RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión que rechazó la demanda por no ser el acto susceptible de control judicial / ACTO DEFINITIVO – Concepto / ACTO DE TRÁMITE – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Cuando pone fin a la actuación administrativa / ACTO DEFINITIVO - Lo es el que pone fin a un proceso de responsabilidad fiscal / ACTO NO DEMANDABLE – Lo es un informe de auditoría / RECHAZO DE LA DEMANDA – Procede por no ser el acto demandado susceptible de control judicial De conformidad con lo establecido por el artículo 43 de la ley 1437 de 2011, son actos definitivos “los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación”.

Por lo tanto, solo las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen una situación jurídica o que siendo de trámite ponen fin a una situación jurídica son susceptibles de control jurisdiccional, de tal manera que los actos de trámite o preparatorios están excluidos de dicho control. […] [L]a Corte Constitucional ha precisado que los actos de trámite o preparatorios son aquellos “actos instrumentales” que se encargan de dar impulso a una actuación, mientras que los actos definitivos ponen fin a la actuación administrativa, al decidir directa o indirectamente el fondo del asunto. […] [F]rente a los juicios de responsabilidad fiscal solo es demandable ante esta jurisdicción el acto administrativo que le pone fin al proceso.

Ello teniendo en cuenta que el mismo legislador así lo señaló por tratarse del único acto definitivo. [ ] El acto acusado corresponde al Informe de Auditoría CGR – CDSS número 171 del año 2012, expedido por la Contraloría General de la República, que analizó, entre otros aspectos, el cumplimiento del plan de acción para dicha vigencia fiscal, la gestión presupuestal financiera y contable, la evaluación del control interno contable y los mecanismos de control interno del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

De su contenido se puede colegir que la Contraloría General de la República lo expidió en cumplimiento de su función constitucional de vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la Administración. Por consiguiente, constituye un informe de la gestión fiscal que eventualmente puede servir de prueba dentro de un proceso de responsabilidad fiscal que se llegare a adelantar, pero no tiene la virtualidad de modificar, extinguir o crear una situación jurídica.

Acorde con lo explicado y contrario a lo manifestado por el recurrente, el pronunciamiento que haga el organismo de control fiscal, no constituye una decisión de fondo sino que se trata de un acto de trámite, puesto que a partir de los hallazgos que advierta, pueden o no derivarse el inicio de las investigaciones de naturaleza fiscal. Así las cosas, la Sala reitera, que únicamente las decisiones de la administración que concluyan con un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios están excluidos de dicho control.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 30 de mayo de 2019, Radicación 76001-23-33-002-2016-00839-01, y 11 de abril de 2019, Radicación 25000-23-41-000-2016-00994-02, C.P. Oswaldo Giraldo López; y de la Corte Constitucional, C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 / LEY 610 DE 2007 – ARTÍCULO 59 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00500-00 Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por el apoderado judicial del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en contra del auto proferido el 17 de septiembre de 2018, por la entonces Consejera de Estado doctora María Elizabeth García, que rechazó la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, actuando por conducto de apoderado, formuló demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la nulidad de algunos apartes del “Informe de Auditoria año 2012 CGR – CDSS Núm. 171” expedido en el mes de enero del año 2014 por la Contraloría General de la República. 1.2.

Como pretensiones[1] se formularon las siguientes: “[…] PRIMERA: se declare la nulidad parcial de los siguientes apartes del acto demandado así: a) 2.2.4 Gestión de las Prestaciones de Carácter Económico. 2.2.4.1 Afiliación y Recaudo de Aportantes a Pensiones. b) Hallazgo 3: Revelación del Pasivo (D) c) Hallazgo 6: Auxilios Funerarios (D) d) Hallazgo 8.

Contrato Nº 071 de 2012. (D) e) Hallazgo 11: Contrato de Prestación de Servicio Nº 052/12 (D) f) Hallazgo 12: Cobro Coactivo. (D-P-F) g) Hallazgo 13: Intereses Moratorios (D) h) 2.4.4 Opinión de Estados Contables SEGUNDA: Que a título de Restablecimiento del Derecho se OMITA EN EL INFORME EN EL NUMERAL 2.2.4.1 cualquiera opinión que corresponda a coadministración de la Entidad y que no éste referida al Control Fiscal.

