ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE UNIFICÓ LA REGLA DE LIQUIDACIÓN DE IBL PARA DOCENTES / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / NÚCLEO ESENCIAL DE LOS DERECHOS FUNDAMETALES - No se demostró su afectación [E]l requisito de relevancia constitucional no está acreditado [en el presente caso].
(…) En el presente asunto, la parte actora pretende (…) se declare la nulidad de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación y, en su lugar, se ordene dictar una providencia sustitutiva en la cual se disponga que los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de la pensión de docentes “(…) son todos aquellos sobre los cuales se realizaron aportes, conforme al ingreso base de cotización (IBC) (…)”.
Frente al motivo de la transgresión de los derechos fundamentales que invocan se limitan a manifestar que se les vulneró el debido proceso y el acceso a la administración de justicia por no haberse tenido en cuenta para proferir la sentencia de unificación, los argumentos esbozados por los accionantes como terceros intervinientes, y que la providencia constituye una Lex tertia por cuanto afecta el principio constitucional de favorabilidad (…).
Se colige de tales manifestaciones, que la parte actora no cumplió la carga argumentativa que permita acreditar que la sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2019 por la Sección Segunda de esta Corporación haya afectado las dimensiones constitucionales del debido proceso y el acceso a la administración de justicia. (…) [T]ales reparos están encaminados a cuestionar el sentido de las reglas de unificación jurisprudencial allí fijadas.
(…) Por último, la Sala destaca que la parte actora tampoco identificó las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. (…) [L]a Sala concluye que la presente acción de tutela es improcedente puesto que no se acreditó que el núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados resulte afectado ni identificó el defecto o la causal especial de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02348-00 Actor: SINDICATO DE MAESTROS DE CASANARE - SIMAC Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA La Sala decide la acción de tutela[1] instaurada por el Sindicato de Maestros de Casanare – SIMAC y los señores Francisco García y María Aurora Clavijo Carvajal contra la Sección Segunda del Consejo de Estado por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2019, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela contra la Sección Segunda de esta Corporación, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y defensa, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[2]: “[…] 1.
Solicito al Honorable Consejo de Estado, tutelar los Derechos Fundamentales AL DEBIDO PROCESO; AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, EL DERECHO DE CONTRADICCIÓN, EL DERECHO DE DEFENSA, A LAS FORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO, y; CONSTITUIR UNA VÍA DE HECHO Y EN DENEGACIÓN AL ACCESO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, el Fallo Unificado SUJ 014 –CE – S2- 2019, del 25 de abril de 2019 dictado dentro de Radicado nro. 68001233300020150056901; por la Tutelada; mediante la cual se reforma el artículo 8 de la Ley 91 de 1989 y sus decretos reglamentarios: Decreto 196 de 1995 artículo 12;
El Decreto 2370 de 1997, artículos 12 y 13; el Decreto 2019 de 2000, artículo 2; el Decreto 2341 de 2003 y; el Decreto 3752 del mismo año, en los Artículos 8,9 y 10; normas que resultaron compiladas en el Decreto 1075 de 2015, artículo 2.4.4.2.2.3. y por violación, desconociendo los precedentes Unificados del de la Corte Constitucional; que han precisado que la Pensión de Jubilación debe liquidarse con LOS FACTORES SOBRE LOS CUALES SE HICIERON APORTES;
SU 258 de 2013; SU 230 de 2015, SU 395 de 2017 y la Sentencia Unificada del H. Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018. 2. Como consecuencia de la protección de los derechos fundamentales de la Entidad Pública, se ordene a las tuteladas que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del presente fallo de tutela: DECRETEN LA NULIDAD DE LA SENTENCIA POR LA GRAVE AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, COMO TERCEROS INTERVINIENTES y SE TENGAN EN CUENTA NUESTROS ARGUMENTOS PRESENTADOS. 3.
Se dispongan (sic) sentencia sustitutiva en la cual se tengan como factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de la pensión de los docentes oficiales: TODOS AQUELLOS SOBRE LOS CUALES SE REALIZARON APORTES, CONFORME AL INGRESO BASE DE COTIZACIÓN (IBC), establecido en el Artículo 8 de la Ley 91 de 1989 y sus Decretos Reglamentarios 196 de 1995 artículo 12;
El Decreto 2370 de 1997, artículos 12 y 13; el Decreto 2019 de 2000, artículo 2; El Decreto 2341 de 2003 y; el Decreto 3752 del mismo año, en los artículos 8,9 y 10; normas que resultaron compiladas en el Decreto 1075 de 2015, Artículo 2.4.4.2.2.3.; que no son otros que los que forman parte del rubro de servicios personales de cada docente […]”.
