11001-03-15-000-2019-02339-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Se sustentaron los mismos argumentos del proceso ordinario [De manera previa,] la Sala estima necesario verificar si la acción de tutela cumple con el presupuesto de relevancia constitucional. (…) [L]a Sala advierte que, en la demanda de tutela, la señora [L.M.O.C.] reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación. En otras palabras, tanto en el proceso ordinario como en la tutela la demandante ha intentado demostrar i) que los compañeros permanentes tienen derecho a la sustitución pensional y ii) que está probada la convivencia y dependencia económica.

Pero mientras que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho las inconformidades se propusieron como causales de nulidad del acto administrativo que denegó la sustitución pensional, en la tutela se propusieron bajo la denominación de sustantivo y defecto fáctico. (…) Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (…) [En consecuencia,] la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional. Por lo tanto, corresponde a la Sala declarar la improcedencia de la tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02339-00(AC) Actor: LUZ MIRIAM OSORIO CARDOZO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Luz Miriam Osorio Cardozo contra la sentencia del 21 de febrero de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que confirmó el fallo del 23 de julio de 2018, proferido por el Juzgado 48 Administrativo de Bogotá, que, a su vez, denegó la pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho N° 11001334204820170019201.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora Luz Miriam Osorio Cardozo pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y móvil y a la dignidad humana, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. En concreto, formuló las siguientes pretensiones[1]: (…) DECLARAR, que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 21 de febrero (…) violó el artículo 13 y 53 de la Constitución Política Colombiana.

ORDENA R EN CONSECUENCIA, que se revise y se revoque en su totalidad la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA (…) del 21 de febrero de 2019, notificada electrónicamente el 23 de abril de 2019, a fin de que se me garantice el derecho a la igualdad y a las garantías procesales. DECRETAR, AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, que se me reconozca el derecho vulnerado. 2.

Hechos Del expediente ordinario en préstamo, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Jorge Martínez Sánchez, que fue pensionado por la Armada Nacional mediante Resolución No. 2315 del 19 de agosto de 1981, falleció el 8 de enero de 1989. 2.2. Mediante Resolución No. 9717 de 1989, el jefe de división de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional reconoció y ordenó el pago de la sustitución de la pensión de jubilación del señor Martínez Sánchez, así: i) 50 % a favor de la señora Paulina García de Martínez, en calidad de cónyuge supérstite y ii) 50 % restante, repartido en partes iguales para los menores Joel, Nefi Andrés, Flavio y Astrid Aurora Martínez Osorio (hijos extramatrimoniales del causante), representados por su madre Luz Miriam Osorio Cardozo. 2.3.

El 9 de marzo de 2003 falleció la señora Paulina García de Martínez. 2.4. El 16 de junio de 2016, la señora Luz Miriam Osorio Cardozo solicitó al Ministerio de Defensa el reconocimiento y pago de la sustitución pensional en calidad de compañera permanente del señor Jorge Martínez Sánchez. 2.5. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la demandante pidió la nulidad del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo que se configuró por la falta de respuesta a la petición del 16 de junio de 2016 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional del señor Martínez Sánchez. 2.6.

El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 48 Administrativo de Bogotá, que, mediante sentencia del 23 de julio de 2018, negó las pretensiones de la demanda. En concreto, la autoridad judicial estimó que a la actora no le asistía el derecho a sustituir la pensión, en calidad de compañera permanente del señor Martínez Sánchez, toda vez que no logró probar con suficiencia la convivencia y dependencia económica con el causante. 2.7.

Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 21 de febrero de 2019, la confirmó, básicamente por las mismas razones del a quo. 3. Argumentos de la tutela 3.1. La señora Luz Miriam Osorio Cardozo afirmó que la tutela cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. 3.2.

En cuanto al fondo del asunto, señaló que la sentencia del 21 de febrero de 2019 no tuvo en cuenta las pruebas que demostraban la convivencia y dependencia económica con el causante, tales como: i) el comprobante del 19 de enero de 1989, en el que consta que la actora pagó los servicios funerarios y ii) la constancia expedida por el médico tratante del señor Martínez Sánchez, en la que se señaló que ese documento se expidió a solicitud de la señora Miriam Osorio Cardozo «compañera». 3.2.1.

Que el defecto fáctico también se configuró porque no se valoraron adecuadamente las declaraciones de los testigos. Que, en efecto, aunque las declaraciones tenían inconsistencias —porque, según dice, los testigos no fueron preparados por el abogado—, daban cuenta de que la actora convivió y dependió económicamente del señor Martínez Sánchez.