TERCERA: Que a título de Restablecimiento del Derecho se determine que FONPRECOM no subestimó la revelación de los pasivos al cierre del ejercicio 2012, dado que aplicó en su integridad las normas aplicables emitidas por la Contaduría General de la República. CUARTA: Que a título de Restablecimiento del Derecho se SUPRIMA DEL INFORME EL HALLAZGO 6 Auxilios Funerarios.

QUINTA: Que a título de Restablecimiento del Derecho se SUPRIMA DEL INFORME EL HALLAZGO 8 Contrato Nº 071 de 2012. (D). SEXTA: Que a título de Restablecimiento del Derecho se SUPRIMA DEL INFORME EL HALLAZGO 11: Contrato de Prestación de Servicio N. º 052/12. (D) SÉPTIMA: Que a título de Restablecimiento del Derecho se SUPRIMA DEL INFORME EL HALLAZGO 12: Cobro Coactivo.

(D-P-F). OCTAVA: Que a título de Restablecimiento del Derecho se SUPRIMA DEL INFORME EL HALLAZGO 13: Intereses Moratorios (D) NOVENA: Que a título de Restablecimiento del Derecho se determine que la Contraloría General de la República que DE OPINION FAVORABLE A LOS ESTADOS FINANCIEROS DE FONPRECOM para el periodo 2012. DÉCIMA: Que se condene en costas a la entidad demandada. […]” 1.3.

La demanda fue asignada por reparto al Despacho de la Consejera de Estado María Elizabeth García González, quien mediante proveído del 17 de septiembre de 2018 la rechazó.

1.4. LA DECISIÓN RECURRIDA Las razones de la referida decisión fueron las siguientes: Analizó que el acto acusado es de trámite o preparatorio no susceptible de enjuiciamiento dado que los informes de auditoría que realiza la Contraloría General de la República en cumplimiento de su función constitucional de vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración son documentos eminentemente técnicos a través de los cuales se hace una evaluación de los procedimientos y resultados de las actividades financieras, económicas, ambientales y sociales de las diferentes entidades del Estado.

Por lo anterior, señaló que esta clase de informes no constituyen juicios de responsabilidad fiscal ni contienen decisiones de fondo que pongan fin a una actuación administrativa, pues solo son documentos que diagnostican y evalúan una gestión fiscal dentro de un período determinado y eventualmente sirven de fundamento para iniciar un proceso de tal naturaleza.

Sostuvo que, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, en materia de procesos de responsabilidad fiscal, el único acto pasible de enjuiciamiento ante la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo es el que da por terminado dicho proceso. Finalmente aseveró que si la Contraloría General de la República decide iniciar un proceso de responsabilidad fiscal atendiendo la información consignada en el informe de auditoría, el investigado fiscalmente tendrá la posibilidad de demandar el fallo de responsabilidad fiscal si éste le es desfavorable.

1.5. EL RECURSO El apoderado del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República interpuso recurso de súplica en contra de la precitada decisión, afirmando que si bien es cierto el informe de la Contraloría relaciona unos hallazgos y ordena unas investigaciones, éste no puede ser considerado un acto de trámite dado que define una situación que es definitiva, como la aprobación o fenecimiento de la cuenta fiscal y los estados financieros.

Sostuvo que la falta de fenecimiento no puede revertirse vía administrativa por lo que no posibilitar dicha discusión transgrede los derechos de defensa y de acceso a la administración de justicia de la entidad que representa. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 125[2] y 246[3] de la Ley 1437 de 2011; para resolverlo, analizará: (i) los actos administrativos definitivos y su distinción con los de trámite, (ii) actos pasibles de control judicial en el proceso de responsabilidad fiscal y (iii) el caso concreto. 2.1 Actos administrativos definitivos y su distinción con los de trámite De conformidad con lo establecido por el artículo 43 de la ley 1437 de 2011, son actos definitivos “los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación”.