(Negrillas en la tutela)
2. SITUACIÓN FÁCTICA La Sección Segunda de esta Corporación conoció del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01.
El recurso de alzada fue admitido el 28 de marzo de 2017 y por auto del 23 de mayo de esa anualidad se corrió traslado para alegar de conclusión. Señaló la parte accionante que en proveído del 31 de octubre del 2018 la Sala de la Sección Segunda avocó conocimiento para proferir sentencia de unificación, el cual “(…) no fue puesto en conocimiento de TERCEROS CON INTERES, NI TERCEROS AFECTADOS CON LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN (…)”[3].
Explicaron que, el 18 de diciembre de 2018 el Sindicato de Maestros de Casanare - SIMAC, en representación de sus 3.500 docentes pensionados, y el 23 de marzo de 2019 los señores Francisco García y María Aurora Clavijo Carvajal, acudieron al proceso como terceros con interés en la sentencia de unificación “(…) acreditando tener demandas en curso en los Juzgados de Yopal, solicitando la reliquidación de la pensión jubilación como docentes (…)”[4].
Indicaron que el 25 de abril de 2019 se profirió la sentencia de unificación quedando ejecutoriada el 15 de mayo del mismo año. Adujeron que los derechos fundamentales al debido proceso, de contradicción y las formas propias de cada juicio fueron vulnerados, dado que la sentencia de unificación argumentó que “(…) solo se podían tener como terceros hasta antes de la fijación de fecha para Audiencia Inicial; esto es cuando el Proceso solo era INTERPARTES; negándonos el Acceso a la administración de justicia y desconociendo que dentro del trámite de una sentencia de unificación no está regulada la Intervención de Terceros con Interés, por lo que se debía acudir a lo consignado sobre el particular en el Código General del Proceso; por remisión expresa del Artículo 227 del CPACA (…)”[5].
Afirmaron que la sentencia de unificación constituye una “(…) auténtica vía de hecho, en razón a que por vía jurisprudencial construye una LEY TERTIA, con violación al principio constitucional de favorabilidad, en razón a que acoge lo dispuesto tan solo en una parte de lo reglado en el Artículo 1º de la Ley 62 de 1985, esto es los factores taxativamente consagrados en ella, pero dejando de lado que la misma Ley, determino que “En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidaran sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”; según la reglamentación establecida por la caja o fondo al pertenezcan (…)”[6].
Alegaron que “(…) la Sentencia de Unificación también violenta las sentencias de Constitucionalidad C- 258 de 2013 y las Sentencias de Unificación SU -230 de 2015; SU 210 de 2017; SU 395 de 2017; en donde contundentemente se dijo que las pensiones de jubilación se liquidaran sobre los factores que se hayan hecho aportes; y los Docentes y su empleador aportan sobre el Salario Básico y todos los factores salariales incluidos en nómina del personal docente (…)”[7].
3. TRÁMITE DE LAS ACCIONES DE TUTELA A continuación se describen las actuaciones más relevantes surtidas en los procesos acumulados: 3.1. En la tutela radicada bajo el nro. 11001 0315 000 2019 02349 00: 3.1.1. Fue radicada el 24 de mayo de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[8] y asignada en reparto el 27 adiado a la Sección Quinta[9]. 3.1.2.
En proveído del 29 de mayo de 2019[10] la señora Consejera que conoció de la tutela la admitió y dispuso notificar a los Magistrados que integran la Sección Segunda de esta Corporación, así como comunicar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y a las partes del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 68001 2333 000 2015 00569 01, esto es, a la señora Abadía Reynel Toloza y al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[11].
Por último, se solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander remitir en calidad de préstamo el referido expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 3.1.3. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación rindió informe en oportunidad[12] solicitando la desvinculación de la acción de tutela indicando que no han ejecutado ninguna acción que vulnere los derechos fundamentales de los accionantes. 3.1.4.
