuaderno 2. [10] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]. [11] Hoy artículos 280 y 281 del Código General del Proceso. [12] Corte Constitucional.

Sentencias T-450 del 04 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-773 del 1.º de agosto de 2008. M.P.: Mauricio González Cuervo y T-714 del 17 de octubre de 2013. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. [13] Corte Constitucional. Sentencia T-455 del 25 de agosto de 2016. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. [14] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 16 de agosto de 2002. Radicación: 76001-23-24-000- 1997-4345-01(12668). M.P.: Juan Ángel Palacio Hicapié. Actor: Municipio de Yumbo. [15]Artículo 84. Modificado por el art. 14, Decreto Nacional 2304 de 1989 Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. [16] Artículo 137.

Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impug\` a b « ­ ± ó }åæº » Í Õ l Ì ‰ Ž ê }€ðáÒáÒðijž³Ä³Ä³?³?³?³?³?³Ä³Ä³?³?³Ä³ðw+h·4KCJOJ[17]QJ[18]^nación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. Texto Subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-197 de 1999. 5.

La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. [19] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 22 de marzo de 2013. Radicación: 63001-23-31-000-2010- 00110-01(19136). M.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia. Actor: Yobany Alberto López Quintero. [20] Corte Constitucional.

Sentencia C-197 del 07 de abril de 1999. M.P.: Antonio Barrera Carbonell. [21] DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General del Proceso. Editorial Universidad. Buenos Aires – Argentina. Página 438. [22] Corte Constitucional. Sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. [23] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Sentencia del 21 de septiembre de 2017. Radicación: 54001233100020010153301. M. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Víctor Jorge Sánchez Albarracín.