ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No puede emplearse como una instancia adicional [L]a Sala estima necesario verificar si se cumple el requisito de la relevancia constitucional. Si no se cumple, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela.
De lo contrario, se resolverá el asunto de fondo, en los términos propuestos por la impugnante. (…) [L]a Sala advierte que, en la demanda de tutela, la parte actora reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 28 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda de repetición. (…) Si bien la parte demandante alega defectos fáctico y sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre los siguientes temas: la aplicación de la Ley 996 de 2005, la prueba de la culpa grave, la imposibilidad de contradicción de las pruebas trasladadas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y la indebida graduación de la condena.
(…) Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto de la responsabilidad de la demandante en la expedición del acto de insubsistencia, asunto que ya fue resuelto por la Sección Tercera del Consejo de Estado, tal y como puede constatarse en la sentencia cuestionada. (…) De acuerdo con lo expuesto, la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional.
Por lo tanto, corresponde a la Sala a revocar la providencia impugnada y, en su lugar, declarar la improcedencia de la tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01676-01(AC) Actor: LYDA MARCELA PÉREZ RAMÍREZ Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 6 de junio de 2019, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó la tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la señora Lyda Marcela Pérez Ramírez pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las sentencias del 28 de septiembre de 2017 y del 31 de enero de 2019, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Boyacá y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 1. Que se protejan los derechos fundamentales de los cuales se solicita Tutela. 2. Que se ordene a las autoridades judiciales entuteladas, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de Tutela, procedan a revocar las sentencias dictadas dentro del proceso de repetición radicado No. 15001233300020160034400, de la E.S.E. Hospital Regional de Duitama en contra de Lyda Marcela Pérez Ramírez, del Tribunal Administrativo de Boyacá[1]. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Nelson Hugo González Huerfano 2.1.1. Mediante Resolución 026 del 20 de enero de 2006, la señora Lyda Marcela Pérez Ramirez, en calidad del gerente de la ESE Hospital Regional de Duitama, declaró insubsistente el nombramiento del señor Nelson Hugo González Huérfano como subgerente administrativo de dicho hospital. 2.1.2.
El señor Nelson Hugo González Huérfano promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 026 de 2006. 2.1.3. Por sentencia del 31 de mayo de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Santa Rosa de Viterbo declaró la nulidad de la Resolución 026 de 2006 y dispuso el reintegro del señor González Huérfano y el pago de los emolumentos dejados de percibir entre el retiro y la efectividad de dicho reintegro. 2.1.4.
El Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó dicha decisión, mediante sentencia del 8 de julio de 2014, puesto que la insubsistencia fue dictada con desconocimiento de la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005[2]. 2.1.5. Por Resolución 065 del 9 de junio de 2015, la ESE Hospital Regional de Duitama cumplió la condena, esto es, dispuso el reintegro del señor González Huerfano y el pago de $714.276.727. 2.2.
Del proceso de repetición promovido por la ESE Hospital Regional de Duitama 2.2.1. La ESE Hospital Regional de Duitama interpuso demanda de repetición contra la señora Lyda Marcela Pérez Ramírez, por estimarla responsable, a título de culpa grave, por la condena impuesta en las sentencias del 31 de mayo de 2012 y del 8 de julio de 2014. 2.2.2.
Mediante sentencia del 28 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda de repetición, por cuanto encontró demostrada la culpa grave de la señora Lyda Marcela Pérez Ramírez, por haber dictado la insubsistencia con desconocimiento manifiesto e inexcusable de la Ley 996 de 2005. 2.2.3.
La señora Pérez Ramírez apeló dicha decisión, por las siguientes razones: (i) que la sentencia de primera instancia fue incongruente, puesto que en el auto admisorio se identificó como demandante a la «E.S.E. HOSPITAL SAN RAFAEL DE TUNJA» y en la decisión favoreció a la «E.S.E. HOSPITAL REGIONAL DE DUITAMA»; (ii) que la Ley 678 de 2001 no califica el desconocimiento de la ley como causal de culpa grave;
(iii) que, solo a partir del año 2007, esto es, después de la expedición del acto de insubsistencia, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado aclaró que los artículos 32 y 33 de la Ley 996 de 2005 son aplicables a los hospitales; (iv) que la Ley 996 no era aplicable, toda vez que fue promulgada menos de cuatro meses antes de las elecciones de 2006;
(v) que la condena debía graduarse, por la demora en la decisión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y (vi) Que la sentencia C-113 de 2005 tampoco era aplicable. 2.2.4. Por sentencia del 31 enero de 2019, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó dicha decisión y condenó en costas a la señora Pérez Ramírez.