La Dirección de Gestión Judicial de la Fiduprevisora rindió el informe dentro del término concedido[13] solicitando la desvinculación de la presente acción de tutela y que sea declarada improcedente toda vez que el proceso fue adelantado en debida forma y atendiendo los procedimientos legales. 3.1.5. El apoderado judicial de la parte actora, allegó el 14 de junio de 2019, por correo electrónico, el escrito de intervención radicado el 21 de marzo de esta anualidad en la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación dentro del proceso de unificación de jurisprudencia nro. 68001 2333 000 2015 00569 01[14]. 3.1.6.
Tribunal Administrativo de Santander informó que expediente radicado con el nro. 68001 2333 000 2015 00569 00 se encuentra en el Consejo de Estado[15] 3.1.7. Por auto del 20 de junio de 2019[16] la señora Consejera de Estado Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez dispuso remitir la acción de tutela nro. 2019 – 02349 al despacho del Magistrado Oswaldo Giraldo López para que se estudiara una posible acumulación con el expediente nro. 2019 – 2348. 3.2.
En el expediente de tutela nro. 11001 0315 000 2019 02348 00: 3.2.1. La tutela fue radicada el 24 de mayo de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[17] y fue asignada en reparto el 27 adiado[18]a la Sección Primera. 3.2.2. Por auto del 30 de mayo de 2019[19], el Consejero de conocimiento la admitió y dispuso notificar a los Magistrados que integran la Sección Segunda de esta Corporación; vincular, por tener interés en las resultas del proceso, al Tribunal Administrativo de Santander, al Representante Legal de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la señora Abadía Reynel Toloza, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[20].
Igualmente, se solicitó a la Secretaría General de esta Corporación o al Tribunal Administrativo de Santander que allegara copia en archivo físico o digital del expediente radicado nro. 68001 2333 000 2015 00569 01, dependiendo donde se encontrara, correspondiente a la demanda promovida en ejercicio de medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho por la señora Abadía Reynel Toloza en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
La Secretaría de la Sección Segunda remitió en calidad de préstamo el aludido proceso[21]. 3.2.3. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional rindió informe dentro del término[22] en el mismo sentido que lo hizo en la acción de tutela nro. 2019 – 2349. 3.2.4. El apoderado judicial de la señora Abadía Reynel Toloza allegó el informe requerido indicando[23]: Que al proferirse la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora en la medida que la intervención presentada por el SIMAC fue anterior a la fecha de expedición de la providencia por lo que debió tenerse en cuenta según los artículos 227 de la Ley 1437 de 2011 y 71 del Código General del Proceso.
Alegó que se desconoció el precedente trazado en la sentencia de unificación del 04 de agosto de 2010 “(…) puesto que al emitir nuevamente un fallo que unifique el mismo tema se estaría dejando de lado la prevalencia que tiene la expedición de sentencia de unificación, pues al emitirse cada rato sentencia que unifiquen un mismo tema se genera por las altas cortes una discrepancia entre los conceptos y fundamentos jurídicos adoptados para cada posición (…)”[24]. 3.2.5.
El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio; no obstante, informó que el expediente solicitado en préstamo fue enviado a esta Corporación por Oficio nro. 240 del 21 de febrero de 2017 para surtir el trámite del recurso de apelación[25]. 3.2.6. La Dirección de Gestión Judicial de Fiduprevisora S.A. radicó el informe explicando[26]: Que el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial exige la fundamentación de las causales genéricas y específicas de procedencia, las cuales no están llamadas a ser deducidas por el juez constitucional de modo que deben ser expuestas de manera clara; en este sentido, alegó que la argumentación del escrito de tutela es exigua en relación con la configuración de dichos requisitos por lo que solicitó se declare improcedente la petición de amparo, además de la desvinculación de FIDUPREVISORA S.A. 3.2.7.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. 3.2.8. Por auto del 2 de julio de 2019 el Magistrado de conocimiento de esta Sección, dispuso acumular la acción de tutela presentada por los señores Francisco García y María Aurora Clavijo Carvajal con radicado nro. 11001 0315 000 2019 02349 00 a la presente petición de amparo. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. CUESTIÓN PREVIA Acerca de las solicitudes de desvinculación del presente trámite tutelar que formularon el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación y la Directora de Gestión Judicial de Fiduprevisora S.A., la Sala advierte que dichas peticiones no son procedentes, comoquiera que su llamamiento a este proceso se hizo en calidad de terceros con interés en el resultado del mismo y no como entidades accionadas, lo cual es evidente dada su vinculación a la sentencia que es objeto de tutela, por lo que así se dispondrá en la parte resolutiva.
