IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL La Sala anticipa que la presente acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, porque se evidencia, sin mayor esfuerzo, que el actor reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la presente solicitud de amparo, esto es, que al ser la asignación de retiro una prestación periódica, se encontraba habilitado para interponer diferentes reclamaciones ante la administración y, por ello, interponer las respectivas demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que se configure el fenómeno de la cosa juzgada.
(…) De conformidad con lo anterior se tiene que lo alegado por el actor en el recurso de apelación del proceso ordinario fue analizado y resuelto en su momento por el Tribunal demandado, que estableció la configuración del fenómeno de la cosa juzgada y que, si bien podía interponer una nueva demanda, en primer lugar, era necesario que el actor provocara un nuevo pronunciamiento por parte de la administración. A juicio de la Sala, el hecho de que la parte actora no esté de acuerdo con los anteriores argumentos, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el juez natural, en este caso, el Tribunal Administrativo del Tolima.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01207-01(AC) Actor: HÉCTOR JIRADO BALLESTAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por el señor Héctor Jirado Ballestas, contra la sentencia del 16 de mayo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó el amparo invocado.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El actor ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué, por considerar vulnerados los derechos al debido proceso e igualdad, y los principios de seguridad jurídica y legalidad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “2. Revocar el fallo de fecha 5 de diciembre de 2018, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por mi prohijado contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, que negó las pretensiones de la demanda y declaró probada al excepción de cosa juzgada dando por terminado el proceso, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima, M.P. Luis Eduardo Collazos Olaya, de fecha 31 de enero de 2019, notificada por estado el 4 de febrero de 2019 y revoque su decisión. 3.
Ordenar al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que emita un nuevo pronunciamiento dentro del referido medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y modifique la providencia de fecha 5 de diciembre de 2018, que negó las pretensiones de la demanda y declaró probada la excepción de cosa juzgada, dando por terminado el proceso.
De igual manera, ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima, M.P. Luis Eduardo Collazos Olaya emita nuevo pronunciamiento sobre la sentencia de fecha 31 de enero de 2019, notificada por estado el 4 de febrero de 2019 y revoque su decisión. 4. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares a reliquidar y reajustar la asignación de retiro de mi poderdante, de conformidad con el artículo 14, en aplicación del parágrafo 4 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 1º de la Ley 238 de 1995. 5.
De conformidad con el reajuste solicitado anteriormente, ordenar a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares a pagar a favor del señor Héctor Jirado Ballestas, las diferencias por el mayor valor que resulte para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, hasta que se incluya el nuevo valor de la asignación de retiro, conforme al reajuste decretado, sumas estas que deberán ser indexadas con fundamento en los índices de precios al consumidor certificados por el DANE. 6.
Tener en cuenta la unificación jurisprudencial que brinda a la sociedad cierto nivel de certeza, respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad (Corte Constitucional. Sentencia c-836 de 2001) y garantice el derecho constitucional a que las decisiones se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico (seguridad jurídica)”[1]. 2.
Hechos De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes: El 2 de abril de 1965, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) reconoció asignación de retiro al señor Héctor Jirado Ballestas, en calidad de sargento viceprimero (RA) del Ejército Nacional. El 17 de febrero de 2010, el señor Héctor Jirado Ballestas solicitó el reajuste, reliquidación y pago de su asignación de retiro, con base en el incremento del IPC para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004.
Dicha petición fue resuelta de forma negativa mediante Oficio 11976 del 25 febrero de 2010. El señor Héctor Jirado Ballestas interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cremil, en la que solicitó la nulidad del referido oficio. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reajuste de la asignación de retiro conforme con el IPC, con fundamento en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, en los años 1999 a 2004.
El 12 de septiembre de 2011, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, profirió sentencia de primera instancia en el proceso radicado número 2010- 00407-01, en la que accedió parcialmente a las pretensiones. Esa decisión fue apelada por Cremil. El 23 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la decisión, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, porque encontró que se configuró la prescripción de los derechos laborales.