En concreto, consideró que la demandante incurrió en culpa grave, por violación manifiesta e inexcusable de la Ley 996 de 2005. 2.2.5. La parte actora solicitó la aclaración de la antedicha sentencia y, por auto del 28 de marzo de 2019, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado la denegó. 3. Argumentos de la demanda de tutela 3.1.
Preliminarmente, la parte actora explicó que la tutela cumplió los requisitos generales de procedibilidad y, en cuanto al fondo del asunto, alegó que las sentencias del 28 de septiembre de 2017 y del 31 de enero de 2019, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Boyacá y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrieron en los siguientes defectos: 3.1.1.
Fáctico, puesto que las autoridades judiciales demandadas desconocieron que el señor González Huérfano ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción y que, por ende, la demandante podía retirarlo discrecionalmente. 3.1.1.1. Que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se demostró la culpa grave de la actora, esto es, una actuación negligente, grosera o manifiestamente contraria a derecho. 3.1.1.2.
Que las autoridades judiciales pasaron por alto que la situación de la demandante se hizo más gravosa por la demora en la decisión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.1.1.3. Que las autoridades judiciales demandadas analizaron «como prueba las actuaciones procesales de primera y segunda instancia que dieron origen a la acción de repetición, incurriendo en tal medida en una indebida valoración probatoria, ya que se tuvieron en cuenta pruebas practicadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que posteriormente no pudieron ser controvertidas en la acción de repetición, como fueron por ejemplo las declaraciones de testigos, practicadas en dicho proceso».
Que «significa lo dicho, que a mi mandante se le tuvieron en cuenta dentro del proceso de repetición, pruebas surtidas en un proceso donde no fue parte (el de nulidad y restablecimiento del derecho), donde no pudo controvertir las pruebas ni ejercer su derecho de defensa»[3]. 3.1.2. Sustantivo, por cuanto no era aplicable el artículo 38 de la Ley 996 de 2005.
Que esa «norma fue dictada el 25 de noviembre de 2005 y su observancia inició el 24 de enero de 2005, lo que significa que la obligatoriedad de la norma es el 24 de enero mencionado»[4]. Que el acto administrativo de insubsistencia fue proferido el 20 de enero de 2006 y, por tanto, el juez del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no podía aplicar dicha ley. 3.1.2.1.
Que, además, inicialmente, la prohibición prevista en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 únicamente era para elecciones presidenciales y que solo a partir del concepto del 26 de julio de 2007, dictado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, quedó claro que era para cualquier tipo de elección popular. Que ocurre lo mismo en cuanto a la aplicación de la Ley 996 de 2005 a las empresas sociales del Estado, por cuanto, solo desde el concepto del 11 de noviembre de 2010 —también proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado—, se indicó que dicha norma aplicaba a ese tipo de entidades.
Que, siendo así, no es cierto que la prohibición fuera clara para el momento en que fue dictado el acto de insubsistencia. 3.1.2.2. Que las autoridades judiciales demandadas omitieron aplicar los artículos 32 y 33 de la Ley 996 de 2005, que aluden únicamente a restricciones para modificar al personal de planta de las entidades en los cuatro meses anteriores a la elección de Presidente de la República. 3.1.2.3.
Que hubo violación directa del artículo 8 de la Ley 678 de 2008, puesto que en el caso de la señora Pérez Ramírez no se evidenció la culpa grave en la expedición del acto de insubsistencia. Que la actora no vulneró la ley, puesto que el cargo era de libre nombramiento y remoción. 3.1.3. Que se configuró la violación directa del artículo 90 de la Constitución Política, por cuanto no quedó demostrada el dolo o culpa grave por parte de la señora Pérez Ramírez. 4.
Intervención de las autoridades judiciales demandadas 4.1. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por conducto de la magistrada ponente de la sentencia del 31 de enero de 2019, se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, por lo siguiente: 4.1.1. Que el asunto no tiene relevancia constitucional, habida cuenta de que la parte actora pretende reabrir la discusión agotada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.1.2.