4.2. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[27] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[28] así como el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 2019[29], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.3.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[30]: 4.3.1. La señora Abadía Reynel Toloza, por conducto de apoderado judicial, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para lo cual formuló, entre otras, las siguientes pretensiones[31]: “[…] 2.1.1.
Declarar que ES NULO parcialmente el acto administrativo contenido en la Resolución nro. 1338 del 27 de agosto de 2012 “por la cual se reconoce y ordena el pago de una PENSIÓN VITALICIA DE JUBILACIÓN de un docente Nacional/Situado Fiscal”, en una cuantía de $2.092.282, efectiva a partir del 04 de junio de 2012 (folios 3-4), expedida por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; a través del Secretario de Educación de conformidad con el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005, ( folios 3 -4), por cuanto no incluyó todos los factores salariales devengados por el demandante en el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus de pensionado. 2.2.
Declarar que el poderdante tiene derecho al reconocimiento y pago de la reliquidación (revisión) de la pensión de jubilación, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus de pensionado. 2.3. Declarar que la pensión de jubilación deberá ser liquidada con base en la totalidad de los factores salariales devengados por el poderdante en el último año de servicios. 2.4.
Declarar que el poderdante tiene derecho a que sea indexada la primera mesada pensional. 2.5. Declarar que el poderdante tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, en los términos del inciso tercero del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 2.6. Declarar que el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, en los términos del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 […]”. 4.3.2.
Del proceso conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Santander que en sentencia del 24 de noviembre de 2016, resolvió[32]: “[…]
PRIMERO: DECLÁRASE LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución nro. 1338 del 27 de agosto de 2012 mediante la cual la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO reconoció la pensión de jubilación a la señora ABADÍA REYNEL TOLOZA sin la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de adquisición del estatus, de conformidad con lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO reliquidar la pensión de jubilación de la señora ABADÍA REYNEL TOLOZA, de conformidad con el porcentaje señalado en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados por la demandante durante el año anterior a la adquisición del estatus, excluyendo las vacaciones y la bonificación por recreación si a éstas hubiere lugar, así como aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se pueda ver enfrentado por el ejercicio de su función, cancelando las diferencias a que haya lugar y efectuando los reajustes de ley, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva […]”.
(destacado en la providencia) 4.3.3. La apoderada de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio presentó recurso de apelación contra la precitada decisión[33]. 4.3.4. En proveído del 28 de marzo de 2017 la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación admitió el recurso de alzada[34] y el 23 de mayo del mismo año corrió traslado para alegar de conclusión[35]. 4.3.5.
Por auto del 31 de octubre de 2018 la Sección Segunda avocó el conocimiento del citado proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con el objeto de proferir sentencia de unificación, al considerar necesario sentar jurisprudencia sobre los siguientes temas[36]: “[…] 1.- Alcance de la subregla fijada sobre los factores salariales que deben incluirse en la liquidación de la mesada pensional bajo el régimen general de la Ley 33 de 1985, en el sentido que: “solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional”.
La Sección Segunda del Consejo de Estado debe definir si esta subregla aplica para los docentes oficiales nacionales y nacionalizados vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio cuyo régimen pensional se rige por la Ley 91 de 1989. 2.- Régimen de pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de acuerdo con las reglas señaladas en el artículo 15, numeral 2, literales A y B de la Ley 91 de 1989.
En este tema se debe abordar la interpretación del régimen previsto en los literales A y B de la norma citada, que comprende, según la fecha de vinculación al servicio: A. Una pensión ordinaria de jubilación para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que es compatible con la pensión gracia. B. Una única pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley. 3.- Régimen pensional de prima media establecido en las leyes del Sistema General de Pensiones, aplicable a los docentes en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003, en concordancia con el Acto Legislativo 01 de 2005 […]”.
