CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS - Competencia en el Consejo de Estado para decidirlos / CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS - Competencia del magistrado ponente en Sala Unitaria De conformidad con el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el despacho es competente para resolver el conflicto de competencia negativo suscitado entre los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca y Cundinamarca, para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Hoteles Estelar S.A. contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP.
Asimismo, es el magistrado ponente el encargado de decidir el conflicto de competencia por cuanto el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que únicamente será competencia de la Sala las decisiones de que tratan los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem, dentro de las cuales no se encuentran las relativas a los conflictos de competencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 158 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 243 REGLA DE COMPETENCIA POR EL FACTOR TERRITORIAL EN ASUNTOS SOBRE MONTO, DISTRIBUCIÓN O ASIGNACIÓN DE IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES - Especialidad.
Reiteración de jurisprudencia. En asuntos tributarios se aplica la regla de competencia prevista en el numeral 7 del artículo 156 del CPACA / COMPETENCIA POR EL FACTOR TERRITORIAL EN MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTOS DE DETERMINACIÓN DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - Regla aplicable. Reiteración de jurisprudencia. Se aplica la regla especial para asuntos tributarios prevista en el numeral 7 del artículo 156 del CPACA, según la cual la competencia radica en el juez del lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en este caso, las autoliquidaciones de los aportes al sistema de la protección social que se presentaron en forma electrónica / DECLARACIÓN DE AUTOLIQUIDACIÓN DE APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Obligación de presentarla / CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - Declaración tributaria.
Para el caso de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social corresponde a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA / PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACIÓN DE APORTES PILA - Formas de presentación / PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACIÓN DE APORTES PILA PRESENTADA EN FORMA ELECTRÓNICA - Requisitos. Se debe ajustar a lo dispuesto por la Ley 527 de 1999 / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ENTRE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS DEL VALLE DEL CAUCA Y CUNDINAMARCA EN MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA DECLARACIONES DE AUTOLIQUIDACIÓN DE APORTES PARAFISCALES PRESENTADAS EN FORMA ELECTRÓNICA - Fijación de la competencia por el factor territorial.
Reiteración de jurisprudencia. Se fija en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca porque, de acuerdo con lo previsto en el artículo 25 de la Ley 527 de 1999, las declaraciones que se presentaron en forma electrónica fueron expedidas desde el iniciador de la empresa demandante, cuyo domicilio está en la ciudad de Cali / FALTA DE COMPETENCIA TERRITORIAL – No es causal de nulidad Para determinar la competencia por el factor territorial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en asuntos de naturaleza tributaria, el legislador fijó como regla general la contenida en el numeral 7 del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) [E]n materia tributaria la competencia por el factor territorial para conocer sobre la legalidad de los actos administrativos acusados se establecerá por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración objeto de discusión, de ser lo procedente, o en su defecto, en el lugar donde se practicó la liquidación. (…) De conformidad con el artículo 7 del Decreto 3033 del 2013, la declaración tributaria para las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de protección social, corresponde a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA).
El artículo 3º del Decreto 3667 de 2004 señala que la presentación de la planilla puede efectuarse de forma física o a través de medios electrónicos, y que en este último caso, debe ajustarse a lo dispuesto por la Ley 527 de 1999. El artículo 25 de la Ley 527 de 1999 dispone que el mensaje de datos se tiene por expedido en el lugar donde el iniciador tenga su establecimiento y por recibo en el lugar donde el destinatario tenga el suyo.
(…) Toda vez que la sociedad demandante tiene su domicilio en el municipio de Cali, de acuerdo con el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio, se concluye que las declaraciones presentadas en forma electrónica, fueron expedidas desde esa ciudad según el artículo 25 de la Ley 527 de 1999. (…) [S]e debe precisar que acorde con lo dispuesto en los artículos 139 inciso 4º y 16 inciso 2º del Código General del Proceso, la falta de competencia territorial no es una causal de nulidad, razón por la que en el presente asunto lo actuado conservará validez.
FUENTE FORMAL: LEY 527 DE 1999 - ARTÍCULO 25 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 156, NUMERAL 7 / DECRETO 3033 DE 2013 - ARTÍCULO 7 / DECRETO 3667 DE 2004 - ARTÍCULO 3 / DECRETO 780 DE 2016 – ARTÍCULO 2, NUMERAL 2.1.1.1.1 / DECRETO 1406 DE 1999 – ARTÍCULO 5 INCISO 3 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 139, INCISO 4 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 16, INCISO 2 NOTA DE RELATORÍA: Sobre competencia por el factor territorial consultar providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 29 de marzo de 2019 Exp. 25000-23-37-000-2018-00631-01(24287) C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-33-000-2019-00131-01(24633) Actor: HOTELES ESTELAR S.A. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP AUTO Procede el despacho a decidir el conflicto negativo de competencias suscitado entre los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca y Cundinamarca para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la Sociedad Hoteles Estelar S.A. contra la UGPP.
ANTECEDENTES La Sociedad Hoteles Estelar S.A., instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución RDO 138 del 18 de febrero de 2015 “por medio de la cual se profiere a la sociedad Hoteles Estelar S.A. Liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2011 y enero a diciembre de 2013”, y la Resolución RDC 083 de 23 de febrero de 2016, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la citada resolución, actos expedidos por la UGPP y su correspondiente restablecimiento del derecho.
