11001-03-15-000-2019-03107-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No puede emplearse como una instancia adicional [L]a Sala debe verificar si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse demostrado dicho requisito, se proseguirá con el estudio de fondo.

De lo contrario, la tutela será declarada improcedente. (…) [L]a Sala advierte que, en la demanda de tutela, la parte actora reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la providencia del 21 de febrero de 2019, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio de Duitama, que rechazó la demanda de controversias contractuales interpuesta contra el municipio de Duitama.

(…) Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto de la supuesta suspensión del término de caducidad que ya fue resuelta por la autoridad judicial demandada, tal y como puede constatarse en la sentencia objeto de tutela. Con el subterfugio de invocar la vulneración de derechos fundamentales, la parte demandante termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que admita la demanda de controversias contractuales.

(…) [En ese orden de ideas,] la acción de tutela es un mecanismo de protección que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios. Con la tutela no puede pretenderse la misma finalidad que con los otros medios legales puede lograrse eficazmente. El uso desbordado e irrazonable de la tutela, en vez de fortalecerla, la debilita. Conforme con lo anterior, la tutela es improcedente, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03107-00(AC) Actor: GLORIA INÉS ALVARADO FONSECA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DE DUITAMA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria Inés Alvarado Fonseca contra las providencias del 21 de febrero de 2019 y del 11 de abril de 2019, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la señora Gloria Inés Alvarado Fonseca pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las providencias del 21 de febrero de 2019 y del 11 de abril de 2019.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Honorables magistrados, por lo expuesto y ante la evidente violación de los derechos fundamentales a mi representada del DEBIDO PROCESO y ACCESO A LA JUSTICIA, consagrados en el Art. 29, 86 y 229 de la C.N. y el bloque de constitucionalidad del Art. 4 del C.P.C., en ocasión del trámite y fallo del rechazo de demanda de controversias contractuales proferidos por el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio Oral del Circuito de Duitama y su confirmación por la Sala 6ª de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, de la forma más deferente y respetuosa, solicito se tutelen los derechos fundamentales invocados, ordenando la revocación del fallo de rechazo de demanda y su confirmación en 2ª instancia y en su lugar se ordene al Juzgado Tercero Administrativo Transitorio Oral del Circuito de Duitama proseguir con el trámite y fallo de la demanda de Controversias contractuales, en pleno acatamiento del debido proceso[1]. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Del contrato de arrendamiento que dio origen a los procesos judiciales 2.1.1. El 1° de febrero de 1997, por medio del contrato 3D0497, el municipio de Duitama arrendó un local comercial a la señora Gloria Inés Alvarado Fonseca, que lo destinó al funcionamiento de un negocio denominado «MIS ANTOJOS PAIPANOS».

El contrato estuvo vigente hasta el 1° de enero de 2005, conforme al contrato C18M10012003. 2.1.2. Mediante sentencias del 9 de junio de 2009 y del 16 de junio de 2010, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Duitama y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Duitama declararon terminado el contrato de arrendamiento, por la causal prevista en el numeral 2° del artículo 518 del Código de Comercio[2], esto es, para utilizarlo para oficinas de la administración municipal. 2.1.3.

La entrega del inmueble al municipio de Duitama se hizo efectiva el 5 de octubre de 2010. 2.1.4. El inmueble no fue destinado a la instalación de oficinas de la administración municipal, sino que fue entregado en arriendo al señor Luis A Velasco Gallo, que lo utilizó para el funcionamiento del local comercial denominado «FOTO PRISMA DIGITAL». 2.2.

Del proceso de reparación directa 2.2.1. El 12 de diciembre de 2011, la señora Gloria Inés Alvarado Fonseca interpuso demanda de reparación directa contra el municipio de Duitama, por cuanto, en su criterio, debían reconocerse los perjuicios de que trata el artículo 522 del Código de comercio[3], derivados del cierre del establecimiento comercial denominado «MIS ANTOJOS PAIPANOS». 2.2.2.