(Negrillas en la providencia) 4.3.6. El 18 de diciembre de 2018 la Junta Directiva del Sindicato de Maestros de Casanare – SIMAC radicó memorial con el fin de pronunciarse respecto de los temas que fueron unificados[37]. 4.3.7. El apoderado judicial de los señores Francisco García y María Aurora Clavijo Carvajal radicó memorial el 21 de marzo de 2019 con el objeto de manifestarse dentro del expediente de unificación jurisprudencial[38]. 4.3.8.
La Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, dispuso[39]: “[…] Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Tercero: Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 24 de noviembre de 2016, y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia (…) […]” (Negrillas en la providencia)
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se observa lo siguiente: i) La parte actora agotó los medios ordinarios de que disponía; ii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable[40] habida cuenta que la providencia cuestionada que resolvió el recurso de apelación fue proferida el 25 de abril de 2019 y la tutela radicada el 24 de mayo de esta anualidad[41]; iii) la situación que se afirma generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela y iv) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.
Sin embargo el requisito de relevancia constitucional no está acreditado según pasa a verse: Esta causal general de procedencia de la acción de tutela comporta dos aspectos: el primero, que de la carga argumentativa expuesta por el actor se concluya una eventual vulneración de derechos fundamentales; y el segundo, que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a inconformidades respecto de la mera legalidad de la decisión cuestionada o sobre aspectos que comporten la discrecionalidad judicial y que no involucren derechos fundamentales; en este sentido la Sala Plena de esta Corporación ha señalado[42]: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”[43]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[44]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[45].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[46].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional […]”. (La Sala destaca) En el presente asunto, la parte actora pretende a través de la acción de tutela se declare la nulidad de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación y, en su lugar, se ordene dictar una providencia sustitutiva en la cual se disponga que los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de la pensión de docentes “(…) son todos aquellos sobre los cuales se realizaron aportes, conforme al ingreso base de cotización (IBC) (…)”.
Frente al motivo de la transgresión de los derechos fundamentales que invocan se limitan a manifestar que se les vulneró el debido proceso y el acceso a la administración de justicia por no haberse tenido en cuenta para proferir la sentencia de unificación, los argumentos esbozados por los accionantes como terceros intervinientes[47], y que la providencia constituye una Lex tertia por cuanto afecta el principio constitucional de favorabilidad ya que la liquidación de la pensión tanto en el régimen general como especial “(…) se debe hacer sobre los factores salariales sobre los cuales se hayan realizado aportes, esto es que formen parte del INGRESO BASE DE COTIZACIÓN (IBC) (…)”.
Se colige de tales manifestaciones que la parte actora no cumplió la carga argumentativa que permita acreditar que la sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2019 por la Sección Segunda de esta Corporación haya afectado las dimensiones constitucionales del debido proceso y el acceso a la administración de justicia, dado que tales reparos están encaminados a cuestionar el sentido de las reglas de unificación jurisprudencial allí fijadas.
La jurisprudencia constitucional ha precisado los eventos en los cuales existe una afectación del núcleo esencial al derecho fundamental al debido proceso y, en ese sentido, se cumple con el requisito de relevancia constitucional, así[48]: “[…] Con relación al primer aspecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho al debido proceso tiene facetas constitucionales, legales y reglamentarias.
Para efectos de valorar la acreditación del requisito de relevancia constitucional, a partir de la primera finalidad de esta exigencia, solo tienen tal entidad las afectaciones prima facie del debido proceso constitucional, que según la jurisprudencia constitucional “aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso”.
De conformidad con los artículos 29, 31, 33 y 228 de la Constitución Política, el debido proceso constitucional se integra por las siguientes garantías: (i) el principio de legalidad; (ii) el principio del juez natural; (iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; (iv) el principio de favorabilidad; (v) el derecho a la presunción de inocencia;
(vi) el derecho a la defensa; (vii) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; (viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; (ix) el derecho a impugnar las providencias judiciales; (ix) el principio de non bis in idem; (x) el principio de non reformatio in pejus; (xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes;
(xii) el principio de independencia judicial; y (xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia […]”. (Se destaca) En este orden de análisis, el hecho que la Sección Segunda de esta Corporación no haya tenido en cuenta los escritos presentados por la parte actora por considerar que de conformidad con el artículo 224 de la Ley 1437 de 2011 la oportunidad para intervenir en esta clase de procesos es preclusiva y se limita hasta antes del auto que fija fecha para celebrar la audiencia inicial no implica la afectación de las garantías fundamentales de un trámite judicial.