Actos administrativos proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “se condene a la demandada (…) a pagar a la empresa actora (…) la totalidad de los perjuicios materiales que le fueron ocasionados a ésta con la expedición y pago de la Liquidación oficial por una presunta mora así como la sanción y demás por inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2011 y enero a diciembre de 2013 (…)” La demanda fue radicada en la Oficina de Reparto de los Juzgados Administrativos de Bogotá y correspondió al Juzgado 44 Administrativo de Bogotá, que en auto de 6 de octubre de 2016[1], declaró la falta de competencia para asumir el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, remitió el expediente a la Oficina de Servicios Judiciales de los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá para su reparto entre los Jueces Laborales del Circuito.
Se reasignó el expediente, al Juzgado 38 Laboral del Circuito de Bogotá, que en auto de 12 de junio de 2017[2], declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en auto de 4 de octubre de 2017[3], dirimió el conflicto negativo de competencias y asignó el conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada en el Juzgado 44 Administrativo de Bogotá. En auto de 5 de diciembre de 2017[4], el Juzgado 44 Administrativo de Bogotá declaró la falta de competencia por el factor cuantía y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta (Reparto).
Mediante auto de 12 de julio de 2018[5], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, admitió la demanda y en proveído de 6 de diciembre de 2018[6], admitió la reforma de la demanda. El 31 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B declaró su falta de competencia por el factor territorial y ordenó remitir el expediente a la ciudad de Cali, para que fuera repartido entre los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[7].
Por su parte, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 10 de abril de 2019, propuso el conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado para que se resolviera. CONFLICTO DE COMPETENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante auto de 31 de enero de 2019, declaró su falta de competencia en razón del factor territorial para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento, en los siguientes términos: Señaló que como en el presente asunto se pretendía la nulidad de actos administrativos de carácter tributario, las reglas de competencia, previstas en el artículo 156 del CPACA, establecen que la demanda se debe tramitar en la jurisdicción del lugar donde se presentaron o debieron presentarse las declaraciones.
La UGPP determinó oficialmente que las obligaciones parafiscales que la actora liquidó y declaró en forma inexacta corresponden a las planillas de liquidación de aportes por cada uno de los periodos comprendidos entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2011 y 2013. Como el domicilio fiscal de la actora es la ciudad de Cali, en esa jurisdicción territorial es donde se presentaron o debieron presentarse las declaraciones mensuales de los aportes parafiscales, porque además, fue el lugar donde ejerció las acciones patronales que generaron la causación de esos tributos, por lo que, la competencia para conocer del asunto es del el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, señaló que acorde con lo previsto en el artículo 16 del C.G.P., la falta de competencia por factor territorial, es “prorrogable” cuando no se reclama en tiempo, evento en el cual el juez que lo tenga asignado seguirá conociendo del proceso. Indicó que las partes contaron con varias oportunidades para cuestionar la competencia por factor territorial, pero guardaron silencio.
El Despacho sustanciador adelantó el proceso con diferentes pronunciamientos sin advertir ninguna irregularidad, y solo después de que se contestó la demanda planteó de forma oficiosa la incompetencia territorial, momento para el cual ya había desaparecido esa irregularidad, ya que ese aspecto debió considerarse al momento de admitir la demanda.
Al no haberlo hecho, la competencia se prorrogó, y la irregularidad sobre el factor territorial se subsanó. Además, aseguró que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca va en contravía de los principios de celeridad, economía procesal y respuesta oportuna de la Administración de Justicia, más si se tiene en cuenta que el proceso pasó por varios despachos para definir la competencia de la autoridad judicial que debía resolverlo.
Consideró que por el avance procesal ya se había saneado la irregularidad referente a la incompetencia territorial, por lo que, esa autoridad es la competente para conocer el asunto hasta que se culmine con el fallo de primera instancia. TRÁMITE Recibido el expediente por esta Corporación y efectuado el correspondiente reparto, se dictó auto de 5 de junio de 2019 en el que se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión, de acuerdo con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011.[8] ALEGATOS El apoderado de la sociedad Hoteles Estelar S.A., dentro de sus alegatos[9] señaló que según el artículo 156 numeral 7º de la Ley 1437 de 2011, la competencia por el factor territorial en materia tributaria se determina por el lugar en donde se expidieron los actos administrativos objeto de discusión. En este caso en particular, como los actos administrativos demandados fueron expedidos por la UGPP, en su sede central ubicada en la ciudad de Bogotá, la competencia radica en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Aseguró que han transcurrido más de 33 meses desde que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, lo cual va en contra de los derechos de acceso a la administración de justicia y a obtener una decisión dentro de un término razonable. Además, le ha generado un perjuicio evidente, pues ante las acciones de cobro de la UGPP y ante el temor de que decretaran medidas de embargo o secuestro de sus bienes, se vio obligada a pagar unas sumas de dinero que representan prácticamente el pago total de las moras e inexactitudes levantadas por la entidad.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, guardó silencio en dicha oportunidad. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el despacho es competente para resolver el conflicto de competencia negativo suscitado entre los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca y Cundinamarca, para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Hoteles Estelar S.A. contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP.
