CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre juzgados de diferente distrito judicial. Montería y Sincelejo / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para resolver conflictos de competencia / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - Reglas para su determinación no suponen un orden de jerarquía o residualidad / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se determina por el lugar donde se expidió el acto o el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en ese lugar / COMPETENCIA EN LOS PROCESOS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es a prevención o preventiva entre el juez del lugar donde se expidió el acto y el juez del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad tenga oficina en dicho lugar / PARTE DEMANDANTE - Es quien debe elegir el lugar de presentación de la demanda en cuanto a la competencia territorial / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Garantía / COMPETENCIA A PREVENCIÓN - No se aplica porque la entidad demandada no tiene oficina en el lugar elegido por el demandante / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - Determinación en casos de imposición de sanciones: lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción [L]os actos controvertidos imponen una sanción por cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la empresa actora, como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad de la empresa actora por haber incurrido en la conducta descrita en el código de infracción 590 del artículo 1º de la Resolución 10800 de 2003 proferida por el Ministerio de Transporte, es decir, que el vehículo de placas TDV – 456 vinculado a la empresa de transportes demandante, se encontraba prestando un servicio no autorizado.

Sobre el particular resulta necesario señalar que el Despacho rectificó su postura respecto de la interpretación del artículo 156 del CPACA al considerar que dicha norma no supone un orden de jerarquía o residualidad al que deba sujetarse quien se encuentre interesado en poner en consideración una controversia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino que se trata de una discriminación de competencias por razón del territorio respecto de las cuales el demandante puede elegir a prevención, siempre y cuando se cumpla con los requisitos establecidos en cada uno de los numerales, dando prevalencia así al derecho al acceso a la administración de justicia de los accionantes. [ ] [L]a Sección Cuarta de ésta Corporación ha adoptado la tesis allí esbozada, señalando que la lectura del artículo 156 del CPACA, específicamente del numeral 2, se conecta con la llamada competencia a prevención, es decir, aquélla según la cual el demandante, siguiendo los derroteros del criterio del citado numeral, puede seleccionar el lugar donde se expide el acto o el domicilio del demandante siempre que la entidad tenga oficina en dicho lugar, o en su caso, acoger por el criterio especial que recogen los numerales subsiguientes, y de cualquier manera, el Juez no puede negarse a tramitar la pretensión correspondiente. [ ] [A]tendiendo a que la interpretación otorgada en estas posturas representa más garantía del derecho de acceso a la administración de justicia del ciudadano, y en manera alguna desconoce la intención del Legislador al momento de elaboración de la norma, el Despacho dirime el presente conflicto de competencias remitiendo el asunto de la referencia al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo para que lo tramite, pues aun cuando la empresa demandante consideró pertinente aplicar el parámetro de competencia fijado en el numeral 2º del artículo 156 del CPACA y acudir a los Juzgados de Barranquilla para ventilar su controversia, se dejó de lado que dicho numeral exige que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar, hipótesis que no se configura en este caso pues la Superintendencia de Puertos y Transporte únicamente tiene sede en la ciudad de Bogotá. [ ] [E]n atención a que de conformidad con la certificación expedida por el INVIAS, el Kilómetro 114 de la vía que de Planeta Rica conduce a Sincelejo se encuentra ubicado en el municipio de Sincelejo y fue en ese lugar en donde se produjo el Informe de Infracciones de Tránsito No. 384954, es decir, en los términos del numeral 8º del artículo 156 del CPACA, fue ese el lugar donde se realizó el acto que dio origen a la sanción, son los Jueces Administrativos del Circuito de Sincelejo los competentes para conocer del presente asunto.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 16 de noviembre de 2016, Radicación número 05001-33-33-030-2016-00141-01 (22526), C.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 158 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00159-00 Actor: TRANSPORTES EL CAIMÁN LTDA Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Decide el Despacho el conflicto de competencias suscitado entre los Juzgados Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla, Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería y Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La sociedad Transportes El Caimán LTDA ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Puertos y Transporte: Resolución No. 13843 del 23 de julio de 2015, mediante la cual se le declara responsable e impone sanción por infringir normas de transporte, Resolución No. 15109 del 18 de mayo de 2016, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición presentado en contra de la No. 13843 en el sentido de negarlo y se concedió el recurso de apelación, y la Resolución No. 38587 del 9 de agosto de 2016, mediante la cual se resuelve el recurso de alzada en el sentido de confirmar en su totalidad la Resolución No. 13843 de 2015.

La imposición de la multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la empresa actora se fundamentó en que se le declaró responsable de haber incurrido en la conducta descrita en el código de infracción 590 del artículo 1º de la Resolución 10800 de 2003 proferida por el Ministerio de Transporte[1], en atención a lo normado en el literal e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, es decir, que el vehículo de placas TDV – 456 vinculado a la empresa de transportes demandante, se encontraba prestando un servicio no autorizado. 2.