En ese punto valga aclarar que la parte accionante no cuestiona lo decidido por la Sección Segunda sino el hecho de que no hayan sido tenidos en cuenta sus argumentos en el trámite procesal. Es menester recordar que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces naturales con fundamento en su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
Por último, la Sala destaca que la parte actora tampoco identificó las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, es decir, si la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación incurrió en un defecto orgánico, procedimental, fáctico, sustantivo, en un error inducido, si se trata de una decisión judicial sin motivación, si hay un desconocimiento del precedente o una violación directa de la constitución. Corolario de lo analizado, la Sala concluye que la presente acción de tutela es improcedente puesto que no se acreditó que el núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados resulte afectado ni identificó el defecto o la causal especial de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentadas por el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A., según lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela instaurada por el Sindicato de Maestros de Casanare – SIMAC y los señores Francisco García y María Aurora Clavijo Carvajal, contra la Sección Segunda de esta Corporación, acorde con los motivos analizados en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que la presente providencia no fuere impugnada, ORDENAR a la Secretaría que devuelva a la Sección Segunda de esta Corporación, el expediente nro. 68001 2333 000 2015 00569 01 enviado en calidad de préstamo.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Magistrada HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado Magistrado ----------------------- [1] 11001-03-15-000-2019-02348-00 acumulado con 11001-0315-000-2019-02349- 00(AC) [2] Folio 1 y 2 del cuaderno de la acción de tutela. [3] Folio 2 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Ibídem. [5] Folio 3 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Ibídem. [7] Ibídem. [8] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [9] Folio 26 del cuaderno de la acción de tutela. [10] Folio 28 y 29 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Esta orden se cumplió en la fecha del 5 de junio de 2019 según consta a folios 30 a 39 del cuaderno de la acción de tutela. [12] Folio 40 a 47 del cuaderno de la acción de tutela. [13] Folio 53 a 55 del cuaderno de la acción de tutela. [14] Folio 56 a 62 del cuaderno de la acción de tutela. [15] Folio 70 a 73 del cuaderno de la acción de tutela. [16] Folio 75 y 76 del cuaderno de la acción de tutela. [17] A folio 1 del cuaderno de la acción de tutela obra sello de radicación de la Secretaría General. [18] Según consta en el Acta Individual de Reparto obrante a folio 23 del cuaderno de la acción de tutela. [19] Folios 25 y 26 del cuaderno de la acción de tutela. [20] Esta orden se cumplió en la fecha del 31 de mayo del 2019 según consta de folios a 27 a 40 del cuaderno de la acción tutela. [21] Folio 49 del cuaderno de la acción de tutela. [22] Folio 41 a 48 del cuaderno de la acción de tutela. [23] Folio 52 a 71 del cuaderno de la acción de tutela. [24] Folio 46 del cuaderno de la acción de tutela. [25] Folio 72 del cuaderno de la acción de tutela. [26] Folio 74 a 76 del cuaderno de la acción de tutela. [27] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [28] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [29] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, se publicó el día 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [30] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01. [31] Folio 13 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01. [32] Folio 157 a 167 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01. [33] Folio 174 a 178 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01. [34] Folio 197 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01. [35] Folio 203 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01. [36] Folio 234 a 238 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01. [37] Folio 353 a 368 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01. [38] Folio 56 a 62 del cuaderno de la acción de tutela. [39] Folios 420 a 435 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01. [40] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [41] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [42] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [43] Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [44] Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [45] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [46] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [47] En este punto la Sala destaca que el Sindicato de Maestros de Casanare y los docentes Francisco García y María Aurora Clavijo Carvajal no fueron parte en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 68001 2333 000 2015 00569 01, dentro del cual se profirió la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019; no obstante, están legitimados para promover la acción de tutela de la referencia toda vez que los argumentos por ellos presentados respecto de los asuntos que serían objeto de unificación no se tuvieron en cuenta para proferir la providencia aquí cuestionada, situación que estimaron vulneró sus derechos fundamentales. [48] Corte Constitucional.
Sentencia T – 248 del 27 de junio de 2018. M.P.: Carlos Bernal Pulido.