Asimismo, es el magistrado ponente el encargado de decidir el conflicto de competencia por cuanto el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [10] establece que únicamente será competencia de la Sala las decisiones de que tratan los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243[11] ibídem, dentro de las cuales no se encuentran las relativas a los conflictos de competencia. Caso concreto Para determinar la competencia por el factor territorial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en asuntos de naturaleza tributaria, el legislador fijó como regla general la contenida en el numeral 7 del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que señala: “Art. 156.
Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 7. En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos en el lugar donde se practicó la liquidación. [….]” (Resalta el despacho) En atención a la norma transcrita, en materia tributaria la competencia por el factor territorial para conocer sobre la legalidad de los actos administrativos acusados se establecerá por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración objeto de discusión, de ser lo procedente, o en su defecto, en el lugar donde se practicó la liquidación. El Decreto 780 del 6 de mayo de 2016 consagra la obligación de presentar la declaración de autoliquidación de aportes de la siguiente forma: Artículo 2.2.1.1.1.1 Declaraciones de autoliquidación y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral.
La obligación de presentar la declaración de autoliquidación de aportes subsistirá mientras el aportante no cumpla con la obligación de reportar el cese definitivo de sus actividades, según se señala en el inciso 3 del artículo 5 del Decreto 1406 de 1999. De conformidad con el artículo 7 del Decreto 3033 del 2013[12], la declaración tributaria para las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de protección social, corresponde a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA).
El artículo 3º del Decreto 3667 de 2004 señala que la presentación de la planilla puede efectuarse de forma física o a través de medios electrónicos, y que en este último caso, debe ajustarse a lo dispuesto por la Ley 527 de 1999. El artículo 25 de la Ley 527 de 1999[13] dispone que el mensaje de datos se tiene por expedido en el lugar donde el iniciador tenga su establecimiento y por recibo en el lugar donde el destinatario tenga el suyo.
En el caso concreto, la UGPP en el procedimiento de fiscalización revisó las declaraciones presentadas por la contribuyente a través de la planilla integrada de liquidación de aportes (PILA), las que se encuentran relacionadas en el requerimiento para declarar y/o corregir nro. 712 del 28 de agosto de 2014.[14] Toda vez que la sociedad demandante tiene su domicilio en el municipio de Cali, de acuerdo con el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio[15], se concluye que las declaraciones presentadas en forma electrónica, fueron expedidas desde esa ciudad según el artículo 25 de la Ley 527 de 1999.[16] Ahora bien, se debe precisar que acorde con lo dispuesto en los artículos 139 inciso 4º[17] y 16 inciso 2º[18] del Código General del Proceso, la falta de competencia territorial no es una causal de nulidad, razón por la que en el presente asunto lo actuado conservará validez.
En consecuencia, la competencia por el factor territorial le corresponde al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, en tanto que fue en la ciudad de Cali en donde se presentaron las declaraciones. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE 1.
Dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en el sentido de declarar competente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad Hoteles Estelar S.A. contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. 2.
Remitir por Secretaría el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo de su cargo. 3. Comunicar lo dispuesto en este proveído al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, para su información. Notifíquese y cúmplase. MILTON CHAVES GARCÍA ----------------------- [1] Folios 194 a 197 c.p. [2] Folio 201 c.p. [3] Folios 15 a 21 c.1 del CSJ. [4] Folios 223 a 226 c. p. [5] Folios 230 y 231 c. p. [6] Folio 408 c. p. [7] Folios 440 a 442 c. p. [8] Folio 451 (vuelto) c. p. [9] Folios 456 a 463 c. p. [10]
ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. [11]
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. [12] Artículo 7°. Mecanismo de pago de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. El pago de los recursos correspondientes a las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y las sanciones correspondientes se realizará haciendo uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA).
La entidad que tenga a su cargo la administración de la planilla, debe implementar los ajustes y cambios solicitados, a más tardar dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de radicación de la respectiva solicitud por parte de la UGPP. [13] Artículo 25. De no convenir otra cosa el iniciador y el destinatario, el mensaje de datos se tendrá por expedido en el lugar donde el iniciador tenga su establecimiento y por recibido en el lugar donde el destinatario tenga el suyo.
Para los fines del presente artículo: a) Si el iniciador o destinatario tienen más de un establecimiento, su establecimiento será el que guarde una relación más estrecha con la operación subyacente o, de no haber una operación subyacente, su establecimiento principal; b) Si el iniciador o el destinatario no tienen establecimiento, se tendrá en cuenta su lugar de residencia habitual. [14] Folios 75 a 89 c.p. [15] Folios 200 a 221 c.p. [16] Se reitera el criterio expuesto por esta corporación en auto del 29 de marzo de 2019, exp. 24287 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [17] Artículo 139.
TRÁMITE “(…) La declaración de incompetencia no afecta la validez de la actuación cumplida hasta entonces.” [18] Artículo 16. PRORROGABILIDAD E IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA. “(…) La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso.
Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente.”