ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No puede emplearse como una instancia adicional A la Sala le corresponde determinar si el presente asunto cumple el requisito de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar el requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá al estudio de la configuración de los defectos alegados por la parte actora.
(…) [A juicio de la Sala,] el actor reiteró los desacuerdos expuestos en la apelación en la presente acción de tutela, los cuales fueron ya fueron resueltos por el juez natural del proceso. Además, cabe resaltar que el actor no expresó argumentos adicionales para cuestionar esa decisión. Lo anterior, permite advertir que en el presente caso concurren causales de improcedencia de la acción de tutela de la referencia, pues el actor pretende utilizar la tutela como una instancia adicional al proceso de repetición. De acuerdo con lo expuesto, se impone declarar improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02699-00(AC) Actor: WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Decide la Sala la acción de tutela presentada por el señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, mediante apoderada, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones Walfrando Adolfo Forero Bejarano, mediante apoderada, presentó acción de tutela contra la referida autoridad judicial, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, solicitó: “Segundo. Declarar que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, proferida el 22 de mayo de 2019 violó los artículos 29 y 229 de la Constitución Política de Colombia.
Tercero. Ordenar la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, proferida el 22 de mayo de 2019, a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la justicia. Cuarto. Ordenar revocar la sentencia del 22 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C.”[1] 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: - Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Rafael Antonio Méndez Moreno El señor Rafael Antonio Méndez Moreno laboró como aseador en la Alcaldía Municipal de Tocancipá, cargo que ejerció en propiedad mediante nombramiento efectuado en el Decreto 118 de 1995.
El 11 de julio de 2008, el señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, actuando como alcalde del municipio de Tocancipá, profirió el Decreto 047 del 11 de julio de 2008, mediante el cual modificó la planta de personal del municipio de Tocancipá y los suprimió los empleos de la Oficina de Servicios Públicos, entre ellos, el ocupado por el señor Méndez Moreno. En consecuencia, el 14 de julio de 2008, expidió comunicación de retiro, en la que le informó al señor Méndez Moreno el retiro del cargo que ocupaba en “provisionalidad”.
El señor Méndez Moreno interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Tocancipá, en la que solicitó la nulidad parcial del Decreto 047 de 2008, en cuanto a la supresión del cargo que ocupaba y de la comunicación de retiro. El 23 de abril de 2012, el Juzgado Único Administrativo de Zipaquirá declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó al municipio al pago de indemnización a favor del señor Méndez Moreno. En cumplimiento de esa sentencia, fueron proferidas las resoluciones 763 de 1 agosto de 2013 y 830 del 26 de septiembre de 2013, en las que se ordenó el pago de $ 23.112.852, a favor del señor Méndez Moreno. - Medio de control de repetición instaurado por el municipio de Tocancipá El municipio de Tocancipá promovió medio de control de repetición contra el señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, en su condición de ex alcalde del municipio de Tocancipá, con el fin de que se lo declarara responsable por la condena impuesta a dicho municipio en la sentencia de 23 de abril de 2012, pues esta se ocasionó por una actuación gravemente culposa.
En consecuencia, que se ordenara al demandado a pagar la suma a la que fue condenado el ente territorial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, $ 23.112.852. El Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá profirió sentencia de primera instancia en la que declaró responsable al señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano por los perjuicios económicos causados al municipio de Tocancipá, derivados de la condena impuesta por el Juzgado Único Administrativo de Zipaquirá. En consecuencia, condenó al demandado a pagar la suma de $ 23.112.852.
La apoderada del señor Forero Bejarano apeló esa decisión con fundamento en que no estaba demostrado que obró con culpa grave, porque la función de inscripción de los empleados ante la CNSC no le corresponde al Alcalde Municipal, pues en el manual de funciones de la entidad se establecen los despachos y dependencias encargadas de realizar tal labor, máxime si se consideraba que el señor Rafael Méndez se encontraba nombrado en propiedad desde 1995 y las administraciones anteriores a la del 2008 no efectuaron la inscripción en carrera administrativa.
Aunado a lo anterior, manifestó que no era posible afirmar que el demandado, en su condición de ex alcalde, tuvo injerencia absoluta y conocimiento de lo que firmaba, en este caso, el acto administrativo mediante el cual se suprimían los cargos de la Oficina de Servicios Públicos, pues dicha labor le correspondía a otras dependencias. Así mismo, que no se tuvo en cuenta la hoja de vida del señor Forero Bejarano, en la que consta que aquel no tiene conocimiento en derecho ni experiencia en cargos que conlleven funciones de manejo de personal.