El conflicto de competencias 1. Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla De la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada tuvo conocimiento el citado Juzgado, que mediante proveído del 8 de marzo de 2017 admitió la demanda y celebró audiencia inicial el día 27 de noviembre de 2017, etapa del proceso en la que declaró probada la excepción de falta de competencia para resolver el asunto y ordenó su remisión a los Juzgados Administrativos de Montería, con fundamento en que el numeral 8º del artículo 156 del CPACA señala que será competente el juez del lugar en donde se realizó el acto o hecho que fue investigado por la administración, el cual, en este caso corresponde al municipio de Planeta Rica (Córdoba), porque fue en la vía Planeta Rica (KM 14) que de Córdoba conduce al municipio de Sincelejo (Sucre) que se levantó el Informe Único de Infracciones de Tránsito al vehículo de placas TDV – 456, vinculado a la empresa demandante, con fundamento en el cual se impuso la sanción y que dio lugar a los actos demandados. 2.

Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería Mediante auto del 10 de agosto de 2018 el Juzgado de Montería declaró su falta de competencia para conocer el presente asunto, esgrimiendo que si bien es cierto que el Juzgado de Barranquilla carece de competencia para conocer del asunto de la referencia, eso no significa que sea competente para resolverlo debido a que la vía que comunica los municipios de Planeta Rica y Sincelejo atraviesa diferentes municipios pertenecientes a los dos departamentos de Córdoba y Sucre, razón por la cual resultó necesario determinar a qué municipio pertenece el Kilómetro 114 mencionado.

Para tal fin, previa solicitud, el INVIAS certificó que el PR114 de la vía Código 2514, esto es, Planeta Rica - Sincelejo, se encuentra ubicado en el municipio de Sincelejo, Departamento de Sucre, lo que significa que la competencia territorial recae en los Juzgados Administrativos de ese Circuito. 3. Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo Mediante providencia del 21 de febrero de 2019, el referido Juzgado avocó conocimiento del proceso de la referencia y fijó como fecha y hora para la continuación de la audiencia inicial el día 14 de marzo de 2019 a las 9:00 am.

En dicha ocasión planteó conflicto negativo de competencia ante esta Corporación señalando lo siguiente: “4. FIJACIÓN DEL LITIGIO La Juez advirtió que, comoquiera que el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla, quien conoció del presente proceso inicialmente, desarrollo la etapa de excepciones previas, corresponde a este Juzgado establecer el litigio, sin embargo, el Juzgado advierte que no hay razón para que este proceso lo conozcan los Juzgados Administrativos del Circuito de Sincelejo, solo porque en jurisdicción del Departamento de Sucre se impuso el comparendo, sin determinar de dónde venía el vehículo que cometió la infracción de tránsito, que dio lugar a la expedición de la actuación administrativa demandada, de manera que serán los Juzgados Administrativos de ese lugar, los competentes por factor territorial para conocer del mismo”[2].

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo que prevé el artículo 158 del CPACA., los conflictos de competencias suscitados entre Juzgados Administrativos de diferentes Distritos Judiciales serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. Veamos: “Artículo 158.

Conflictos de Competencia. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: Cuando una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro Tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto.

Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el Ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente.

Contra este auto no procede ningún recurso. Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el Tribunal Administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto.” (Subrayado del Despacho). 2.

Fundamentos jurídicos Observa el Despacho que los actos controvertidos imponen una sanción por cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la empresa actora, como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad de la empresa actora por haber incurrido en la conducta descrita en el código de infracción 590 del artículo 1º de la Resolución 10800 de 2003 proferida por el Ministerio de Transporte[3], es decir, que el vehículo de placas TDV – 456 vinculado a la empresa de transportes demandante, se encontraba prestando un servicio no autorizado.

Sobre el particular resulta necesario señalar que el Despacho rectificó su postura respecto de la interpretación del artículo 156 del CPACA al considerar que dicha norma no supone un orden de jerarquía o residualidad al que deba sujetarse quien se encuentre interesado en poner en consideración una controversia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino que se trata de una discriminación de competencias por razón del territorio respecto de las cuales el demandante puede elegir a prevención, siempre y cuando se cumpla con los requisitos establecidos en cada uno de los numerales, dando prevalencia así al derecho al acceso a la administración de justicia de los accionantes.

La norma en comento es del siguiente tenor: “Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto. 2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. 3.

En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. 4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante. 5.

En los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante. 6. En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante. 7.

En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación. 8.

En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción. 9. En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva”.