Mediante sentencia del 20 de febrero de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo Mixto de Descongestión de Duitama declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por indebida escogencia de la acción. A su juicio, debió promoverse demanda de controversias contractuales, por cuanto «el daño alegado es el incumplimiento de una obligación derivada de una relación contractual (contrato de arrendamiento)»[4]. 2.2.3.

La actora apeló dicha decisión y, por providencia del 26 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá la confirmó. 2.3. Del proceso promovido ante la jurisdicción civil 2.3.1. El 29 de enero de 2018, la señora Alvarado Fonseca interpuso demanda de mayor cuantía contra el municipio de Duitama, con el fin de reclamar los perjuicios previstos en el artículo 522 del Código de Comercio. 2.3.2.

En providencia del 11 de julio de 2018, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Duitama declaró probada la falta de jurisdicción frente al asunto y dispuso el envío del expediente a los juzgados administrativos de Duitama (reparto). Esa decisión estuvo sustentada en lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias derivadas de contratos estatales. 2.4.

Del proceso de controversias contractuales 2.4.1. Mediante providencia del 21 de febrero de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio de Duitama rechazó la demanda de controversias contractuales, por caducidad. En concreto, el juzgado dijo que la caducidad no podía entenderse interrumpida con la presentación de la demanda de reparación directa del 12 de diciembre de 2011. 2.4.2.

La parte actora interpuso recurso de apelación, pues, en su criterio, el término de caducidad quedó suspendido desde la presentación de la demanda de reparación directa del 12 de diciembre de 2011, de conformidad con el artículo 94 del Código General del Proceso. Además, manifestó que la demanda debió admitirse, con base en lo dispuesto por el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011[5], que habilita al juez para adecuar el trámite. 2.4.3.

Por auto del 11 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó el rechazo de la demanda de controversias contractuales, por cuanto estimó que hubo caducidad. En lo que interesa, el tribunal demandado dijo: (i) que el término de caducidad cuenta desde el vencimiento de los tres meses a que alude el artículo 522 del Código de Comercio (6 de enero de 2011);

(ii) que, siendo así, el término de caducidad de dos años feneció el 7 de marzo de 2013; (iii) que la demanda de controversias contractuales fue presentada el 29 de enero de 2018; (iv) que el artículo 94 del Código General del Proceso no es aplicable, puesto que para los procesos de controversias contractuales existe norma especial (artículo 164 de la Ley 1437 de 2011), que señala que la caducidad se interrumpe con la presentación de la demanda, y (v) que ha sido el actuar errático de los apoderados de la actora el que ha impedido el pronunciamiento de fondo. 3.

Argumentos de la demanda de tutela 3.1. La señora Gloria Inés Alvarado Fonseca alegó que las providencias del 21 de febrero de 2019 y del 11 de abril de 2019, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por las razones que se resumen enseguida: 3.1.1.

Que las autoridades judiciales demandadas desconocieron que el término de caducidad quedó suspendido con la demanda de reparación directa del 12 de diciembre de 2011, en la que reclamó los perjuicios derivados del incumplimiento de lo previsto en el artículo 522 del Código de Comercio. Que, en ese momento, la actora estimó que el medio procedente era la reparación directa, puesto que se reclamó el reconocimiento y pago de perjuicios. 3.1.2.

Que los demandados «tenían conocimiento que la demanda de Reparación Directa fue presentada el 12 de diciembre de 2011 en vigencia del anterior C.C.A. frente a lo cual no EXISTÍA la exigencia del requisito de invocar el medio de control de la Acción, como lo exige en la actualidad el Art. 1621 del nuevo C.P.A.C.A. vigente desde el 2 de julio de 2012»[6]. 3.1.3.

Que la demandante no puede asumir la carga de la omisión en que incurrió el Juzgado Tercero Administrativo Mixto de Descongestión de Duitama al no adecuar el trámite al de controversias contractuales, de conformidad con el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011. 3.1.4. Que debió admitirse la demanda de controversias contractuales, toda vez que cumplió todos los requisitos previstos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. 3.1.5.