Que, además, sus «cuatro hijos son fieles pruebas de que (…) dependía económicamente»[2]. 3.3. Por otro lado, la actora adujo que el hecho de que el señor Jorge Martínez Sánchez hubiera relacionado en el formato de solicitud de cesantías una dirección de domicilio diferente a la suya, se debía a la convivencia simultánea que tenía con la cónyuge y la aquí demandante. 3.4.

Por último, señaló que conforme con el artículo 3º de la Ley 71 de 1988 y los artículos 11 y 12 del Decreto 1160 de 1989, los compañeros permanentes, al igual que los cónyuges, tienen derecho a la sustitución pensional. Que, de hecho, esa posición ha sido reiterada por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 4. Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 28 de mayo de 2019[3], el despacho sustanciador admitió la tutela y ordenó notificar, en calidad de parte demandada, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Adicionalmente, vinculó, como terceros con interés, al Ministro de Defensa Nacional y al Comandante de la Fuerza Aérea. 4.2.

En cumplimiento de la anterior providencia, la Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones a la parte demandada y a los terceros con interés[4]. 5. Intervenciones 5.1. La coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional del Ministerio de Defensa Nacional[5] solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, con fundamento en que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial.

Que, en todo caso, debía tenerse en cuenta que las autoridades judiciales analizaron acuciosamente todas las pruebas que obraban en el expediente, así como que la demandante no cumplió con la carga procesal de aportar la documentación idónea que apoyara sus pretensiones. 5.2. A pesar de haber sido notificados, los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela de la referencia. CONSIDERACIONES 1.

De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[7], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante;

(v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo;

(ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[8]. 2.

Caso concreto 2.1. De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la acción de tutela cumple con el presupuesto de relevancia constitucional. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[9]: (i) El primero consistente en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

(ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 2.3.

En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, la señora Luz Miriam Osorio Cardozo reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación. En otras palabras, tanto en el proceso ordinario como en la tutela la demandante ha intentado demostrar i) que los compañeros permanentes tienen derecho a la sustitución pensional y ii) que está probada la convivencia y dependencia económica.

En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, concretamente en el recurso de apelación, la demandante alegó que: «Es cierto, que en esa época no había una norma en el ministerio de Defensa Nacional-Fuerza Aérea, que cobijara a la compañera permanente, pero sí existía la “Ley 12 de 1975 y la 71 de 1988”, artículo 3º, que establecían por lo tanto, que la sustitución pensional corresponde al cónyuge supérstite, al compañero o compañera permanente que dependa económicamente del pensionado.

Esta norma enumera a los beneficiarios de la sustitución iniciando por el cónyuge y alternativamente a la compañera permanente, es decir, a una o a la otra». 2.3.2. Por su parte, en la demanda de tutela, la actora alegó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto no tuvieron en cuenta que «el artículo 3 de la Ley 71 de 1988, establece que la sustitución pensional corresponde al cónyuge supérstite, al compañero o compañera permanente que dependa económicamente del pensionado.

Esta norma enumera a los beneficiarios de la sustitución iniciando por el cónyuge y alternativamente a la compañera permanente, es decir, a una o a la otra». b. Sobre la convivencia y dependencia económica 2.3.3. En el recurso de apelación del proceso ordinario y en la demanda de tutela la actora reiteró que en el proceso se demostró la convivencia y la dependencia económica, pero que no se reconoció la sustitución pensional.

Como se ve, la demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica que surgió en el trámite de la solicitud de sustitución pensional y que ya fue definida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como se puede constatar en las consideraciones de la sentencia objeto de tutela[11].

Con el subterfugio de invocar defectos sustantivo y fáctico, la parte demandante termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que conceda las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. 2.6.

No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Por ejemplo, los cargos de violación que se alegan en el proceso contencioso administrativo se dirigen a cuestionar los actos administrativos, los contratos, los hechos, las acciones o las omisiones de la administración. Por ende, no pueden servir para luego cuestionar las providencias judiciales que justamente resolvieron tales cargos, como lo pretendió el demandante. 2.6.1.

Por eso, vale la pena insistir en que la acción de tutela es un mecanismo de protección que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios. Con la tutela no puede pretenderse la misma finalidad que con los otros medios legales puede lograrse eficazmente. El uso desbordado e irrazonable de la tutela, en vez de fortalecerla, la debilita. 2.7.