Que la Ley 996 de 2005 entró en vigencia el día de su promulgación, esto es, el 24 de noviembre de 2005, de conformidad con el artículo 42 de esa norma. Que el acto de insubsistencia fue dictado el 20 de enero de 2006, en los cuatro meses anteriores a las elecciones parlamentarias del 12 de marzo del mismo año. Que, por ende, no existe duda de que la actora desconoció la prohibición de modificar la nómina. 4.1.3.
Que la Corte Constitucional avaló la constitucionalidad de la prohibición prevista en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, mediante sentencia del C-1153 del 11 de noviembre de 2005. 4.1.4. Que, en la audiencia inicial, la parte actora no dijo nada en cuanto a la prueba decretada en lo concerniente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Que, por consiguiente, no es procedente que ahora venga a cuestionar dicha prueba en sede de tutela. Que, además, se reiteró el precedente que señala que el proceso en el que se ordenó el pago de la indemnización reclamada a través de repetición sí vincula al ex funcionario, así no haya sido parte. 4.1.5. Que los argumentos referidos a los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no fueron acogidos, porque en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se explicaron de manera suficiente los motivos por los que la Ley 996 de 2005 sí debía tenerse en cuenta para dictar el acto de insubsistencia. Que, de hecho, el proceso de repetición no es el escenario para cuestionar el fundamento de la condena. 4.1.6.
Que el artículo 30 de la Ley 996 de 2005 señaló claramente que la prohibición era aplicable a todo tipo de elecciones y de entes públicos. Que dicha ley no exceptuó a ninguna autoridad ni a una elección en particular. Que, es más, así lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C-113 de 2005, que es de obligatorio acatamiento, por tratarse de una providencia dictada en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad. 4.1.7.
Que no es procedente graduar la condena impuesta a la demandante, toda vez que la acción de repetición no fue instituida para modificar las decisiones adoptadas en los procesos en los que es condenado el Estado. 4.1.8. Que en el proceso de repetición quedó demostrada la culpa grave de la actora, por cuanto dictó el acto de insubsistencia con claro desconocimiento de la prohibición prevista en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, por intermedio de la magistrada ponente de la sentencia del 28 de septiembre de 2017, también se opuso a las pretensiones de tutela. En resumen, dijo lo siguiente: 4.2.1. Que no hubo defecto fáctico, puesto que la prueba referida al expediente de nulidad y restablecimiento del derecho fue debidamente trasladada a la parte actora y lo cierto es que guardó silencio.
Que así ocurrió en la audiencia inicial celebrada el 27 de febrero de 2017. 4.2.2. Que la demandante pretende reabrir un debate concluido y sin que se evidencie un yerro grave. Que, de hecho, la actora quiere reabrir el debate del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue el escenario en el que se discutió si era aplicable o no lo previsto en la Ley 996 de 2005.
Que es bien sabido que la tutela es improcedente para reabrir las discusiones de los proceso ordinarios. 4.2.3. Que la lectura íntegra del artículo 38 de Ley 996 de 2005 deja en claro que aplica para todas las elecciones populares. Que, además, fueron tenidos en cuenta pronunciamientos del Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral y la Corte Constitucional. 4.2.4.
Que la condena fue fijada en pesos y, por ende, no es cierto que la demora en la decisión tuviera incidencia en el monto que la señora Pérez Ramírez debe reintegrar al erario. 4.2.5. Que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencias de tutela del 10[5] y 20[6] de septiembre de 2018, señaló que la tutela no es procedente para estudiar los argumentos que fueron expuestos en el proceso ordinario, toda vez que la acción de tutela no es una tercera instancia. 5.
Intervención de tercero con interés 5.1. La ESE Hospital Regional de Duitama dijo que la tutela es improcedente, toda vez que la parte actora la interpuso para reabrir el debate agotado en el proceso de repetición. Que la tutela no supera los requisitos generales de procedibilidad, por cuanto la demandante se limitó a reiterar los argumentos que expuso en el aludido proceso de repetición y pretende desconocer su responsabilidad al dictar un acto manifiestamente ilegal. 6.