Adujo que la precaria defensa técnica del municipio de Tocancipá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Rafael Méndez, fue la causa de la prosperidad de las pretensiones y de la condena de la que se pretende restitución, proceso en el que, además, no se interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. Manifestó que la póliza suscrita entre el municipio de Tocancipá y la aseguradora La Previsora S.A, amparaba las actuaciones del señor Forero Bejarano y, en consecuencia, lo relevaba de pagar la pretensión restitutoria.
El 14 de junio de 2017, el municipio de Tocancipá presentó solicitud de adición de sentencia, con fundamento en que el juzgado no se pronunció respecto al pago de las sumas indexadas y el pago de intereses. El 29 de junio de ese mismo año, el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá adicionó la sentencia respecto a la indexación de la condena y negó el reconocimiento de los intereses comerciales.
El 14 de julio de 2017, la apoderada del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano interpuso recurso de apelación contra la sentencia adicional, en el que reiteró los argumentos expuestos inicialmente. El 22 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, profirió providencia de segunda instancia en la que revocó la condena en costas y confirmó en lo restante la decisión apelada, con fundamento en: En cuanto al desconocimiento de lo suscrito por el señor Forero Bejarano, en su condición de alcalde, manifestó que el desconocimiento de la norma no sirve de excusa para su cumplimento, máxime si se tiene en cuenta que el actor ocupaba el cargo de máxima autoridad administrativa en el ente territorial.
Advirtió que en el expediente estaba demostrado el conocimiento del señor Forero Bejarano de la vinculación del señor Rafael Méndez como empleado de carrera, pues dicha advertencia constaba en los conceptos de la empresa de consultoría Asesorías y Auditorias Integrales LTDA., en los que recomendaban indemnizarlo y reubicarlo dentro de la nueva planta de personal.
No obstante, la autoridad municipal hizo caso omiso al concepto, suprimió el cargo y retiró del servicio al señor Méndez. Adujo que al estar demostrada la culpa grave del señor Forero Bejarano, no era procedente ordenar a la aseguradora La Previsora S.A. a pagar la suma a la que sería condenado el señor Forero Bejarano, acorde con lo establecido en los artículos 1127 y 1055 del Código de Comercio, que contemplan como riesgo no asegurable la culpa grave.
Manifestó que el municipio de Tocancipá intervino proactivamente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con la finalidad de ejercer su defensa. Sin embargo, esta no fue suficiente para relevar las pretensiones incoadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Rafael Antonio Méndez Moreno. Reiteró que estaba demostrada la culpa grave del señor Forero Bejarano, porque el municipio, representado por el alcalde, cometió una violación del ordenamiento legal, que causó la condena que se solicita sea pagada por el actor. 3.
Fundamentos de la acción de tutela El actor adujo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria al declarar que existió culpa grave, porque no realizó ningún análisis de la naturaleza del cargo que ocupaba el señor Adolfo Forero Bejarano, la estructura de la entidad y el manual de funciones vigente para la época.
Al respecto, explicó que en dichos documentos constan las dependencias encargadas de sustanciar y revisar los documentos que suscribe el alcalde. De modo que no es posible afirmar que el actor tuvo injerencia absoluta y conocimiento del acto administrativo que dio origen a la demanda incoada por el señor Rafael Méndez y, por ello, el haber actuado con culpa grave.
Alegó que se configuró defecto fáctico respecto a la negativa de ordenar a la aseguradora La Previsora que pagara la condena, porque no valoró la póliza aportada al proceso, en la que consta que los riesgos ocasionados por los servidores públicos en el desempeño de sus funciones están asegurados. Así mismo, afirmó que se configuró decisión sin motivación, porque el Tribunal demandado no realizó un análisis de las normas que señalan que la culpa grave no es asegurable, porque existe contradicción entre lo previsto en los artículos 1127 y 1055 del Código de Comercio, por lo que debió aplicar lo previsto en el artículo 3 de la Ley 153 de la Ley 153 de 1887, esto es, la prevalencia de la ley especial sobre la general.
De ahí que la autoridad judicial solamente debió tener en cuenta el artículo 1127 del Código de Comercio. Aunado a lo anterior, resaltó que en el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá se adelanta un proceso de la misma naturaleza, en el que en la audiencia inicial, la aseguradora La Previsora S.A. efectuó ofrecimiento por conciliación, que fue aceptado por el municipio de Tocancipa.
Expresó que el Tribunal demandado no realizó pronunciamiento alguno respecto de la adición de la sentencia proferida por el juzgado, la cual también hizo parte de la apelación. 4. Trámite previo Mediante auto del 11 de junio de 2019, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes, al municipio de Tocancipa, a la Previsora S.A., al Juzgado primero Administrativo de Zipaquirá y al señor Rafael Antonio Méndez Moreno.[2] 5.
