MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / ACTIVIDAD MINERA / ENTIDAD DE VIGILANCIA Y CONTROL / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA Respecto de la competencia para conocer asuntos mineros, por un lado, la Ley 685 de 2001 (Código de Minas) atribuye esta competencia al Consejo de Estado de manera privativa (…) Por otro lado, la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo), ley general y posterior al Código de Minas y aplicable al caso concreto, guardó silencio sobre el tema.
De ahí surgió la controversia en torno a si se debe tener por competente al Consejo de Estado para conocer de las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal del mismo orden sea parte, tal y como lo prevé el Código de Minas, o si por el contrario, se debe entender que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) al no regular sobre el asunto, quiso derogar esa disposición tácitamente.(…) La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con el objeto de unificar el tema, resolvió la discusión planteada anteriormente, en auto del trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014).
En esta providencia, la Sala afirmó que el CPACA no tuvo el objetivo de regular procedimientos administrativos especiales como tampoco los procesos contenciosos administrativos establecidos en normas particulares anteriores, esto por la ardua labor que hubiera implicado. (…) En el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, el legislador asignó la competencia de asuntos mineros al Consejo de Estado con fundamento en el criterio de especialidad, esto es, la materia o naturaleza del asunto.
Al respecto, es pertinente destacar la posición de la Sección Tercera de esta Corporación según la cual, en los términos de este artículo, no se debe catalogar como un asunto minero a todo aquel que tenga incidencia en algún tema minero o derivado del mismo, sino que, solo deben ser considerados como tal y por consiguiente serán competencia del Consejo de Estado en única instancia, aquellos que sean “eminentemente asuntos de esta naturaleza, es decir, que el objeto de la controversia se refiera de manera directa e inmediata a un tema minero”.
(…) aunque en el proceso de la referencia es parte una entidad nacional de orden minero, el debate jurídico no gira de manera directa e inmediata a un tema minero, como lo exige la jurisprudencia, sino a establecer si hubo o no falla en el servicio, y por lo tanto, responsabilidad administrativa de las entidades demandadas por la omisión de estas en sus deberes de vigilancia e inspección de la actividad minera que se llevó a cabo en el municipio de Segovia, Antioquia; circunstancia que resulta ajena a la competencia en única instancia que ostenta la Corporación en asuntos mineros.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, auto del trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014), Radicado: 11001-03-26-000-2013-00127-00(48521). Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, auto del trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014), Radicado: 11001-03-26-000-2013-00127-00(48521).
Se ampliaron los criterios para determinar los asuntos mineros a considerar por la corporación, en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del diecinueve (19) de julio de dos mil diez (2010), Radicado: 11001-03-26-000-2009-00004- 01(36255). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del veintiocho (28) de noviembre de dos mil doce (2012), Radicado: 25000-23-24-000-2011-00149-01 (42083).
Reiterado recientemente en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del treinta (30) de julio de dos mil diecisiete (2017), Radicado: 11001-03-26-000-2017-00144-00(60093). FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE MINAS – ARTÍCULO 685 DE 2001 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00175-00(62568) Actor: MARÍA NOHELIA BERRÍO GALEANO; ROBINSON ARLEY, ESTIVEN ALEXIS Y PAOLA ANDREA SEPÚLVEDA BERRÍO Demandado: MUNICIPIO DE SEGOVIA, DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Y ZANDOR CAPITAL S.A COLOMBIA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) El Despacho procede a decidir si avoca conocimiento del presente asunto remitido por competencia por el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín. I.
ANTECEDENTES 1.1.- Demanda y trámite procesal María Nohelia Berrío Galeano; Robinson Arley, Estiven Alexis y Paola Andrea Sepúlveda Berrío presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, el ocho (8) de febrero de dos mil diecisiete (2017), con la pretensión de que se declaren administrativamente responsables al municipio de Segovia, al departamento de Antioquia, a la Agencia Nacional de Minería y a la sociedad Zandor Capital S.A Colombia, por el colapso y hundimiento del lote de terreno con casa de habitación identificado con la Matricula Inmobiliaria No. 027-27629.
La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Medellín[1] que la inadmitió, por auto del diecisiete (17) de febrero de dos mil diecisiete (2017)[2]. Subsanada la demanda, el mencionado juzgado la admitió, por medio del auto del dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017)[3]. La parte demandante presentó reforma de la demanda[4], que el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín admitió, el treinta (30) de junio de dos mil diecisiete (2017)[5].