De acuerdo con lo expuesto, la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional. Por lo tanto, corresponde a la Sala declarar la improcedencia de la tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Luz Miriam Osorio Cardozo, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente remitido en calidad de préstamo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 1 del expediente de tutela. [2] Folio 4 del expediente. [3] Folio 24 del expediente de tutela. [4] Folios 26 a 30. [5] Folio 81 del expediente de tutela. [6] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. [7] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [8] SU-573 de 2017. [9] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Véase folios 261 a 264 del expediente ordinario. [11] En la sentencia acusada se precisó que si bien el Decreto 2247 de 1987 —norma vigente para el momento el deceso del señor Martínez Sánchez— no contemplaba la posibilidad de que la compañera permanente fuera beneficiaria de la sustitución pensional, lo cierto era que, en virtud de la jurisprudencia del Consejo de Estado, era posible que se accediera a esa prestación, siempre que probara el auxilio o apoyo mutuo, la convivencia efectiva y la dependencia económica con el causante.

Luego, el tribunal hizo un análisis probatorio para corroborar si en el caso objeto de estudio se reunían los anteriores presupuestos, así: (…) 1.3. Ahora bien, encuentra la Sala que si bien los testigos son contestes en afirmar que hubo relación afectiva, convivencia familiar junto a sus 4 hijos y dependencia económica de Luz Miriam Osorio con el causante de la pensión de jubilación, Jorge Martínez Sánchez, al ser comparados con el dicho de los testigos con las documentales obrantes dentro del plenario, la Sala observa inconsistencias que generan dudas sobre la veracidad de lo relatado en los testimonios relacionados en párrafos anteriores.

(…) 1.3.2. Igualmente, para la Sala se evidencia una falta de claridad y certeza respecto al requisito de la dependencia económica. Lo anterior, dado que revisada las documentales obrantes en el expediente, se observa a folio 208 el ya referido memorial del 6 de mayo del 2003 en el que Luz Miriam Osorio aparentemente pretendió reclamar la sustitución de la pensión de jubilación de Jorge Martínez Sánchez, en calidad de compañera permanente durante 19 años, sin embargo, no existe prueba de que esa solicitud hubiere sido radicada hasta la petición del 16 de junio de 2016, que hace a folios 2 al 4 del expediente.

Lo anterior, permite inferir que durante todo este periodo la actora ha podido tener otro medio de subsistencia que desvirtúa la aludida dependencia económica con el causante. Adicionalmente, se observa a folio 210 del cuaderno principal, memorial de fecha 21 de abril del 2003, con sello de radicado en el Ministerio de Defensa Nacional del 22 de abril del mismo año, en el cual Luz Miriam Osorio solicita que la pensión de jubilación de Jorge Martínez sea reintegrada a sus hijos Flavio y Astrid Aurora Martínez Osorio, quienes “son los únicos que le corresponde la pensión”, lo cual hace evidente que la actora era consciente de que solo los hijos tenían derecho a percibir la prestación, como en efecto lo hicieron a partir de la muerte del causante, tal como se observa en la Resolución No. 9717 del 7 de diciembre de 1989 (…) De tal forma, para la Sala carece de veracidad el dicho del testigo Jose Manuel Eslava Ramírez, quien al responder una de las preguntas del apoderado de la demandante afirmó que “después de la muerte del señor Jorge la situación económica de la familia fue difícil por la ausencia del papá porque eran niños que estaban estudiando, que la vio a ella pasando momentos difíciles”, pues como se observó, los entonces menores empezaron a gozar de la pensión de jubilación del causante a partir de su fallecimiento, en los porcentajes de ley, y hasta que se extinguió por las causales de ley, que si bien no aparece acto administrativo que demuestre la extinción de la misma, es dable a la Sala entender que fue por el cumplimiento de la mayoría de edad de la hija menor Astrid Aurora, que nació el 9 en noviembre de 1986 (…), y aduce que perdió el beneficio en noviembre del 2004.

En conclusión, conforme a la normatividad y los reiterados pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la materia, se tiene que el reconocimiento de la sustitución pensional, sólo opera respecto de la compañera permanente, cuando se haya acreditado el auxilio o apoyo mutuo, la convivencia efectiva, la comprensión, la vida en común al momento de la muerte y la dependencia económica de la potencial beneficiaria, situaciones que no se demostraron en el sub examine, teniendo la parte demandante la carga de la prueba, conforme lo establece el artículo 211 del CPACA, que remite al artículo 167 del CGP.

Por tal razón se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.