Sentencia impugnada 6.1. Mediante sentencia del 6 de junio de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la tutela. En resumen, consideró lo siguiente: 6.1.1. Que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad, por cuanto: (i) el asunto tiene relevancia constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales;
(ii) la actora no cuenta con otro mecanismo de defensa; (iii) la tutela fue presentada en un término razonable; (iv) fue debidamente explicado en qué consistió la vulneración, y (v) no se ataca una sentencia de tutela. 6.1.2. Que la discusión agotada en el proceso de repetición no tenía que ver con la facultad discrecional frente a los cargos de libre nombramiento y remoción, sino con la prohibición de modificar la planta de personal de la entidad en los cuatro meses anteriores a la realización de elecciones populares. 6.1.3.
Que las autoridades judiciales demandadas consideraron acertadamente que la Ley 996 de 2005 aplicaba para cualquier tipo de elección popular y para todo tipo de entes territoriales. Que advirtieron que, en sentencia C- 1153 de 2005, la Corte Constitucional concluyó que el artículo 30 de la Ley 996 de 2005 incluía las elecciones de congresistas. 6.1.4.
Que los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado citados por la parte actora no tienen relevancia, por cuanto no tienen carácter vinculante. 6.1.5. Que la Ley 996 de 2005 sí estaba vigente cuando fue dictado el acto de insubsistencia (20 de enero de 2006), pues, de conformidad con el artículo 42 de dicha norma, entró a regir a partir de la publicación, que ocurrió en el diario oficial 46102 del 25 de noviembre de 2005. 6.1.6.
Que se configuró la culpa grave, en los términos del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, por cuanto la señora Lyda Marcela Pérez Ramírez dictó el acto de insubsistencia con claro desconocimiento de lo previsto en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005. Que no se advierte que dicho comportamiento resulte excusable. 6.1.7. Que no es procedente estudiar los argumentos referidos a los artículos 32 y 33 de la Ley 996 de 2005, por cuanto se refieren a la legalidad del acto de insubsistencia y ese fue un asunto propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Que, de hecho, la tutela no cumple el requisito de inmediatez frente a las sentencias de dicho proceso. 6.1.8. Que tampoco es procedente pronunciarse en cuanto a la duración del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el monto de la condena, puesto que, como bien lo advirtió la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la acción de repetición no fue instituida para cuestionar el alcance de la sentencia condenatoria.
Que la propia jurisprudencia de la Sección Tercera ha reconocido que las condenas dictadas en los procesos de repetición equivalen al monto de la impuesta en el proceso originario, sin tener en cuenta intereses causados. 6.1.9. Que la parte actora nada dijo en cuanto a la prueba trasladada del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no puede rescatar la oportunidad procesal perdida con ocasión del ejercicio de la acción de tutela. 6.1.10.
Que no es procedente hacer un estudio del defecto sustantivo, por cuanto está sustentado en los mismos argumentos expuestos para el defecto fáctico. 6.1.11. Que no fue vulnerado el artículo 90 de la Constitución Política, puesto que en el proceso de repetición se evidenció que la señora Pérez Ramírez incurrió en culpa grave al declarar insubsistente el nombramiento del señor Nelson Hugo González Huérfano. 7.
Impugnación 7.1. La parte actora impugnó la sentencia del 6 de junio de 2019. En resumen, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela y agregó lo siguiente: 7.1.1. Que el a quo desconoció los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que aclararon el contenido y alcance de la Ley 996 de 2005, puesto que señaló que no eran vinculantes. 7.1.2.
Que no fue debidamente analizado si la demandante incurrió en dolo o culpa grave al expedir el acto de insubsistencia. Que el caso fue decidido como si se tratara de una responsabilidad objetiva, que no es la definida por el artículo 6 de la Ley 678 de 2001. 7.1.3. Que no hubo culpa grave en los términos del artículo 63 del Código Civil, habida cuenta de que no se demostró que la declaratoria de insubsistencia fuera decidida de manera descuidada.
Que la actora era competente para dictar ese acto discrecional, por cuanto se trataba de un cargo de libre nombramiento y remoción. 7.1.4. Que la discusión sobre la aplicación de la Ley 996 de 2005 no podía trasladarse a la demandante, por cuanto no tenía formación jurídica para adoptar una posición sobre el particular. Que no puede concluirse la existencia de culpa grave cuando no existía claridad sobre los supuestos normativos aplicables al momento de dictarse el acto de insubsistencia. 7.1.5.