Las entidades demandadas contestaron el libelo y propusieron excepciones dentro del término legal[6]. Por su parte, los accionantes se pronunciaron sobre las excepciones propuestas[7]. El Juzgado Segundo Administrativo de Medellín celebró la audiencia inicial, el ocho (8) de mayo de dos mil dieciocho (2018)[8]. En esta declaró no probadas las excepciones propuestas: i) caducidad; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) “la demanda no comprende todos los litisconsortes necesarios”; y iv) “falta de legitimación en la causa de hecho”.
La Agencia Nacional de Minería Interpuso recurso de apelación contra la decisión del juzgado de declarar no probada la excepción de “falta de legitimación en la causa de hecho”. Asimismo, la demandada Zandor Capital S.A. Colombia apeló la decisión del juez de no decretar la caducidad ni declarar probada la excepción de “no comprender todos los litisconsortes necesarios”.
El Juzgado Segundo Administrativo de Medellín concedió los recursos interpuestos por las demandadas y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para que resolviera la alzada. El municipio de Segovia allegó memorial en el que solicitó que se decretara la nulidad por falta de competencia y se remitiera el expediente al Consejo de Estado[9].
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, mediante auto del cinco (5) de junio de dos mil dieciocho (2018)[10], confirmó las decisiones proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, en la audiencia inicial del ocho (8) de mayo de esa anualidad. El Juzgado Segundo Administrativo de Medellín continuó la celebración de la audiencia inicial, el dos (2) de octubre de dos mil dieciocho (2018), en esta declaró la falta de competencia para conocer de la demanda de la referencia y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente a esta Corporación. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia del Consejo de Estado para conocer asuntos mineros Respecto de la competencia para conocer asuntos mineros, por un lado, la Ley 685 de 2001 (Código de Minas) atribuye esta competencia al Consejo de Estado de manera privativa al señalar lo siguiente:
ARTÍCULO 295. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia. Por otro lado, la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo), ley general y posterior al Código de Minas y aplicable al caso concreto, guardó silencio sobre el tema.
De ahí surgió la controversia en torno a si se debe tener por competente al Consejo de Estado para conocer de las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal del mismo orden sea parte, tal y como lo prevé el Código de Minas, o si por el contrario, se debe entender que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) al no regular sobre el asunto, quiso derogar esa disposición tácitamente.
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con el objeto de unificar el tema, resolvió la discusión planteada anteriormente, en auto del trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014). En esta providencia, la Sala afirmó que el CPACA no tuvo el objetivo de regular procedimientos administrativos especiales como tampoco los procesos contenciosos administrativos establecidos en normas particulares anteriores, esto por la ardua labor que hubiera implicado.
Bajo ese entendido, sostuvo lo siguiente: “(…) la ley 1437 de 2011 es una normativa ordinaria general y posterior que: i) al no suprimir o modificar formalmente (expresa o tácitamente) la anterior (Código de Minas), ii) al no contener disposiciones incompatibles con la ley 685 de 2001, y iii) al guardar silencio sobre el tema correspondiente a la competencia en materia minera, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y previa, es decir, se insiste, la ley 685 de 2001, actual Código de Minas” [11].
En ese orden de ideas, esta Corporación llegó a la conclusión de que el CPACA “es de aplicación subsidiaria en materia procesal y de aplicación general en materia contencioso administrativa, salvo que exista norma especial (anterior o posterior) que regule la materia”. Por lo tanto, la competencia sobre asuntos mineros está determinada por el artículo 295 de la Ley 685 de 2001.
En el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, el legislador asignó la competencia de asuntos mineros al Consejo de Estado con fundamento en el criterio de especialidad, esto es, la materia o naturaleza del asunto. Al respecto, es pertinente destacar la posición de la Sección Tercera de esta Corporación según la cual, en los términos de este artículo, no se debe catalogar como un asunto minero a todo aquel que tenga incidencia en algún tema minero o derivado del mismo, sino que, solo deben ser considerados como tal y por consiguiente serán competencia del Consejo de Estado en única instancia, aquellos que sean “eminentemente asuntos de esta naturaleza, es decir, que el objeto de la controversia se refiera de manera directa e inmediata a un tema minero”[12].