Por lo tanto, solo las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen una situación jurídica o que siendo de trámite ponen fin a una situación jurídica son susceptibles de control jurisdiccional, de tal manera que los actos de trámite o preparatorios están excluidos de dicho control. Para diferenciar esta clase de actos, la Sala ha dicho[4]: “[…] IV.2.3.1.

Actos administrativos definitivos y su distinción con los actos de trámite De conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA, son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, así: “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” En ese contexto, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma.

Esta Corporación ha señalado al respecto que “[…] para proceder a admitir una demanda contra un acto de la Administración, debe analizarse, por el respectivo Juez, si se trata de un verdadero acto administrativo, en tanto decide de fondo el asunto, o, si siendo de trámite pone fin al proceso, haciendo imposible continuar la actuación.” En providencia fechada el 11 de mayo de 2017[5], esta Sala sostuvo lo siguiente: “Los actos administrativos de trámite son aquellos que le dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

En tal contexto, únicamente las decisiones de la Administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. […]” (Se destaca) En igual sentido, la Corte Constitucional ha precisado que los actos de trámite o preparatorios son aquellos “actos instrumentales” que se encargan de dar impuso a una actuación, mientras que los actos definitivos ponen fin a la actuación administrativa, al decidir directa o indirectamente el fondo del asunto[6]. 2.2 Actos pasibles de control judicial en el proceso de responsabilidad fiscal: En relación con los actos administrativos proferidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal que son demandables ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, el artículo 59 de la Ley 610 de 2000[7] establece: “[…] Artículo 59.

Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme”. […]” (Se destaca) De lo anterior se colige que frente a los juicios de responsabilidad fiscal solo es demandable ante esta jurisdicción el acto administrativo que le pone fin al proceso.

Ello teniendo en cuenta que el mismo legislador así lo señaló por tratarse del único acto definitivo. 2.3. El caso concreto: La Sala con el propósito de determinar la naturaleza del acto objeto del presente recurso y si es o no pasible de control judicial verifica lo siguiente: El acto acusado corresponde al Informe de Auditoría CGR – CDSS número 171 del año 2012, expedido por la Contraloría General de la República, que analizó, entre otros aspectos, el cumplimiento del plan de acción para dicha vigencia fiscal, la gestión presupuestal financiera y contable, la evaluación del control interno contable y los mecanismos de control interno del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

De su contenido se puede colegir que la Contraloría General de la República lo expidió en cumplimiento de su función constitucional de vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la Administración[8]. Por consiguiente, constituye un informe de la gestión fiscal que eventualmente puede servir de prueba dentro de un proceso de responsabilidad fiscal que se llegare a adelantar, pero no tiene la virtualidad de modificar, extinguir o crear una situación jurídica.

Acorde con lo explicado y contrario a lo manifestado por el recurrente, el pronunciamiento que haga el organismo de control fiscal, no constituye una decisión de fondo sino que se trata de un acto de trámite, puesto que a partir de los hallazgos que advierta, pueden o no derivarse el inicio de las investigaciones de naturaleza fiscal. Así las cosas, la Sala reitera, que únicamente las decisiones de la administración que concluyan con un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios están excluidos de dicho control[9].

Con fundamento en lo expresado, la decisión recurrida será confirmada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 17 de septiembre de 2018, por la entonces Consejera de Estado doctora María Elizabeth García, mediante el cual rechazó la demanda, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al despacho de origen. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente ROBERTO AUGUSTO SERRATO Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 1523 y 1524 del principal. [2] El artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “[…] Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)” [3] El Artículo 246 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “[…] Súplica.

El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario […]” [4] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Auto del 30 de mayo de 2019. C.P. Oswaldo Giraldo López, Expediente radicación: número: 76001-23-33-002-2016-00839-01. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 11 de mayo de 2017. C.P. María Elizabeth García González, Expediente radicación número 7600-12-33-3003-2016-00768-01. [6] Corte Constitucional, Sentencia C-557 de 2001.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [7] “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”. [8] “Artículo 119. La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración.” “ARTICULO 267. El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. //Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley.

Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales”.

En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial. La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización […]”. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 25000-23-41-000-2016-00994-02.