Que una cosa es la violación de una norma y otra muy diferente en la violación manifiesta e inexcusable de una norma, puesto que la primera no da lugar a la condena en repetición, por carecer del elemento de culpa grave o dolo. Que en el proceso de repetición se condenó por la simple violación normativa, sin tener en cuenta que la demandante no incurrió en conducta manifiestamente ilegal e inexcusable.
Que esta distinción fue avalada en sentencia del 26 de febrero de 2014[7], dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.6. Que es imposible no referirse a las discusiones relacionadas con la aplicación de la Ley 996 de 2005, por cuanto se trata del tema central discutido en el proceso de reparación directa. Que sería absurdo que en la tutela no puedan mencionarse los cuestionamientos realizados en el proceso ordinario.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[9], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[10].
De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la acción de tutela cumple con el presupuesto de relevancia constitucional. 2. Caso concreto 2.1. Aunque el juez de tutela de primera instancia tuvo por acreditados los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala estima necesario verificar si se cumple el requisito de la relevancia constitucional.
Si no se cumple, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela. De lo contrario, se resolverá el asunto de fondo, en los términos propuestos por la impugnante. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[11] cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial: (i) El primero consistente en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». (ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 2.3.
En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, la parte actora reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 28 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda de repetición promovida por la ESE Hospital Regional de Duitama contra la señora Lyda Marcela Pérez Ramírez. 2.4.
Si bien la parte demandante alega defectos fáctico y sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre los siguientes temas: la aplicación de la Ley 996 de 2005, la prueba de la culpa grave, la imposibilidad de contradicción de las pruebas trasladadas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y la indebida graduación de la condena.
En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 28 de septiembre de 2017 y en la demanda de tutela, la demandante reiteró los argumentos expuestos sobre dichos temas. Veamos. a. Sobre la aplicación de la Ley 996 de 2005, denominada ley de garantías electorales 2.4.1. En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 28 de septiembre de 2017, la demandante alegó que «no pudo haber culpa grave por parte de la Médica Dra. LYDA MARCELA PÉREZ RAMÍREZ, al tomar la decisión de expedir la Resolución No. 023 del 20 de enero de 2006, puesto que no existía claridad de la aplicabilidad de la Ley de Garantías para las Empresas Sociales del Estado como establecimientos públicos de carácter especial, erróneamente el Tribunal se basa en estos conceptos (se refiere a los conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado) para fallar en contra de la demandada en el Medio de Control – Repetición cuando dichos conceptos fueron posteriores al Acto Administrativo que generó la Acción». 2.4.2.
Por su parte, en la demanda de tutela, la señora Pérez Ramírez sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo y en defecto fáctico, por cuanto desconoció que, para la época en que se dictó el acto de insubsistencia, «existía una fuerte discusión para la época de los hechos, en el sentido de la aplicación o no de la Ley 996 de 2005 a procesos electorales distintos a la elección de Presidente de la República». b. Sobre la imposibilidad de contradicción de las pruebas trasladadas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2.4.3.
En el recurso de apelación que presentó en el proceso de repetición, la demandante adujo que el juez de primera instancia había decidido «de acuerdo a los procesos (sic) de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2006-01976, con actuaciones procesales que les da validez sin ser posible controvertirlos». 2.4.4. A su turno, en la demanda de tutela, la demandante alegó que la providencia cuestionada incurrió en defecto fáctico, toda vez que se dio «pleno valor probatorio a la prueba trasladada del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin permitir controvertir dicha prueba en la acción de repetición». c. Sobre la indebida graduación de la condena 2.4.5.
En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 28 de septiembre de 2017, la actora adujo que «se debe revocar la sentencia del 28 de septiembre de 2017 emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, y graduar la condena de la demandada de Medio de Control de Repetición a las pretensiones de la demanda, ya que la mora judicial no se le debe imputar a la demandada, máxime cuando no era parte dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho». 2.4.6.
A su vez, en la solicitud de amparo, la actora sostuvo que «existe un defecto fáctico en la valoración probatoria del tiempo tenido en cuenta para calcular el valor a repetir, puesto que se tomó todo el periodo que duraron los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y de repetición, siendo que la prolongación en el tiempo no podía ser atribuible a mi mandante, ya que la exagerada duración de los procesos, se derivó de circunstancias ajenas a su voluntad y que, se pueden concretar en la falta de dirección del Juez en la actuación procesal, los términos judiciales, la congestión judicial, entre otros; circunstancias que no pueden agravar la situación de mi mandante, obligándola a reparar un daño que no ha causado». 2.5 Como se ve, la demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en el proceso de repetición. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto de la responsabilidad de la demandante en la expedición del acto de insubsistencia, asunto que ya fue resuelto por la Sección Tercera del Consejo de Estado, tal y como puede constatarse en la sentencia cuestionada[12].