Al respecto, explicó que los decretos que fijaron años por año la asignación de retiro de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional tuvieron efectos temporales, por lo que la solicitud de reajuste de la asignación debía ser presentada antes de que se configurara la prescripción. No obstante, la solcitos de reajuste fue presentada por fuera del término, si se tenía en cuenta que el Decreto 4434 de 2004 tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 2004 y la petición fue presentada el 17 de febrero de 2010.
El 23 de febrero de 2017, el señor Héctor Jirado presentó una nueva petición en la que reiteró a la entidad el reajuste, reliquidación y pago de la asignación de retiro con base en el incremento del IPC. El 9 de marzo de 2017, mediante Oficio 0011646, Cremil negó la petición. El actor interpuso una nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cremil, en la que nuevamente solicitó la nulidad del Oficio 11976 del 25 de febrero de 2010.
Así mismo, pidió que, a título de restablecimiento del derecho, se le ordene a Cremil que reajuste la asignación de retiro en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, para los años 1999 a 2004. Frente a la excepción de configuración de la excepción de cosa juzgada, el actor presentó memorial en el que alegó que en el presente asunto se discute un derecho pensional de característica periódica, que es susceptible de modificación en el tiempo por aparición de una nueva posición jurisprudencial.
Si bien adujo que existió un cambio jurisprudencial que favorece sus derechos, no indicó de manera puntal cual fue dicho precedente. Por ello, sostuvo que, ante estas nuevas circunstancias, se encontraba habilitado para elevar una nueva solicitud y acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 5 de diciembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué, en audiencia inicial, declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso.
Esa decisión fue apelada por el actor. El 31 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión apelada, con fundamento en que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, pues existió identidad de partes, causa y objeto, entre el proceso radicado número 2010-00407-01 y el asunto objeto de estudio, esto es, la demanda con radicado 2017-00139-01. 3.
Argumentos de la tutela Citó la sentencia del 11 de octubre de 2006, expediente 50001-23-31-000- 1998-90201-01, proferida por esta corporación, con el fin de señalar que no constituyen cosa juzgada las sentencias que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante un proceso posterior. De ahí que, como en el presente asunto se debate el reajuste de la asignación de retiro, que es una prestación periódica, es susceptible de modificación de la decisión judicial inicial, por la aparición de una nueva posición jurisprudencial, tal como ocurre en el presente asunto.
Por lo anterior, alegó que se encuentre facultado para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir el acto que niega la reliquidación, sin que pueda alegarse la configuración del fenómeno de la cosa juzgada. Aunado a lo anterior, advirtió que los argumentos que fundamentaron las peticiones son distintos, pues la última solicitud la realizó con fundamento en el cambio jurisprudencial proferido por la Sección Segunda de esta Corporación. Así mismo, manifestó que en la sentencia cuestionada se desconoció que el derecho al reajuste de la asignación de retiro es imprescriptible.
De modo que en el sub examine no operó el fenómeno de la cosa juzgada, afirmación que sustentó en lo señaló por el Consejo de Estado, en providencia de tutela del 25 de mayo de 2017, expediente 11001-03-15-000-2017-00225-01. Finalmente, afirmó que la reliquidación pensional debe realizarse desde la fecha en la que se hizo efectivo el reconocimiento pensional y no desde la prescripción de la reclamación. Por ello, manifestó que la asignación de retiro debe reajustarse en los porcentajes más favorables en los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, pues dicho reajuste tiene incidencia en las mesadas futuras. 4.
Actuación procesal La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante auto de 2 de abril de 2019, admitió la acción, ordenó notificar a los demandados y decidió vincular al proceso a Cremil, por tener interés en el resultado del proceso.[2] 5. Oposiciones Cremil, mediante apoderado, solicitó que se declarara improcedente la presente acción de tutela, porque no existió vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor.
El Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué rindió informe en el que sostuvo que dio aplicación a las normas relativas a la cosa juzgada, contemplada en el artículo 189 del CPACA, y a la jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en la que se ha indicado que el cambio de jurisprudencia no habilita al demandante a presentar una nueva demanda, máxime si se tiene en cuenta que el derecho ya ha sido definido en una sentencia, que se encuentra en firme e hizo tránsito a cosa juzgada.