Oposición El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, sostuvo que la presente acción de tutela no cumple los requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial, especialmente, el de subsidiariedad, pues contaba con la posibilidad de solicitar la adición de la sentencia con el fin de que la autoridad judicial se pronunciara respecto a los puntos que fueron omitidos.
Afirmó que en la sentencia controvertida se resolvieron en su integridad todos los planteamientos realizados por el actor, incluidos los esbozados en la apelación contra la providencia que adicionó la sentencia, y resaltó que los planteamientos para apelar esta última correspondían a los inicialmente presentados. Finalmente, señaló que realizó una debida valoración probatoria de todos los medios de convicción aportados al expediente.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Caso concreto A la Sala le corresponde determinar si el presente asunto cumple el requisito de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar el requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá al estudio de la configuración de los defectos alegados por la parte actora.
De la falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y, (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Frente a la relevancia constitucional, en sentencia de 5 de agosto de 2014 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[3], consideró necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
De la falta de relevancia constitucional en el sub examine En cuanto al argumento consistente en que la autoridad judicial demandada no realizó un estudio de la estructura de la entidad territorial, el manual de funciones y las dependencias encargadas de la revisión de documentos y actos administrativos expedidos por el alcalde, encuentra la Sala que este fue expuesto tanto en el recurso de apelación presentado contra la sentencia cuestionada, como en el presente amparo.
Dicho argumento se resolvió por la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de la siguiente manera: “Advirtiendo que no son de recibo los argumentos del recurrente respecto a que su desconocimiento en materia jurídica y de manejo de personal le impidió avizorar las implicaciones que tenía la supresión del cargo desempeñado por el señor Rafael Méndez y su retiro del servicio, por cuanto el desconocimiento de la ley no asume como causal excluyente de la responsabilidad patrimonial que deriva para el agente del Estado, al infligir daño antijurídico por su dolo o culpa grave.
Menos aun tratándose de la máxima autoridad administrativa de la entidad municipal. Excluyente que tampoco se configura por el hecho que el acto administrativo se haya sustanciado o proyectado por otros servidores del municipio de Tocancipá, comoquiera que no medió delegación de funciones, contrastada la regulación que sobre la materia establece el artículo 92 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 30 de la Ley 1551 de 2012” Así mismo, es necesario resaltar que desde la contestación de la demanda, el señor Forero Bejarano solicitó el llamamiento en garantía de la aseguradora La Previsora S.A., porque expidió la póliza de responsabilidad civil para los servidores públicos, en el que el tomador fue el municipio de Tocancipá y entre los beneficiarios se encontraba el alcalde de esa entidad territorial.
Ese argumento fue resuelto por el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, en el sentido de señalar que el daño generado por el señor Forero Bejarano no estaba cobijado por la póliza, por cuanto el dolo y la culpa grave se encuentran excluidos de amparo al ser un riesgo no asegurable, de conformidad con lo expuesto en los artículos 1055 y 1127 del Código de Comercio.
El actor interpuso recurso de apelación, en el que controvirtió ese argumento y afirmó que dicha póliza amparaba las actuaciones realizadas por el Forero Bejarano, en desempeño de sus funciones como alcalde. La autoridad judicial demandada, en la sentencia cuestionada, respecto a ordenar a la aseguradora La Previsora el pago de la condena impuesta al señor Forero Bejarano, señaló: “Tal como lo señala el A quo, al encontrarse acreditada la culpa grave del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, quien suprimió y retiró del cargo a Rafael Antonio Méndez Moreno, desconociendo sus derechos de empleado en propiedad, no resulta jurídicamente viable ordenar a la aseguradora a pagar la condena por la que fue condenado el señor Forero Bejarano, pues según lo establecido en la Ley 45 de 1990, artículo 1127 y 1055 del Código de Comercio, la culpa grave es un riesgo no asegurado.” De modo que el actor reiteró los desacuerdos expuestos en la apelación en la presente acción de tutela, los cuales fueron ya fueron resueltos por el juez natural del proceso.
Además, cabe resaltar que el actor no expresó argumentos adicionales para cuestionar esa decisión. Lo anterior, permite advertir que en el presente caso concurren causales de improcedencia de la acción de tutela de la referencia, pues el actor pretende utilizar la tutela como una instancia adicional al proceso de repetición. De acuerdo con lo expuesto, se impone declarar improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta- Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente el amparo invocado por el señor Walfrando Forero Bejarano. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. | JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | | | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Folio 6. [2] Folio 19. [3] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.