Con el subterfugio de invocar la vulneración de derechos fundamentales, la parte demandante termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que deniegue las pretensiones de la demanda de repetición promovida por la ESE Hospital Regional de Duitama. 2.6. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. 2.7.
No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Por ejemplo, los cargos de violación que se alegan en el proceso contencioso administrativo se dirigen a cuestionar los actos administrativos, los contratos, los hechos, las acciones o las omisiones de la administración. Por ende, no pueden servir para luego cuestionar las providencias judiciales que justamente resolvieron tales cargos, como lo pretendió la parte demandante. 2.8.
Por eso, vale la pena insistir en que la acción de tutela es un mecanismo de protección que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios. Con la tutela no puede pretenderse la misma finalidad que con los otros medios legales puede lograrse eficazmente. El uso desbordado e irrazonable de la tutela, en vez de fortalecerla, la debilita. 2.9.
Por último, la Sala debe precisar que los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela son más estrictos cuando se cuestiona una decisión expedida por un órgano de cierre, como ocurre en este caso, que se acusa una providencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Así lo explicó la propia Corte Constitucional, en la sentencia T-398 de 2017: Cuando se trata de una acción de tutela contra una providencia de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en manifestar que los requisitos de procedibilidad son más estrictos, pues se trata de decisiones judiciales de los órganos de cierre de la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa, quienes se encargan de unificar jurisprudencia. Por ello, “la tutela contra providencias judiciales de las Altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”. 2.10.
De acuerdo con lo expuesto, la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional. Por lo tanto, corresponde a la Sala a revocar la providencia impugnada y, en su lugar, declarar la improcedencia de la tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, declarar improcedente la tutela interpuesta por la señora Lyda Marcela Pérez Ramírez. 2. Notificar a las partes, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente ordinario allegado en calidad de préstamo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 51 del cuaderno principal. [2] La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa. [3] Folio 42 ibídem. [4] Folio 43 ibídem. [5] Expediente 11001-03-15-000-2018-01658-00. [6] Expediente 11001-03-15-000-2018-02685-00. [7] Expediente 25000-23-26-000-2011-00478-01 (48384). [8] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [9] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [10] SU-573 de 2017. [11] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] La providencia del 31 de enero de 2019, en lo que interesa, dice: En suma, la Sala encuentra que en este asunto se demostró, con los medios de pruebas debidamente decretados y aportados al proceso, que la señora Lyda Marcela Pérez Ramírez incurrió, al declarar insubsistente al señor Nelson Hugo González Huerfano, es una culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de la Ley 996 de 2005.
La violación es manifiesta porque el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohibía que cuatro meses antes de las elecciones a cargos de elección popular se modificara la planta de personal de las entidades públicas territoriales, prescripción que la señora Lyda Marcela Pérez Ramírez desconoció, pues, como ya explicó, en vigencia de esa restricción declaró insubsistente el nombramiento del señor Nelson Hugo González Huérfano. La mencionada ciudadana alegó a lo largo del proceso que su comportamiento resultaba excusable, porque, para cuando ocurrieron los hechos no era claro cómo debía aplicarse la normativa indicada, la que además no estaba en vigencia y que solo hasta el año 2007 la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación clarificó cómo debía interpretarse; igualmente, que estuvo asesorada.
Sin embargo, al contrastar esos argumentos con las pruebas obrantes en el plenario se concluye que, contrario a lo expresado por la señora Pérez Ramírez, la Ley 996 de 2005 se encontraba vigente y debía ser acatada; asimismo, que no se asesoró, todo lo cual permite afirmar que, al declarar la insubsistencia del empleo del señor Nelson Hugo González Huérfano, procedió de forma negligente e imprudente y sin atender el deber mínimo de cuidado que le exigía una decisión de tales magnitudes; significa lo anterior que la conducta de la ciudadana demandada, en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, no se encontró justificada y que, por ende, es inexcusable.