El Tribunal Administrativo del Tolima pidió que se niegue la presente acción de tutela, para lo cual reiteró lo expuesto en la sentencia cuestionada, esto es, que concurrieron los elementos para declarar la configuración de la cosa juzgada entre los asuntos con radicados número 2017-139 y 2010-407. Advirtió que los argumentos de la tutela son una reiteración de lo alegado en el recurso de apelación resuelto por ese tribunal 6.
Providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de 16 de mayo de 2019, negó a las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el actor. Advirtió que las sentencias citadas por el actor no constituyen precedente, porque no son sentencias de unificación y trataron el fenómeno de la cosa juzgada en situaciones fácticas diferentes a las del asunto sub examine.
Por ello, dijo que no abordaría el estudio de un presunto desconocimiento del precedente y se limitaría a hacer un estudio de la configuración del defecto sustantivo por desconocimiento de las normas que regulan el fenómeno de la cosa juzgada. Señaló que en ambas demandas el acto administrativo demandado fue el Oficio No. 11976 de 25 de febrero de 2017 y, además, que el argumento jurídico fáctico que sustentó las demandas está orientado a que se reajuste la asignación de retiro para los años 1999 a 2004.
Por ende, expresó que no podía aplicarse el numeral 2 del artículo 304 del Código General del Proceso[3], máxime si se tiene en cuenta que el cambio de jurisprudencia no determina automáticamente la “causa petendi” dentro de un proceso que fue objeto de resolución por un juez ordinario. Por el contrario, consideró que es el deber del interesado provocar un pronunciamiento expreso y/o tácito de la administración respecto del nuevo argumento, que en caso de ser desfavorable, pueda demandar en sede judicial. 7.
Impugnación La apoderada de la parte actora impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual citó la sentencia de tutela de 25 de mayo de 2017, expediente número 2017-00225-01, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, Magistrado Ponente Hernando Sánchez Sánchez, en la que se accedió al amparo de los derechos invocados, en un asunto de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discutió el reajuste de la asignación de retiro.
En esa decisión se estableció que en los casos de asignación de retiro, cuando se enjuicia un nuevo pronunciamiento proferido por la administración, no operaba el fenómeno de la cosa juzgada y por ello es procedente interponer una nueva demanda. Así mismo, trajo a colación el fallo de tutela de 10 de octubre de 2012, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, expediente número 2011-01432-01, Consejera Ponente María Claudia Rojas Lasso, en la que se encontró que el actor tenía derecho a la reliquidación a la asignación de retiro con base en el IPC durante los años 1997 a 2004, sin perjuicios de que se declarara la prescripción cuatrienal, máxime si se tenía en cuenta que dicho reajuste incide en la liquidación de las mesadas posteriores.
Finalmente, solicitó que se tuviera en cuenta la unificación jurisprudencial sobre el tema que se discute en el presente asunto[4], esto es, el reajuste de la asignación de retiro, porque para la época en la que el señor Héctor Jirado Ballestas demandó por primera vez no existía unificación de criterios. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente.
Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[5] y especiales[6] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.
En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.
Requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Para empezar, la Sala estudiará si la presente acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional. Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
Frente a la relevancia constitucional, en sentencia de 5 de agosto de 2014 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[7], consideró necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, cuando se está cuestionando una sentencia de Alta Corte, se deberán acreditar los requisitos de procedencia fijados recientemente por la Corte Constitucional, esto es, “(i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”[8].
Caso concreto La Sala anticipa que la presente acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, porque se evidencia, sin mayor esfuerzo, que el actor reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la presente solicitud de amparo, esto es, que al ser la asignación de retiro una prestación periódica, se encontraba habilitado para interponer diferentes reclamaciones ante la administración y, por ello, interponer las respectivas demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que se configure el fenómeno de la cosa juzgada.