Lo anterior, ya había sido expuesto en auto del diecinueve (19) de julio de dos mil diez (2010), así: “(…) el legislador asignó en este caso la competencia con fundamento en un criterio de especialidad, esto es sobre la materia respecto de la cual versa el proceso, de manera que en cada caso concreto se deberá efectuar un análisis estricto, con fundamento en los supuestos de hecho y de derecho alegados en la demanda, la naturaleza del acto acusado según el caso, las partes involucradas, entre otros criterios, con el fin de determinar con claridad si determinado proceso debe ser conocido en única instancia ante esta Corporación. (…) (…) si bien el presente asunto puede relacionarse o, eventualmente, pueda llegar a tener incidencia sobre un aspecto minero, esta circunstancia, por sí sola, no resulta suficiente para concluir que el proceso, valga la redundancia, verse sobre un asunto minero, para efectos de concluir que esta Corporación es competente para conocer del proceso respectivo (…)”[13].
Posteriormente, esta Subsección, en auto del veintiocho (28) de noviembre de dos mil doce (2012), amplió lo ateniente a los criterios a tener en cuenta para determinar que el asunto es competencia del Consejo de Estado: “De la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de la Sección Tercera, sin duda alguna, los criterios en los que se sustenta la determinación de la competencia en única instancia de la Sección Tercera del Consejo de Estado cuando se trata de asuntos mineros: a) debe examinarse la demanda en sus pretensiones y presupuestos fácticos, para determinar hacia donde se encamina el debate jurídico; b) debe ser parte la Nación o una entidad territorial descentralizada, del orden minero; c) debe tratarse de personas que ejerzan la actividad minera y cuyo debate jurídico esté encaminado a los derechos y obligaciones derivadas de la exploración o explotación de los recursos naturales no renovables, para lo que cabe tener en cuenta los siguientes sub-criterios en los que se sustenta el problema jurídico: i) exploración o explotación de minerales o hidrocarburos y sus derivados; ii) contrato de asociación o concesión minera; iii) actos administrativos relacionados con la ejecución de un contrato de explotación; iv) concesión de licencias; v) aportes o permisos otorgados para ejercer la actividad; vi) resolver la solicitud de licencia de exploración minera, etc.[14]”. 2.2.
Caso concreto Las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener el resarcimiento por los perjuicios causados a los actores por el colapso y hundimiento del lote de terreno en el que vivían, debido a la afectación del subsuelo y los fenómenos de subsidencia producidos, en su parecer, por la actividad minera intensiva en el barrio José Antonio Galán del municipio de Segovia, donde se encuentra ubicado el lote.
Los actores indicaron en la demanda las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Declarar que la empresa ZANDOR CAPITAL S.A. COLOMBIA es propietaria de varias minas incluida la mina la Quince ubicada en el municipio de Segovia Antioquia, según el titulo minero RPP-140, en donde ejerce la minería subterránea del oro. SEGUNDA: Declarar que, como efecto secundario a la explotación de la minería del oro, la empresa ZANDOR CAPIRAL S.A. COLOMBIA creó múltiples túneles subterráneos del área urbana del municipio de Segovia.
TECERA: Declarar que el colapso y hundimiento ocurrido el pasado 07 de noviembre de 2014 del lote de terreno con casa de habitación localizado en la calle 44 Nro. 47 B – 51 del barrio José Antonio Galán del área urbana del municipio de Segovia se debió a la afectación del subsuelo de la zona afectada y a los fenómenos de subsidencia producidos por la actividad minera tan intensiva desarrollada por parte de la empresa ZANDOR CAPITAL S.A. COLOMBIA.
CUARTA: Declarar que LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, ni LA GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, ni EL MUNICIPIO DE SEGOVIA ANTIOQUIA han realizado acciones contundentes para que esta empresa minera subsane el daño ecológico. QUINTA: Declarar que LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, LA GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA Y EL MUNICIPIO DE SEGOVIA ANTIOQUIA omitieron realizar de manera eficaz las funciones de fiscalización y vigilancia de las condiciones contractuales en materia técnica y ambiental de los concesionario mineros en el municipio de Segovia.
SEXTA: Declarar administrativamente responsable a la empresa ZANDOR CAPITAL S.A. COLOMBIA de los daños y perjuicios ocasionados a los demandantes por la subsidencia de la actividad minera intensiva que se ha dado a nivel del subsuelo del barrio José Antonio Galán del área urbana del municipio de Segovia. SEPTIMA: Debido a la negligencia en su obligación de control, fiscalización y vigilancia de la actividad minera en su territorio, declarar solidaria y administrativamente responsables a LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, a LA GOBERNACIÒN DE ANTIOQUIA y al MUNICIPIO DE SEGOVIA ANTIOQUIA de los daños y perjuicios ocasionados a los demandantes por la subsidencia de la actividad minera intensiva que se ha dado a nivel del subsuelo del barrio José Antonio Galán del área urbana del municipio de Segovia.