(Subrayas del Despacho). En efecto, al interior de la Comisión Redactora de la Ley 1437 de 2011 se ventiló este preciso tópico, dejando presente que el horizonte de la regulación que se pretendía implementar era el de facilitar al administrado su acceso al órgano jurisdiccional. Resulta entonces útil acudir a los debates de la Comisión de Reforma al Código Contencioso Administrativo sobre este aspecto en particular, veamos: “Doctor Ostau de Lafont: Doctora Carmen Ligia ¿Por qué no buscamos otra fórmula? Porque es que mire el tema para el administrado es muy complejo y la tendencia de esta jurisdicción es que cada vez más el juez debe estar más cerca del administrado, el estado tiene un poder de acción y está bien que se puedan haber presentado dificultades en las notificaciones, pero digo que es mucho menos complicado notificar a una entidad pública que no tenga una dependencia en el lugar donde se produjeron los hechos que poner al demandado a venir del amazonas a demandar a Bogotá, eso es terrible, entonces, yo creo que la sugerencia es muy buena pero para pensar en algo que proteja al administrado, si, que le facilite a la administración yo estoy de acuerdo, pero no que pongamos al administrado”[4].

Además, la Sección Cuarta de ésta Corporación ha adoptado la tesis allí esbozada, señalando que la lectura del artículo 156 del CPACA, específicamente del numeral 2, se conecta con la llamada competencia a prevención, es decir, aquélla según la cual el demandante, siguiendo los derroteros del criterio del citado numeral, puede seleccionar el lugar donde se expide el acto o el domicilio del demandante siempre que la entidad tenga oficina en dicho lugar, o en su caso, acoger por el criterio especial que recogen los numerales subsiguientes, y de cualquier manera, el Juez no puede negarse a tramitar la pretensión correspondiente.

El discernimiento efectuado es el siguiente: “Entonces, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la norma enunciada estableció una regla de competencia a prevención en razón al factor territorial al disponer que los demandantes podrían escoger, básicamente, entre dos lugares para presentar la demanda, a saber: i) en el lugar donde en donde se expidió el acto o ii) en el lugar en el que tenga domicilio o sede principal el demandante.

Aunque es claro que el legislador estableció una posibilidad de que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se trata de sanciones, fueran presentadas en un lugar distinto al de la expedición del acto o el domicilio del demandante, lo cierto es que los demandantes pueden elegir el lugar de presentación de la demanda.

El legislador, con esta regla, pretende asegurar que efectivamente, quien pretenda demandar sea el que elija, de acuerdo con sus intereses, circunstancias personales, facilidad de acceso al expediente, entre otros aspectos, el lugar que más le convenga para el trámite del proceso, como una garantía de acceso a la administración de justicia y al derecho de defensa de las partes”[5].

Visto lo anterior, y atendiendo a que la interpretación otorgada en estas posturas representa más garantía del derecho de acceso a la administración de justicia del ciudadano, y en manera alguna desconoce la intención del Legislador al momento de elaboración de la norma, el Despacho dirime el presente conflicto de competencias remitiendo el asunto de la referencia al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo para que lo tramite, pues aun cuando la empresa demandante consideró pertinente aplicar el parámetro de competencia fijado en el numeral 2º del artículo 156 del CPACA y acudir a los Juzgados de Barranquilla para ventilar su controversia, se dejó de lado que dicho numeral exige que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar, hipótesis que no se configura en este caso pues la Superintendencia de Puertos y Transporte únicamente tiene sede en la ciudad de Bogotá. En ese orden, lo procedente en este caso es determinar la competencia por factor territorial con fundamento en el numeral 8º del artículo 156 ejusdem, puesto que en el asunto de la referencia se debate la legalidad de los actos administrativos mediante los que se impuso una sanción a la empresa demandante, lo que significa que el juez competente será el del “lugar donde se realizó el acto o hecho que dio origen a la sanción”.

Así las cosas, en atención a que de conformidad con la certificación expedida por el INVIAS, el Kilómetro 114 de la vía que de Planeta Rica conduce a Sincelejo se encuentra ubicado en el municipio de Sincelejo[6] y fue en ese lugar en donde se produjo el Informe de Infracciones de Tránsito No. 384954[7], es decir, en los términos del numeral 8º del artículo 156 del CPACA, fue ese el lugar donde se realizó el acto que dio origen a la sanción, son los Jueces Administrativos del Circuito de Sincelejo los competentes para conocer del presente asunto.

Se resalta que la norma no contempla en ninguno de sus numerales que se deba tener en cuenta el lugar de origen del vehículo que cometió la infracción de tránsito como criterio de determinación de competencia territorial, razón por la cual se ordenará al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo que dé cumplimiento a la ley y continúe con el trámite del proceso de la referencia. Por lo expuesto, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO: DIRIMIR el presente conflicto de competencia en el sentido de declarar que el juez competente es el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo.

SEGUNDO: REMITIR este expediente al citado Juzgado para que avoque su conocimiento y provea sobre su trámite.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a los Juzgados Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla y Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 9 vuelto del Cuaderno No. 1. [2] Folios 214 vuelto a 215 del Cuaderno No. 2. [3] Folio 9 vuelto del Cuaderno No. 1. [4] Comisión para la Reforma de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.Transcripción de la sesión número 76 del 13 de agosto de 2009.

Página 73. [5] Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto del 16 de noviembre de 2016. Radicación número: 05001-33-33-030-2016-00141-01(22526). Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas. [6] Folio 202 del Cuaderno No. 2. [7] Folio 11 del Cuaderno No. 1.