Cabe resaltar que dichos disensos fueron resueltos por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia de 31 de enero de 2019, actuando como juez natural del proceso. Veamos: “Del cuadro ilustrativo anterior, se advierte que todos los elementos constitutivos de la cosa juzgada, en el presente caso, concurrieron, toda vez que: i) las partes tanto en el proceso 1 como en el 2, son las mismas; ii) el objeto tanto del proceso 1 como del 2 es el mismo, la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 11976 del 25 de febrero de 2010, por medio del cual fue negada la solicitud del teniente a obtener el reajuste de la asignación de retiro en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, para los años 1999 a 2004; y iii) la causa de los dos procesos es igual, durante los años 1999 a 2004, la asignación de retiro fue incrementada de acuerdo al principio de oscilación y no conforme al IPC, lo cual resulta más beneficioso.
Ahora bien, el segundo cargo del recurso hace referencia a la no configuración de la cosa juzgada por tratarse de una prestación periódica, no obstante, esta circunstancia sería de recibo si la parte actora hubiera provocado un nuevo pronunciamiento de la administración frente al reajuste de la asignación de retiro por las diferencias que no fueron objeto de control jurisdiccional, toda vez que, como se señaló en precedencia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en auto del 13 de mayo de 2015, expediente: 25000 23 42 000 2012 01645 01 (0932- 2014) M.P. Gerardo Arenas Monsalve, en circunstancias como la que se acaba de plantear, sostiene: “No obstante, advierte la Sala que por tratarse el asunto en estudio del derecho pensional, el cual por su naturaleza es considerado como una prestación periódica, bien puede la demandante solicitar que se le reliquide su mesada pensional cuantas veces quiera ante la administración y la jurisdicción contenciosa administrativa, previo agotamiento de los recursos correspondientes” En iguales términos se pronunció esta Corporación a través de sentencia del 15 de julio de 2015, dentro del proceso 2014-00448, M.P. Carlos Arturo Mendieta Rodríguez, veamos: “Aunado a lo anterior, comoquiera que estamos frente a prestaciones periódicas, surge la posibilidad de solicitar diferentes oportunidades ante la administración diversos tipos de reclamaciones y como consecuencia incoar múltiples demandas, lo cual no significa per se la configuración del fenómeno judicial de la cosa juzgada, puesto que es necesario determinar con precisión cual es el argumento jurídico – fáctico que sustenta la ilegalidad del acto administrativo atacado, que como en este caso, no resulta ser similar al decidido en el proceso adelantado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué” En consecuencia, al no asistirle razón a la parte actora frente a los cargos formulados en el recurso de alzada, se confirmará el auto proferido en la audiencia inicial (…)” De conformidad con lo anterior se tiene que lo alegado por el actor en el recurso de apelación del proceso ordinario fue analizado y resuelto en su momento por el Tribunal demandado, que estableció la configuración del fenómeno de la cosa juzgada y que, si bien podía interponer una nueva demanda, en primer lugar, era necesario que el actor provocara un nuevo pronunciamiento por parte de la administración. A juicio de la Sala, el hecho de que la parte actora no esté de acuerdo con los anteriores argumentos, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el juez natural, en este caso, el Tribunal Administrativo del Tolima.
La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, más no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas.
Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. Por lo expuesto, la Sala revocará el fallo de tutela proferido el 16 de mayo de 2019, por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
En su lugar, declarará improcedente la acción de tutela ejercida por el señor Héctor Jirado Ballestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia del 16 de mayo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A acorde con lo expuesto en la parte considerativa.
En su lugar: 2. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Héctor Jirado Ballestas. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito. 4. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folio 1 del expediente de tutela. [2] Folio 23 del expediente de tutela. [3] Según el cual “no constituye cosa juzgada la sentencia que decide situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley". [4] Si bien no expresó de forma tácita cual es la sentencia de unificación, la Sala infiere que se trata de la sentencia de 17 de mayo de 2007, proferida por Sección Segunda del Consejo de estado, radicado 8464-2005.
M.P. Jaime Moreno García. [5] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [6] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [7] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. [8] Sentencia SU-573 de 2017.