Que ante la denegación de justicia derivada de los fallos inhibitorios, lo procedente es que las autoridades judiciales demandadas admitan y tramiten la demanda de controversias contractuales. 4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 9 de julio de 2019[7], el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación, en calidad de demandados, al Juez Tercero Administrativo Transitorio de Duitama y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 6 y, en calidad de tercero con interés, al municipio de Duitama. 4.2.

La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio[8]. 5. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 5.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá[9], por conducto del ponente de la providencia del 12 de abril de 2019, pidió que se desestimaran las pretensiones de la demanda de tutela.

Que no se evidencia la vulneración de derechos fundamentales, por cuanto el asunto fue decidido de conformidad con las normas aplicables y con base en las pruebas aportadas con la demanda de controversias contractuales. 5.2. El Juez Tercero Administrativo Transitorio de Duitama se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. En síntesis, manifestó lo siguiente: 5.2.1.

Que la tutela es improcedente, toda vez que la parte actora desconoce que el asunto fue decidido en dos instancias y de conformidad con las pruebas aportadas y con el análisis adecuado de las normas aplicables. Que las razones para rechazar la demanda fueron sólidas, puesto que fueron confirmadas por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 5.2.2.

Que en las providencias cuestionadas quedó claro que la caducidad se cuenta según lo dispuesto en el artículo 164 [literal j, numeral 2] del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 5.2.3. Que no se advierte la existencia de defecto sustantivo, habida cuenta de que la interpretación normativa no fue caprichosa o irrazonable. 5.2.4. Que no puede endilgarse omisión por la falta de adecuación del trámite de la demanda de reparación directa, puesto que dicha demanda fue presentada en vigencia del Decreto 01 de 1984 y esa norma no permitía la adecuación de la acción. Que la posibilidad de adecuación surgió con la expedición de la Ley 1437 de 2011. 5.2.5.

Que, además, la imposibilidad de estudio de fondo frente a lo planteado por la demandante no es responsabilidad de las autoridades judiciales demandadas, sino del obrar errático de los apoderados judiciales designados por la señora Alvarado Fonseca. 6. Intervención de terceros con interés 6.1. El municipio de Duitama no intervino, pese a que, como se vio, fue notificado de la admisión de la demanda de tutela.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[11], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[12]. 2.

Caso concreto 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala debe verificar si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse demostrado dicho requisito, se proseguirá con el estudio de fondo. De lo contrario, la tutela será declarada improcedente. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[13]: (i) El primero consistente en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

(ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 2.3.

En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, la parte actora reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la providencia del 21 de febrero de 2019, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio de Duitama, que rechazó la demanda de controversias contractuales interpuesta contra el municipio de Duitama. 2.3.1.

Como se evidencia en el siguiente cuadro, lo que pretende la actora es que se reabra el debate sobre la supuesta suspensión del término de caducidad con la presentación de la demanda de reparación directa del 12 de diciembre de 2011. En el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del 21 de febrero de 2019 y en la demanda de tutela, la demandante reiteró los argumentos expuestos sobre dicho tema.

Como se ve, la demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en el proceso de controversias contractuales. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto de la supuesta suspensión del término de caducidad que ya fue resuelta por la autoridad judicial demandada, tal y como puede constatarse en la sentencia objeto de tutela[16].

Con el subterfugio de invocar la vulneración de derechos fundamentales, la parte demandante termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que admita la demanda de controversias contractuales. 2.3.2. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. 2.3.3.

No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Por ejemplo, los cargos de violación que se alegan en el proceso contencioso administrativo se dirigen a cuestionar los actos administrativos, los contratos, los hechos, las acciones o las omisiones de la administración. Por ende, no pueden servir para luego cuestionar las providencias judiciales que justamente resolvieron tales cargos, como lo pretendió la demandante. 2.3.4.