(Subrayado fuera del texto original) (…)[15]” Y como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso lo siguiente: “Por su parte los organismos de control, fiscalización y vigilancia de la actividad minera en este territorio (LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, LA GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA y EL MUNICIPIO DE SEGOVIA ANTIOQUIA) se encontraba en posición de garante, es decir, que de conformidad con el ordenamiento jurídico tenían el deber de impedir la materialización del daño ya que omitieron su deber constitucional, permitiendo que se produzca el daño geológico de la región, motivo por el cual se hacen solidariamente responsables de los daños y perjuicios sufridos (…)”[16].
Así las cosas, el Despacho evidencia que el caso concreto no se ajusta a los criterios expuestos por la jurisprudencia que se deben tener en cuenta para considerar que un proceso versa sobre un asunto minero. Lo anterior, ya que si bien es cierto que el presente asunto tiene relación con la minería, también lo es que la parte actora, en sus pretensiones y fundamentos de la demanda, hace alusión a una supuesta falla en el servicio de las entidades demandadas por omisión en sus deberes de inspección y vigilancia de la actividad minera que desarrollaba la sociedad Zandor Capital S.A. Colombia, que alegaron haber sido la causa del colapso y hundimiento del lote de terreno de su propiedad.
De manera que, aunque en el proceso de la referencia es parte una entidad nacional de orden minero, el debate jurídico no gira de manera directa e inmediata a un tema minero, como lo exige la jurisprudencia, sino a establecer si hubo o no falla en el servicio, y por lo tanto, responsabilidad administrativa de las entidades demandadas por la omisión de estas en sus deberes de vigilancia e inspección de la actividad minera que se llevó a cabo en el municipio de Segovia, Antioquia; circunstancia que resulta ajena a la competencia en única instancia que ostenta la Corporación en asuntos mineros.
En virtud de lo anterior, el Despacho considera que no es competente para conocer del sub-lite y por lo tanto corresponde establecer cuál es el juez competente para avocar el conocimiento del presente asunto. Para efectos de precisar la competencia, hay que tener en cuenta que de conformidad con los artículos 152, 155 y 157 del CPACA, si la cuantía del proceso supera los quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes el asunto debe ser conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo y en segunda instancia por el Consejo de Estado.
Mientras que si la estimación de la cuantía arroja un monto inferior a esa suma de dinero, esto es, menos de 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes, el conocimiento del asunto le corresponderá al juez administrativo del Circuito y la segunda instancia se surtirá ante el Tribunal Administrativo pertinente. Bajo ese entendido, comoquiera que la pretensión mayor del proceso objeto de estudio se estima en la suma de cuarenta y cinco millones, quinientos noventa y dos mil, doscientos pesos ($45, 592, 200), es decir, inferior a los (500) SMLMV, su conocimiento le corresponde a los jueces administrativos; y en el caso concreto, atendiendo el lugar donde ocurrieron los hechos, a un juzgado administrativo de Medellín[17].
Por consiguiente, el Despacho procederá a remitir el expediente del proceso de la referencia al Juzgado Segundo Administrativo de Medellín para que continúe conociendo el asunto y adelante las actuaciones correspondientes. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE REMITIR el expediente de la referencia al Juzgado Segundo Administrativo de Medellín para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado AET/CFIV/1c/ 523 folios ----------------------- [1] Folio 68 c. ppal. [2] Folio 69 c. ppal. [3] Folio 73 c. ppal. [4] Folios 75 a 132 c. ppal. [5] Folio 133 c. ppal. [6] Folios 152 a 448 c. ppal. [7] Folios 452 a 454 c. ppal. [8] Folios 456 a 461 c. ppal. [9] Folios 476 a 477 c. ppal. [10] Folios 483 a 490 c. ppal. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, auto del trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014), Radicado: 11001-03-26-000-2013-00127- 00(48521). [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, auto del trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014), Radicado: 11001-03-26-000-2013-00127- 00(48521). [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del diecinueve (19) de julio de dos mil diez (2010), Radicado: 11001-03-26-000-2009-00004-01(36255). [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del veintiocho (28) de noviembre de dos mil doce (2012), Radicado: 25000-23-24-000-2011-00149-01 (42083).
Reiterado recientemente en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del treinta (30) de julio de dos mil diecisiete (2017), Radicado: 11001-03-26-000-2017-00144-00(60093). [15] Folios 77 y 78 c. ppal. [16] Folio 82 c. ppal. [17] En virtud del numeral 6 del artículo 156 del CPACA.