Por eso, vale la pena insistir en que la acción de tutela es un mecanismo de protección que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios. Con la tutela no puede pretenderse la misma finalidad que con los otros medios legales puede lograrse eficazmente. El uso desbordado e irrazonable de la tutela, en vez de fortalecerla, la debilita. 2.4.

Conforme con lo anterior, la tutela es improcedente, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria Inés Alvarado Fonseca. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente ordinario allegado en calidad de préstamo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 11 del cuaderno principal. [2] El empresario que a título de arrendamiento haya ocupado no menos de dos años consecutivos un inmueble con un mismo establecimiento de comercio, tendrá derecho a la renovación del contrato al vencimiento del mismo, salvo en los siguientes casos: 1) Cuando el arrendatario haya incumplido el contrato; 2) Cuando el propietario necesite los inmuebles para su propia habitación o para un establecimiento suyo destinado a una empresa sustancialmente distinta de la que tuviere el arrendatario, y 3) Cuando el inmueble deba ser reconstruido, o reparado con obras necesarias que no puedan ejecutarse sin la entrega o desocupación, o demolido por su estado de ruina o para la construcción de una obra nueva. [3] Si el propietario no da a los locales el destino indicado o no da principio a las obras dentro de los tres meses siguientes a la fecha de la entrega, deberá indemnizar al arrendatario los perjuicios causados, según estimación de peritos.

Igual indemnización deberá pagarle si en esos mismos casos arrienda los locales, o los utiliza para establecimientos de comercio en que se desarrollen actividades similares a las que tenía el arrendatario. En la estimación de los perjuicios se incluirán, además del lucro cesante sufrido por el comerciante, los gastos indispensables para la nueva instalación, las indemnizaciones de los trabajadores despedidos con ocasión de la clausura o traslado del establecimiento y el valor actual de las mejoras necesarias y útiles que hubiere hecho en los locales entregados.

El inmueble respectivo quedará especialmente afecto al pago de la indemnización, y la correspondiente demanda deberá ser inscrita como se previene para las que versan sobre el dominio de inmuebles. [4] Folio 79 (vuelto) del expediente ordinario. [5] El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá […]. [6] Folio 7 del cuaderno principal. [7] Folio 14 ibídem [8] Folios 15 a 18 ibídem. [9] Folios 28 a 30 Ibídem. [10] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [11] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [12] SU-573 de 2017. [13] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [14] Folios 204 a 208 del expediente de repetición. [15] Folios 2 a 11 del cuaderno principal. [16] La providencia del 11 de abril de 2019, en lo que interesa, dice: […] aún cuando no resulta claro el reproche formulado por el recurrente respecto a la aplicación del artículo 94 del C.G.P. y la interrupción de la caducidad, ha de precisar la Sala que, al respecto, este Tribunal, en decisión proferida por una Sala de decisión que no conformó el ponente de esta providencia, sostuvo que la regla prevista en el artículo 94 ibídem NO resulta aplicable por analogía de cara a determinar la interrupción de la caducidad del medio de control previstos (sic) en el C.P.A.C.A., pues de acuerdo a la norma procesal especial que regula el proceso contencioso, es la presentación de la demanda y NO la notificación del auto admisorio de la misma, la actuación procesal que genera los efectos de interrupción propios del fenómeno jurídico de la caducidad.

Postura que comparte el Despacho, pues, como se indicó en dicha oportunidad, el término de un año previsto en el precepto citado, más allá de ajustarse a los principios de celeridad y eficacia, restringe la garantía constitucional de acceso a la administración de justicia. Tesis que, valga resaltar se acompasa con pronunciamiento del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo en el que manifestó que dentro de la normativa contenciosa, no se consagra precepto que establezca como término de interrupción de la caducidad, la notificación del auto admisorio de la demanda en un plazo determinado precisando que de manera alguna “podría traerse tal requisito del procedimiento civil cuando no existe vacío normativo alguno en la reglamentación procedimental administrativa sobe este punto”.